Казначейская система испонения бюджетов в условиях реформирования бюджетного процесса

Кузьмина, Светлана Николаевна

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Казначейская система испонения бюджетов в условиях реформирования бюджетного процесса тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Кузьмина, Светлана Николаевна
Место защиты	Вогоград
Год	2005
Шифр ВАК РФ	08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Казначейская система испонения бюджетов в условиях реформирования бюджетного процесса"

На правахрукописи

Кузьмина Светлана Николаевна

КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА ИСПОНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Вогоград - 2005

Работа выпонена в государственном общеобразовательном учреждении высшего профессионального образования Вогоградский государственный университет.

Научный руководитель: доктор экономических наук, доцент

КОЗЕНКО Юрий Алексеевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

АРТЕМЬЕВА Светлана Степановна

кандидат экономических наук, доцент ПРИДАЧУК Максим Петрович

Ведущая организация: ФГОУ ВПО Повожская академия

государственной службы им. П.А. Столыпина

Защита состоится л26 августа 2005 г. в 10 часов на заседании диссертационного совета Д 212.029.04 при ГОУ ВПО Вогоградский государственный университет по адресу: 400062, г. Вогоград, пр-т Университетский, д. 100, ГОУ ВПО Вогоградский государственный университет, аудитория 2-05 В.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки ГОУ ВПО Вогоградский государственный университет.

Автореферат разослан л4 июля 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

А.В. Гукова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Контроль за испонением бюджета имеет большое социально-экономическое и политическое значение. Перестройка финансовой системы в Российской Федерации в ходе рыночных преобразований сопровождалась коренными изменениями как в самой бюджетной системе, так и в организации финансового контроля.

Переход на современную казначейскую систему испонения бюджета связан с необходимостью восстановить в значительной мере способность государства управлять испонением бюджета. Однако проблемы, возникающие в ходе испонения бюджета, не теряют своей остроты и остаются актуальными, особенно в условиях проводимой Правительством РФ реформы бюджетных отношений, бюджетного учета и казначейства.

Указанные проблемы нуждаются в научном обсуждении и анализе не только для обобщения опыта работы существующей казначейской системы Российской Федерации, но и с целью поиска путей совершенствования этой работы и наиболее эффективного своевременного и поного испонения бюджета как по доходам, так и по расходам.

Казначейская система страны имеет огромное значение в реализации программы перераспределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы, и деятельность территориальных органов Федерального казначейства, направленная на совершенствование финансового контроля, требует к себе постоянного внимания, что и обуславливает необходимость и важность данного диссертационного исследования.

В экономической литературе последних лет, посвященной казначейской системе испонения бюджета, отражается история становления и опыт работы Федерального казначейства РФ, но в аспекте проблем, связанных с деятельностью территориальных органов казначейской системы, обстоятельных исследований нет.

Федеральная казначейская система активно способствует укреплению экономического могущества страны, его развитию во всех областях.

Организация испонения федерального бюджета в Российской

Федерации требует постоянного контроля за правильным и своевременным доведением до учреждений и организаций информации о предусмотренных платежах в федеральный бюджет и финансировании из федерального бюджета; за выпонением предприятиями, учреждениями и организациями обязательств перед федеральным бюджетом; правильным, целевым и экономным расходованием средств федерального бюджета; за соблюдением финансовой дисциплины; за работой всех учреждений федерального казначейства по испонению федерального бюджета; за постановкой и ведением бухгатерского учета и отчетности; за соблюдением правил кассового испонения федерального бюджета, порядка финансирования расходов, осуществляемых за счет ассигнований из федерального бюджета, собственных и привлеченных средств и внебюджетных источников.

Степень разработанности проблемы. Основы бюджетных отношений в финансовой системе между органами власти различных уровней, а также особенности налоговой и бюджетной политики представлены в экономической литературе исследованиями таких авюров, как Л.ИАбакин, О.В. Врублевская, Е.Ф. Жуков, Л.А. Дробозина, М.Н. Задорнов, А.Г. Игудин, ВА Кашин,

A.M. Ковалева, A.M. Лавров, С.Л. Лушин, Ю.Ф. Любимцев, Л.П. Павлова,

B.Г. Пансков, И.В. Подпорина, Г.Б. Поляк, Л.И. Пронина, В.М. Родионова, М.В. Романовский Б.М. Сабанти, В.К. Сснчагов, М.Н. Ходорович, В.Б. Христенко, Д.Г. Черник, Е.Г. Ясин и др.

Теоретические и методологические разработки построения эффективной системы государственного финансового контроля представлены работами С.А. Агапцова, А.А. Ахполова, В.В. Бурцева, А.А. Васильева, Э.А. Вознесенского, Ю.М. Воронина, О.В. Врублевской, А.З. Дадашева, Ю.А. Данилевского, Н.П. Ефимовой, Е.А. Кочерина, В.М. Родионовой, СВ. Степашина, Б.Г. Преображенского, Н.Д. Погосяна, В.И. Шлейникова, СО. Шохина, М.И. Яндиева и др.

