Geum.ru
Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Финансовый контроль при испонении федерального бюджета и направления его совершенствования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата



Автореферат



Ученая степень кандидат экономических наук
Автор Сидоренко, Валерий Валерьевич
Место защиты Б.м.
Год 2004
Шифр ВАК РФ 08.00.10
Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Финансовый контроль при испонении федерального бюджета и направления его совершенствования"

АКАДЕМИЯ БЮДЖЕТА И КАЗНАЧЕЙСТВА МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

На правах рукописи

Сидоренко Валерий Валерьевич

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ ПРИ ИСПОНЕНИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА И НАПРАВЛЕНИЯ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Специальность 08.00.10. -Финансы, денежное обращение и кредит.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2004

Диссертация выпонена кафедре "Финансы" Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Ведущая организация: Всероссийский заочный финансово-экономический институт (ВЗФЭИ).

Зашита состоится: л/5" июня 2004г. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д 266001.01 при Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации по адресу: 101990, г. Москва, Малый Златоустинский пер., 7, стр.1, этаж 2, ауд. 203.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Автореферат разослан Л мая 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук,

Научный руководитель:

кандидат экономических наук

Зуева И. А.

доктор экономических наук

Профессор

Данилевский Ю.А.

кандидат экономических наук

профессор

Раевская В.В.

Официальные оппоненты:

Коренева В.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Важным условием успешного функционирования финансовой системы страны является наличие эффективного государственного финансового контроля. Он направлен на реализацию проводимой государством финансово-бюджетной политики.

Исходя из Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ, поставлена задача, создать действенную систему финансового контроля путем укрепления его вертикали в системе испонительной власти, оптимизации системы ведомственного финансового контроля, ужесточения санкции за незаконное и нецелевое использование бюджетных средств.

В рамках проводимой административной реформы Президента РФ Указом от 9 марта 2004г. №314 "О системе и структуре федеральных органов испонительной власти" реформировал структуру федеральных органов испонительной власти, в том числе выделил из структуры Минфина России отдельные федеральные службы финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство. Этот шаг, на наш взгляд, говорит о стремлении, в том числе создания более действенной системы ГФК в России. В связи с чем в настоящее время, безусловно, актуальна работа, направленная на уточнение целей и задач ГФК, осуществляемого территориальными органами этих Федеральных служб.

Степень разработанности проблемы.

Теоретической и методологической базой проведенного исследования в области государственного финансового контроля послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков государственного контроля, раскрывающие как исторический опыт, так и современную практику организации контроля в России и в зарубежных странах, в частности, научные труды Белобжецкого И.А., Вознесенского Э.А., Данилевского Ю.А., Жукова В.А., Иткина Ю.М., Мошера Ф.С., Овсянникова Л.Н., Соменкова А.Д., Хэвенса Х.С., Черноморда П.В., Шохина С.О. и других.

В работе были использованы справочно-информационные, отчетно-аналитические, инструктивно-методические и организационно-нормативные материалы Министерства финансов России, Счетной палаты Российской Федерации, законодательные документы.

В настоящее время проблема построения и эффективности государственного финансового контроля в сфере испонения доходов и расходов федерального бюджета недостаточно исследована как в теоретическом, так и практическом аспектах.

Отсутствие общей научной теории государственного контроля, в том числе финансового, учитывающей закономерности современного развития России и международный опыт, на наш взгляд, является одной из главных причин тормозящих не только формирование действенной правовой базы государственного финансового контроля, но и практическое создание тесно взаимодействующих элементов единой государственной контрольной системы.

Указанные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационной работы и определили ее цель и задачи.

Цель и задачи исследования.

Целью диссертационной работы является исследование содержания финансово-бюджетного контроля осуществляемого через систему органов Министерства финансов Российской Федерации и разработка мер, направленных на его совершенствование.

Для реализации поставленной цели решались следующие задачи: ^ внести уточнение в методологию и теорию государственного финансового контроля;

^ определить место и роль бюджетного контроля в системе государственного финансового контроля в России;

^ исследовать опыт в области государственного финансового контроля развитых зарубежных стран;

разработать механизм функционирования бюджетного контроля в системе федерального казначейств на различных этапах испонения бюджета;

определить перспективы развития системы бюджетного контроля, осуществляемого органами федерального казначейства, в том числе во взаимодействии с другими органами государственного финансового контроля; ^ разработать методику оценки эффективности бюджетного контроля.

Объект и предмет исследования.

Объектом исследования являются территориальные органы федерального казначейства Министерства Финансов России в целом и, в частности Управление федерального казначейства по Тверской области и отделения федерального казначейства по городам и районам Тверской области.

Предметом исследования являются теоретические, организационные и методические аспекты бюджетного контроля на различных этапах испонения бюджета.

Теоретическая и методологическая база исследования.

Методологической и правовой базой диссертационного исследования являются законодательные акты Российской Федерации, Постановления Правительства и другие нормативные акты, регулирующие испонение федерального бюджета и контрольные пономочия участников бюджетного процесса. В ходе диссертационного исследования использованы теоретические положения, содержащиеся в научных публикациях ведущих российских и зарубежных ученых по вопросам государственного финансового контроля; материалы периодических изданий; данные, опубликованные в статистических сборниках и информационных справочниках.

Методы исследования.

Общими методами исследования, применяемыми в диссертации, выступают диалектический метод исследования экономических явлений и процессов при испонении федерального бюджета, метод научной абстракции, системный подход к

изучению рассматриваемых объектов, приемы анализа и синтеза, наблюдения и сравнения.

В работе над диссертацией также были использованы специальные методы исследования, применяемые в экономической науке, такие как классификация экономических явлений, статистические исследования, группировки.

Научная новизна исследования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке системы государственного финансового контроля в процессе испонения федерального бюджета.

Наиболее важные результаты, характеризующие научную новизну исследования, следующие:

- уточнена сущность, цели и задачи бюджетного контроля как одного из видов государственного финансового контроля;

- уточнены понятия предварительного, текущего и последующего контроля, их формы и методы, используемые в процессе испонения бюджета;

- наиболее поно раскрыт механизм бюджетного контроля, осуществляемого органами федерального казначейства на различных этапах бюджетного процесса;

- разработаны предложения по совершенствованию бюджетного контроля в системе федерального казначейства, в том числе по оптимизации контрольной работы и предотвращению ее дублирования;

- предложены изменения в "действующий порядок реализации материалов проверок бюджетополучателей со стороны органов федерального казначейства и других органов системы Министерства финансов Российской Федерации;

- разработана методика комплексной оценки эффективности бюджетного контроля, обеспечиваемого органами федерального казначейства;

- исследованы направления бюджетного контроля, связанные с административной реформой в стране и внедрением программно-целевого финансирования, реформы системы бухгатерского учета в государственном секторе.

Практическая значимость исследования.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования полученных результатов органами федерального казначейства в процессе испонения федерального бюджета и контроля за формированием, распределением и использованием бюджетных средств.

Принятие и реализация предложенных в диссертационной работе л рекомендаций, на наш взгляд, позволят реально усилить контроль за испонением доходной и расходной частями федерального бюджета, уменьшить суммы нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, других нарушений в бюджетной сфере, повысить эффективность работы органов бюджетного контроля и укрепить платежную и финансовую дисциплину в стране.

Наиболее важные предложения диссертационного исследования могут использоваться в работе управлений и отделений федерального казначейства и другими органами государственного финансового контроля. К таким предложениям можно отнести сокращение неэффективных форм бюджетного контроля, например, контроля банков в области своевременности зачисления бюджетных средств; ликвидации дублирования налогового и бюджетного контроля; создание координационных советов органов, осуществляющих различные формы контроля за испонением федерального бюджета.

Материалы диссертации могут служить основой для дальнейшего теоретического анализа системы государственного финансового контроля и ее развития, а также могут быть использованы для преподавания отдельных разделов дисциплин Бюджет и бюджетная система, Организация испонения бюджета.

Апробация и внедрение результатов исследования.

По проблемам диссертационного исследования опубликованы 8 самостоятельных работ объемом 4,2 п.л.

Основные практические рекомендации, содержащиеся в исследовании, внедрены и используются в работе органов федерального казначейства Тверской области.

Теоретические исследования и практические предложения использовались в лекциях Тверского филиала Северо-западной Академии государственной службы.

Объем и структура работы.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений, содержит 193 страницы машинописного текста, 13 таблиц, 15 диаграмм, 5 приложений.

