В связи с тем, что российские граждане потеряли значительную часть своих сбережений не только в результате инфляции, но и «благодаря» деятельности многочисленных нелицензированных компаний, привлекавших средства граждан, доверие последних к рынку ценных бумаг сильно подорвано. Чтобы восстановить его и привлечь на российский фондовый рынок не только западного инвестора, но и наиболее перспективного — отечественного, необходимо создавать всестороннюю защиту прав инвесторов.
Сегодня приходит понимание того, что сделать это одним органам исполнительной власти по различным причинам будет не под силу. Многое зависит от того, насколько будут готовы и способны сделать это саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг (СРО), общественные организации по защите вкладчиков и акционеров и Общественно-государственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров. Не последнюю роль будет играть и «самозащита» инвесторов в частноправовом порядке.
Эти негосударственные формы защиты прав инвесторов — дополнительные по отношению к защите, осуществляемой государственными органами, и по времени создания, и по правовому инструментарию, имеющемуся в их распоряжении. Но дополнительные не значит менее действенные. Негосударственные формы защиты могут стать даже более эффективными, исходя из возможности локального нормотворчества саморегулируемых и общественных организаций, а также за счет создания более гибких процедур рассмотрения жалоб и заявлений граждан-инвесторов, оперативного вмешательства при выявлении правонарушений. Если государственное регулирование проводится «сверху», то регулирование общественных и саморегулируемых организаций — «снизу», а вернее, «изнутри».
Пока же негосударственные формы защиты прав инвесторов в России, в отличие от Запада, не получили должного развития, хотя в будущем некоторые из них, возможно, перерастут в самостоятельные правовые институты.
Совсем недавно не существовало серьезных ограничений для доступа на фондовый рынок, что не могло не повлечь нарушения прав наиболее уязвимой категории участников рынка — инвесторов.
Базовым нормативным актом, регулирующим фондовый рынок, стал Федеральный закон «О рынке ценных бумаг», направленный на жесткое регулирование субъектов рынка. Имелось в виду, что действовать на рынке ценных бумаг должны только профессиональные участники, имеющие лицензии, прошедшие тщательную проверку со стороны государственных органов. В связи с этим гражданам, желающим инвестировать средства в ценные бумаги, целесообразно прибегать к услугам именно таких специализированных организаций.
Этот процесс имеет двойной эффект. Риски инвесторов, с одной стороны, снижаются, поскольку ужесточается регулирование участников рынка, а с другой — возрастают по сравнению с положением, если бы инвесторы действовали на рынке без посредников. Саморегулируемые организации наряду с государственными органами призваны снизить эти риски при заключении сделок с фондовыми инструментами и создать максимально безопасные условия для работы инвесторов с профессиональными участниками рынка ценных бумаг.
Общественные организации по защите прав вкладчиков работают на рынке уже довольно давно, некоторые из них имеют разветвленную региональную инфраструктуру и профессиональных специалистов. Они находятся близко к рядовым инвесторам, первыми «принимают на себя удар», когда возникает конфликтная ситуация между потребителем и производителем услуги. Государственное вмешательство в этой сфере минимально.
Общественные организации по защите прав вкладчиков и акционеров — разновидность более широкой группы организаций по защите прав потребителей. Цели у них схожи — восстановление нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, но сферы деятельности различны, а потому граждане-инвесторы более успешно могут защищать свои нарушенные права через такие специализированные организации.
Центром системы защиты прав граждан, понесших ущерб на финансовом и фондовом рынках, призван стать Федеральный общественно-государственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров. Он образован в соответствии с Указом Президента РФ от 18 ноября 1995 года N 1157 «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров».
Учредителями фонда стали Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и общественные организации по защите прав вкладчиков и акционеров. Все они будут участвовать в его деятельности, эффективность которой во многом зависит от правового статуса и полномочий фонда. Их у фонда значительно больше, чем у общественных организаций, а задачи схожи.
Если общественная организация создается, как правило, для защиты определенной группы лиц, понесших ущерб от конкретной финансовой компании, то Федеральный общественно-государственный фонд не имеет ограничений по субъектному признаку. Он принимает заявления и ведет учет всех граждан, понесших ущерб от противоправных действий на финансовом и фондовом рынках.
Важно, что с принятием Указа Президента РФ от 18 ноября 1995 года государство признало общественные организации и намерено передать им часть полномочий госорганов в сфере защиты прав граждан-инвесторов, в частности в процессе ликвидации финансовых компаний, незаконно привлекавших денежные средства граждан. В Указе содержится и прямое поручение Федеральной комиссии привлекать эти общественные организации к работе фонда и региональных фондов по защите прав вкладчиков и акционеров и обеспечить работу Общественного совета по делам вкладчиков и акционеров. Предусмотрен также контроль за деятельностью фондов со стороны общественных объединений, созданных в целях защиты прав вкладчиков и акционеров.
Один из приоритетов государственной политики на рынке ценных бумаг — защита прав инвесторов по сравнению с другими участниками рынка. Учитывая приоритеты, получившие закрепление в законодательстве о ценных бумагах, можно говорить о том, что рассматриваемый порядок защиты в большей степени относится к гражданам-инвесторам и в меньшей — к юридическим лицам и иностранным инвесторам. Хотя уже наметилась тенденция переноса данного вида защиты и на две последние категории инвесторов. Поэтому, несмотря на то, что далее речь пойдет в основном о защите прав граждан-инвесторов, следует соотносить эти способы с защитой прав юридических лиц и иностранных инвесторов с учетом сделанных оговорок.
Защита прав инвесторов в соответствии с законодательством проводится двумя основными способами: в гражданско-правовом (судебном) порядке и в административном (осуществляемом государственными органами, наделенными властными полномочиями) порядке. В первом случае предусмотрены способы, перечисленные в ст.12 Гражданского кодекса, которые, за исключением самозащиты, реализуются через суд.
При реализации гражданско-правового способа инициатором обращения в суд по общему правилу является тот, чьи права нарушены, в нашем случае инвестор. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР (ст.42) предусматривает возможность обращения в суд и органов государственного управления, профсоюзов, предприятий и организаций с заявлениями в защиту прав и интересов других лиц. Однако такое право может предоставляться только законом. Сегодня ни саморегулируемые, ни тем более общественные организации таким правом законодательно не наделены.
Но действующее гражданское процессуальное законодательство не ограничивает участие представителей общественных и саморегулируемых организаций в судебных разбирательствах на стороне пострадавших инвесторов. Общественные организации уже ведут такую работу.
Важное место в деятельности таких общественных организаций занимает просветительская и пропагандистская работа. Однако ведется она разрозненно и в основном среди пострадавших акционеров и вкладчиков, в то время как необходима профилактика подобных правонарушений среди потенциальных инвесторов по аналогии с деятельностью Международной конфедерации обществ потребителей (КОНФОП). Конфедерация публикует многочисленные материалы по данной тематике, проводит юридические консультации граждан и т.п.
Пока же роль общественных организаций в этой сфере крайне незначительна. Единственно, что они могут, это инициировать рассмотрение жалобы государственным органом исполнительной власти и в дальнейшем лоббировать интересы инвесторов.