Развитие казначейской системы испонения федерального бюджета в регионе

Киреев, Владислав Валерьевич

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Развитие казначейской системы испонения федерального бюджета в регионе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Киреев, Владислав Валерьевич
Место защиты	Саранск
Год	2003
Шифр ВАК РФ	08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Развитие казначейской системы испонения федерального бюджета в регионе"

КИРЕЕВ ВЛАДИСЛАВ ВАЛЕРЬЕВИЧ

РАЗВИТИЕ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В РЕГИОНЕ

Специальность 08.00.10. -Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Саранск - 2003

Работа выпонена на кафедре финансов и кредита Мордовского государственного университета имени Н.П.Огарева

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Шичкин Петр Васильевич

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Барулин Сергей Владимирович

кандидат экономических наук, доцент Киржаева Надежда Евгеньевна

Ведущая организация:

Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации

Защита состоится

ноября 2003 года в 10 часов на заседании

диссертационного совета Д 212.117.05 при Мордовском государственном университете имени Н.П. Огарева по адресу: 430000 г. Саранск, ул. Большевистская, 68, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Мордовского государственного университета.

Автореферат разослан А> октября 2003 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор экономических наук,

профессор ЩгЯЛал^ Н.А.Филиппова

18 1^2.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реформирование экономики России вызвало необходимость осуществления структурной перестройки, которая невозможна без повышения эффективности формирования и реализации бюджетной политики. Основными ориентирами ее разработки в современных условиях дожны выступать улучшение качества испонения бюджетов, создание условий для увеличения их доходной базы, рациональность и целевой характер использования ограниченных бюджетных ресурсов. В связи с этим, вопросы совершенствования современной казначейской системы испонения федерального бюджета, являются весьма актуальными.

Состояние изученности проблемы. Значительный вклад в изучение общетеоретических вопросов по проблемам бюджетной системы, бюджетного процесса, казначейского испонения бюджетов внесли И. Акперов, О.Врублевская, Б. Ицко-вич, Д. Лебедев, В. Пансков, Г. Поляк, М. Романовский, А. Фисенко и др. Практическим аспектам деятельности органов федерального казначейства посвящены работы Л. Бережной, Е. Бушмина, В. Зайцева, В. Истоминой, Д. Комяг;,,.а, В. Костромо-ва, Т. Маковник, Т. Нестеренко, С. Прокофьева и др. Зарубежный опыт функционирования казначейской системы исследуется в трудах П.Мартинес-Мендеса, Р.Эйдема, П.Паренте, Т.Тер-Минасяна и др.

В материалах периодической печати и диссертационных работах, посвященных проблемам развития казначейской системы испонения федерального бюджета, рассматривались важные, но отдельные направления развития: бюджетный федерализм и казначейская система, история развития казначейства в России, внедрение информационных технологий при казначейском испонении бюджета, принципы казначейского контроля, взаимодействие органов финансовой системы при казначейском испонении бюджета.

Вместе с тем, анализ работ показывает, что некоторые вопросы развития казначейской системы испонения бюджета еще не получили окончательного решения. В частности, требуется оптимизация управления со стороны казначейских органов доходами и расходами, получаемыми и используемыми бюджетными учреждениями от осуществления предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности; внедрение технологии испонения органами федерального казначейства региональных и местных бюджетов; рациональная организация всех видов контроля, особенно предварительного и текущего, в связи с переходом на казначейское испонение бюджетов.

Таким образом, недостаточная степень разработанности указанных проблем подтверждает актуальность темы исследования и необходимость их решения, что предопределило цель, задачи и структуру работы.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических подходов и практических рекомендаций по совершенствованию казначейской системы испонения федерального бюджета на региональном уровне. В соответствии с

поставленной целью в процессе исследования предполагалось решить следующие задачи:

- изучить понятийный аппарат, определяющий содержание казначейской системы испонения бюджета;

- рассмотреть процесс становления федеральной казначейской системы в Российской Федерации и принципы ее функционирования;

- исследовать мировой опыт казначейского испонения государственного бюджета;

- дать оценку сложившейся казначейской системе испонения федерального бюджета по доходам и расходам в регионе;

- определить направления развития казначейских функций в современных условиях;

- обосновать рационализацию механизма испонения бюджетов всех уровней органами федерального казначейства субъекта РФ;

- выработать рекомендации по совершенствованию системы контроля за использованием бюджетных средств, осуществляемой органами федерального казначейства.

Объектом исследования в диссертационной работе являются органы федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Республике Мордовия.

Предметом исследования является процесс испонения федерального бюджета органами казначейства.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов, материалы международных, всероссийских, региональных конференций и семинаров, посвященные вопросам казначейского испонения бюджетов, действующие законодательные и нормативно-правовые документы Российской Федерации. Информационную базу исследования составили статистические данные и отчеты Министерства финансов России, Главного Управления федерального казначейства Российской Федерации, документы и материалы органов федерального казначейства Республики Мордовия.

При проведении исследования применялись методы: системного анализа, синтеза, группировки, сравнения, обобщения.