1.0СН0ВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

В первой главе диссертации сформулированы цель и задачи исследования, изложены принципы государственного финансового контроля и его классификация.

Министерство финансов России является ключевым участником бюджетного процесса. На него возложены функции по составлению проекта бюджета, непосредственному испонению и составлению отчета об испонении бюджета.

На всех этапах бюджетного процесса осуществление финансового контроля является важнейшей задачей Минфина России и его территориальных органов. Контроль осуществляется при планировании и испонении доходов и расходов.

Бюджетный контроль это контроль, осуществляемый органами федерального казначейства и другими упономоченными органами в процессе составления и испонения федерального бюджета.

Предварительный бюдэюетный контроль осуществляется на стадии планирования и принятия решений по формированию доходов и расходов бюджета, в частности, при определении объемов ресурсов на планируемый период и их распределении между адресатами. Данный контроль предшествует расходованию средств бюджета.

Текущий бюджетный контроль реализуется в процессе расходования бюджетных средств путем анализа оперативных данных, текущей отчетности бюджетных организаций об испонении бюджета, данных об использовании бюджетных средств бюджетополучателями.

Формой текущего контроля является проверка целевого использования бюджетных средств получателем бюджетных средств после совершения кассового расхода, но в пределах действующего финансового периода (года, действия договора, соглашения), например, при проверке правильности ведения кассовых операций бюджетными учреждениями, использования средств на цели предусмотренные сметой расходов.

Последующий финансовый контроль осуществляется контрольными органами после завершения финансовых операций или осуществления фактических расходов бюджетных средств. Проведение проверок в рамках последующего контроля отличает то, что проверяемый период находится за пределами текущего финансового периода (года, либо действия какого- либо договора, соглашения).

Во второй главе диссертации систематизирована организация, методика и правовые основы контроля, осуществляемого территориальными органами федерального казначейства Минфина России.

Органы федерального казначейства созданы для того, чтобы осуществлять непрерывный бюджетный контроль за использованием средств федерального бюджета. Казначейские технологии испонения федерального бюджета в основном позволяют достаточно эффективно контролировать целевое использование бюджетных средств.

В соответствии со ст. 267 Бюджетного кодекса федеральным казначейством проводится контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по испоняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов. При этом федеральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами испонительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.

В данной главе изложены принципы организации бюджетного контроля, связанные с процессами формирования бюджетных доходов и финансированием расходов за счет бюджетных средств.

Основные направления бюджетного контроля это:

- контроль при составлении и утверждении бюджетной росписи;

- контроль на этапе утверждения и доведения уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;

- контроль при утверждении и доведении уведомлений о бюджетных ассигнованиях, смет доходов и расходов распорядителей бюджетных средств;

- контроль в процессе принятия денежных обязательств;

- контроль при подтверждении и выверке испонения денежных обязательств;

- текущий контроль при финансировании капитального строительства.

В диссертации систематизированы типичные нарушения целевого характера по использованию выделяемых из бюджета средств и меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства, применяемые органами федерального казначейства.

Взаимодействие органов федерального казначейства с участниками бюджетного процесса рассмотрено на основе анализа координации деятельности органов федерального казначейства и контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов России.

В целях реализации материалов ревизий и проверок Контрольно-ревизионные управления направляют для принятия соответствующих мер в УФК Минфина России представления о взыскании в доход федерального бюджета средств федерального бюджета, использованных не по целевому назначению или уменьшения финансирования.

По данным ГУФК Минфина России за 2000-2002гг. органами федерального казначейства было принято к реализации 11891 представление от контрольно-ревизионных управлений Минфина России в субъектах Российской Федерации на сумму нецелевых расходов в размере 3 162,8 мн. рублей. По установленным нарушениям были'предъявлены штрафные санкции в размере 896,0 мн. рублей.

За 2000-2002гг. фактически поступило в доход федерального бюджета 441,2 мн. рублей. В целом общий процент взыскаемости по представлениям КРУ Минфина России колеблется от 8% до 15%.

Как показал анализ, во многих регионах реализация материалов КРУ по ряду причин недостаточно эффективна. В некоторых регионах разрыв между реализацией проверок КРУ и проверок совместных с органами федерального казначейства очень высок, что свидетельствует о нескоординированности действий УФК и КРУ при реализации материалов и подтверждает высокую эффективность совместных проверок.

В целях координации и организации совместной работы Контрольно-ревизионных управлений Минфина России и направлений федерального казначейства по обеспечению последующего контроля за целевым использованием средств федерального бюджета, целесообразно создание Координационных Советов по взаимодействию в области организации, проведении и реализации материалов ревизий и проверок.

Взаимодействие включает в себя информационный обмен, сотрудничество при планировании и организации контрольной работы, реализацию материалов ревизий и проверок.

На такие Советы можно было бы возложить следующие задачи: контроль за целевым использованием средств федерального бюджета и внебюджетных федеральных фондов и повышение его эффективности;

обеспечение координации действий при организации и проведении последующего контроля и других проверок;

согласование и разработка планов проведения проверок УФК и КРУ; совместное рассмотрение и решение организационных и методических вопросов при осуществлении последующего контроля за целевым использованием средств федерального бюджета;

согласование и выработка рекомендаций по оформлению результатов проверок по их тематике и видам проверяемых объектов;

анализ причин возврата представлений КРУ, не принятых к испонению УФК по причине низкого качества проверки;

выработка единой позиции по материалам проверок, передаваемых в Арбитражный суд с целью их реализации.

Работа подобных советов позволит скоординировать проверки таким образом, что повторные проверки станут невозможны, а наиболее сложные проверки могут проводиться совместно по согласованным программам при четком разделении функций контролеров-ревизоров и специалистов УФК и ОФК.

В целом объем работы специалистов федерального казначейства, связанный с реализацией представлений КРУ неуклонно растет.

Таблица №2.

Результаты взаимодействия КРУ и федерального казначейства за 2000-2002гг.

2000 2001 2002

Кол-во представлений полученных от КРУ 3379 3846 4666

В т.ч. кол-во представлений принятых к испонению 2796 4064

Уо реализации 72,7% 87,1%

Кол-во исков, поданных в суд для принудительного испонения представлений по взысканию финансовых санкций по проверкам КРУ. 152 346 114

В т.ч. проиграно 140 48

% реализации в судебном порядке 40,5% 42,1%

В целом, на наш взгляд, назрела необходимость изменить порядок реализации материалов проверок КРУ. Для этого необходимо закрепить право контрольно-ревизионных органов на самостоятельную реализацию собственных материалов, что дожно привести к качеству подготавливаемых материалов и усилению ответственности за результаты проверок. Также это поможет исключить возможность влияния федерального казначейства, осуществившего текущий

контроль, на результат последующего контроля, что безусловно усилит ответственность дожностных лиц федерального казначейства при осуществлении текущего контроля.

Приказом Минфина России желательно предоставить КРУ, в рамках пономочий Минфина России, право бесспорного взыскания сумм, использованных не по целевому назначению. Право применять Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, уже предоставлено КРУ приказом Минфина России с декабря 2002 г.

Данные меры еще больше ускорят реализацию материалов КРУ и повысят эффективность их контроля. При этом, органы федерального казначейства смогут оптимизировать свою структуру за счет уменьшения нагрузки на юридическую и инспекторскую службы.

Таблица №3.

Финансовые санкции, реализованные федеральным казначейством по представлениям КРУ за 2000-2002гг.

Финансовые санкции, подлежащие взысканию в доход федерального бюджета Возмещено (взыскано) в доход федерального бюджета

период ВТ. ч. ВТ. ч. №

Всего Сумма нецелевого использования Сумма санкций Всего Сумма нецелевого использования Сумма санкций Я М о я а ^

1 2 3 4 5 6 7 8

2000 966 040,2 594 495,3 371 544,9 111 734,3 87 271,1 24 463,2 11,6%

2001 1 190 511,1 1 012 399,1 178 112,0 176 219,1 159 770,5 16 448,5 14,8%

2002 1 902 287,0 1 555 893,3 346 393,7 153 242,2 153 242,2 150 507,9 8,1%

Внутриведомственный контроль - неотъемлемая часть в системе управления в структуре ведомств. Правильная организация такого контроля позволяет улучшать

деятельность подведомственных организаций, выявлять нарушения законодательства.

