Качество муниципального управления и пути его совершенствования

Шопенко, Ольга Юрьевна

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Качество муниципального управления и пути его совершенствования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Шопенко, Ольга Юрьевна
Место защиты	Санкт-Петербург
Год	2006
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Качество муниципального управления и пути его совершенствования"

На правах рукописи

ШОПЕНКО ОЛЬГА ЮРЬЕВНА

КАЧЕСТВО МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ПУТИ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным

хозяйством: региональная экономика

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург 2006

Работа выпонена на кафедре государственного и муниципального управления ГОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Горенбургов Михаил Абрамович

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Боголюбов Валерий Сергеевич

кандидат экономических наук, доцент Чернышева Лариса Алексеевна

Ведущая организация Институт проблем региональной

экономики Российской Академии наук

Защита состоится л24 октября 2006 года в часов на заседании диссертационного совета Д 212.219.02 в ГОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет по адресу: 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, д.27, ауд.324.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., д.ЮЗ-а.

Автореферат разослан года.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук Ч ' Н.В. Васильева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Реформа местного самоуправления, начавшаяся в 2006 г., означает резкое увеличение (до 100 тыс.) числа муниципальных образований (МО), имеющих самостоятельный бюджет и органы местного самоуправления (МСУ). До сих пор на половине российской территории органы МСУ не существовали, местных чиновников назначали из района или субъекта РФ. При создании органов МСУ в каждом населенном пункте с населением свыше 1.000 чел., а в малонаселенных территориях и в более меких поселениях, число муниципальных служащих вырастет с 300 до 450 тыс., не считая депутатов и глав администраций, а доля муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете - до 40%.

В 2006 г. в 47 субъектах РФ вновь образовано 12 тыс. МО, их общее число в России выросло с 11 до 24 тыс. Все это позволяет обобщить первый опыт муниципальной реформы и обосновать методы оценки ее результатов, учитывая, что теоретические основы оценки качества муниципального управления в новых условиях еще находятся в процессе разработки.

Все это определяет актуальность темы исследования.

Его цель Ч развитие теоретических и методических основ оценки и управления качеством муниципального самоуправления.

Эту цель конкретизируют следующие задачи диссертационной работы:

- уточнить содержание (перечень задач) муниципального управления в современных условиях и концепцию оценки его качества;

- развить методические основы оценки качества МСУ;

- обосновать основные направления повышения качества МСУ, связанные с реализацией на территории МО приоритетных национальных проектов;

- определить пути улучшения территориального баланса трудовых ресурсов и адресной социальной защиты лиц с ограниченной трудоспособностью;

- предложить пути совершенствования управления качеством работы сотрудников органов МСУ.

Цель и задачи исследования определили структуру диссертации, состоящей из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.

В гл.1 Критерий и показатели качества муниципального управления рассматривается содержание работы органов МСУ и тенденции развития МСУ, критерий, показатели и методы оценки качества МСУ.

Гл.2 Основные направления совершенствования качества муниципального управления посвящена организации выпонения приоритетных национальных проектов, улучшения занятости и социальной защиты населения МО.

В гл.З Личностные факторы повышения качества муниципального управления исследуются методы оценки качества работы муниципальных служащих и пути его повышения, связанные с улучшением подбора и обучения кадров, организации и стимулирования их труда.

Объект исследования - деятельность органов МСУ России в условиях реформы МСУ, начатой в 2006 г.

Предмет исследования - качество МСУ и работы его сотрудников.

Методологической базой исследования принята современная институциональная теория регионального и муниципального развития, представленная в трудах Л.И. Абакина, B.C. Боголюбова, Г.Ю. Ветрова, М.А. Горенбургова, А.Г. Гранберга, К.А. Гулина, Д.И. Егорова, Б.С. Жихаревича, Н.В. Зубаревича, Л.В. Ивановского, В.А. Ильина, Ф.Н. Кадырова, A.A. Колинько, В.Н. Лексина, Г.В. Леонидова, С.Н. Максимова, Т.Д. Масловой, А.О. Полынева, К.Ф. Пузыни, В.И. Ресина, В.Е. Рохчина, Ф.Ф. Рыбакова, E.H. Сагиндикова, Е.Б. Смирнова, А.И. Филиппова, B.C. Чекалина, А.Н. Швецова, Д.В. Шопенко, М.И. Яндиева и других российских и зарубежных экономистов.

Информационной базой исследования явились законодательные акты РФ, Санкт-Петербурга и других субъектов РФ, данные Росстата, региональных органов управления и статистики, российских и зарубежных аналитических центров, публикации в научных и периодических изданиях.