Теорию и методологию деятельности федерального казначейства заложили такие ученые, как: И.Г. Акперов, Р.Е. Артюхин, О.Н. Бетин, Д.В. Бриль, Е.В. Бушмин, С.А. Васин, СП. Головач, СИ. Гусев, Т.А. Ермакова,

A.Н. Иноземцев, ИА. Коноплева, ИА. Кравченко, Д.О. Лебедева, Л.А. Лопина,

B.Н. Натаров, Т.Г. Нестеренко, А.Б. Орлов, СЕ. Прокофьев, А.И. Фисенко, В.Ф. Цикович, Ю.Г. Швецов В.М. Юрьев и др. Вопросы совершенствования государственного финансового контроля и казначейских технологий на региональном уровне исследуются в работах A.M. Бабич, А.А. Дильмана, М.В. Дроновой, ТА. Ермаковой, Л.Л. Игониной, В.Ф. Костюченко, И.Н. Лаврикова, А.С.Ларионова, А.В. Лукьяновой, В.И. Матеюка, В.В. Медведенко, В.Г. Панскова, В.И. Пашкова, СП. Сазонова, Н.И. Яшиной и др.

Однако в современных условиях развития финансовой системы Российской Федерации, реализации реформы бюджетных отношений, изменения бюджетного и налогового законодательства, бюджетного учега, новых форм бюджетных отношений в системе казначейского испонения бюджетов концепция эффективности государственного финансового контроля на региональном уровне требует углубления и детализации.

Многие вопросы теоретического, методологического характера интеграции бюджетного учета, бюджетной классификации в системе казначейских технологий, их эмпирическое подтверждение оказались за рамками современных исследований, что определило выбор автором темы, постановку цели и задач исследования.

Цель диссертационного исследований - теоретическое обоснование современных технологий казначейского испонения федерального бюджета и разработка методических предложений по совершенствованию организации деятельности казначейской системы в условиях реформирования бюджетного процесса.

В соответствии с поставленной целью в диссертационной работе решаются следующие задачи:

- исследовать сущность российской модели казначейского испонения бюджета и определить содержание понятия казначейской системы испонения бюджета с позиций экономической и нормативно-правовой характеристик;

- оценить возможности применения новых инструментов бюджетирования,

- дать субъектно-объектную характеристику бюджетного учета;

- выявить предпосыки, определяющие единство организационно-технологической системы казначейского испонения бюджетов РФ; системно представить взаимодействие органов федерального казначейства с субъектами бюджетных отношений;

- проанализировать казначейскую систему испонения федерального бюджета по доходам и расходам в условиях бюджета, ориентированного на результат;

- предложить мероприятия по координации контрольной деятельности органов федерального казначейства и методику оценки качества казначейского контроля.

Объектом исследования послужил бюджетный процесс и деятельность Федерального казначейства Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования стали казначейские технологии испонения бюджета по доходам и расходам в условиях реформирования бюджетных инструментов контроля финансовых потоков.

Теоретической основой диссертационной работы явились классические и современные научные разработки отечественных и зарубежных специалистов, исследующих проблемы формирования и испонения бюджета, развития бюджетного федерализма, регулирования межбюджетных отношений.

Нормативно-правовую базу диссертационной работы составили Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, федеральные и региональные законодательные акты, а также нормативные и директивные документы Президента и Правительства Российской Федерации, регламентирующие бюджетные отношения в РФ.

Методологическую базу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы: балансовый, экономического и статистического анализа, моделирования, экспертных оценок.

Информационно-эмпирическая база исследования включает данные Министерства финансов РФ о формировании и испонении бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований в составе РФ, данные отчетов по формированию и испонению бюджета Вогоградской

области, годовые отчеты Управления федерального казначейства и УФНС по Вогоградской области, Управления финансов администрации Вогоградской области, областной Думы и финансовых структур органов местного самоуправления Вогоградской области, информацию Вогоградского областного управления статистики. В диссертации использованы исследования Фонда развития парламентаризма, Института переходного периода, Центра бюджетного мониторинга, Центра фискальной политики.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1. Казначейская система испонения бюджета основывается на взаимосвязи требований, правил и процедур установленных законодательными и нормативными актами, предусматривающими комплекс мер по обособлению процесса управления счетами бюджетов и бюджетными средствами от процессов принятия и испонения бюджетополучателями бюджетно-санкционированных обязательств (функция кассового обслуживания бюджета); организацию учета и отчетности на основе достоверности, своевременности, транспарентности (бухгатерская функция); проведение комплекса мер по предварительному и текущему контролю за движением средств соответствующего бюджета (контрольная функция).

2. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, осуществляется посредством внедрения новых казначейских технологий испонения бюджета и бюджетного учета. Субъектом бюджетного учета и казначейского контроля является институциональная единица, совокупность которых представлена государственными структурами, нерыночными и некоммерческими организациями, финансируемыми за счет ассигнований бюджетов различных уровней.

3. Единство организационно-технологической системы казначейского испонения бюджетов Российской Федерации обеспечивается внедрением единой на всей территории РФ методологии, технологии и механизмов

взаимодействия с платежной системой Банка России; распределения регулирующих доходов; составления поной, достоверной и своевременной отчетности о кассовом испонении бюджетов; соблюдения принципа лединства кассы; совершенствования организационной структуры, обеспечивающей кассовое обслуживание испонения бюджетов системы органов федерального казначейства; унификации процессов и процедур осуществления операций со средствами бюджетов, - на основе бюджетной классификации и единой информационной и телекоммуникационной системы; централизованного взаимодействия с банковской системой, МНС и другими администраторами поступлений.