Основные положения, выносимые диссертантом на защиту, следующие:

- уточнен категориально-понятийный аппарат, раскрывающий содержание и функционирование казначейской системы испонения бюджетов, на основе изучения существующих научных взглядов;

- проведен комплексный анализ казначейской системы испонения федерального бюджета по доходам и расходам, позволивший впервые дать количественную и качественную оценку преимуществу казначейской системы испонения бюджета перед банковской в регионе;

- обоснована целесообразность создания в органах федерального казначейства подразделения, отвечающего за финансирование капитальных вложений. В зависимости от масштабности и регулярности осуществления выплат предлагается

формирование либо самостоятельного отдела, либо сектора в составе отдела платежей;

- разработан комплекс конкретных предложений по развитию казначейской системы испонения федерального бюджета в регионе, включающий блок организационных и 1ехнологических мероприятий по реализации механизма испонения бюджешв дотационных регионов.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических и практических рекомендаций по совершенствованию казначейской системы испонения федерального бюджета.

Основные научные результаты, полученные автором в результате исследования, состоят в следующем:

- дана авторская трактовка понятия казначейское испонение бюджета, допоняющая существующие в части выделения контрольной функции как неотъемлемого элемента процесса испонения бюджета органами казначейства на всех его этапах;

- обоснована необходимость расширения перечня функций территориальных органов федерального казначейства Российской Федерации за с" таких банков-

1 ских функций как ссудная и кредитная, что позволит наиболее поно реализовать преимущества казначейской системы испонения федерального бюджета;

- разработан авторский подход к определению контрольных пономочий территориальных органов федерального казначейства, сущность которого состоит в осуществлении последними контроля смет, составлении проекта закона о федеральном бюджете, управлении лимитами бюджетных обязательств на соо1ветствующих стадиях бюджетного процесса;

- предложен механизм учета в доходах федерального бюджета внебюджетных средств бюджетных учреждений, включающий следующую последовательность этапов: формирование бюджетной заявки, анализ прогноза внебюджетных доходов, составление консолидированного бюджета. Использование данного механизма соз-

^ даст условия для вовлечения в бюджетный процесс допонительных денежных поступлений;

- усовершенствована и апробирована процедура санкционирования территориальными органами федерального казначейства Республики Мордовия платежей

I на капитальные расходы, предполагающая проведение комплексного анализа обоснованности платежей. Применение данной процедуры позволит повысить качество текущего контроля за использованием бюджетных средств, осуществляемого органами федерального казначейства региона.

Практическая значимость работы заключается в том, что основные научные положения и выводы доведены до уровня конкретных предложений по их использованию в органах федерального казначейства региона. В частности, усовершенствованная процедура санкционирования органами казначейства платежей на капитальные расходы реализуется в настоящее время в органах федерального казначейства Республики Мордовия.

Результаты исследования используются в преподавании учебных курсов Бюджетная система РФ и Организация испонения бюджетов для студентов специальности Финансы и кредит в МГУ им. Н. П. Огарева.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались автором на международных, всероссийских и республиканских научных конференциях и форумах: Всероссийской научно-практической конференции Экономический федерализм: государственно-правовое регулирование экономики (г. Саранск, 2000 г.), Межрегиональной научной конференции Молодежь и экономика (г. Ярославль, 1999, 2000г.г.), VI Конференции молодых ученых Мордовского государственного университета (г. Саранск, 2001 г.), II, III Макаркинских чтениях (г.Саранск, 2002, 2003г.г.), V Всероссийском форуме молодых ученых и студентов Конкурентоспособность территорий и предприятий - стратегия экономического развития страны (г.Екатеринбург, 2002г.), Седьмой международной конференции ученых-экономистов Предпринимательство и реформы в России (г.Санкт-Петербург, 2002г.), Международной научно-практической конференции Программно-целевое регулирование социально-экономических процессов на региональном и муниципальном уровнях (г.Саранск, 2002г.), Республиканской научно-практической конференции Формирование инновационной модели развития региона (г.Саранск, 2003г.), а также ежегодных Огаревских чтениях (г. Саранск, 1999 - 2003 гг.).

Публикация результатов исследования. По теме диссертации опубликовано 17 работ общим объемом 2,7 п.л., из них лично автора - 2,1 п.л.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, содержит 204 страницы машинописного текста, 19 таблиц, 5 рисунков, 7 приложений. Библиографический список использованной литературы включает 170 источников.

II. ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ Испонение государственного бюджета в России до 1917 года осуществлялось через хорошо отлаженную систему органов казначейства, после 1917 года - созданными на их основе приходно -расходными кассами Наркомфина. В 1928 году в СССР была проведена реформа, в результате которой функции казначейства были переданы Госбанку: кассовое испонение бюджета; сосредоточение доходов и расходов государственного бюджета в Госбанке СССР; осуществление хранения средств, учета и отчетности перед контролирующими органами.

Система испонения бюджета с учетом изученных в данной работе мнений отечественных экономистов, рассмотрена с двух позиций: финансовой (в широком смысле) и экономической (в узком смысле). Финансовый подход трактует испонение бюджета как стадию бюджетного процесса, на которой осуществляются мобилизация запланированных по бюджету доходов и бесперебойное финансирование мероприятий, предусмотренных планами экономического и социального развития. С

позиций экономического подхода под испонением бюджета понимают обеспечение поступления, расходования и учета движения бюджетных средств.

Переход от банковской к казначейской системе испонения бюджетов, возрождение органов казначейства в России было обусловлено развитием рыночных процессов в экономике. Значительный спад производства и высокий уровень инфляции, сопровождавшие первые годы экономических реформ, требовали жесткого контроля за распределением и расходованием бюджетных средств. Неэффективные методы управления доходами и расходами приводили к тому, что бюджет сам становися генератором дестабилизирующих экономику факторов (неплатежей) и создавал условия для появления безденежных форм расчетов, таких как бартер и взаимозачеты, приводивших к криминализации экономики.