Основные положения, выносимые на защиту и имеющие научную новизну:

- уточнено понятие социальная защита населения и определена его структура применительно к функциям органов МСУ. Развита концепция оценки качества организации социальной защиты населения муниципального образования, включая управление местным балансом трудовых ресурсов, структурой занятости, адресной помощью лицам, нуждающимся в социальной защите;

- уточнены и систематизированы пономочия и ответственность органов МСУ, развиты методические принципы формирования целевых муниципальных программ. Обоснованы перспективы и пути повышения роли органов МСУ в реализации приоритетных национальных проектов, улучшения управления занятостью и социальной защитой населения муниципального образования;

определено содержание, структура и тенденции развития муниципального управления и сформулирован критерий качества МСУ и его социальная природа;

- обоснована классификация производимых органами МСУ социальных благ, содержание и дерево целей социальной политики МСУ, целевая структура муниципального управления социальным развитием на базе социальных стандартов качества МСУ, разработана система показателей качества МСУ;

предложены рекомендации по подбору и обучению муниципальных кадров, организации и стимулированию их труда, а также пути повышения качества местного самоуправления.

Практическая значимость содержащихся в диссертации рекомендаций связана с обобщением опыта работы органов МСУ в России и развитых зарубежных странах и обоснованием путей повышения качества МСУ, подбора и обучения муниципальных кадров, организации и стимулирования их труда.

Апробация работы проводилась на научно-практических конференциях и семинарах в Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете, Санкт-Петербургском государственном университете экономики и финансов, Санкт-Петербургском государственном университете растительных полимеров (2004-2006 гг.).

Диссертационный материал может быть использован при чтении курсов Муниципальное управление и Организация труда муниципальных служащих, а также при проведении практических занятий по этим курсам в вузах и специальных учебных заведениях.

По теме диссертации опубликованы 11 научных работ.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнено понятие социальная защита населения и определена его структура применительно к функциям органов местного самоуправления. Развита концепция оценки качества организации социальной защиты населения муниципального образования, включая управление местным балансом трудовых ресурсов, структурой занятости, адресной помощью лицам, нуждающимся в социальной защите

Социальная защита населения в широком смысле слова означает защиту прав граждан на образование, охрану здоровья, получение достойной работы и социальной информации, участие в общественной жизни и управлении МО, на защиту личности и имущества. На уровне муниципального района особое значение имеет управление численностью и социально-демографической структурой населения, его миграцией и структурой рабочих мест с целью обеспечения баланса на рынке труда и эффективной занятости как основы повышения благосостояния.

На муниципальном уровне, как показал опыт, реализуются меры по стимулированию рождаемости, увеличению средней продожительности жизни, сокращению смертности, особенно мужчин в трудоспособном возрасте от социально обусловленных причин и детской смертности. Системная реформа здравоохранения тесно связана с регулированием миграции, формированием современного рынка труда и улучшением работы служб занятости.

Стратегия управления социальным развитием города во многом базируется на прогнозе спроса и предложения рабочей силы. На это соотношение действует 4 основных фактора:

- сокращение спроса со стороны неконкурентоспособных отраслей и предприятий промышленности;

- создание новых рабочих мест в сфере услуг и экспортных отраслях промышленности;

- общее сокращение численности трудоспособного населения в связи с выходом на пенсию многочисленного послевоенного поколения и заменой его поколением 90-х гг., когда рождаемость была гораздо меньшей;

- изменение доли работающих пенсионеров, связанное с соотношением пенсий и прожиточного минимума.

В связи с этим анализируются тенденции развития структуры занятости в Санкт-Петербурге, проблемы создания новых рабочих мест в торговле, туризме и сфере услуг, преодоления дефицита рабочих кадров и сокращения их текучести, привлечения на работу пенсионеров, развития профтехобразования в МО.

Среди мер по стимулированию рождаемости, вводимых с 2007 г., особое значение имеет:

- существенное увеличение пособий и ежемесячных выплат при рождении второго ребенка, а также при усыновлении детей; формирование материнского капитала при рождении второго ребенка, который впоследствии может быть использован для ипотеки, обучения детей или увеличения накопительной части пенсии;

- компенсация платы за содержание детей в детских учреждениях;

- развитие оправдавшей себя практики выдачи родовых сертификатов.

Все эти меры реализуются на муниципальном уровне.

Социальная защита населения в узком смысле этого слова означает всестороннюю материальную и организационную поддержку лиц с ограниченной трудоспособностью и оказавшихся в критических жизненных ситуациях. Значительная часть граждан по своим психофизиологическим возможностям с большим трудом приспосабливается к условиям формирования постиндустриального общества, связанным с необходимостью переработки больших объемов информации, ужесточением конкуренции и убыстрением ритма жизни.

В качестве целевых ориентиров и показателей качества управления в Петербурге принято сокращение доли населения со среднедушевыми доходами в семье ниже прожиточного минимума (до 11,5% к 2009 г.); сокращение коэффициента Джинни, показывающего соотношение доходов наименее обеспеченных групп со средними в городе; увеличение ВРП на душу населения (к 2009 г. - 230,5 тыс. руб.); увеличение доходов консолидированного бюджета (до 170,4 мрд. руб. в 2008 г.); увеличение инвестиций в основной капитал в расчете на 1 жителя; обеспечение к 2009 г. гарантируемого значения не менее 95% установленных нормативов.