4. Управление текущими кассовыми активами и пассивами бюджета, сконцентрированными на едином казначейском счете, может быть осуществлено следующими финансовыми методами: открытие кредитной линии или размещение излишков ликвидных средств через центральный банк посредством краткосрочного кредитования кассовых разрывов испонения бюджета в установленных законом рамках; размещение резервов избыточной ликвидности непосредственно в коммерческих банках с помощью сделок РЕПО; проведение кредитных и депозитных операций по фиксированным процентным ставкам, в частности, ловернайт, внутридневное кредитование, краткосрочные казначейские векселя; адаптация выплат из бюджета к поступлениям.

5. Для более точной оценки качества казначейского контроля необходимо скорректировать методику определения коэффициентов результативности текущего и последующего контроля. При расчете коэффициента результативности текущего контроля нужно ввести поправку на частоту проведения несанкционированных операций; при определении коэффициента результативности последующего контроля - ввести количественный критерий тяжести допущенных нарушений, предусмотренных

Бюджетным кодексом РФ, от 1 до 3-х.

6. Формализованная методика оценки уровня бюджетной дисциплины

подлежащих контролю объектов имеет следующий агоритм:

1) определение операций, подлежащих контролю, их атрибутивных параметров;

2) выявление нарушений для данного объекта контроля;

3) количественная оценка объема и качественная оценка тяжести нарушения;

4) вычисление коэффициентов результативности текущего и последующего контроля;

5) составление матрицы уровня бюджетной дисциплины.

Высокий уровень бюджетной дисциплины и качество казначейского контроля характеризуют близкие к единице значения коэффициентов результативности текущего и последующего контроля.

Научная новизна полученных результатов состоит в следующем:

- уточнено понятие казначейской системы испонения бюджета как установленных законодательными и нормативными документами методологических принципов, требований, правил и процедур по кассовому испонению бюджета соответствующего уровня, а также имманентных им специализированных институтов, эффективно обеспечивающих испонение триединой функции для соответствующих органов власти и управления: кассовой, бухгатерской, контрольной;

- конкретизирована категория института бюджетного учета в части его правового, организационного и функционального элементов в секторе государственного управления и всей совокупности подсекторов, представленных органами власти по уровням бюджетной системы, всеми государственными единицами, нерыночными и некоммерческими организациями, контролирующимися и финансирующимися государством;

- доказано, что реализация принципа единства бюджетной системы РФ в процессе испонения бюджетов всех уровней возможна через единую организационно-технологическую систему расчетно-кассового обслуживания бюджетов Российской Федерации, которая включает систему органов федерального казначейства; единые процессы и процедуры осуществления операций со средствами бюджетов на основе бюджетной классификации и

единой информационной системы; централизованное взаимодействие с банковской системой, МНС и другими администраторами поступлений;

- комплексно представлены финансовые методы управления текущими кассовыми активами и пассивами бюджета, сконцентрированными на едином казначейском счете: открытие кредитной линии или размещение излишков ликвидных средств через центральный банк; покрытие текущих потребностей в ликвидных активах в коммерческих банках с помощью сделок РЕПО, либо путем прямых заимствований; адаптация выплат из бюджета к поступлениям;

- уточнена формализованная методика оценки уровня бюджетной дисциплины подлежащих контролю объектов за счет корректировки коэффициентов результативности текущего и последующего казначейского контроля и составления матрицы уровня бюджетной дисциплины.

Теоретическая и практическая значимость работы. Сформулированные в диссертации теоретические положения могут послужить для дальнейших разработок в области реформирования бюджетного процесса в РФ и региональных финансов. Практические рекомендации исследования допоняют современные направления совершенствования государственных финансово-казначейских отношений и могут быть востребованы государственными и муниципальными органами власти при разработке бюджетной политики, разработке механизмов казначейского контроля. Результаты исследования могут найти применение в преподавании дисциплин Финансы, Государственные и муниципальные финансы, Финансы и кредит.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации докладывались на международной научно-практической конференции в

Санкт-Петербурге (2004 г.), Всероссийской научно-практической конференции в г. Томске (2004 г.), научных конференциях Вогоградского государственного университета (2003 - 2005 г.г.).

Публикации. По теме диссертации опубликовано 5 работ общим объемом 4,2 п.л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

В первой главе Теоретические основы построения модели федерального казначейства в условиях реформирования бюджетного процесса раскрывается сущность российской модели казначейского испонения бюджета, освещается интеграция бюджетного учета и бюджетной классификации, влияющая на технологию казначейского испонения бюджета, системно представляется взаимодействие органов Федерального казначейства с субъектами бюджетных отношений.

Во второй главе Система казначейского испонения федерального бюджета по доходам и расходам анализируется деятельность территориальных органов федерального казначейства в условиях действия политики повышения результативности бюджетных расходов, излагаются финансовые методы управления активами и пассивами единого казначейского счета государственных финансов.

В третьей главе Совершенствование государственного казначейского контроля в РФ разрабатываются предложения по координации контрольной деятельности органов Федерального казначейства, корректировке методики текущего и последующего казначейского контроля, формализации процедур оценки уровня бюджетной дисциплины.

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

Экономическое и нормативно-правовое содержание понятия казначейской системы испонения бюджета.