С распадом СССР правопреемником Государственного банка стал Центральный банк России, который сосредоточил свои усилия на вопросах денежно-кредитного обращения, значительно снизив приоритетность вопросов испонения федерального бюджета. В результате был серьезно ослаблен банковский учет и контроль бюджетных средств.

В условиях перехода к рыночной экономике быстрыми темпами стала расти сеть коммерческих банков, в которых открывали счета плательщики налогов и получатели бюджетных средств. Центробанк не осуществлял дожного контроля за прохождением средств федерального бюджета через коммерческие банки. Не осуществляли контроля за использованием бюджетных средств и сами коммерческие банки. Более того, они были заинтересованы в его отсутствии, получая необоснованные доходы за счет прокручивания бюджетных средств. Задержки в зачислении налогов и сборов на счета Министерства финансов России и предоставлении отчетности о них были нормой работы многих коммерческих банков. С законодательным закреплением самостоятельности бюджетов в рамках единой бюджетной системы России местные финансовые органы основное внимание в своей работе стали уделять испонению собственных бюджетов, не контролируя правильность и целевой характер использования средств федерального бюджета.

В результате в начале 1990-х годов становится актуальной проблема внесения изменений в процесс испонения федерального бюджета. В целях проведения эффективной государственной бюджетной политики и управления доходами и расходами в процессе испонения федерального бюджета Российской Федерации, повышения оперативности в финансировании бюджетополучателей, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств с 1993 года в Российской Федерации введено казначейское испонение федерального бюджета, возложенное на органы казначейства.

Однако однозначного определения понятия казначейское испонение бюджета в экономической литературе не дается. По нашему мнению, казначейское испонение бюджета - возложенная на органы федерального казначейства система контроля в процессе образования фондов денежных средств и их использования бюджетополучателями, в соответствии с утвержденным бюджетом.

Казначейская система испонения бюджета имеет ряд преимуществ, по сравнению с банковской, основными из которых являются следующие: во-первых, она

дает положительные результаты в части ускорения оборачиваемости государственных финансовых ресурсов, обеспечивая сохранность бюджетных средств за счет использования расчетной сети Банка России; во-вторых, позволяет Правительству Российской Федерации оперативно получать информацию о доходах и расходах федерального бюджета; в-третьих, позволяет осуществлять контроль за целевым использованием бюджетных средств.

Анализ практической деятельности органов федерального казначейства региона, рассмотренный ниже, подтверждает правильность принятого одиннадцать лет назад решения о создании органов федерального казначейства.

Испонение федерального бюджета по доходам органами федерального казначейства началось с момента открытия балансовых счетов 090 (40101) Налоги, распределяемые органами федерального казначейства между различными уровнями бюджетов и 100 (40102) Доходы федерального бюджета. На данных счетах ведется ежедневный учет поступающих налогов и платежей; распределение и зачисление их в бюджеты всех уровней (федеральный и территориальные) в соответствии с нормативами отчислений, льготами и отсрочками, предоставленными налогоплательщикам по решению законодательных (представительных) органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления. Использование данных счетов позволяет Правительству Российской Федерации ежедневно получать информацию о доходах федерального бюджета; осуществлять контроль за целевым использованием бюджетных средств; способствует ускорению оборачиваемости государственных финансовых ресурсов, обеспечивая сохранность бюджетных средств за счет использования расчетной сети Банка России.

Общая сумма налогов и других обязательных платежей, мобилизованных в федеральный бюджет за период с 1997 по 2002 годы на территории Республики Мордовия составила 40704 мн. рублей. Объем поступления налогов с 1997 года увеличися с 589 мн. рублей до 12507 мн. рублей в 2002 году или в 21,2 раза (таблица 1).

Таблица 1

Поступление налогов на счет 40102 Доходы федерального бюджета Управления

федерального казначейства Министерства финансов РФ _по Республике Мордовия тыс. руб. _

Показатели 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Общая сумма поступлений, в т.ч. 589084 447036 755191 11503342 14902355 12506836

Кассовое 346389 258451 667722 11482030 14902355 12506836

Неденежная форма расчетов 242695 188585 87469 21312 0 0

С 2000 года введена новая казначейская технология: котловой принцип распределения доходов, которая в первые месяцы после ее введения значительно повысила объем доходов, поступающих в федеральный бюджет (таблица 1). Данная технология отличается от предыдущей распределением доходов в порядке межбюджетного регулирования между уровнями бюджетной системы в целом по сумме посту-

пившего дохода, а не в разрезе налогоплательщиков, что на практике приводило к тому, что в учете налоговых органов у налогоплательщика по одному и тому же налогу складывалась переплата по одному уровню бюджета и недоплата, а соответственно, и пени - по другому уровню бюджетной системы. Построение налоговыми органами учета обязательств налогоплательщиков в разрезе уровней бюджета было недопустимым, не только как противоречащее Налоговому кодексу Российской Федерации, но и явилось вмешательством налоговых органов в процесс межбюджетного регулирования, которое является непосредственно функцией органов федерального казначейства. В результате было принято решение о введении с 1.01.2001г. одного лицевого счета налогоплательщика по каждому налоговому обязательству, вытекающему из положений налогового законодательства.

Использование денежных суррогатов на протяжении всего анализируемого периода тормозило реализацию органами федерального казначейства одной из основных функций испонения доходной части федерального бюджета: распределение регулирующих налогов по уровням бюджетов в соответствии с законодательством Российской Федерации. И хотя с 1999 года, в соответствии с Налоговым кодексом РФ, ФЗ О федеральном бюджете и указаниями Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ, органы федерального казначейства 1 препятствуют уплате налогов в федеральный бюджет суррогатами: векселями, то-

варными замещениями и т.п., сразу выдержать период недополучения доходов живыми деньгами и выйти на их рост не получилось. полный отказ от неденежных форм расчетов произошел только с 2001 года (Таблица 1).