На практике ведомственный ревизорский аппарат практически ликвидирован. Сокращение ведомственного контрольно-ревизионного аппарата многие специалисты считают необоснованным, видят в этом ослабление контроля и справедливо предлагают восстановить ведомственный контроль. Это согласуется и с Бюджетным кодексом РФ.

Однако восстановление ведомственного контроля в той форме, в какой он был - вопрос достаточно дискуссионный. Во-первых, по причине бывшей низкой эффективности работы ведомственных контролеров. Во-вторых, в системе ведомственного контроля сложно соблюсти принцип независимости.

Проанализировав современную систему внутреннего контроля, мы пришли к выводу, что реорганизацию ведомственного контроля следует провести следующим образом. На первом этапе ведомственный контрольный орган дожен быть административно подчинен главному распорядителю бюджетных ассигнований, а функционально, методологически - Министру финансов РФ. Иными словами, соответствующий главный распорядитель бюджетных ассигнований определяет "когда" и "где" использовать контрольный орган, Минфин же с соответствующей профессиональной компетенцией определяет "как" и "что" именно из круга проблем нужно решить. Впоследствии в ведомствах целесообразно образовывать контрольные инспекции подчиненные административно и методологически Контрольно-ревизионному управлению Минфина России, аналогично тем, что распространены в развитых зарубежных странах.

В области ведомственного казначейского контроля комплексные проверки отделений дожны проводиться не реже одного раза в два-три года, однако, фактически подобные проверки планируются и проводятся исходя из возможности и численности контрольно-инспекторского отдела ГУФК Минфина России.

Целесообразным было бы, на наш взгляд, создание межрегиональных отделов КРУ Минфина России и межрегиональных инспекторских отделов ГУФК Минфина России.

В функции этих отделов могли бы входить:

1) координация контрольной работы как внутри территориальных органов Минфина, так и с другими органами власти;

2) проверки территориальных органов Минфина не реже одного раза в два-три года;

3) мониторинг и непосредственное методологическое руководство над органами ведомственного контроля (межрегиональный отдел КРУ);

4) контроль за кассовым обслуживанием испонения региональных и местных бюджетов органами федерального казначейства и, в случае если региональный бюджет дотационный - ревизию испонения этого бюджета не реже чем раз в два года. Учитывая, что дотационных регионов в России более 70%, то сфера контроля весьма широка;

5) функции аналитического центра, предусматривающие анализ всех показателей испонения бюджета, ведение общей информационной базы данных, включающей всю необходимую информацию для эффективного контроля за доходной и расходной частью бюджета.

В третьей главе диссертационного исследования проанализирована эффективность контроля осуществляемого органами федерального казначейства за кредитными организациями и контроля за целевым использованием получателями бюджетных средств; даны предложения по повышению эффективности бюджетного финансирования и бюджетного контроля, осуществляемого территориальными органами Минфина России.

При рассмотрении вопроса об эффективности управленческой деятельности, чаще всего имеют в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченным целям, степень приближения результата к цели с одновременным учетом произведенных затрат ( материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и т. д.).

С учетом этого положения критерием эффективности финансового контроля может рассматриваться результативность как соответствие достигнутого контролирующим органом результата поставленной цели.

В широком смысле такими целями государственного финансового контроля будут: рост темпов развития экономики, обеспечение стабильности финансовой системы, увеличение доходной части федерального бюджета и экономия средств в его расходной части.

Методологической проблемой установления конкретных критериев по этим целям является определение "вклада" финансового контроля в уровень достижения той или иной цели.

В узком смысле целью финансового контроля можно назвать сокращение количества и уменьшение тяжести правонарушений в экономической сфере. Определение такого критерия с методической точки зрения не представляет большой сложности.

Таким образом, действенность финансового контроля представляет собой совокупность объективных его последствий и является критерием его эффективности.

При всей сложности определения критериев эффективности финансового контроля, на наш взгляд, это возможно сделать при использовании следующих, предлагаемых нами, методических подходов.

Необходимо четко установить систему показателей эффективности финансового контроля. Она, по нашему мнению, может состоять из двух частей:

1) комплексная эффективность государственного финансового контроля;

2) промежуточная эффективность деятельности контрольного подразделения или в целом органа государственного финансового контроля.

Комплексная эффективность - это суммарная эффективность, полученная от проведения финансового контроля, включающая: социальную эффективность, организационную эффективность, экономическую эффективность.

Ведущие специалисты Счетной Палаты РФ В. А. Жуков и С. П. Опенышев 1361 предлагают следующие формулы расчета эффективности финансового контроля.

Количественная оценка комплексной эффективности финансового контроля может быть определена по следующей формуле:

^ , Эо.+Эо.+ Ээ.

Эоф. =----(1),

где Э эф. - комплексная эффективность;

Э с. - денежное выражение социального эффекта;

Э о. - денежное выражение организационного эффекта;

Э э. - денежное выражение экономического эффекта;

3. - затраты на содержание органа финансового контроля.

На наш взгляд, с такой формулой можно согласиться, только если иметь ввиду абстрактные категории, однако, денежное выражение социального эффекта и денежное выражение организационного эффекта, подсчитать, по нашему мнению, крайне затруднительно.

Промежуточную эффективность деятельности органа государственного финансового контроля предлагается авторами рассчитывать по формуле:

Ээф.=^ (2),

где Э б. - средства, возвращенные на бюджетные счета и в федеральный бюджет.

Из этой формулы следует, что эффективность тем выше, чем больше установлено фактов нецелевого использования, но в действительности это далеко не так.

На наш взгляд, целесообразным было бы применять другие формулы для расчета эффективности.

Предлагаются следующие формулы расчета:

1) Эо = ^-Ш%(Ъ),

где Эо- показатель охвата проверками, Кб - количество бюджетополучателей,

Кпб - количество проверенных бюджетополучателей.

2) Эк =-^-100% (4),

где Эн - показатель отношения уровня нецелевых расходов, Сн- сумма установленных проверками нецелевых расходов, Сф - общий объем финансирования.

3) Эд=Ч-100%(5),

где Эд - показатель действенности, Нв - сумма взысканных санкций, Нн - сумма начисленных санкций.

Показатель Эд на практике часто характеризует в большей степени эффективность юридических подразделений органов, осуществляющих финансовый контроль.

И, наконец, прежде чем рассматривать эффективность финансового контроля вообще, на наш взгляд, необходимо определить критерии эффективности контроля в каждом конкретном случае, то есть нужно четко представлять контрольные функции каждого контрольного органа, подразделения, осуществляющего контроль, и сбалансировано определять эффективность контроля в целом. Например, эффективность финансового контроля, осуществляемого Минфином России в целом, определяется как суммарная эффективность финансового контроля, обеспечиваемая всеми департаментами. Если, например, Департамент Государственного финансового контроля выявляет год от года больше фактов не целевого и неэффективного использования средств федерального бюджета, то это значит, что деятельность отраслевых Департаментов и федерального казначейства в этой сфере недостаточно эффективна. Вместе с тем, эффективность органа, осуществляющего финансовый контроль в целом, не всегда свидетельствует об эффективности всех его подразделений.

Следует отметить, что эффективность системы органов ГФК в целом достижима, если верно определены их функции, четко разграничены пономочия,

функционирует система координации их деятельности, установлены процедуры взаимодействия, а также основания и виды ответственности.

В процессе своей деятельности органы федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации принимают необходимые меры по более поному охвату проверками бюджетополучателей, осуществлению более эффективного контроля за целевым использованием бюджетных средств.

По данным ГУФК Минфина России в 2002 году из 61,4 тыс. учреждений, получивших средства федерального бюджета было проверено органами федерального казначейства 38,1 тыс. учреждений, то есть 62% бюджетополучателей, КРУ Минфина проверили около 30% бюджетополучателей. Таким образом, в 2002 году охват проверками бюджетополучателей составил 92%.

В соответствии с Федеральным законом О Федеральном бюджете на 2002 г. общая сумма расходов Федерального бюджета составила 1 947 386,3 мн. рублей, а процент нецелевого использования - 0,11%, что свидетельствует о достаточно эффективном контроле федерального казначейства при финансировании расходов федерального бюджета.

По результатам контрольной работы органами федерального казначейства применялись следующие меры принуждения:

- на 1449,3 мн. рублей оформлены 4774 уведомления об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований;

- на 343,6 мн. рублей были выставлены инкассовые поручения для бесспорного взыскания;

- 397,7 мн. рублей было предложено внести в добровольном порядке;

- в судебные органы было подано 194 иска на взыскание санкций в размере 12,7 мн. рублей.