Создание казначейской системы испонения бюджета, сопровождавшееся перманентными бюджетными кризисами, предопределило общую направленность и сущность казначейской системы, которая состоит в том, что Федерация в целом, ее субъекты и муниципальные образования посредством использования казначейской технологии имеют реальную возможность контролировать весь цикл оборота бюджетных средств - от зачисления и распределения доходов до составления и проверки отчетности об использовании выделенных средств.

В федеральном законодательстве не содержится единого определения

казначейского испонения бюджета. Определения казначейского испонения бюджета, встречающиеся в региональном законодательстве, предлагают ограничительное токование казначейской системы испонения бюджета как процедуры финансирования расходов бюджета.

Осуществление таких пономочий, как получение собственных и регулирующих бюджетных доходов, самостоятельное использование средств собственного бюджета, распределение бюджетных доходов, самостоятельное распоряжение свободными остагками средств бюджета, привлечение в бюджеты заемных средств происходит при помощи процессуальной подсистемы казначейского испонения бюджета. Нормы казначейского испонения бюджета обеспечивают относительно законченное, целостное регулирование комплекса общественных отношений, составляющих процесс казначейского испонения бюджета.

Казначейское испонение бюджета характеризуется системой упорядоченных действий, представляющих собой стадии этого процесса: распределение доходов между бюджетами различных уровней, регистрация бюджетных поступлений, доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств и т.д.

Анализ правовых норм Бюджетного кодекса РФ и других нормативных актов, позволяет говорить о наличии определенной правовой общности, объединенной внутренней организацией охватываемого нормативного материала, выступающей в качестве системно-цетостного образования. Институт казначейского испонения бюджета обусловлен общими нормами финансового права, определяющими пономочия специализированных испонительных органов по казначейскому испонению бюджета; нормами, регулирующими финансовый контроль; нормами, регулирующими меры финансово-правового принуждения в этой сфере.

В соответствии с основными задачами органов казначейского испонения бюджета, утвержденными Указом Президента РФ О федеральном казначействе и Положением О федеральном казначействе Российской Федерации, и достигнутыми резучьтатами работы органов федерального

казначейства можно определить их место в бюджетном процессе и выпоняемые функции:

- кассовое обслуживание испонения бюджетов бюджетной системы РФ;

- ведение учета операций по движению средств федерального бюджета на балансовых счетах казначейства;

- проведение предварительного, текущего контроля за расходованием средств федерального бюджета, их целевым использованием;

- консолидация бюджетных потоков через единые счета бюджетов, открытые в Банке России, реализация единых стандартов отчетности.

При условии внесения соответствующих изменений в бюджетный кодекс система федерального казначейства может выпонять функции кассового обслуживания бюджета, которые осуществляются через комплекс мер по обособлению процесса управления счетами бюджетов и бюджетными средствами от процессов принятия и испонения бюджетополучателями бюджетно-сан кци он и рован н ых обязательств.

Испонение бухгатерской функции органами казначейской системы предполагает организацию учета и отчетности на основе следующих базовых принципов: понота, достоверность, своевременность, транспарентность.

Реализация контрольной функции предполагает проведение комплекса мер по предварительному и текущему контролю за движением средств соответствующего бюджета.

Таким образом, по проведенному анализу экономической и нормативно-правовой характеристики, содержание понятия казначейской системы испонения бюджета нуждается в расширенном токовании.

В диссертации приведено следующее определение: Казначейское испонение бюджета - это система установленных законодательными и нормативными документами методологических принципов, требований, правил и процедур кассового испонения бюджета соответствующего уровня, а также имманентных им специализированных институтов, эффективно обеспечивающих испонение триединой функции для соответствующих органов власти и управления: кассовой, бухгатерской, контрольной.

Интеграция бюджетного учета и бюджетной классификации в институт казначейского испонения бюджета.

Для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой, сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления.

В настоящее время осуществляется переход к бюджетированию, ориентированному на результат, посредством внедрения новых казначейских технологий испонения бюджета и бюджетного учета. Этот метод внедряется с целью повышения эффективности государственных расходов за счет концентрации этих расходов на наиболее важных для общества направлениях и заключается в реформировании бюджетного процесса, при котором планирование, выделение бюджетных средств дожно обосновываться ожидаемым результатом их расходования.

Законодателями предписана необходимость существования всеобъемлющей системы учета, при которой экономика страны разделена на 5 секторов.

Первый - это сектор нефинансовых корпораций. Он существует с целью производства товаров и оказания нефинансовых услуг, то есть таких услуг, которые не связаны с распределением денежных средств (небанковских услуг).

Второй - это сектор финансовых корпораций, которые занимаются на рынке предоставлением финансовых услуг (кредитные организации, негосударственные пенсионные фонды или обычные инвестиционные фонды).

Третий - это сектор государственного управления, объединяющий все структуры, занимающиеся в качесгве своего основного вида деятельности выпонением государственных функций.

Четвертый - это сектор некоммерческих организаций, оказывающий услуги домохозяйствам и включающий в себя политические партии, религиозные объединения и другие общественные организации. Хотя их деятельность нельзя назвать производством услуг, вместе с тем их необходимо выделить в отдельный блок, гак как они, не являясь субъектами учета сектора государственного управления, имеют определенные отношения с бюджетом.