Важным направлением оптимизации испонения федерального бюджета по доходам с 1999 года стал учет арендной платы на счетах органов федерального казначейства в рамках постановления Правительства РФ от 24 июня 1999 года №689. В итоге расходы по разделам Образование, Культура, искусство, кинематография профинансированы в 2001 -2002 годах на 144,9% к годовым бюджетным назначениям. Перефинансирование бюджетной росписи произведено за счет средств, допонительно полученных от сдачи в аренду недвижимого имущества, закрепленного Х за образовательными учреждениями, учреждениями культуры и искусства.

Между тем проблемой в оптимизации управления доходами федерального бюджета, осуществляемого органами федерального казначейства является поступление федеральных средств, минуя счета-казначейства. Сейчас это выявляется на ' стадии последующего контроля, при сверке отчетных данных органов казначейства

с отчетными данными налоговых и финансовых органов. Данные факты приводят к отвлечению средств федерального бюджета и необоснованному кредитованию региональных и местных бюджетов. Кроме того, к отвлечению средств федерального бюджета приводит предоставление некоторыми субъектами Российской Федерации, в том числе и Республикой Мордовия, льгот налогоплательщикам в части сумм регулируемых налогов, что ведет к фактической оплате указанных льгот за счет средств федерального бюджета и является не правомерным. Решить поставленные вопросы необходимо путем испонения бюджета субъекта и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства.

Испонение федерального бюджета по расходам началось с момента открытия органами федерального казначейства балансовых счетов 120 (40105) Средства федерального бюджета. На начальной стадии счета открывались преимущественно в расчетно-кассовых центрах (до 1998 года). С 1998 года начася переход бюджетополучателей на обслуживание через лицевые счета, открытые непосредственно в органах федерального казначейства.

В 1997 году в органах федерального казначейства Республики Мордовия обслуживались 349 получателей средств федерального бюджета, по состоянию на 01.01.2003 года количество бюджетополучателей возросло на 377 и составило 726. В соответствии с Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.06.2001г. №46н осуществляется перевод счетов бюджетополучателей по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности из кредитных организаций в органы федерального казначейства. По данным на 1.01.2003 года в органах федерального казначейства Республики Мордовия открыто 318 лицевых счетов на балансовом счете 40503 Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Данная процедура значительно упростила процесс испонения федерального бюджета по расходам органами федерального казначейства и ускорила процедуру зачисления денежных средств на лицевые счета получателей.

С 1997 по 2002 годы органами федерального казначейства Республики Мордовия профинансировано за счет средств федерального бюджета 15870 мн.рублей. Объем финансирования с 1997 года увеличися с 997 мн. рублей до 5998 мн. рублей в 2002 году или в 6,1 раза (таблица 2).

Таблица 2

Поступление средств федерального бюджета на счет 40105 Средства федерального бюджета Управления федерального казначейства Министерства финансов РФ по

Показатели 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Общая сумма поступления, в т.ч. по основным разделам 997041,5 865636,5 1490911,7 2292088,4 4226098,0 5997970,2

Раздел 21 Финансовая помощь бюджетам других уровней 509553,9 330961,0 696989,5 964161 2210652,9 3162184,2

Раздел 05 Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности 115227,6 152153,1 244714,7 437741,9 557106,7 768331,1

Раздел 14 Образование 88724,1 79660,4 142559,8 217449 334436,6 495473,0

В 1999 году изменися порядок финансирования расходов, связанных с предоставлением льгот реабилитированным лицам. Указанные расходы стали возме-

щаться из федерального бюджета через счета органов федерального

казначейства, что способствовало контролю за их целевым использованием.

В целях оперативного управления расходами федерального бюджета, увеличения его доходной части, достижения более высокого уровня сбалансированности ресурсов и обязательств государства Бюджетным кодексом РФ (вступившим в действие с 1 января 2000 года) закреплены правила финансирования расходов через органы федерального казначейства:

1) предусмотрено право бюджетополучателей осуществлять расходование средств не только на основании утвержденных в установленном порядке смет доходов и расходов, а также доведенных до них лимитов бюджетных обязательств (ст. 223). Лимиты бюджетных обязательств являются категорией, позволяющей осуществлять управление расходами федерального бюджета путем учета динамики поступления доходов в течение бюджетного года, их прогнозных показателей, а также поступления из источников финансирования дефицита федерального бюджета. Таким образом, при казначейской системе появились новые объекты учета: ассигнования, лимиты бюджетных обязательств, объемы финансирования, принятые бюджетные обязательства, кассовый расход.

2) предоставление бюджетным организациям права получать доходы от использования закрепленного за ними государственного имущества и от оказания платных услуг, равно как и право самостоятельного расходования этих средств при условии отражения указанных доходов и расходов в смете (ст. 42). Доходы от сдачи в аренду имущества научных организаций, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, государственных музеев, государственных учреждений культуры и искусства, находящихся в федеральной собственности, в поном объеме стали учитываться в доходах федерального бюджета на счетах органов казначейства. Они стали отражаться в сметах доходов и расходов указанных организаций и использоваться в качестве допонительного источника бюджетного финансирования содержания и развития их материально-технической базы сверх сумм установленных расходов на соответствующий год, под контролем органов казначейства.