Переход к среднесрочному (трехлетнему) социально-экономическому и бюджетному планированию основан на разработке системы социальных стандартов, включающих не только средние (душевой доход, зарплата, потребление основных материальных благ и услуг, продожительность жизни, рождаемость, заболеваемость и смертность и т.д.), но и дифференцированные по социальным группам экономические, социально-демографические и экологические показатели в стоимостной и натуральной форме (доля семей с доходами ниже прожиточного минимума, потреблением услуг намного ниже среднего уровня и т.д.). В 2005 г. 70% доходов получали всего 10% семей города. Среди показателей социальной защиты Ч длительность ожидания транспорта на остановке, быстрота приезда скорой при вызове врача, число

учеников в классах, количество кв. м жиплощади, приходящихся на 1 чел., которые также выступают в качестве критериев оценки качества работы соответствующих учреждений и органов власти.

На основе обобщения российского и зарубежного опыта в диссертации обоснованы принципы организации социальной защиты в МО, классификация нуждающихся в адресной защите и ее формы, предложены пути улучшения помощи инвалидам, многодетным матерям, сиротам, молодым семьям, семьям, чьи доходы по объективным причинам не достигают прожиточного минимума, лицам без определенного места жительства, а также оказавшимся в критической жизненной ситуации.

Используемые в статистике методики расчета индекса стоимости жизни не позволяли учитывать динамику структуры потребительских расходов под влиянием изменения условий жизни и трудовой деятельности, а показывали лишь степень изменения общего уровня цен на фиксированный набор товаров и услуг (потребительская корзина) для соответствующей группы населения (по материалам выборочных обследований семейных расходов).

При расчете индекса стоимости жизни соответствующие веса целесообразно получать из данных выборочных бюджетных обследований, которые позволяют определять фактическую структуру потребительских расходов не только среднестатистической семьи, но и различных социально-экономических типов семей. В условиях России потребительская корзина сельских и городских семей, а также семей в различных регионах, в мегаполисах, крупных, средних и малых городах существенно различаются.

Исследованы пути сокращения преступности в городских районах.

2. Уточнены и систематизированы пономочия и ответственность органов местного самоуправления, развиты методические принципы формирования целевых муниципальных программ. Обоснованы перспективы и пути повышения роли органов местного самоуправления в реализации приоритетных национальных проектов, улучшения управления занятостью и социальной защитой населения муниципального образования

Основой повышения качества МСУ является четкое законодательное определение понятия муниципальное образование (МО), его границ, статуса и структуры органов МСУ, их пономочий, власти и ответственности, финансовых ресурсов, передаваемых МСУ на постоянной основе и обеспечивающих предоставление населению МО социальных услуг в соответствии с установленными государственными стандартами.

Федеральный закон о МСУ (2003 г.), как показал анализ, решил многие принципиальные вопросы, но не обеспечил формирование муниципального хозяйства, передачу соответствующего имущества и источников доходов из государственного в муниципальное ведение, что не позволило большинству МО обеспечить выпонение расходных обязательств собственными доходами, сократить бюджетный дефицит, реально отвечать перед населением МО за решения вопросов местного значения.

Законом Санкт-Петербурга № 608-84 О бюджете Санкт-Петербурга на 2006 год сроком на 1 год определены:

- перечень источников доходов бюджетов МО Санкт-Петербурга и нормативы отчислений в их бюджеты;

- перечень расходных обязательств МО;

- нормативы минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов на испонение расходных обязательств МО;

- формы и условия предоставления местным бюджетам межбюджетных трансфертов из бюджета города, в т.ч. дотаций из фонда финансовой поддержки местных бюджетов, субвенций местным бюджетам, дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов;

- распределение средств дотаций из фонда финансовой поддержки местных бюджетов;

- лимит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов бюджетам МО (ежегодно эти показатели изменяются).

В зарубежных федерациях бюджетный механизм детально регламентирован стабильными законами прямого действия, рекомендации по разработке соответствующей документации публикуются массовым тиражом.1 При этом МО имеют постоянные источники дохода - налоги с продаж (в США и ряде других стран), на землю, имущество юридических лиц (в России эти налоги в основном поступают в госбюджет).

Принятая в Петербурге процедура формирования расходов местного бюджета (рис. 1) означает шаг вперед, но не решает проблему.

Приоритетные национальные проекты, реализуемые в 2006-2010 гг., могут стать основой повышения качества муниципального управления, если к реализации программ Здоровье, Образование, Доступное жилье и Развитие агрокомплекса будут привлечены не только региональные органы государственной власти, но и МСУ. В отличие от прежних федеральных целевых программ они предполагают выделение основной части ресурсов на региональный и муниципальный уровень, установление конкретных целевых показателей качества управления и создание специальных управленческих структур для руководства реализацией проектов. При этом федеральные средства выделяются лишь при привлечении соответствующих ресурсов из федерального и местного бюджета, а также внебюджетных источников.

Особое значение имеет реализация предложенной В.В. Путиным в 2006 г. программы стимулирования рождаемости и поддержки семей.

В диссертации обобщен опыт ряда регионов и МО, выявлены возникающие при этом проблемы, предложены пути их решения, связанные с использованием финансовых активов домохозяйств, усилением адресности социальных пособий, изменением статуса муниципальных учебных и здравоохранительных учреждений.