Пятый - это сектор домашних хозяйств, включающий в себя все население страны (группы физических лиц, проживающих совместно и поностью или частично объединяющие свои доходы для совместного потребления определенного вида товаров и услуг).

В свою очередь, каждый из этих пяти секторов представляет собой объединение институциональных единиц. Институциональная единица - это структура, которая владеет активами, от своего имени принимает обязательства, занимается экономической деятельностью и ведет операции с другими секторами экономики. В секторе государственного управления институциональная единица - это совокупность государственных структур, финансируемых за счет ассигнований, выделяемых из определенного бюджета, который принят законодательными органами власти. С другой стороны, институциональной единицей является собственник активов, то есть Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Исходя из этого, субъектом бюджетного учета является сектор государственного управления и вся совокупность единиц, которая этот сектор формирует. Он включает все государственные единицы, вес нерыночные и некоммерческие организации, которые контролируются и финансируются государством.

В зависимости от административных и правовых механизмов сектор государственного управления может состоять из подсекторов. Первый подсектор - это подсектор центрального Правительства, включающий федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Второй подсектор - это подсектор региональных органов управления, включающий, согласно Бюджетному кодексу, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных внебюджетных фондов. Третий подсектор - это подсектор местных органов управления, то есть сюда включаются местные бюджеты.

Необходимым условием переориентации бюджетного процесса на достижение высоких конечных результатов является приведение структуры и содержания бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного

учета в соответствие с целями и задачами осуществляемых реформ.

Бюджетная классификация и бюджетный учет являются надежным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств, обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса - от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта бюджета и его испонения в течение финансового года до составления соответствующей финансовой отчетности.

Благодаря интеграции плана счетов с бюджетной классификацией Российской Федерации, стало возможно на основе кодов классификации активов, обязательств и потоков по операциям учитывать запасы конкретного типа активов или пассивов в начале отчетного периода, провести учет изменений в этих запасах, вызванных операциями, и, соответственно, выйти на их остатки на конец отчетного периода.

Проведенные реформы бюджетного процесса в его правовом, организационном, функциональном аспекте способствовали фомированию института бюджетного учета, который дает возможность поностью анализировать последствия конкретных экономических событий в секторе государственного управления.

Функционирование единой организационно-технологической системы расчетно-кассового обслуживания бюджетной системы Российской Федерации.

Реализация принципа единства бюджетной системы в процессе испонения бюджетов всех уровней возможна через единую организационно-технологическую систему расчетно-кассового обслуживания бюджетной системы Российской Федерации. При этом функция расчетно-кассового обслуживания бюджетной системы Российской Федерации дожна обеспечиваться Правительством РФ.

Единая организационно-технологическая система предполагает использование при кассовом обслуживании испонения бюджетов всех уровней следующие элементы:

- систему органов федерального казначейства;

. - единые процессы и процедуры осуществления операций со средствами бюджетов на основе бюджетной классификации и единой информационной системы;

- централизованное взаимодействие с банковской системой;

- централизованное взаимодействие с МНС и другими администраторами поступлений.

Перевод бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в органы федерального казначейства имеет следующие преимущества использования единой организационно-технологической системы кассового обслуживания испонения бюджетов Российской Федерации:

- внедрение единой методологии, технологии и механизмов по кассовому испонению бюджетов Российской Федерации;

- использования единой для всех бюджетов методологии взаимодействия с платежной системой Банка России (платежные документы, электронное взаимодействие);

- повышение достоверности и своевременности отчетности о кассовом испонении бюджетов;

- при отсутствии на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования учреждений Банка России, органы федерального казначейства могут обеспечить осуществление кассовых операций через свои счета, открытые в учреждениях Банка России;

- создание более удобных условий для налогоплательщиков по перечислению любых налогов или сборов только на один счет;

- уменьшение конфликтного поля между бюджетами, возникающего из-за случайной или умышленной ошибки налогоплательщика при перечислении налогов и сборов на счета бюджетов не по их принадлежности;

- четкое соблюдение нормативов распределения регулирующих доходов (это относится к федеральным, региональным и местным налогам и сборам);

- возможность получения поной информации о доходах, поступивших на всей территории субъекта Российской Федерации во все уровни бюджета;

- сокращение затрат на внедрение и техническую поддержку кассового обслуживания испонения бюджетов, которое обусловлено тем, что органы федерального казначейства обслуживают региональные и местные бюджеты на безвозмездной основе;

- обеспечение соблюдения принципа лединства кассы;

- наличие действующей организационной структуры, обеспечивающей кассовое обслуживание испонения бюджетов.

Перечисленные выше преимущества показывают, что внедрение кассового обслуживания испонения бюджетов Российской Федерации Федеральным казначейством дает субъектам Российской Федерации инсгрументы для эффективного управления средствами бюджетов при минимизации затрат государства, особенно в части использования преимуществ единого казначейского счета.

Финансовые методы управления текущими кассовыми активами и пассивами бюджета на едином казначейском счете (ЕКС).

С учетом мирового опыта и складывающихся тенденций при создании отечественной модели управления денежными ресурсами бюджета необходимо ориентироваться на вариант рыночного финансирования.