3) введение в действие технологии регистрации заключенных бюджетополучателями с их контрагентами договоров, чтобы исключить возможность роста кредиторской задоженности федерального бюджета, создаваемой путем принятия обязательств, превышающих показатели сметы доходов и расходов, а также доведенных до бюджетных учреждений лимитов. Данная технология позволяет органам федерального казначейства осуществлять ежедневный контроль и анализ кредиторской задоженности федерального бюджета. Сумма неоплаченных учтенных бюджетных обязательств, т.е. санкционированная кредиторская задоженность федерального бюджета, возникшая в результате недофинансирования расходов в процессе испонения бюджета 1999 года, на 01.01.2000г. составила в целом по Республике Мордовия 13676 тыс. рублей. Эта задоженность была погашена запланированными расходами федерального бюджета в счет лимитов 2000 года. За период 2000 -2002 годы поставлено на учет 755 договоров по бюджетным обязательствам на коммунальные услуги в части открытой базы данных на сумму 135954,5 тыс. руб-

лей, из них оплачено на сумму 134835,8 тыс. рублей или 99 %. Переходящей не оплаченной задоженности по коммунальным платежам нет.

Учет бюджетных обязательств органами федерального казначейства является единственным существующим механизмом ограничения роста несанкционированной кредиторской задоженности, которая образуется вследствие принятия на себя бюджетными учреждениями обязательств, не обеспеченных бюджетным финансированием. Контрольной цифрой для определения границы перехода санкционированной задоженности федерального бюджета в несанкционированную, является лимит бюджетных обязательств, установленный распорядителем средств федерального бюджета по каждому коду бюджетной классификации. Однако следует отметить, что при доведении лимитов бюджетных обязательств не в поной мере учитывается распорядителями способность и возможность бюджетного учреждения оплачивать фактически потребляемые объемы коммунальных услуг за счет средств, полученных от внебюджетной деятельности. Таким образом, по состоянию на 1 января 2003г. в органы федерального казначейства представлены выписки из договоров на оплату коммунальных услуг за счет доходов от предпринимательской и иной'приносящей доход деятельности на сумму 5661,8 тыс. рублей, что составляет 11,8% от принятых на учет бюджетных обязательств за счет средств федерального бюджета.

Функции органов федерального казначейства в 2001 году допоняются выпонением поставленных задач: работа с денежными требованиями, предъявляемыми к казне Российской Федерации. Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 15 мая 2001г. №36Н определен порядок организации работы Минфина РФ и территориальных органов федерального казначейства по взысканию на основании испонительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам федерального бюджета, утверждены правила организации работы, которые распространяются на получателей средств федерального бюджета, открывшим лицевые счета в органах федерального казначейства. За период 2001-2002 годы в органы федерального казначейства Республики Мордовия предъявлено к испонению 210 ис гсонительных листов, из них принято к испонению 145, перечислено на счета взыскателей 1989,5 тыс. рублей. Таким образом, установлен единый порядок применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства России.

Проблемой оптимизации испонения федерального бюджета по расходам является несвоевременное получение бюджетополучателями от главных распорядителей средств, утвержденных в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств, что затрудняет своевременное принятие на учет бюджетных обязательств, вытекающих из договоров на поставку (выпонение, оказание) продукции (работ, услуг), подлежащих испонению за счет средств федерального бюджета. Это приводит к тому, что доведенное раньше, чем лимиты бюджетных обязательств, финансирование остается на лицевых счетах распорядителей и получателей бюджетных средств в казначействе, так как в этом случае у органов федерального казначейства нет законодательных оснований санкционировать кассовый расход.

Детальный учет расходов органами федерального казначейства позволяет в ходе испонения бюджета в более поной мере реализовать принцип обязательной

сбалансированности бюджета, компенсировать диспропорции, которые возникают на этапе его прогнозирования в условиях нестабильной экономической ситуации. Наличие казначейской системы позволяет на основе четко определяемых объемов реальных потребностей рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, снижать вероятность серьезных прорывов в финансировании, сделать процесс испонения бюджета плавным.

В настоящее время в рамках оптимизации оперативного управления расходами федерального бюджета наиболее актуальным, на наш взгляд, является вопрос контроля за использованием бюджетными учреждениями средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Важность данного вопроса обусловлена необходимостью соблюдения принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств. Об этом свидетельствуют следующие показатели: по федеральным учреждениям РФ остаток внебюджетных средств на 1 января 2001 составлял 20,9 мрд. рублей, поступило внебюджетных средств 208 мрд. рублей, расход средств составил 206,7 мрд. рублей, остаток на 1 января 2002 года - 22,2 мрд. рублей, а сумма обязательств по оплате топливно-энергетических ресурсов, представленная в органы федерального казначейства РФ, составила около 1,1 мрд. рублей. Поскольку доходы от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности бюджетных организаций, представляют собой резерв экономии средств федерального бюджета, то вовлечение их посредством казначейских технологий в процесс оперативного управления доходами и расходами является одним из важных вопросов.