По состоянию на 01.01.2003 года в доход федерального бюджета поступило 265,6 мн. рублей, в том числе:

198,8 мн. рублей взыскано по материалам проверок, проведенных в 2002 году, из них:

- 73,7 мн. рублей - в бесспорном и добровольном порядке;

- 0,7 мн. рублей - по решениям судебных органов;

- на сумму 124,4 мн. рублей внесены изменения в сводную бюджетную роспись федерального бюджета 2002 года по предложениям главных распорядителей средств федерального бюджета;

- 66,8 мн. рублей взыскано по материалам проверок 2001 года.

Низкая эффективность реализации контрольных мероприятий вызвана отсутствием средств на счетах в банке у нарушителей бюджетного законодательства, длительностью судебной процедуры. Кроме того, 80 исков были проиграны в пользу бюджетополучателей, что составляет 41,2 % от общего количества исков, поданных органами федерального казначейства в суды на взыскание санкций по материалам проверок органов федерального казначейства и контрольно-ревизионных управлений.

Анализируя причины нецелевого использования бюджетных средств можно сказать, что распорядителям данных средств зачастую в целях оптимального достижения поставленных перед учреждением задач необходимо перераспределить предоставленное финансирование. Причем нецелевое использование бюджетных средств, выраженное в использовании средств на коды экономической классификации отличные от кодов по которым финансирование предоставлено, является самым распространенным - до 80% от всех фактов установленных территориальными органами Минфина России. Следовательно, данная проблема возникает систематически, получателям бюджетных ассигнований постоянно не хватает ресурсов для достижения поставленных задач и в итоге средства используются только на первоочередные цели и конечная цель зачастую не достигается. Это в первую очередь касается предоставления населению социальных услуг, то есть услуг здравоохранения, образования, коммунальных услуг.

В связи с вышеперечисленным возникает вопрос об эффективности не контроля как такового, а бюджетного финансирования в целом.

Таблица № 4

Показатели эффективности ГФК, осуществляемого при испонении федерального бюджета России в 2000-2002 гг.

___мн. руб.

период Объем расходов федерального бюджета сумма не целевого использования, установленная органами ГФК % не целевого использования к объему расходов

Всего: СП РФ1 МФРФ

2000 1 019 116,81 64 031,66 63 200,00 831,66 6,28%

2001 1 321 902,68 2 549,51 1 200,00 1 349,51 0,19%

2002 1 947 386,30 2 057,50 211,00 1 846,50 0,11%

Как видно из представленной таблицы, наблюдается в целом уменьшение сумм не целевого использования, установленных органами ГФК. До принятия БК РФ и перевода на казначейскую систему испонения федерального бюджета суммы не целевого использования, установленные Счетной палатой РФ достигали 60-70 мрд. рублей в год.

Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и испонения бюджета в части расходов, а также контролем над его испонением.

Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами. Программно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие этого программно-целевой характер дожны принимать как испонение бюджета, так и контроль за его испонением.

Повышение эффективности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса.

Первое его направление включает комплекс мер по обеспечению поного финансирования обязательств, принятых на себя государственными органами власти федерального и регионального уровней, а также органами местного самоуправления. В этой связи требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств, в особенности в социальной сфере. Итогом подобной инвентаризации дожна стать выработка предложений по отмене тех нормативных актов, финансирование которых не способствует устойчивому росту экономики и социальной сферы, но ложится бременем на бюджетную систему.

Второе направление предполагает внедрение программно-целевого принципа при планировании и испонении бюджета. В рамках данного направления необходимо разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по межведомственным программам, нацеленным на решение острых социальных и экономических проблем. Исключительно важным в данной связи является приоритет среднесрочного планирования, который позволил бы зафиксировать источники и объемы финансирования программ на несколько лет.

Третьим направлением является совершенствование методов закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо перевести финансирование закупок и подряда для государственных и муниципальных нужд на конкурсную основу и одновременно создать необходимые условия для честной конкуренции в рамках таких конкурсов.

Четвертым важным направлением является реформирование системы государственных и муниципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений. Смысл подобной реформы заключается в сокращении государственного сектора при одновременном повышении его эффективности. Сокращение государственного сектора дожно происходить за счет перехода части бюджетных организаций в частный сектор на добровольной основе в условиях поэтапного сокращения бюджетной составляющей их финансирования. Это прежде всего касается отраслей социальной сферы, в особенности здравоохранения и образования. Такие организации участвуют на конкурсной основе в распределении

бюджетных средств и несут поную ответственность по своим обязательствам. Оставшиеся бюджетные организации теряют какую бы то ни было финансовую самостоятельность и финансируются из бюджета по строго фиксированной смете.

Пятым направлением реформирования бюджетного процесса является совершенствование отчетности, а, следовательно, и контроля. Предполагается установить полный охват отчетностью государственных и муниципальных операций с бюджетными и внебюджетными средствами, а также усовершенствовать бюджетную классификацию с целью повышения транспарентности операций с бюджетными средствами.

Шестое направление включает в себя мероприятия по установлению объективных ориентиров для определения ассигнований. Требуется перейти к нормативам минимально необходимого финансирования государственных и муниципальных услуг в социальной сфере, а в дальнейшем и по иным видам бюджетных расходов. Важнейшим условием эффективности такой системы нормативов является принцип подушевого финансирования, когда возмещение государственных и муниципальных услуг происходит в соответствии с количеством потребителей этих услуг, фиксирование доли софинансирования нормативов из бюджетов различного уровня. Следует определить круг лиц, услуги которым дожны предоставляться на безвозмездной основе и критерии нуждаемости и, наконец, обеспеченность нормативов достаточным уровнем финансирования.

Седьмым направлением является совершенствование механизмов казначейского испонения и контроля за расходованием бюджетных средств и их распространение на субфедеральный уровень.

Замена планирования расходов по видам расходов на планирование социально-экономической результативности деятельности бюджетополучателей фактически предполагает переход от системы сметного финансирования к системе государственных заказов, которая распространяется не только на конечных бюджетополучателей, но и на ведомства - распорядителей кредитов. Такая задача

также поставлена в бюджетном послании Президента в 2003 г., причем указаны сроки осуществления такого перехода.

Что касается финансового контроля, то при переходе на программно-целевое финансирование, на наш взгляд, предварительный контроль при многолетнем финансовом планировании и бюджетировании приобретает некоторые особенности, и допонительные возможности. Главная из них - возможность раннего предупреждения о несоответствии тех или иных принимаемых мер или законов среднесрочным или догосрочным целям государственной политики, в том числе макроэкономической.

Контроль испонения бюджета и контроль бюджетных расходов при программно-целевых подходах смещается из внешней сферы во внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств к контролю за достижением целевых показателей социальной и экономической эффективности.

Текущий казначейский контроль при финансировании расходов бюджета в рамках программно-целевого бюджетирования, на наш взгляд, существенно не изменяется, хотя предполагает четкую работу всех бюджетных механизмов, например, обязательный учет всех принятых денежных обязательств и, безусловно, текущий контроль кассовой дисциплины, то есть собственно контроль за целевым использованием бюджетных средств.

В настоящее время назрела необходимость реформирования бюджетного учета в России.Современная система учета и отчетности по ряду причин не позволяет оценивать результативность использования государственных средств.

К таким причинам можно отнести: неполный охват объектов учета, отсутствие интеграции с бюджетной классификацией Российской Федерации, отсутствие единого плана счетов по операциям государственного сектора.

Кроме того, в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации, вытекающими из членства в международных финансовых организациях, Правительству РФ необходимо представлять отчетность по международным стандартам, отвечающим требованиям руководства по статистике государственных

финансов МВФ и международных стандартов финансовой отчетности в государственном секторе (ШБАБ).

В связи с вышеперечисленным необходимо в кратчайшие сроки внедрить методику бюджетного учета, основанного на принципе начисления и позволяющего оценивать результативность использования государственных средств.

На органы казначейства, кроме существующего учета и контроля кассовых поступлений и выбытий бюджетных средств, допонительно будет возлагаться полный контроль и учет финансовых активов и обязательств государства, а также финансовых результатов.

Все эти меры позволят Правительству и высшему контрольному органу России - Счетной Палате оценить результативность использования государственных средств и принимать решения, обеспечивающие наиболее эффективное их использование.