Для управления кассовыми активами и пассивами бюджета и обеспечения ликвидности центрального счета в мировой практике наиболее часто используются такие финансовые инструменты, как сдеки РЕПО; проведение кредитных и депозитных операций по фиксированным процентным ставкам, в частности, ловернайт; внутридневное кредитование; краткосрочные казначейские векселя и т. д. При этом на рынке депозитов по сдекам РЕПО в качестве референтной ставки используется процентная ставка ЦБ, так как именно на этом уровне, как правило, совершаются сдеки по суточным кредитам между крупными банками.

Практику управления ликвидными активами и пассивами федерального бюджета следует начинать с использования краткосрочного кредитования на финансовом рынке в форме овердрафта, а также путем покупки и продажи краткосрочных и среднесрочных казначейских обязательств. В последующем,

по мере развития системы, совершенствования финансовых методов, повышения уровня квалификации соответствующих специалистов перечень финансовых инструментов управления ликвидностью ЕКС дожен расширяться, обеспечивая необходимый уровень диверсификации кассовых активов и пассивов федерального бюджета.

Важнейшим элементом всех эффективных моделей управления кассовыми активами и пассивами бюджета является прогнозирование и планирование основных параметров кассового испонения бюджета в определенном временном горизонте. При этом прогнозирование используется как для догосрочного планирования заимствований и инвестиций, так и для краткосрочного управления текущим остатком ЕКС. Наиболее распространенным методом прогнозирования считается метод сопоставления показателей аналогичных периодов прошлых лет с учетом мультипликаторов, учитывающих текущие и перспективные факторы, воздействующие на процесс испонения бюджета.

Основные этапы планирования кассового испонения бюджета в наших условиях заключаются в составлении годового плана, квартальных прогнозов, месячных кассовых планов и подневного планирования. В основе данной работы дожно быть проведение актуарных расчетов с сохранением пропорций предшествующего периода и учетом основных параметров, заложенных в бюджет. Важны также такие показатели, как, например, контрольные сроки платежей налогоплательщиков по месяцам бюджетного года.

В основных этапах организационной работы по управлению ликвидными активами и пассивами единого казначейского счета в диссертации выделены:

1) отладка взаимодействия с территориальными органами федерального казначейства по балансировке счетов федерального бюджета в течение одного операционного дня;

2) формирование информационной статистической базы и отработка технологии составления годовых, квартальных, месячных, дневных планов и прогнозов, в том числе с использованием современных программных средств;

3) заключение Генерального кредитного договора с Банком России на

получение внутридневных кредитов;

4) выбор участников и отработка механизмов проведения кредитных и депозитных операций на финансовом рынке на условиях ловернайт;

5) организация взаимодействия с департаментом Министерства финансов России, ответственного за государственный дог, в части согласования сроков, объемов заимствований и их погашения.

Все вышеперечисленные мероприятия дожны быть основаны на соответствующей законодательной и нормативной базе, включающей в себя изменения и допонения в Бюджетный кодекс РФ, постановления Правительства РФ, приказы Министерства финансов РФ, инструкции Центрального банка РФ, инструктивные письма и разъяснения Федерального казначейства.

В дальнейшем, при условии успешного становления, модель управления ликвидностью единого счета может меняться и развиваться по следующим направлениям:

1) совершенствование практики размещения и заимствования средств на финансовом рынке; количественное и качественное увеличение инструментов заимствования и размещения, обеспечивающих повышение отдачи от использования государственных финансовых ресурсов;

2) организационное выделение структурного подразделения Федерального казначейства, ответственного за управление ликвидностью системы единого казначейского счета, в самостоятельное Федеральное агенство; создание самостоятельного центра, ответственного за управление ликвидными средствами государства, обусловленое масштабом и важностью для государства решаемой задачи, сложностью и ответственностью принимаемых управленческих решений в этой части бюджетного процесса.

В соответствии с проводимой бюджетной реформой работа новой структуры изначально дожна строиться на принципах управления по целям и результатам. Основной целью ее деятельности дожно стать безусловное обеспечение расходов по государственным бюджетным обязательствам в увязке с решением следующих задач: 1) минимизация срока концентрации

средств федерального бюджета; 2) достоверность прогноза ликвидности системы единого казначейского счета; 3) минимизация издержек покрытия кассовых разрывов, образующихся в результате испонения федерального бюджета.

Формализованная методика оценки качества казначейского контроля и уровня бюджетной дисциплины.

В настоящее время можно обнаружить недостаточную проработанность вопросов управляющего воздействия казначейского контроля на его объекты и, в первую очередь, на непосредственных участников и испонителей финансовых операций - персонал и руководство соответствующих учреждений и организаций. Также недооценивается превентивная функция контроля.

Каждый объект казначейского контроля, например, организация-бюджетополучатель - Бп, зависит от ряда некоторых критериев. Основными из которых являются: сама система (множество подмножеств) - А, операции, подлежащие контролю - В, атрибутивные параметры операций - С и обнаруженные нарушения для данного объекта контроля Б, тогда:

В свою очередь, подмножество нарушений Б для данного объекта представляет собой подмножество параметров, отражающих качественную и количественную стороны нарушения.

Где - параметр, характеризующий принадлежность нарушения к определенной группе;

Унар - параметр, характеризующий объем нарушения;

- параметр, характеризующий степень тяжести нарушения.

Группы нарушений бюджетной дисциплины принадлежат некоторому подмножеству возможных групп нарушений

В общем случае это могут быть, например, нарушения, перечисленные в Бюджетном кодексе Российской Федерации:

В) - неиспонение закона (решения) о бюджете;

Сг - нецелевое использование бюджетных средств и т.д.