В связи с этим в диссертационном исследовании предложен механизм учета в доходах федерального бюджета внебюджетных средств бюджетных учреждений, представленный в виде нескольких взаимодействующих этапов:

- определение общей потребности средств, необходимых для выпонения бюджетополучателем своих функций, на бюджетный год;

- анализ вышестоящим распорядителем представленных подведомственными учреждениями прогнозов сумм доходов от оказания платных услуг и объема а :сиг-нований, предусмотренных к выделению из бюджета на текущий год;

- составление консолидированного бюджета ведомства;

- осуществление процедуры финансирования безденежными реестрами с примечанием за счет внебюджетных средств. При получении подобных реестров, органы казначейства уведомляют получателей средств, которые представляют платежное поручение на перечисление средств со счета 40503 Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (в строгом соответствии с полученным реестром) на счет 40105 Средства федерального бюджета. Дальнейший кассовый расход будет производиться в соответствии с действующим порядком. В случае если доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности не хватает, на уровне Управлений федерального казначейства создается резерв. Данный механизм позволит экономить бюджетные средства посредством вовлечения в бюджетный процесс внебюджетных источников.

Построение эффективной системы государственных расходов, при которой имеющиеся бюджетные ресурсы будут работать с оптимальной бюджетной отдачей, является актуальным в настоящее время. В связи с этим, диссертантом предложено усовершенствовать контрольные процедуры, осуществляемые органами федерального казначейства, используя накопленный в регионах опыт, основывающийся на принципе устранения самой возможности злоупотреблений и позволяющий реально сохранить федеральные бюджетные деньги.

Управлением федерального казначейства по Республике Мордовия с 2000 года применяется на практике усовершенствованная система осуществления текущего контроля за принимаемыми бюджетными учреждениями обязательствами по капитальным расходам, базирующаяся на комплексном анализе обоснованности кассовых расходов, способствующая целевому и экономному использованию средств федерального бюджета.

Результатом данной работы стал порядок по осуществлению расходов на строительно-монтажные и ремонтно-строительные работы, которым конкретизирован перечень документов, необходимых для открытия финансирования и дальнейшего санкционирования кассовых расходов по каждому из вышеперечисленных видов работ, представляемых в органы федерального казначейства Республики Мордовия. Итогом этой работы стало:

1. Договора заключаются в соответствии с действующим бюджетным законодательством. Это помогает отслеживать сроки оплаты по заключенным договорам во избежание роста кредиторской задоженности, а соответственно способствует ее снижению. За 2000 - 1 полугодие 2003 г.г. на учет было поставлено около одной тысячи договоров на общую сумму свыше 1 мрд. рублей.

2. В органы федерального казначейства Республики Мордовия представляется проектно-сметная документация, необходимая для санкционирования кассового расхода по данным расходам. Это позволяет на качественно новом уровне осуществлять текущий контроль в сфере капитальных вложений.

3. Органы казначейства республики контролируют обязательность проведения тендерных торгов. Это позволяет повысить качество работ, выпоняемых местными строительными организациями, минимизировать их стоимость, проконтролировать закупку товаров, работ или услуг строго в соответствии со сметой.

Также, диссертантом обоснована необходимость выделения в составе органов казначейства Республики Мордовия отдела (сектора) по финансированию капитальных вложений. Его главной целью станет анализ и проверка проектно-сметной документации. Это позволит значительно усилить текущий контроль.

В диссертационном исследовании обоснована необходимость привлечения органов казначейства к подготовке проекта закона о федеральном бюджете на финансовый год, с целью осуществления ими предварительного контроля двух видов:

1. Контроль на стадии планирования бюджета. При подготовке бюджета за основу необходимо брать расчетные данные казначейской системы, а не прошлогодний бюджет, так как казначейство располагает необходимой для его планирования информацией: тенденция поступлений в доход государства различных платежей и

их расходование. Это будет способствовать формированию более реального бюджета.

2. Контроль планирования в рамках бюджета смет расходов получателей федеральных средств. Обязанность, возложенная Бюджетным кодексом РФ на главных распорядителей бюджетных средств в части осуществления ими контроля за использованием государственных ресурсов нижестоящими учреждениями, на сегодняшний день приводит к распространению практики завышения показателей при формировании бюджета ведомства, не рациональному использованию государственных средств в одной сфере при их нехватке в другой. Для решения этой проблемы в диссертационной работе обоснованы соответствующие изменения бюджетного законодательства Российской Федерации, с целью возложения функции проверки и утверждения смет на органы федерального казначейства. При этом сметы дожны быть поностью расписаны и выверены по количеству прогнозируемого потребления товаров, работ или услуг с указанием перечня (номенклатуры) товаров и единиц потребления в соответствии с действующими нормативами. Данная деятельность позволит органам федерального казначейства способствовать целевому и эффективному использованию средств федерального бюджета, проверяя соответствие расходных операций целевому назначению и обоснованности до этапа их санкционирования.

Проведенное исследование показало, что важнейшим стратегическим направлением развития федеральной казначейской системы является ее трансформация в бюджетный банк. На счетах органов федерального казначейства ежедневно имеется достаточный для выпонения функций кредитного института остаток сзободных денежных средств: по экспертным оценкам он составляет порядка пяти милиардов рублей. Эти средства необходимо эффективно использовать для получения допонительных доходов в бюджет. На наш взгляд, опираясь на проведенное в диссертационной работе исследование зарубежного опыта функционирования органов казначейства, необходимо внедрить в российскую практику механизмы: ссудных операций; операций на рынке государственных ценных бумаг. Подобные операции будут приносить в бюджет допонительные доходы.

Внедрение системы казначейского кредитования отечественной экономики является важным направлением повышения эффективности казначейского испонения федерального бюджета. В диссертационном исследовании данная система представлена в виде пяти тесно связанных и непрерывно взаимодействующих частей, включающих:

- предварительный и текущий мониторинг кредитуемого сегмента рынка;

- разработку условий и финансовых параметров проводимого государством кредитного аукциона;

- рассмотрение и анализ финансовой отчетности, коммерческой состоятельности и деловой репутации предприятия - участника кредитного аукциона;

- подготовку и оформление необходимых документов, сопутствующих выделению государственного кредита;

- контроль испонения условий кредитного договора, а также погашение кредита, если оно предусмотрено заключенным между предприятием и казначейством РФ соглашением.