1 Strachota D. The Best of Governmental Budgeting: A Guide to Preparing Budget Documents. Chicago: Government Finance Officers Association, 1994.

Рис. 1. Процедура формирования расходов местного бюджета в Петербурге

В диссертации обоснованы пути реализации национальных проектов в области образования, здравоохранения, жилищной политики и развития агрокомплекса через посредство муниципальных программ, обобщен опыт формирования соответствующей организационной структуры управления.

3. Определено содержание, структура и тенденции развития муниципального управления и сформулирован критерий качества местного самоуправления и его социальная природа

Местное самоуправление в России как форма самоорганизации населения имеет давнюю историю, критерий (мерило) его качества - сбережение народа, т.е. сохранение и рост его численности и качества трудового потенциала. Особый интерес представляет опыт организации земства в конце XIX - начале XX. К предметам ведения земских учреждений в России XIX века относились заведование земскими повинностями (колективным налогом с населения), хозяйственным обеспечением народного образования и здравоохранения, обеспечением населения продовольствием, охраной полей, помощь торговле и промышленности и т.д. Со временем круг земских вопросов расширяся. К 8090-м гг. XIX века в их число вошла защита от пожаров, заведование почтой и содержание почтовых станций, шоссейных дорог и т.д. Земство добилось переложения на деньги натуральных повинностей, отмены привилегий отдельным сословиям, понижения платежей при выкупе земли, учредило крестьянские земельные банки и т.д. С помощью земств стали распространяться лучшие сельскохозяйственные орудия, семена, были созданы советы по развитию сельского хозяйства на местах. Земские учреждения занимались также организацией кустарной промышленности, создавая артели, ссудосберегательные товарищества, организуя кредитование малого бизнеса.

Критерий качества МСУ носит социальный характер и определяется ассортиментом и качеством предоставляемых населению МО социальных услуг, способствующих развитию и эффективному использованию человеческого капитала, росту конкурентоспособности местной экономики.

Муниципальный менеджмент представляет собой вид публичного менеджмента, субъектом которого являются испонительные органы МСУ, а объектом Ч муниципальное хозяйство, муниципальная экономика и социальное развитие МО. В диссертации определяются различия между муниципальным и корпоративным менеджментом, принципы муниципального управления и его структура, включая цели и критерии оценки эффективности управления, его объект и субъект, организационную структуру, финансовую базу.

Принципиальное отличие муниципального менеджмента от корпоративного состоит в том, что речь идет о публичном менеджменте, конечной целью которого является не увеличение текущей рентабельности продаж или активов, а развитие и эффективное использование социально-экономического потенциала территории. Критерием эффективности этого менеджмента является достижение установленных в трехстороннем контракте органов местного самоуправления, работодателей и представителей гражданского общества социально-экономических показателей и стандартов.

Муниципальный менеджмент несет ответственность не перед собственниками предприятий, тем более что большая часть муниципального имущества приватизируется и в глобальной перспективе не подлежит административному регулированию. Публичная политика в муниципальной и городской экономике требует достижения равновесия и согласования интересов работодателей, различных социальных групп и местного сообщества в целом на основе переговоров и использования независимых экспертных оценок.

Муниципальное управление призвано удовлетворить интересы местного сообщества (муниципального социума), которые являются опосредующим звеном между потребностью в социальных благах, которые складываются на данном уровне развития экономических отношений и сложившихся в данном социуме социальных норм, традиций и привычек, и социально-экономическим развитием МО.

К числу специфических принципов муниципального менеджмента следует отнести:

- выборность органов МСУ, их подотчетность, подконтрольность и ответственность перед населением МО;

- самостоятельность и независимость от государственных органов управления при решении вопросов, входящих в ведение МСУ;

- определенный законом (федеральным и региональным) состав функций, прав, пономочий и ответственности, а также перечень объектов, находящихся в собственности, владении и распоряжении МСУ.

В управлении МО необходима радикальная смена взглядов на приоритеты между социальным и экономическим развитием. Конкурентоспособность МО определяется во все большей степени их социальным капиталом, который определяется квалификацией и инновационной активностью кадров, уровнем доверия населения и хозяйственных субъектов к властям и друг к другу, качеством социальных связей в обществе, развитием личности человека.

4. Обоснована классификация производимых органами местного самоуправления социальных благ, содержание и дерево целей социальной политики местного самоуправления, целевая структура муниципального управления социальным развитием на базе социальных стандартов качества местного самоуправления, разработана система показателей качества местного самоуправления

К числу социальных благ, производимых с участием органов МСУ, относится, прежде всего, защита личности, здоровья и имущества граждан, обеспечение их эффективной занятости, содействие в получении необходимых для этого знаний и навыков, комфортного жилья, благоустроенной и безопасной окружающей среды.

В диссертации обосновано дерево целей муниципальной социально-экономической политики (табл. 1).