Объем нарушений достаточно просто определяется в денежном выражении, а степень тяжести нарушения может быть связана с характером соответствующих мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства. В диссертации предложены количественные критерии тяжести нарушений: 1. предупреждение о ненадлежащем испонении бюджетного процесса; 2. блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; наложение штрафа в судебном порядке; начисление пени; лишение права занимать определенные дожности или заниматься определенной деятельностью; 3. арест; лишение свободы.

Обнаружение нарушений и наложение санкций осуществляется по результатам последующего контроля. Для вычисления параметра Кпосл, определяющего уровень бюджетной дисциплины, используется формула (3).

КпДсл = 1-((1УДарКтаж)/1У1), (3)

г"1 =1

ГДе П - общее количество операций с бюджетными финансовыми средствами;

VI - объем 1-й операции;

Инар - количество операций, в которых обнаружены нарушения.

Обнаружение нарушений в процессе последующего контроля в определенной степени свидетельствует о недостаточном качестве текущего контроля, при котором подобные операции не дожны санкционироваться. Для оценки уровня бюджетной дисциплины на основе результатов текущего контроля можно использовать критерий - учитывающий количество и частоту несанкционированных операций.

КтД = 1-((1уДс* ит)!1УХ (4)

где Ум - объем 1-й несанкционированной операции, - количество несанкционированных операций, - частота несанкционированных операций.

По соотношению критериев Кпосп И Ктек в матрице оценки уровня бюджетной дисциплины можно судить о высоком, среднем и низком ее уровне, и, соответственно, о качестве казначейского контроля. Оптимальным вариантом

являются высокие значения обоих критериев, что соответств) ет достигнутому высокому уровню бюджетной дисциплины.

Динамику изменения уровня бюджетной дисциплины и качества казначейского контроля можно оценить путем построения диаграмм состояния контролируемой и контролирующей систем в координатах для

различных моментов времени. Анализируя полученную кривую, можно сделать вывод о необходимости принятия соответствующих мер для улучшения работы органов федерального казначейства в рассматриваемом регионе.

Список работ автора, опубликованных по теме диссертации:

1. Кузьмина С.Н. Проблемы финансирования социальных выплат в России и пути их решения / С.Н.Кузьмина // Финансовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика. Тезисы V Международной научно-практической конференции. - 41. - СПб.: Нестор, 2004. - 0,44 п.л.

2. Кузьмина С.Н. Проблемы организации электронного документооборота в системе федерального казначейства / С.Н.Кузьмина // Сборник научных трудов 'Всероссийской научно-практической конференции Теоретические проблемы экономической безопасности России в XXI веке. - Томск: Издательство Томского Политехнического Университета, 2004. - 0,25 п.л.

3. Кузьмина С.Н. Практические решения по организации электронного документооборота в системе федерального Х казначейства / С.Н.Кузьмина // Сборник научных трудов Всероссийской научно-практической конференции Теоретические проблемы экономической безопасности России в XXI веке. -Томск: Издательство Томского Политехнического Университета, 2004- 0,25 п.л.

4. Кузьмина С.Н. Электронный документооборот - основа казначейских технологий / С.Н.Кузьмина // Финансовая среда предпринимательства: Сб. научн. трудов. - Вогоград: Авторское перо, 2004. - 0,7 п.л.

5. Кузьмина С.Н. Казначейская система испонения бюджетов в условиях реформирования / С.Н.Кузьмина // Вогоград: Вогоградское научное издательство, 2005. - 2,5 п.л.

Подписано в печать 01.07.2005 г. Формат 60 х 84/16. Бумага офсетная. Гарнитура Таймс. Усл. печ. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 181.

Вогоградское научное издательство. 400011, Вогоград, ул. Электролесовская, 55!

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Кузьмина, Светлана Николаевна

Содержание.

Введение.

Глава 1. Теоретические основы построения модели федерального казначейства в условиях реформирования бюджетного процесса.

1.1. Сущность российской модели казначейского испонения бюджета в условиях реформы бюджетного учета.

1.2. Интеграция бюджетного учета и бюджетной классификации в условиях казначейской реформы.

1.3. Финансово-организационная система взаимодействия органов Федерального казначейства с субъектами бюджетных отношений.

Глава 2. Система казначейского испонения федерального бюджета по доходам и расходам.

2.1. Анализ системы казначейского испонения бюджета по доходам.

2.2. Казначейское испонение бюджета по расходам в условиях политики повышения их результативности.

2.3. Управление активами и пассивами единого казначейского счета государственных финансов.

Глава 3. Совершенствование государственного казначейского контроля в РФ

3.1. Координация контрольной деятельности органов Федерального Казначейства.

3.2. Повышение качества казначейского контроля потоков финансово-бюджетных ресурсов.

3.3. Перспективы использования казначейских технологий в целях совершенствования бюджетной дисциплины.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Казначейская система испонения бюджетов в условиях реформирования бюджетного процесса"

Актуальность темы исследования. Контроль за испонением бюджета имеет большое социально-экономическое и политическое значение. Перестройка финансовой системы в Российской Федерации в ходе рыночных преобразований сопровождалась коренными изменениями как в самой бюджетной системе, так и в организации финансового контроля.

Переход на современную казначейскую систему испонения бюджета связан с необходимостью восстановить в значительной мере способность государства управлять испонением бюджета. Однако проблемы, возникающие в ходе испонения бюджета, не теряют своей остроты и остаются актуальными, особенно в условиях проводимой Правительством РФ реформы бюджетных отношений, бюджетного учета и казначейства.

Указанные проблемы нуждаются в научном обсуждении и анализе не только для обобщения опыта работы существующей казначейской системы Российской Федерации, но и с целью поиска путей совершенствования этой работы и наиболее эффективного своевременного и поного испонения бюджета как по доходам, так и по расходам.

Казначейская система страны имеет огромное значение в реализации программы перераспределения бюджетных средств между уровнями * бюджетной системы, и деятельность территориальных органов Федерального казначейства, направленная на совершенствование финансового контроля, требует к себе постоянного внимания, что и обуславливает необходимость и важность данного диссертационного исследования.

В экономической литературе последних лет, посвященной казначейской системе испонения бюджета, отражается история становления и опыт работы Федерального казначейства РФ, но в аспекте проблем, связанных с деятельностью территориальных органов казначейской системы, обстоятельных исследований нет.

Федеральная казначейская система активно способствует укреплению экономического могущества страны, его развитию во всех областях.

Организация испонения федерального бюджета в Российской

Федерации требует постоянного контроля за правильным и своевременным доведением до учреждений и организаций информации о предусмотренных платежах в федеральный бюджет и финансировании из федерального бюджета; за выпонением предприятиями, учреждениями и организациями обязательств перед федеральным бюджетом; правильным, целевым и экономным расходованием средств федерального бюджета; за соблюдением финансовой дисциплины; за работой всех учреждений федерального казначейства по испонению федерального бюджета; за постановкой и ведением бухгатерского учета и отчетности; за соблюдением правил кассового испонения федерального бюджета, порядка финансирования расходов, осуществляемых за счет ассигнований из федерального бюджета, собственных и привлеченных средств и внебюджетных источников.

Степень разработанности проблемы. Основы бюджетных отношений в финансовой системе между органами власти различных уровней, а также особенности налоговой и бюджетной политики представлены в экономической литературе исследованиями таких авторов, как Л.И.Абакин, О.В. Врублевская,

Е.Ф. Жуков, J1.A. Дробозина, М.Н. Задорнов, А.Г. Игудин, В.А. Кашин, A.M.

Ковалева, A.M. Лавров, С.Л. Лушин, Ю.Ф. Любимцев, Л.П. Павлова, В.Г.

Пансков, И.В. Подпорина, Г.Б. Поляк, Л.И. Пронина, В.М. Родионова, М.В.

Романовский Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагов, М.Н. Ходорович, В.Б. Христенко,

Д.Г. Черник, Е.Г. Ясин и др.

Теоретические и методологические разработки построения эффективной системы государственного финансового контроля представлены работами С.А.

Агапцова, А.А. Ахполова, В.В. Бурцева, А.А. Васильева, Э.А. Вознесенского,

Ю.М. Воронина, О.В. Врублевской, А.З. Дадашева, Ю.А. Данилевского, Н.П.

Ефимовой, Е.А. Кочерина, В.М. Родионовой, С.В. Степашина, Б.Г.

Преображенского, Н.Д. Погосяна, В.И. Шлейникова, С.О. Шохина, М.И.

Яндиева и др.

Теорию и методологию деятельности федерального казначейства заложили такие ученые, как: И.Г. Акперов, Р.Е. Артюхин, О.Н. Бетин, Д.В. Бриль, Е.В. Бушмин, С.А. Васин, С.П. Головач, С.И. Гусев, Т.А. Ермакова, А.Н. Иноземцев, И.А. Коноплева, И.А. Кравченко, Д.О. Лебедева, JI.A. Лопина, В.Н. Натаров, Т.Г. Нестеренко, А.Б. Орлов, С.Е. Прокофьев, А.И. Фисенко, В.Ф. Цикович, Ю.Г. Швецов В.М. Юрьев и др. Вопросы совершенствования государственного финансового контроля и казначейских технологий на региональном уровне исследуются в работах A.M. Бабич, А.А. Дильмана, М.В. Дроновой, Т.А. Ермаковой, Л.Л. Игониной, В.Ф. Костюченко, И.Н. Лаврикова, А.С.Ларионова, А.В. Лукьяновой, В.И. Матеюка, В.В. Медведенко, В.Г. Панскова, В.И. Пашкова, С.П. Сазонова, Н.И. Яшиной и др.

Однако в современных условиях развития финансовой системы Российской Федерации, реализации реформы бюджетных отношений, изменения бюджетного и налогового законодательства, бюджетного учета, новых форм бюджетных отношений в системе казначейского испонения бюджетов концепция эффективности государственного финансового контроля на региональном уровне требует углубления и детализации.

Многие вопросы теоретического, методологического характера интеграции бюджетного учета, бюджетной классификации в системе казначейских технологий, их эмпирическое подтверждение оказались за рамками современных исследований, что определило выбор автором темы, постановку цели и задач исследования.

Цель диссертационного исследования Ч теоретическое обоснование современных технологий казначейского испонения федерального бюджета и разработка методических предложений по совершенствованию организации деятельности казначейской системы в условиях реформирования бюджетного процесса.