Создание такой системы распределения кредитных ресурсов государства позволит избежать присущих современной практике кредитования негативных моментов: закрытость механизма отбора компаний - получателей кредитных ресурсов государства; участие в процессе распределения кредитных ресурсов института упономоченных коммерческих банков Правительства РФ, преследующих интересы собственных финансово-промышленных групп, а не общества; отсутствие действенного контроля за возвратом выделенных бюджетных средств и процентов за пользование кредитными ресурсами государства, за качественным осуществлением кредитуемых программ и достижением декларированных там результатов.

В диссертационной работе выделены направления совершенствования деятельности органов федерального казначейства, способствующие повышению качества испонения федерального бюджета по доходам и расходам, основные из которых следующие:

перевод территориальных бюджетов дотационных регионов на обслуживание в органы федерального казначейства соответствующего субъекта РФ;

обеспечение учета средств бюджетных учреждений, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в доходах федерального бюджета;

внедрение электронного документооборота между всеми участниками бюджетного процесса;

уточнение и конкретизация бюджетного законодательства Российской Федерации;

изменение статуса казначейства как института испонительной власти Российской Федерации.

Настоящий динамизм данные процессы приобретут лишь в случае принятия Закона Р<1 О федеральном казначействе, который дожен четко определить функции и задачи I эсударственного казначейства, параметры и направления использования федеральных бюджетных средств.

Реализация предложенных теоретических и практических рекомендаций позволит повысить эффективность механизма испонения федерального бюджета органами федерального казначейства региона.

В заключении диссертационной работы сформулированы основные выводы и практические рекомендации:

1. Основной чертой современной бюджетной политики дожен стать приоритет сочетания интересов регионов и федерального правительства, их заинтересованность в результатах совместной деятельности. Механизмом регулирования, позволяющим реализовать данный приоритет на практике, является казначейское испонение бюджетов, характеризующееся применением единой системы бухгатерского учета, бюджетной классификации, современных бюджетных процедур и казначейских технологий.

2. Казначейское испонение бюджета - возложенная на органы федерального казначейства система контроля в процессе образования фондов денежных средств и

их использования бюджетополучателями, в соответствии с утвержденным бюджетом.

3. Функционирование казначейской системы - это сложный управленческий процесс, требующий учета всего комплекса правовых, экономических, организационных и методических мероприятий, направленный на обеспечение всеобъемлющего контроля государственных бюджетных и внебюджетных средств и их учета.

4. Зарубежная практика испонения бюджетов свидетельствует в пользу казначейской системы, как средства оперативного управления бюджетными ресурсами. В связи с этим, на наш взгляд, необходимо применение ее позитивных моментов в российском варианте казначейского испонения бюджетов, включающих создание государственной финансовой информационной системы, участие в составлении проектов бюджетов, проведение кредитных аукционов по предоставлению кредитов перспективным отраслям промышленности, осуществление банковских операций.

5. Качество функционирования казначейских процедур зависит от поноты и однозначности законодательной и нормативной базы, регламентирующей деятельность этих органов. В связи с этим в работе обоснована необходимость допонительного правового и нормативного регулирования процедуры испонения бюджетов, сформулированы конкретные предложения по внесению изменений и допонений в действующее бюджетное законодательство.

6. В работе предложена стратегия реализации казначейской системы на уровне дотационных регионов. Диссертантом проведен анализ альтернативных вариантов концепций испонения территориальных бюджетов, результаты которо; о позволили сделать вывод о том, что их испонение целесообразнее осуществлять органам федерального казначейства по субъектам РФ.

7. Критерием результативности реализации бюджетной политики выступает качество системы испонения бюджета. Она дожна содержать такой набор инструментов и технологий, которые обеспечивают эффективное использование ограниченных бюджетных ресурсов. Поэтому в работе предложена усовершенствованная процедура санкционирования органами казначейства платежей на капитальнь е расходы, а также механизм учета в доходах федерального бюджета внебюджетных средств бюджетных учреждений. Использование данных направлений даст возможность повысить эффективность функционирования федерального казначейства

Таким образом, развитие казначейской системы испонения федерального бюджета региона - это целый комплекс правовых, экономических, организационных и методических мероприятий, направленных на обеспечение всеобъемлющего учета государственных бюджетных и внебюджетных средств, - включая применение единой системы бухгатерского учета, бюджетной классификации, современных бюджетных процедур и казначейских технологий.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Шичкин П.В., Киреев В.В. Роль органов казначейства в испонении федерального бюджета на территории субъекта РФ // Экономика России: проблемы на пути движения к рынку (XXVIII Огаревские чтения - материалы науч. конф.: в 3 частях). 4.1 - Саранск, СВМО, 1999. С.250-253, (0,2 п.л., в т.ч. лично автора - 0,1 п.л.).

2. Киреев В.В. Казначейство: за и против // Экономика России: проблемы на пути движения к рынку (XXVIII Огаревские чтения - материалы науч. конф.:в 3 частях). 4.1 - Саранск, СВМО, 1999. С.180 - 183, (0,2 п.л.).

3. Киреев В.В. Учет бюджетных обязательств // Проблемы современного состояния социально-экономической системы России. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. II. Саранск, СВМО, 2001.С.9-11, (0,12 п.л.).