Таблица 1

Дерево целей муниципальной социально-экономической политики

Стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения МО

Повышение доходов и занятости за счет роста конкурентоспособности экономики Улучшение условий жизни за счет повышения эффективности расходов бюджета МО

Цели третьего уровня (основные направления повышения качества) МСУ

Реализация приоритетных проектов Здравоохранение, физическая культура, экология Образование и воспитание молодежи Доступное и комфортное жилье, благоустройство Развитие агрокомплекса Инновационная система Культура Улучшение баланса трудовых ресурсов Стабилизация численности населения, стимулирование рождаемости, эффективная миграция Создание новых рабочих мест в т.ч. для молодежи, женщин, инвалидов и т.д. Рационализация структуры экономики Улучшение делового климата, защита личности и собственности Адресная социальная защита: Семьи с низкими доходами Дети, подростки Лица с ограниченной трудоспособностью Пожилые и одинокие лица Вынужденные переселенцы Люди в экстремальной ситуации

Целевая структура управления социальным развитием применительно к району крупного города может иметь следующий вид (табл. 2).

В ней выделено 7 ключевых блоков:

- стабилизация численности и демографической структуры населения;

- охрана здоровья жителей;

- развитие образования;

- обеспечение эффективной занятости и улучшение ее структуры;

- обеспечение доступности жилья с помощью развития городских территорий, улучшения механизма распределения земельных участков, развития социальной ипотеки;

- поддержка товариществ собственников жилья;

- развитие конкурентного рынка услуг ЖКХ, новых методов управления ЖКХ;

- стимулирование энергосбережения;

- улучшение социального климата в районе;

- адресная социальная защита граждан, которые в ней нуждаются.

В Петербурге намечено в 2004-2007 гг. сократить разрыв доходов 10% наиболее богатых и бедных семей с 21 до 10-17 раз. Для этого средняя зарплата дожна вырасти с 6,9 до 18 тыс. руб. за счет роста оплаты бюджетников, увеличения доли зарплаты в доходах граждан и опережающего роста зарплаты по сравнению с доходами предприятий. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума сокращается с 23 до 17,5%, а отношение среднемесячной зарплаты к прожиточному минимуму увеличивается с 2,4 до 3,5, а затем - до 5,2. Наибольшие трудности вызывает увеличение минимальной зарплаты.

Таблица 2

Целевая структура управления социальным развитием городского района

Стабилизация численности и рационализация демографической структуры населения

Стимулирование

рождаемости.

Помощь молодым

семьям.

многодетным

семьям.

Развитие городского

центра н

агломерации.

Привлечение

нужных мигрантов.

Борьба с

наркоманией,

акоголизмом.

Предупреждение

ДТП и техногенных

аварий.

СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ ГОРОДСКОГО РАЙОНА

Охрана здоровья

Пропаганда здорового образа жизни.

Санитарный контроль, диспансеризация.

Профилактика болезней. Первичная мед. помощь. Скорая помощь, больницы, реабилитация. Охрана окружающей среды.

Образование

Всеобщее ]I-летнее образование.

Дошкольные учреждения, школы, внешкольное образование. ПТУ.

Непрерывное образование. Техническое творчество.

Структура занятости

Баланс занятости. Переподготовка. Содействие малому бизнесу, бизнесцентры, технопарки. Частичная занятость, домашняя занятость. Общественные работы.

Жилищно-коммунальные услуги

Развитие территорий. Стимулиров ание жил. строительства, социаль^ ная ипотека. TOC, управляющие компании.

Стимулирование энергосбережения

социальный

Информационная открытость, гласность. НКО. Контроль жалоб. Профилактика преступности.

Контроль качества услуг. Культура, физ. культура

Адресная

социальная

Дети, инвалиды, пенсионеры, одинокие, БОМЖ, малообеспеченные, бывшие правонарушители.

Ритуальные услуги.

Основой этой социальной программы является увеличение темпов прироста ВРП с 5,8 до 7,3% в год (в т.ч. за счет транспорта и торговли), увеличение душевого ВРП с 97 до 193 тыс. руб. (численность населения сокращается на 90 тыс. чел.). Доля жилой и общественно-деловой застройки в городе увеличивается с 23 до 38%. При росте арендной платы хозяйственные субъекты вынуждены либо выкупать землю у города, либо высвобождать занимаемые ими участки. Душевой объем инвестиций в 2004-2007 гг. увеличится с 19,7 до 42 тыс. руб.

Основными задачами муниципальной социальной политики следует считать:

- противодействие процессу дифференциации доходов различных социальных групп, возрождение социальной и деловой активности в депрессивных МО;

- повышение качества услуг ЖКХ при всемерной экономии затрат, улучшение доступности жилья, офисных и торговых площадей;

- противодействие процессам депопуляции, стимулирование роста рождаемости, снижение смертности, особенно детской, реализация программ, направленных на снижение заболеваемости туберкулезом, СПИДом, другими социально обусловленными болезнями, сокращение акоголизма, наркомании, курения, увеличение средней продожительности жизни;

- развитие образования и культуры, учреждений для детей, улучшение положения молодежи, особенно молодых семей, спортивной инфраструктуры;

сохранение исторического наследия национальной культуры, соблюдение равного статуса вероисповеданий, предотвращение этнических конфликтов;

- снижение преступности, предотвращение терроризма, контроль за миграцией населения, создание новых рабочих мест, особенно для молодежи, женщин, лиц с ограниченной трудоспособностью;

- оказание оперативной помощи лицам, оказавшимся в экстремальной ситуации, создание домов престарелых, инвалидов, хосписов.

Социальная политика в МО включает в себя:

- определение и сравнительную оценку социально-экономического положения всех социальных групп и слоев населения; прогноз перспектив изменения их положения под воздействием экономических и социально-политических факторов;

- разработку основных принципов, целей и задач реализации социальной политики, исходя из анализа общих и специфических проблем каждой из социальных групп;

- разработку и изыскание источников финансирования социальных проектов и программ, их корректировку с учетом общественного мнения и реализацию.

Обоснование социального по своей природе критерия качества МСУ позволяет разработать систему количественных показателей его оценки, по которым можно судить о работе местной администрации.

Большое значение приобретает система показателей оценки социального развития муниципального района, которая может быть использована не только для статистических сопоставлений, но и для заключения социальных контрактов администрации, гражданского общества и бизнеса, оценки деятельности местных властей, дифференциации финансовой самостоятельности успешных и дотационных МО.

По опыту Санкт-Петербурга целесообразно установленные системы количественно определенных целей и социальных стандартов, достижение которых контролируется Законодательным собранием и общественными организациями и свидетельствует о качестве муниципального управления.

Переход к программно-целевому управлению региональным и муниципальным развитием предполагает:

- установление количественно определенных показателей достижения установленных целей, сроков, а также ответственных за их достижение;

- установление пороговых значений указанных показателей с учетом уровня, достигнутого в наиболее развитых сопоставимых регионах и национальных целей;

- организацию учета целевых показателей социально-экономического развития по данным независимой от управляющих ведомств статистики и социологических опросов потребителей социальных услуг;

- расширение горизонта планирования с 1-3 до 10-15 лет; привлечение организаций гражданского общества к установлению

целей регионального и муниципального развития на основе трехстороннего (власть, бизнес, гражданское общество) социального договора;

- широкое и оперативное информирование населения о направлениях расходования местных ресурсов и степени достижения принятых целей;

переход к целевому бюджетному планированию, исходящему не из наличия финансовых ресурсов и бюджетных организаций, а на базе оценки приоритетности, объема и качества предоставляемых услуг.

В диссертации предложена следующая систему показателей уровня социального развития городского района (в сопоставлении со средними показателями в России, регионе и городе) по следующим группам:

I. численность, движение и здоровье населения;

И. образование, занятость и доходы населения;

III. жилищно-коммунальное обслуживание и развитие социальной инфраструктуры;

IV. общественный порядок и доверие к власти.

Органы МСУ дожны не допускать самовольного захвата территорий, вырубки зеленых насаждений, существования бесхозных гидротехнических сооружений. Так, в Петербурге по данным Росприроднадзора в 2006 г. бесхозными оказались 33 гидросооружения, в т.ч. крупное Охтинское. Супермаркет О'кей захватил без всякой разрешительной документации 28 га прибрежной территории, ТЭЦ № 14 обвинена в сбросах через колекторы в Батийское море сотен тонн нефтепродуктов и т.д.

Обсуждается вопрос о введении внешнего управления МО, руководители которых допустили:

1) перебои в электро-, тепло-, газо- и водоснабжении, а также снабжении города топливом;

2) непорядок в содержании и строительстве дорог, мостов и других транспортных сооружений местного значения;

3) нарушение работы общественного транспорта;

4) проблемы со связью, почтой, общественным питанием, торговлей и бытовым обслуживанием;

5) нарушение порядка сбора, вывоза, утилизации и переработки мусора;

6) неудовлетворительная работа местной милиции и дружинников;

7) низкий уровень пожарной безопасности;

8) темная ситуация в правилах и практике операций с землеотводами, застройкой, контролем за использованием земли;

9) плохая организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений;

10) отсутствие заботы об окружающей среде в границах округа;

11) неудовлетворительная профилактика и ликвидация последствий

12) проблемы в благоустройстве и озеленении территории, использовании и охране лесов.

Создание базы данных об уровне социального развития МО позволяет существенно улучшить структуру и наметить основные направления улучшения качества управления развитием МО.

5. Предложены рекомендации по подбору и обучению муниципальных кадров, организации и стимулированию их труда, а также пути повышения качества местного самоуправления

В диссертации рассмотрены особенности подбора и подготовки работников органов МСУ. От них требуется умение и готовность учитывать интересы граждан, поддерживать и развивать их инициативу, устанавливать связи с государственными и другими органами МСУ, общественными организациями, СМИ, толерантность в отношениях с представителями различных социально-этнических и профессиональных групп, умение использовать современные информационные технологии.

На основе обобщения опыта организации МСУ в России и за рубежом, анализа новых тенденций в развитии поведения жителей МО и социальных конфликтов, состава субъектов и программы обучения работников муниципальных учреждений предложены пути совершенствования их подбора, обучения и расстановки, решения связанных с этим проблем.

В современных условиях социальный конфликт выступает не только как зло, но и как канал становления гражданского общества, обучения демократии. При этом протест граждан является реакцией на поведение власти, прежде всего, испонительной, а иногда отражает конфликт политических группировок, процесс смены элит.

Как показал анализ, эти конфликты связаны, прежде всего, с присвоением и переделом собственности, получением ренты в виде бюджетных субсидий, кредитов, экспортных квот, таможенных и налоговых льгот, доступа к приватизационным аукционам. По расчетам шведского экономиста А. Ослунда в 90-х гг. эта рента в странах СНГ составила большую часть ВВП, при этом центр лоббизма сместися в регионы и конфликты чаще стали приобретать этническую окраску.

Для сотрудников органов МСУ характерны особые формы организации труда и мотивация. Особое значение имеет рациональное определение прав и обязанностей, компьютерное и программное обеспечение, условия труда, доступ к стратегической информации, процедура оценки результатов труда, возможность самостоятельно принимать решения в рамках своей компетенции и уменьшить объем рутинной работы с документами на бумажных носителях.

Повышение качества муниципального управления требует перехода к системе подготовки кадров, ориентированной на развитие человеческих ресурсов.

Характерными ее чертами являютоя: развитие творческих черт личности, тесная связь со стратегией МО, влияние обучения на зарплату сотрудника, изменение организации обучения, обязательная аттестация по его результатам.

Предложены меры по совершенствованию стимулирования труда на базе ежегодной аттестации, оценки качества работы с учетом количества, сложности, своевременности и качества выпонения заданий по оказанию услуг жителям МО. Целесообразно увеличение числа дожностных градаций, введение надбавок к окладам с учетом качества работы, премий в зависимости от соблюдения стандартов по ассортименту и качеству социальных услуг.

Программа Профессиональный рост для сотрудников МСУ предусматривает:

- работу специалистов под руководством наставников;

- ежегодную аттестацию и оценку качества работы;

систематическое повышение квалификации в образовательных учреждениях по рекомендации и при поддержке администрации МО с получением соответствующего сертификата или диплома;

- направление на стажировки в региональные органы управления, на конференции, семинары и т.д.;

- участие в колективных обсуждениях проблем повышения качества муниципального управления, разборе конкретных ситуаций, деловых играх и т.д. под руководством главы администрации или приглашенного консультанта;

- деятельность в качестве наставника;

- перемещение на другие рабочие места в рамках программы продвижения и подготовки резерва;

- закрепление за специалистами обязанностей по систематическому поиску внешней и внутренней информации об опыте повышения качества муниципального управления, размещаемой в базе данных МСУ для всеобщего сведения и обучения.

При этом по содержанию выделяются 4 вида краткосрочных программ, наиболее актуальных для работников МСУ:

- программы повышения квалификации по региональной экономике, финансам, праву, менеджмент)', маркетингу, проблемам налогообложения и учета, международному сотрудничеству;

- тренинги по разработке муниципальной стратегии и управлению проектами;

- тренинги по взаимодействию с населением, общественными организациями, СМИ, сотрудниками, формированию команд, разрешению конфликтов и т.д.

- программы развития деловых качеств (организация и3 планирование индивидуальной загрузки, преодоление стресса, ораторское искусство, деловой этикет, ведение переговоров и т.д.).

Основой для оценки качества работы муниципальных служащих может стать индивидуальное задание по оказанию услуги, составленное на основе плана работы органа МСУ и заявок граждан МО. Качество выпонения заданий оценивается руководителем подразделения с учетом мнений граждан -потребителей услуг и по истечении месяца выставляется итоговая оценка, в соответствии с которой распределяется премия и подводятся итоги. Эта оценка, проводимая с помощью компьютера, учитывает следующие факторы: Х

- число заданий, полученных сотрудниками за месяц или квартал;

- сложность этих заданий (оценивается руководителем по 10-ти-бальной шкале и указывается в рабочей карточке, вносимой в память компьютера);

- число заданий, выпоненных в срок, с опозданием и не выпоненных (срок указывается руководителем в рабочей карточке, компьютер извещает работника и руководителя о наступлении срока испонения задания, а также фиксирует выпонение задания по соответствующей отметке руководителя на рабочей карточке);

- качество выпонения задания (оценивается руководителем с учетом соблюдения установленных стандартов и мнения потребителей услуги).

В диссертации обобщается опыт организации, стимулирования и управления качеством работы сотрудников МСУ.

8. Список опубликованных работ

1. Шопенко О.Ю., Луппиан М.Н. Выборочное исследование в аудите на предприятиях ЦБП // Экономика и управление на предприятиях ЦБП и лесного комплекса: Межвузовский Сб. науч. трудов - СПб.: СПбГТУРП, 2004. -0,3 п.л./ 0,15 п.л.

2. Шопенко О.Ю., Шмулевич Т.В. К вопросу об управлении дебиторской задоженностью на предприятиях ЦБП // Молодежь, образование и наука XXI века: Материалы региональной науч.-практ. конф. студ. и асп. 21 апреля 2004 г. Вып. I - СПб.: СПбГТУРП, 2004. - 0,25 п.л./0,125 п.л.

3. Шопенко О.Ю. О проведении анализа движения денежных средств на предприятиях ЦБП // Экономика и управление на предприятиях ЦБП и лесного комплекса: Межвузовский Сб. науч. трудов - СПб.: СПбГТУРП, 2004. - 0,5 п.л.

4. Шопенко О.Ю. Анализ движения денежных средств как ведущий элемент финансовой диагностики деятельности предприятий лесопромышленного комплекса. // Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе: Материалы VI межвуз. конф. асп. и докт. 8 дек. 2004 г. / Под ред. А.И. Михайлушкина, H.A. Савинской. - СПб.: СПбГИЭУ, 2004. - 0,2 п.л.

5. Шопенко О.Ю., Шмулевич Т.В., Богатырева О.Н., Юдин А.П. Аналитические аспекты формирования и размещения капитала промышленного предприятия. // Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе: Материалы VI межвуз. конф. асп. и докт. 8 дек. 2004 г. / Под ред. А.И. Михайлушкина, H.A. Савинской. - СПб.: СПбГИЭУ, 2004. -0,2 п.л./0,05 п.л.

6. Шопенко О.Ю. К вопросу о сущности оборотных активов предприятия. // Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе: Материалы VII межвуз. конф. асп. и докт. 7 дек. 2005 г. / Под ред. А.И. Михайлушкина, H.A. Савинской. - СПб.: СПбГИЭУ, 2005. - 0,2 п. л.

7. Шопенко О.Ю., Шмулевич Т.В., Луканькина Е.А. Проблема прогнозирования банкротства российских предприятий. // Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе: Материалы VII межвуз. конф. асп. и докт. 7 дек. 2005 г. / Под ред. А.И. Михайлушкина, H.A. Савинской. - СПб.: СПбГИЭУ, 2005. - 0,1 п.л./0,03 п.л.

8. Шопенко О.Ю. Оценка качества муниципального управления. Препринт. - СПб.: Издательство Батийской академии туризма и предпринимательства, 2006. Ч 1 п. л.

9. Шопенко О.Ю. Личностные факторы повышения качества муниципального управления. Препринт. Ч СПб.: Издательство Батийской академии туризма и предпринимательства, 2006. - 1 п. л.

10. Шопенко О.Ю., Анисимова В.Г., Соловьев С.А. Динамика институциональных условий хозяйствования регионов. П Место и роль науки в высшей школе: Материалы научно-практической конференции 17-18 февраля 2006 года. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2006. - 0,125 п.л./0,042 п.л.

11. Шопенко О.Ю. Критерий и показатели качества муниципального управления. // Вестник ИНЖЭКОНа. Серия: Экономика. Вып. 2 (11) - СПб.: СПбГИЭУ, 2006,- 0,4 п.л.

Подписано в печать Л /. Формат 60x84 'Дб Печ. л. С Тираж /И? экз. Заказ SSf

И'зПК СПбГИЭУ. 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, 31

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Шопенко, Ольга Юрьевна

Введение.

Гл. 1 Критерий и показатели качества муниципального управления

1.1. Муниципальное управление и критерий его качества.

1.2. Оценка качества муниципального управления.

Гл.2 Основные направления повышения качества муниципального управления

2.1. Реализация национальных проектов на муниципальной территории

2.2. Улучшение территориального баланса трудовых ресурсов.

2.3. Адресная социальная зашита лиц с ограниченной трудоспособностью

Гл.З Личностные факторы повышения качества муниципального управления

3.1. Совершенствование подбора и подготовки муниципальных служащих.

3.2. Улучшение организации и стимулирования труда муниципальных служащих.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Качество муниципального управления и пути его совершенствования"

Реформа местного самоуправления, начавшаяся в 2006 г., означает резкое увеличение (до 100 тыс.) числа муниципальных образований (МО), имеющих самостоятельный бюджет и органы местного самоуправления (МСУ). До сих пор на половине российской территории органы МСУ не существовали, местных чиновников назначали из района или субъекта РФ. При создании органов МСУ в каждом населенном пункте с населением свыше 1.000 чел., а в малонаселенных территориях и в более меких поселениях, число муниципальных служащих вырастет с 300 до 450 тыс., не считая депутатов и глав администраций, а доля муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете - до 40%.

В 2006 г. в 47 субъектах РФ вновь образовано 12 тыс. МО, их общее число в России выросло с 11 до 24 тыс., федеральный закон № 131 о местном самоуправлении реализуется в 4 тыс. ранее существовавших МО. Все это позволяет обобщить первый опыт муниципальной реформы и обосновать методы оценки ее результатов, учитывая, что теоретические основы оценки качества муниципального управления в новых условиях находятся в процессе разработки.

Все это определяет актуальность темы исследования.

Его цель - развитие теоретических и методических основ оценки и управления качеством муниципального управления.

Эту цель конкретизируют следующие задачи диссертационной работы:

- уточнить содержание (перечень задач) муниципального управления в современных условиях и оценки его качества;