Последующий контроль также приобретет новые черты. При этом он не будет сводиться только к проверке целевого характера использования средств, но сможет включать анализ результативности и эффективности расходов в рамках соответствующих государственных программ с использованием количественных и качественных показателей. Результативность и эффективность выпонения государственной программы зачастую можно оценить лишь в многолетней перспективе в силу самой природы социально-экономических процессов, на которые она призвана оказать воздействие. Данную функцию - проведение последующего контроля, призванного установить в первую очередь эффективность реализации программ, на наш взгляд, целесообразно поностью поручить КРУ Минфина.

Все это позволит, по нашему мнению, создать, наконец, стройную систему ГФК, уйти от дублирования и создать условия для его подлинной эффективности, а значит и эффективности использования бюджетных средств.

Федеральное казначейство, поэтапно, затрачивая огромные усилия, средства, постепенно реформируется, добиваясь организации системы, создающей условия к оптимальному управлению финансовыми ресурсами государства.

Многие регионы, понимая важность перевода своих бюджетов на казначейское испонение, приняли все зависящие от них меры по обеспечению казначейского испонения своих бюджетов.

На наш взгляд необходимо кассовое обслуживание испонения бюджетной системы РФ единым казначейством, что обусловлено следующими причинами.

Во-первых, безусловно, дожны быть едиными стандарты и методология испонения бюджетов, что предполагает использование единых правил кассового обслуживания бюджетов всех уровней в единой системе с использованием единого программного комплекса, позволяющего, в том числе, обеспечить эффективный контроль со стороны внешних контрольных органов.

В настоящий момент методика казначейского испонения бюджетов весьма разнообразна, программные комплексы, используемые региональными и муниципальными казначействами, не сертифицированы Минфином России, дорогостоящи, их обслуживание, внесение постоянных изменений в программный комплекс требует постоянных финансовых затрат.

Во-вторых, федеральное казначейство создало сеть своих органов во всех регионах, обеспечив их едиными сертифицированными программными комплексами. Система федерального казначейства постоянно развивается, имеет полный штат квалифицированных, опытных специалистов, организационную инфраструктуру, позволяющую осуществить пономасштабный учёт и эффективность контроля за поступлением и целевым использованием бюджетных средств. Создание паралельных структур на региональном, а затем и на местном уровне значительно увеличит общегосударственные затраты, связанные с обслуживанием консолидированного бюджета Российской Федерации.

Кроме паралельных структур региональных и муниципальных казначейств

сегодня существует ещё одна развернутая государственная платежная сеть - система РКЦ. Сеть включает в себя тысячи РКЦ в городах и районах, развернутую

телекоммуникационную сеть, которая в основном не используется органами

федерального казначейства, а сдается в аренду коммерческим банкам. В результате

реализации концепции Единого казначейского счета расчетные счета отделений

федерального казначейства в районных центрах будут закрыты, останется только счет для работы с наличными средствами и, поскольку основной функцией РКЦ является работа с бюджетными счетами, их роль в районах сведется к роли хранилища наличности. При этом дорогостоящая телекоммуникационная система, минимально используемая для бюджетных целей, совершенно перестанет использоваться. Все информационные потоки, касающиеся испонения бюджетов, пойдут через телекоммуникационную систему органов федерального казначейства.

В связи с вышеперечисленным, на наш взгляд, было бы оптимальным решением, в целях экономии бюджетных средств, соединить существующую сеть РКЦ с системой органов федерального казначейства с объединением региональных телекоммуникационных сетей. Эта реорганизация позволит значительно сократить капитальные государственные расходы на создание сети Государственного казначейства России.

В третьих, уже существующая практика испонения доходной части бюджетов всех уровней предполагает казначейское испонение в системе федерального казначейства. Именно федеральное казначейство на своих счетах аккумулирует доходы всех уровней бюджетной системы, осуществляет регулирование налогов и прогнозирование поступлений доходов во все уровни бюджетов.

Формирование Государственного казначейства на базе федерального, на наш взгляд, возможно в несколько этапов.

Первый этап - перевод на кассовое обслуживание Федеральным

казначейством региональных и местных бюджетов. Причем первоочередная задача -

перевод дотационных регионов, что обусловлено следующим: расходы на создание

дублирующих органов регионального казначейства - это десятки милионов рублей капитальных затрат, а в целом по России не один милиард, а также введение

допонительной численности государственных служащих за счет регионального

бюджета. Федеральное казначейство будет осуществлять обслуживание

региональных и местных бюджетов безвозмездно.

Одним из элементов первого этапа дожно стать поное кассовое обслуживание государственных внебюджетных фондов.

Вторым этапом при создании Государственного казначейства является унификация кассового обслуживания всех бюджетов, предусматривающая внедрение федеральных стандартов при казначейском испонении бюджетов всех уровней бюджетной системы. Сейчас при кассовом обслуживании регионального и местного бюджетов функции федерального казначейства не соответствуют аналогичным функциям при кассовом обслуживании федерального бюджета.

Кроме того, на этом этапе необходимо будет унифицировать все контрольные функции органов казначейства, применимые ко всем обслуживаемым бюджетам. Это идентичные процедуры предварительного контроля (учет лимитов, учет всех бюджетных обязательств), текущего контроля (соответствие расходов принятым обязательствам и контроль за использованием наличных средств).

На данном этапе, на наш взгляд, целесообразно осуществить слияние региональных сетей РКЦ с сетью ОФК, и наделение органов федерального казначейства функциями работы с денежной наличностью в чаоти финансирования бюджетных организаций.

Третьим, заключительным, этапом, на наш взгляд, дожно быть

реформирование органов федерального казначейства в Государственное

казначейство, причем функционально оно дожно быть обособлено в составе

Минфина России, и особенно в структуре федеральных органов испонительной

власти, поскольку независимое кассовое обслуживание всех бюджетов предполагает

и независимость .от всех органов испонительной власти. То есть, Государственное

казначейство дожно быть, на наш взгляд, независимым, и быть подотчетным

только Правительству или Президенту РФ. Процесс испонения бюджета дожен быть абсолютно прозрачен для контрольных органов федерального, регионального и

местного уровня в пределах их компетенции. Все отчеты о стадиях испонения

бюджетов дожны публиковаться в средствах массовой информации, в том числе

детально на специальном интерактивном ресурсе в сети Интернет.

Основными задачами Государственного казначейства Российской Федерации, будут являться:

- организация, проведение и учет операций по испонению Государственного

консолидированного бюджета Российской Федерации, включая операции со средствами, полученными бюджетными организациями от внебюджетной деятельности, а также организация, осуществление и учет операций по испонению бюджетов Государственных внебюджетных фондов;

- учет государственных средств, расходов, источников, доходов и дога в Главной книге Государственного казначейства;

- проведение операций с наличными средствами бюджетных организаций; осуществление предварительного, текущего и, в рамках своей компетенции,

последующего контроля за ведением операций с бюджетными средствами участников бюджетного процесса по испонению консолидированного бюджета Российской Федерации, бюджетов Государственных внебюджетных фондов;

- составление отчета об испонении консолидированного бюджета Российской Федерации, бюджетов Государственных внебюджетных фондов.

В целом, создание системы Государственного казначейства представляется эффективным средством, способным, в конечном счете, обеспечить качественное управление государственными финансовыми ресурсами на всей территории Российской Федерации.

Комплексное развитие системы органов федерального казначейства Российской Федерации позволит:

- повысить эффективность финансового контроля за расходованием бюджетных средств и финансовую отдачу от контрольной деятельности в целом;

- создать современную эффективную систему государственного финансового контроля, отдачу для государства;

- кардинально усилить контроль за испонением доходной и расходной частями бюджетов всех уровней, включая регулярное проведение профилактических мероприятий, направленных на возможное недопущение финансовых нарушений в бюджетной сфере;

- укрепить платежную и финансовую дисциплину, снизить нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств, а также обеспечить учет и контроль каждого этапа испонения бюджетов всех уровней.

Автором разработаны и внедрены для работы в органах федерального казначейства Тверской области Методические рекомендации:

- по осуществлению текущего казначейского финансового контроля;

- по организации и оформлению материалов проверок целевого использования средств федерального бюджета;

- по проверкам ведения кассовых операций в организациях и учреждениях, финансируемых через лицевые счета в федеральном казначействе; по порядку взаимодействия региональных отделов КРУ МФ РФ в Тверской области и ОФК МФ РФ по Тверской области;

- по привлечению к ответственности дожностных лиц, виновных в нецелевом использовании бюджетных средств.

По теме диссертации опубликованы следующие печатные работы:

1. Требования, предъявляемые к материалам проверок целевого использования средств федерального бюджета. - //БиНО, 2000, № 10 объем - 0,35 п.л.;

2. Финансовый контроль и основные направления его совершенствования. - // М.: АБиК, Ученые записки №1 объем - 0,55 п.л.;

3. Переход на казначейскую систему испонения обязательств местного бюджета. -//БиНО, 2001, № 4 объем - 0,45 пл.;

4. Доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств. - //БиНО, 2001, № 4 объем - 0,6 пл.;

5. Пономочия органов Минфина России (КРУ и ФК) при осуществлении финансового контроля и санкции, налагаемые в ходе проведения проверок. -//БиНО, 2001, № 4 объем - 0,95 пл.;

6. Образование и использование внебюджетных средств. - //БиНО, 2001, № 5 объем - 0,6 пл.;

7. Эффективность контрольной функции органов федерального казначейства. -// Финансы, 2001, №8 объем - 0,3 пл.;

8. Государственное казначейство - одно на всех. -// Финансы, 2003, №5 объем -0,38 пл.;

Изд. №12-11-01 Объем./,О п.л. Тираж Заказ 340_Академия бюджета и казначейства_

101990, Москва, Малый Златоустннский пер., 7.

РНБ Русский фонд

2007-4 17448

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Сидоренко, Валерий Валерьевич

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И ЗНАЧЕНИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ПРИ ИСПОНЕНИИ БЮДЖЕТА.

з1.1. Роль, функции и задачи финансового контроля.

з 1.2. Принципы организации государственного финансового контроля при испонении федерального бюджета и основы его классификации.

з 1.3. Организация бюджетно-финансового контроля в развитых странах.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА ПРИ ИСПОНЕНИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА.

з 2.1. Контроль, осуществляемый за формированием доходов.

з 2.2. Контроль, осуществляемый в процессе финансирования расходов.

з 2.3. Бухгатерский учет и отчетность испонения федерального бюджета.

з 2.4. Взаимодействие органов федерального казначейства с участниками бюджетного процесса.

ГЛАВА 3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНТРОЛЯ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОГО ОРГАНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА.

з 3.1. Понятие эффективности контроля и методы ее определения.

з 3.2. Анализ результатов контроля, осуществляемого органами федерального казначейства.

з 3.3. Направления повышения эффективности финансового контроля.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансовый контроль при испонении федерального бюджета и направления его совершенствования"

Важным условием успешного функционирования финансовой системы страны является наличие эффективного государственного финансового контроля. Он направлен на реализацию проводимой государством финансово-бюджетной политики.

Исходя из Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ, поставлена задача, создать действенную систему финансового контроля путем укрепления его вертикали в системе испонительной власти, оптимизации системы ведомственного финансового контроля, ужесточения санкции за незаконное и нецелевое использование бюджетных средств.

В рамках проводимой административной реформы Президента РФ Указом от 9 марта 2004г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов испонительной власти" реформировал структуру федеральных органов испонительной власти, в том числе выделил из структуры Минфина России отдельные федеральные службы финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство. Этот шаг, на наш взгляд, говорит о стремлении, в том числе создания более действенной системы ГФК в России. В связи с чем в настоящее время, безусловно, актуальна работа, направленная на уточнение целей и задач ГФК, осуществляемого территориальными органами этих Федеральных служб.

Убедительна статистика ущерба, наносимого государству путем нецелевого использования бюджетных средств, невозврата государственных средств, нерационального и неэффективного управления ими.

По данным контрольной деятельности Счетной палаты за 1994-2002 гг. ею выявлен нанесенный государству ущерб (нецелевое использование бюджетных финансовых средств) в размере более 310 мрд. рублей.[10] По данным федерального казначейства за 1994-2002 гг. территориальными органами федерального казначейства установлено фактов нецелевого использования средств федерального бюджета на сумму 4,6 мрд. рублей.

Это заставляет обратить особое внимание на экономическую безопасность государства. Для борьбы с негативными явлениями требуется принятие глубоко продуманной, научно обоснованной системы мер. Для такой борьбы необходима эффективная система выявления нарушений и любые научные исследования в этом направлении сейчас достаточно актуальны. Необходимо исследование путей организации эффективной и действенной системы государственного финансового контроля (ГФК), адекватной как современной системе государственной власти, так и гибким условиям хозяйствования.

Советскими учеными достаточно основательно проработаны вопросы построения и организации ГФК применительно к социалистическому способу хозяйства и бюджетному устройству. Переход России на новые условия хозяйствования и федеративную систему государства с многоуровневой системой бюджетов выявила необходимость постановки и развития новой российской системы ГФК как одного из важных условий укрепления государственности и обеспечения экономического роста страны.

В настоящее время тема современной системы государственного финансового контроля, особенно в сфере испонительной власти, достаточно разработана в организационных аспектах, но недостаточно проработаны теоретические материалы.

Концепция ГФК до сих пор так и не выработана, и такое положение не является нормальным.

Отсутствие научной теории контроля, учитывающей закономерности своевременного развития России и международный опыт, на наш взгляд, является одной из главных причин, тормозящих не только формирование действенной правовой базы контроля, но и практическое создание тесно взаимодействующих элементов единой государственной контрольной системы.

Мы ставим цель охватить в одной работе всю систему ГФК в России. Наши усилия сосредоточены на таком важном виде как бюджетный контроль, осуществляемый через систему органов Министерства Финансов РФ.

Министерство финансов России и его территориальные органы, в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации является ключевым участником бюджетного процесса в России. На Минфин России возложены функции по составлению проекта бюджета, его непосредственному испонению и составлению отчета об испонении бюджета. На всех этапах бюджетного процесса осуществление финансового контроля является важнейшей задачей Минфина России и его территориальных органов. Контроль осуществляется при планировании доходов и расходов, и их испонения в процессе осуществления финансирования расходов бюджета и при анализе эффективности и целевого использования бюджетных ассигнований.

В настоящее время федеральное казначейство находится на такой стадии развития, когда в основном завершено формирование организационной структуры. По состоянию на 1 января 2003 года во всех субъектах Российской Федерации созданы территориальные органы федерального казначейства.

В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 28.08.97г. № 1082 "О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему испонения федерального бюджета" осуществляется перевод бюджетных организаций и учреждений на финансирование через лицевые счета, открытые им в органах федерального казначейства. На 1 января 2003 года функционируют 89 управлений федерального казначейства по субъектам Российской Федерации и развернуто 2259 отделение федерального казначейства.

На начало 2003 года, 60 170 получателей1 средств федерального бюджета переведено на финансирование через лицевые счета в органах федерального казначейства, по которым открыто 159 тыс. лицевых счетов. В общее количество получателей средств федерального бюджета включены учреждения, предприятия и организации (с учетом обособленных подразделений бюджетных учреждений), финансируемые на основании бюджетных назначений, смет расходов и иных оснований и расчетов, а также получатели средств федерального бюджета, получающие средства на межбюджетные расчеты по трансфертам, дотациям, компенсациям, субвенциям, субсидиям, целевым программам, на условиях возвратности и платности, на расчеты в части компенсаций и социальных выплат по

1 По данным ГУФК Минфина России. федеральным программам. 42 190 бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из федерального бюджета на основании смет расходов, переведено на финансирование через лицевые счета в органах федерального казначейства.

Органами федерального казначейства за 2002 год принято к учету 122 тыс. договоров подлежащих испонению за счет средств федерального бюджета. Среднемесячное количество поступивших в органы федерального казначейства реестров по финансированию из федерального бюджета составило 94 тыс., количество реестров поступивших при кассовом обслуживании региональных и местных бюджетов - 160 тыс. Среднемесячное количество платежных операций по учету и распределению доходов 20,3 мн. операций, по испонению федерального бюджета по расходам 5 мн. операций, по испонению региональных и местных бюджетов -1,1 мн. операций.

На кассовое обслуживание в федеральное казначейство перешли 12 545 бюджетных организаций регионального уровня и 32 183 - местного.

Целью диссертационной работы является исследование содержания финансово-бюджетного контроля осуществляемого через систему органов Министерства финансов Российской Федерации и разработка мер, направленных на его совершенствование

Для реализации поставленной цели решались следующие задачи: S внести уточнение в методологию и теорию государственного финансового контроля;

S определить место и роль бюджетного контроля в системе государственного финансового контроля в России;

ХS исследовать опыт в области государственного финансового контроля развитых зарубежных стран;

S разработать механизм функционирования бюджетного контроля в системе федерального казначейств на различных этапах испонения бюджета; ХS определить перспективы развития системы бюджетного контроля, осуществляемого органами федерального казначейства, в том числе во взаимодействии с другими органами государственного финансового контроля;

S разработать методику оценки эффективности бюджетного контроля.

Объектом исследования являются территориальные органы федерального казначейства Министерства Финансов России в целом и, в частности Управление федерального казначейства по Тверской области и отделения федерального казначейства по городам и районам Тверской области.

Предметом исследования являются теоретические, организационные и методические аспекты бюджетного контроля на различных этапах испонения бюджета.

Методологической и правовой базой диссертационного исследования являются законодательные акты Российской Федерации, Постановления Правительства и другие нормативные рсты, регулирующие испонение федерального бюджета и контрольные пономочия участников бюджетного процесса. В ходе диссертационного исследования использованы теоретические положения, содержащиеся в научных публикациях ведущих российских и зарубежных ученых по вопросам государственного финансового контроля; материалы периодических изданий; данные, опубликованные в статистических сборниках и информационных справочниках.

Общими методами исследования, применяемыми в диссертации, выступают диалектический метод исследования экономических явлений и процессов при испонении федерального бюджета, метод научной абстракции, системный подход к изучению рассматриваемых объектов, приемы анализа и синтеза, наблюдения и сравнения.

В работе над диссертацией также были использованы специальные методы исследования, применяемые в экономической науке, такие как классификация экономических явлений, статистические исследования, группировки.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений, содержит 193 страницы машинописного текста, 13 таблиц, 15 диаграмм, 5 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Сидоренко, Валерий Валерьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Совершенствование системы контрольных органов Минфина России, осуществляемое в течение почти 200 лет, проводится в целях приближения организационной и структуры, уровня и форм взаимодействия с другими органами государственной власти к уровню, соответствующему решению поставленных перед ними задач. При этом эффективное проведение данной работы возможно только при комплексном проведении контрольных мероприятий и оптимизации соответствующей правовой базы.

Федеральное казначейство создано и существует, чтобы осуществлять непрерывный контроль за использованием бюджетных средств. Казначейские технологии испонения бюджета в основном позволяют достаточно эффективно контролировать целевое использование бюджетных средств.

Федеральным казначейством проводится предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по испоняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов. При этом федеральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами испонительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.

В целях координации и организации совместной работы по обеспечению последующего контроля за целевым использованием средств федерального бюджета, предложено создание Координационных Советов по взаимодействию Контрольно-ревизионных управлений Минфина России и управлений федерального казначейства по организации, проведению и реализации материалов ревизий и проверок.

Работа подобных советов позволит скоординировать проверки таким образом, что повторные проверки станут невозможны, а наиболее сложные проверки могут проводятся совместно по согласованным программам при четком разделении функций контролеров-ревизоров и специалистов ОФК.

В целом назрела необходимость, на наш взгляд, изменить порядок реализации материалов КРУ. Для того чтобы КРУ самостоятельно реализовывали материалы собственных проверок необходимо укрепить юридические службы КРУ, создать подразделения, способные самостоятельно реализовывать материалы проверок в судебном порядке, предоставить КРУ право составлять уведомления о уменьшении текущего финансирования и действующий в органах федерального казначейства программный продукт для реализации уведомлений о уменьшении текущего финансирования.

Данные меры еще больше ускорят реализацию материалов КРУ и повысят эффективность их контроля. При этом органы федерального казначейства смогут оптимизировать свою структуру за счет уменьшения нагрузки на юридическую и инспекторскую службы.

Проанализировав современную систему внутреннего контроля мы пришли к выводу, что реорганизацию ведомственного контроля следует провести следующим образом. На первом этапе ведомственный контрольный орган дожен быть административно подчинен главному распорядителю бюджетных ассигнований, а функционально, методологически Ч Министру финансов РФ. Иными словами, соответствующий главный распорядитель бюджетных ассигнований определяет "когда" и "где" использовать контрольный орган, Минфин же с соответствующей профессиональной компетенцией определяет "как" и "что" именно из круга проблем нужно решить. В последствии ведомственный контрольный орган может быть подчинен Минфину России поностью и административно и методологически, содержаться за счет ведомства и комплектоваться по численности по общим нормативам, например, исходя из объемов финансирования.

Кроме того, предложено создание межрегиональных отделов КРУ Минфина России и межрегиональных инспекторских отделов ГУФК Минфина России. В функции этих отделов могли бы входить:

1. координация контрольной работы как внутри территориальных органов Минфина, так и с другими органами власти;

2. проверки территориальных органов Минфина не реже раза в два года.

3. мониторинг и непосредственное методологическое руководство над органами ведомственного контроля (межрегиональный отдел КРУ);

4. контроль за кассовым обслуживанием испонения региональных и местных бюджетов органами федерального казначейства и, в случае если региональный бюджет дотационный - ревизию испонения этого бюджета не реже чем раз в два года. Учитывая, что дотационных регионов в России более 70%, то сфера контроля весьма широка;

5. функции аналитического центра, то есть анализ всех показателей испонения бюджета, а также ведение общей информационной базы данных включающей всю необходимую информацию для эффективного контроля за доходной и расходной частью бюджета.

Эффективность системы органов ГФК в целом достижима, если верно определены их функции, четко разграничены пономочия, функционирует система координации их деятельности, установлены процедуры взаимодействия, а также основания и виды ответственности.

Анализ эффективности казначейского контроля над банками по вопросу соблюдения ими бюджетного законодательства показал устойчивое сокращением нарушений банками сроков перечислений платежей в бюджет и в этой связи, а также поскольку контроль за зачислением платежей в бюджет является основной функцией органов МНС РФ, нами предложено приостановить проведение органами федерального казначейства проверок банков, что позволит избежать ненужного дублирования работы казначейства и налоговых органов и освободить специалистов казначейства для осуществления ими своих прямых функций - контролю за использованием бюджетных средств.

Органы федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации принимают многочисленные меры по осуществлению контроля за целевым использованием бюджетных средств. Отмечается тенденция к повышению эффективности их деятельности. Статистические данные свидетельствуют о всё более поном охвате проверками бюджетополучателей.

Наблюдается в целом уменьшение сумм нецелевого использования, установленных органами ГФК, до принятия БК РФ и перевода на казначейскую систему испонения бюджета.

Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.

Программно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие этого программно-целевой характер дожны принимать как испонение бюджета, так и контроль за его испонением.

Контроль испонения бюджета и контроль бюджетных расходов при программно-целевых подходах смещается из внешней сферы во внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств к контролю за достижением целевых показателей социальной и экономической эффективности.

Все это позволит, по нашему мнению, создать, наконец, стройную систему ГФК, уйти от дублирования и создать условия для его подлинной эффективности, а значит и эффективности использования бюджетных средств.

Целью предложений в целом является комплексное развитие системы контрольных органов Минфина России, направленное на повышение эффективности контроля за расходованием бюджетных средств и отдачи от контрольной деятельности в целом, в том числе через предотвращение финансовых нарушений в сфере экономики.

Принятие и реализация этих предложений, на наш взгляд, позволят получить следующие конечные результаты:

1. Создать современную эффективную систему функционирования территориальных органов Минфина России как основного элемента в системе правительственного уровня государственного финансового контроля и повысить ее отдачу для государства в целом.

2. Кардинально усилить контроль за испонением доходной и расходной частями бюджетов всех уровней, включая регулярное проведение профилактических мероприятий, направленных на возможное недопущение финансовых нарушений в бюджетной сфере.

3. Снизить количество финансовых нарушений в бюджетной сфере.

Предлагаемые нами преобразования могли бы усилить эффективность контрольной работы органов Минфина и привести к укреплению платежной и финансовой дисциплины, снизить возможность совершения злоупотреблений, нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, а также позволят обеспечить учет и контроль каждого этапа испонения бюджетов всех уровней.

Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Сидоренко, Валерий Валерьевич, Б.м.

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (утвержден 31 июля 1998 года Федеральным законом N 145-ФЗ), "Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N31, ст. 3823,

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (утвержден 30 ноября 1994 года Федеральным законом N 51 -ФЗ), "Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N32, ст. 3301,

3. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контролинг. 1991. № 1.

4. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2000 году, утвержден Колегией Счетной палаты Российской Федерации 23 марта 2001 года (протокол № и (250).

5. Административное право: Учебник/ Под ред. Ю.М. Козлова, Л.П. Попова. М.: Юристъ, 1999.

6. Алышевский Н. О прошлом и нынешнем устройстве государственного контроля в России. СПб., 1881.

7. Белобжецкий И. А. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой. М.: Финансы, 1979.

8. Белобжецкий И.А. финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. М.: Финансы и статистика, 1989.

9. Белуха Н.Т. Контроль и ревизия в отраслях народного хозяйства. М.: Финансы и статистика, 1992.

10. Бобылев П. Эффективность Ч главный критерий// Президентский контроль. 1999. №11.

11. Боголепов М. Государственный контроль// Контролинг. 1991. № 2.

12. Банковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с государствами Западной Европы. СПб., 1895.

13. Вальтер Н. Государственный контроль // Контролинг. 1991. № 1.

14. Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М.: Юридическая литература, 1973.

15. Вочихин В.Г. Европейская организация высших контрольных органов (ЕВРОСАИ)//Контролинг 1991 №4.

16. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль. М.: ИВЦ "Маркетинг", 2000.

17. Годме П.М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978.

18. Грачева Е.Ю. Финансовое право: схемы, комментарии: Учебн. пособие. М.: Новый Юрист, 1998.

19. Госконтроль в Швеции (перевод Ф. Шелюто) // Контролинг. 1994. №1.

20. Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России. Учебн. пособие. М.: ИНФРА-М, 1997.

21. Данилевский Ю.А. Объединить усилия // Президентский контроль. 1996. №

22. Данилевский Ю.А. Проблемы государственного финансового контроля и аудита в условиях перехода к рыночной экономике: Автореф. дис. д-ра экон. наук. М.,1993.

23. Данилевский Ю.А. Проблемы становления государственного финансового контроля // Бухгатерский учет. 1996. № 3.

24. Данилевский Ю.А. Финансовый контроль в России: история, современное развитие // Бухгатерский учет. 1993. № 7.

25. Данилевский Ю.А. Финансовый контроль в СССР и пути его совершенствования. М., 1989.

26. Данилевский Ю.А. Финансовый контроль и аудит в современных условиях // Бухгатерский учет. 1992. № 8.

27. Данилевский Ю.А., Белобжецкий И.А., Радостовец В.К., Иткин Ю.М. Финансовый контроль и аудит: проблемы становления // Бухгатерский учет. 1998. № 12.

28. Данилевский Ю.А., Овсянников JI.H. Бюджетный кодекс и финансовый контроль // Бухгатерский учет. 1996. № 3.

29. Жуков В. А. и Опенышев С. П. Государственный финансовый контроль Бюлетень Счетной палаты РФ 03/2000

30. Жуков В. А. и Опенышев С. П. Теоретические и методические основы оценки эффективности государственного финансового контроля Бюлетень Счетной палаты РФ 04/2000

31. Золотарев Н.А. Из истории Государственного контроля // Контролинг. 1994. №2.

32. Иткин Ю.М. Контроль и рынок// Бухгатерский учет. 1992. № 4.

33. Иткин Ю.М. Организация финансового контроля в переходный период к рыночной экономике. М.: Финансы и статистика, 1991.

34. Игнатов Ю. Основы взаимодействия // Президентский контроль. 1999. №9.

35. Кашин В., Мерзляков И. О необходимости преобразования финансовой системы России // Аудитор. 1999. № 7Ч8.

36. Кочерин Е.А. Контроль как функция управления. М.: Знание, 1982.

37. Крикунов А.В. По взаимно согласованному плану// Президентский контроль. 1999. № 5.

38. Нестеренко Т.Г. Государство дожно контролировать бюджет // Финансы. 1999. №8.

39. Неизвестный В.А. Контрольно-ревизионные органы ФРГ // Контролинг. 1991. №2.

40. Овсянников J1.H. Государственный финансовый контроль: кому он не нужен// Президентский контроль. 1996. № 5.

41. Овсянников JI.H. Контролировать не "втихаря", а гласно // Президентский контроль. 1999. № 11.

42. Овсянников J1.H. Нарушители обвиняют. ревизоров II Президентский контроль. 1998. №9.

43. Пантюхов В. Функции Министерства государственного контроля СССР в 194057 г.г. //Контролинг. 1991. № 3.

44. Погасян Н.Д. Счетная палата РФ. М.: Юристъ, 1998г.

45. Шохин С.О. Задачи сотрудничества федеральных и региональных органов государственного финансового контроля и правовое обеспечение деятельности счетных палат.

46. Соловьев Г.А. Ревизия и контроль хозяйственной деятельности бюджетных учреждений. М.: Финансы и статистика, 1985.

47. Соменков А.Д. Парламентский контроль за испонением Государственного бюджета: Монография. Элиста: АПП "Джангар", 1998.

48. Соменков А.Д. Правовые основы организации деятельности Счетной палаты Российской Федерации: Монография. Элиста: АПП "Джангар", 1998.

49. Сомоев Р.Г. Бюджетный контроль в Российской Федерации: Учебн. пособие. СПб.: Изд-во СПбГУ ЭФ, 1998.

50. Суйц В. П. Первичный контроль и управление производством // Бухгатерский учет. 1996. № 1.

51. Сумин А. Государственный финансовый контроль: Швейцарская модель // Президентский контроль. 1997. № 3.

52. Сташевский А.Н. Финансовый контроль: взгляд специалиста // Бухгатерский учет. 1992. № 1.

53. Степашин С.В. "Финансовый контроль №2 за 2003г.

54. Таралин Ю.Н. Органы административного контроля Китайской Народной Республики // Контролинг. 1991. № 2.

55. Таралин Ю.Н. Высшие органы государственного контроля (некоторые сравнительные данные)//Контролинг. 1991. № 1.

56. Татаринов В. А. Общий сравнительный обзор систем государственной отчетности во Франции, Бельгии, Австрии, Пруссии. СПб., 1857.

57. Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. В.И. Кошкина, В.М. Шупыро. М.: ИНФРА М 1997.

58. Финансовое право: Учебн. пособие / Под ред. Хи-мичевой Н.И. М.: Юристь, 1999,

59. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник/ Под ред. JI.A. Дробозиной. М.: Финансы, ЮНИТИ, 1997.

60. Федеральное казначейство России этапы развития. //Национальный фонд подготовки кадров //Выпуск 1.

61. Худых Н. И опыт Ч сын ошибок трудных. // Президентский контроль. 1996. №6.

62. Черноморд П.В. Государственный финансовый контроль в процессе формирования и испонения бюджета. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1997.

63. Черноморд П.В. Финансовый контроль и учет в условиях перехода экономики к рыночным отношениям. М., 1992.

64. Ширяев В.П. Оптимизация бюджетных процессов // Финансы. 1999. № 10.

65. Шохин С.О. Правовые, профессионально-этические и методические аспекты бюджетно-финансового контроля в России. М.: Прогресс, 1996.

66. Шохин С.О. Система дожна быть гибкой // Президентский контроль. 1998. №5.

67. Шохин С.О. Эффективность бюджетно-финансового контроля. М.: АО Издательская группа "Прогресс", 1995.

68. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. Научно-методическое пособие. М.: Финансы и статистика, 1997.

69. Шведов Б. Почему задерживаются пенсии // Президентский контроль. 191 № 6.

70. Хэвенс Х.С. Система государственного контроля в США // Контролинг. 1995. №1.

71. Бахрах Д.Н. Административное право. М. 1993.

72. Хаменушко И.В. О правовой природе финансовых санкций. // Финансовые и бухгатерские консультации. 1997. №2. С.75.

73. Теория государства и права, /под.ред. Алексеев Н.Н. М. 1998. С.345. Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. // Законность. 1993. №3. С. 31.

74. Frederick С. Mosher, Program Budgeting: Theory and Practice with Particular Reference to the U.S.ДDepartment of the Army, (перевод центра ТАСИС)

75. Интетнет-проект ТАСИС Содействие министерству экономического развития России www.tacis-medt.ru

76. Васильев А.А. "Адвокат", N 4, апрель 2003 г.

77. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный)/ М.В.Романовский и др.; Под ред. М.В.Романовского и О.В.Врублевской. 2-е изд., испр. и доп. - М.: Юрайт-М, 2001.

Похожие диссертации