4. Киреев В.В. Динамика перехода на лицевые счета // Материалы VI конференции молодых ученых: Научные труды в 3 частях. 4.1 (гуманитарные науки). Саранск, СВМО, 2001. С.128-130, (0,1 п.л.).

5. Киреев В.В. Казначейство - управление бюджетом. // Предпринимательство и реформы в России. Материалы работы Седьмой международной конференции ученых-экономистов: Научные труды в 3 частях. 4.1. СПб.: Изд-во Института страхования, 2002. С.41-43. (0,1 пл.).

6. Киреев В.В. Федеральное казначейство и местный бюджет // Социально-экономические и правовые проблемы региона. Материалы II Макаркинских научных чтений. Саранск: Красный Октябрь, 2002. С.74-76, (0,1 п.л.).

7. Шичкин П.В., Киреев В.В. Организация испонения бюджетов в Российской Федерации // Проблемы современного состояния социально-экономической системы России. Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск III. 4.1. Саранск, СВМО, 2002. С.21-25, (0,2 п.л., в т.ч. лично автора - 0,1 п.л.).

8. Кир;ев В.В. Мордовское казначейство: прошлое и настоящее // Современные тенденции социально-экономических и правовых отношений региона. Материалы III Макаркинских научных чтений. Саранск: Красный Октябрь, 2003. С.253-256, (0,12 п.л.).

9. Киреев В.В. Оптимизация деятельности органов федерального казначейства // Материалы Республиканской научно-практической конференции Формирование инновационной модели развития региона. - Саранск: Красный Октябрь, 2003. - С. 180-184, (0,15 п.л.).

Подписано в печать 24.10.03. Объем 1,00 п. л. Тираж 100 Заказ № 1712. Типография Издательства Мордовского университета 430000, Саранск, ул. Советская, 24

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Киреев, Владислав Валерьевич

ВВЕДЕНИЕ.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ И

РАЗВИТИЯ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОНЕНИЯ

ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА.

1.1. Формирование понятийного аппарата казначейского испонения бюджета.

1.2. Становление федеральной казначейской системы в Российской Федерации и принципы ее функционирования.

1.3. Мировой опыт казначейского испонения государственного бюджета .:.

2. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ КАЗНАЧЕЙСКОЙ

СИСТЕМЫ ИСПОНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

В РЕГИОНЕ.

2.1. Оценка казначейских процедур испонения федерального бюджета.

2.2. Исследование казначейской системы испонения федерального бюджета по доходам.

2.3. Анализ испонения расходной части федерального бюджета осуществляемого региональными органами федерального казначейства.

3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ КАЗНАЧЕЙСКОЙ

СИСТЕМЫ ИСПОНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

В РЕГИОНЕ.

3.1. Развитие казначейских функций в современных условиях.

3.2. Рационализация механизма испонения бюджетов всех уровней органами федерального казначейства субъекта РФ.

3.3. Совершенствование системы контроля за использованием бюджетных средств, осуществляемого органами федерального казначейства.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие казначейской системы испонения федерального бюджета в регионе"

Актуальность темы исследования.

Реформирование экономики России вызвало необходимость осуществления структурной перестройки, которая невозможна без повышения эффективности формирования и реализации бюджетной политики. Основными ориентирами ее разработки в современных условиях дожны выступать улучшение качества испонения бюджетов, создание условий для увеличения их доходной базы, рациональность и целевой характер использования ограниченных бюджетных ресурсов. В связи с этим, вопросы совершенствования современной казначейской системы испонения бюджетов, являются весьма актуальными.

Состояние изученности проблемы.

Значительный вклад в изучение общетеоретических вопросов по проблемам бюджетной системы, бюджетного процесса, казначейского испонения бюджетов внесли И. Акперов, О.Врублевская, Б. Ицкович, Д. Лебедев, В. Пансков, Г. Поляк, М. Романовский, А. Фисенко и др. Практическим аспектам деятельности органов федерального казначейства посвящены работы Л. Бережной, Е. Бушмина, В. Зайцева, В. Истоминой, Д. Комягина, В. Костромова, Т. Маковник, Т. Нестеренко, С. Прокофьева и др. Зарубежный опыт функционирования казначейской системы исследуется в трудах П.Мартинес-Мендеса, Р.Эйдема, П.Паренте, Т.Тер-Минасяна и др.

В материалах периодической печати и диссертационных работах, посвященных проблемам развития казначейской системы испонения федерального бюджета, рассматривались важные, но отдельные направления развития: бюджетный федерализм и казначейская система, история развития казначейства в России, внедрение информационных технологий при казначейском испонении бюджета, принципы казначейского контроля, взаимодействие органов финансовой системы при казначейском испонении бюджета.

Вместе с тем, анализ работ показывает, что некоторые вопросы развития казначейской системы испонения бюджета еще не получили окончательного решения. В частности, требуется оптимизация управления со стороны казначейских органов доходами и расходами, получаемыми и используемыми бюджетными учреждениями от осуществления предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности; внедрение технологии испонения органами федерального казначейства региональных и местных бюджетов; рациональная организация всех видов контроля, особенно предварительного и текущего, в связи с переходом на казначейское испонение бюджетов.

Таким образом, недостаточная степень разработанности указанных проблем подтверждает актуальность темы исследования и необходимость их решения, что предопределило цель, задачи и структуру работы.

Цель и задачи исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических подходов и практических рекомендаций по совершенствованию казначейской системы испонения федерального бюджета на региональном уровне. В соответствии с поставленной целью в процессе исследования предполагалось решить следующие задачи: