Содержание государственного управления  обусловленно объективной необходимостью осуществления широкомасштабной и многоплановой организационной деятельности. Для этого необходимо обладать важными и специфическими полномочиями, а именно: создавать новые нормы права, общие правила поведения на основе и во исполнение закона.

Правотворчество в сфере государственного управления с процессуальной точки зрения есть не что иное, как порядок принятия нормативных юридических актов правомочным на то субъектом, находящимся в составе системы исполнительной власти. Это в свою очередь означает, что для любого органа исполнительной власти принятие нормативного акта есть как раз тот случай, когда им разрешается индивидуально-конкретное дело именно по поводу принятия данного акта, поскольку принимается вполне определенный нормативный юридический акт, для чего, несомненно, требуется определенная процедура.

Разумеется, принятие нормативного акта государственного управления вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этом неизбежно возникают. Главная особенность этих правоотношений состоит в том, что они складываются не между органом исполнительной власти, принявшим акт, и субъектом-исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя как такового нет, ибо нормативный юридический акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт.

Общая теория права исходит из того, что «нормативно-правовой акт — это письменный документ соответствующего государственного органа, которым устанавливаются, изменяются или прекращаются нормы права, содержащие правила общего характера»[1].

Федеральные органы исполнительной власти — федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры и др. принимают нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений. Не допускается издание нормативных актов в виде писем и телеграмм.

При этом у различных органов исполнительной власти набор актов оказывается весьма различным. В Положениях о некоторых федеральных органах исполнительной власти это выглядит, например, так:

— Министерство здравоохранения РФ издает приказы, указания, постановления, инструкции;

— Министерство внутренних дел РФ — приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и др.;

— Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций — приказы и указания;

— Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии — постановления, правила, инструкции, положения, распоряжения, приказы, дает указания;

— Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды — приказы и распоряжения.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию.

Принятие нормативных правовых актов как административное производство состоит из нескольких стадий, каждая из которых представляет собой совокупность определенных процессуальных действий участников производства. Эти стадии следующие:

а) подготовка проекта нормативного акта;

б) рассмотрение проекта и принятие нормативного акта;

в) государственная регистрация нормативного акта;

г) опубликование и вступление в силу нормативного акта.

Подготовка проекта нормативного правового акта — это начальный этап производства по принятию нормативных актов органов исполнительной власти. В зависимости от того, каким органом предполагается принять нормативный акт — например, органом общей компетенции — Правительством Российской Федерации, федеральным министерством, действующим в установленной сфере деятельности и т. д., определяются основные направления нормотворческой деятельности, а также первоочередные акты и т. д.

Подготовка проекта нормативного правового акта Правительства Российской Федерации осуществляется по следующим правилам:

а) Проект нормативного акта, затрагивающий интересы нескольких ведомств, подлежит согласованию с руководителями заинтересованных структур, а сам факт согласования оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату.

Проекты актов Правительства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов Российской Федерации до внесения их в Правительство Российской Федерации. Предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации.

[1] Комаров С.Н. Общая теория государства и права. –М., Юристъ. 2001. С. 189