Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации Министр Российской Федерации, кандидат экономических наук предисловие; Ноздрачев А. Ф. заведующий отделом административного закон
| Вид материала | Закон |
СодержаниеОсуществления полномочий в системе федеральных Общественное мнение граждан и правоприменителей |
- Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 2186.99kb.
- Собранию Российской Федерации на 2003 год основным препятствием на пути экономических, 502.82kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации, 1761.56kb.
- Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации г. Екатеринбург, 1720.56kb.
- Приказ утратил силу Всоответствии с Постановлением Президиума Верховного Совета Российской, 404.62kb.
- Правительство Российской Федерации постановляет: Утвердить прилагаемые: регламент, 1542.06kb.
- Правительства Российской Федерации от 04. 03. 96 N вк-п13-06981 сообщает. Согласно, 19.33kb.
- Постановлением Конституционного Суда РФ от 29. 11. 2006 n 9-П, решение, 818.97kb.
- Председатель Правительства Российской Федерации М. Фрадков утверждена Постановлением, 2795.75kb.
- Конституция Российской Федерации; Федеральный закон, 815.85kb.
^ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Административная реформа, проводимая в последние годы в России, спровоцировала существенное изменение законодательства о полномочиях органов исполнительной власти. Законодатель попытался более подробно регламентировать различные аспекты права передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ. Однако это не удалось в той мере, которая могла бы обеспечить своевременность передачи полномочий в этой системе, а при необходимости осуществлять ее быстро и качественно, обеспечивая надлежащий и своевременный контроль за переданными полномочиями.
Более того, законодательно закреплены не все принципы, на основании которых должна осуществляться передача полномочий между органами исполнительной власти, не указаны цели такой передачи, нет единообразия в терминологии при использовании тех или иных видов передачи полномочий, в регламентации порядка передачи полномочий допущены правовые пробелы, тексты соглашений об этом официально не публикуются.
Напомним, что право передачи полномочий между органами исполнительной власти установлено ст. 78 Конституции РФ и оно по юридическому содержанию отличается от разграничения полномочий на основе договоров о разграничении предметов ведения.
Передача полномочий (их части) должна осуществляться на принципах, установленных Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Это принципы:
конституционной законности,
договорных отношений и добровольности в принятии части полномочий,
правового равенства сторон,
установления особенностей,
обеспечения переданных полномочий (их части),
контроля за надлежащим выполнением переданных полномочий (их части),
юридической ответственности.
Названные принципы являются основными. Но при заключении соглашения о передаче может возникнуть необходимость использовать дополнительные принципы, которые в действующем законодательстве отсутствуют, но необходимы для какой-либо конкретной сферы деятельности органов исполнительной власти.
Например, в законодательстве отсутствует указание на:
принцип обеспечения единства исполнительной власти,
принцип децентрализации управления,
принцип организации управления,
принцип тесного взаимодействия и сотрудничества,
принцип недопустимости вмешательства в компетенцию друг друга,
принцип гласности и открытости,
принцип свободы выбора и обсуждения вопросов, составляющих содержание соглашений,
принцип реальности обеспечения принимаемых обязательств
и другие принципы, которые могут быть положены в основу соглашений о передаче осуществления части полномочий в системе исполнительной власти.
Общеизвестно: для того чтобы определить, какой из принципов должен использоваться при передаче полномочий между органами исполнительной власти, необходимо установить, для какой цели (целей) планируется передать полномочия с федерального уровня на уровень субъектов РФ.
Полномочия федеральных органов исполнительной власти могут передаваться органам исполнительной власти субъектов РФ в целях:
эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ,
обеспечения единства управления, в том числе исходя из региональных и федеральных интересов,
обеспечения сбалансированности полномочий,
конкретизации и детализации полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ,
объединения усилий по развитию региона,
реализации государственной политики в определенной сфере,
обеспечения выполнения задач, функций, прав и обязанностей федерального органа исполнительной власти в регионе.
Более того, исходя из целей передачи полномочий может определяться характер принципов, используемых в отраслевом соглашении о передаче полномочий: организационный, методологический, функциональный и т.д.
Например, если целью передачи полномочий будет эффективное управление процессами экономического и социального развития субъекта РФ, то принципы могут иметь и организационный, и методологический характер. Если цель передачи - реализация государственной политики в определенной сфере или обеспечение целей, задач, функций, прав и обязанностей федерального органа исполнительной власти в регионе, то принципы, которые должны быть положены в основу соглашений, имеют организационный характер.
Если цель передачи - обеспечение сбалансированности полномочий, то принципы будут иметь функциональный характер, а следовательно, это повлияет на объем передаваемых полномочий (более подробно см. об этом главу 8 раздела I настоящей книги).
Правовая природа публично-правовых договоров и соглашений определяется, в том числе, через форму управленческой деятельности органов исполнительной власти, и эта управленческая деятельность должна быть регламентирована с точки зрения права, выражаясь в определенных нормах. И если это административная норма, то информация о ней и ее содержание должны быть доступны неограниченному кругу лиц. Это означает, что тексты соглашений о передаче органами исполнительной власти как часть нормативного правового акта - постановления Правительства РФ, утвердившего соглашение о передаче полномочий, должны быть официально опубликованы.
А теперь о выводах, которые напрашиваются сами собой. Для приведения законодательства в состояние сбалансированности, единообразного его понимания и применения терминов (определений, понятий), а также регламентации отдельных аспектов передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ необходимо осуществить ряд мер.
В положениях об органах исполнительной власти должно быть указание на:
право передачи (делегирования) осуществления части полномочий и каких именно либо на запрет передачи (делегирования) закрепленных за ними полномочий (их части) органам исполнительной власти субъектов РФ;
право заключения договоров с органами исполнительной власти субъектов РФ с указанием цели (например, в целях взаимодействия и сотрудничества для решения определенных проблем с правом объединения для этого материальных и финансовых средств и т.п.);
официальное опубликование текстов соглашений о передаче осуществления полномочий (их части) федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ.
На федеральном уровне и в субъектах РФ желательно разработать и утвердить типовые регламенты взаимодействия органов исполнительной власти при подготовке соглашений о передаче осуществления части полномочий, а также типовые соглашения о передаче полномочий между органами исполнительной власти, характеризующиеся особенностями управления в различных отраслях (областях) и сферах управления.
Глава 14. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА:
^ ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ ГРАЖДАН И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЕЙ
(АНАЛИЗ СОЦИОЛОГИЧЕСКИХ ДАННЫХ, МАТЕРИАЛОВ,
ПУБЛИКАЦИЙ ПЕРИОДИЧЕСКОЙ ПЕЧАТИ)
В Послании к Федеральному Собранию Президент РФ определил важнейшие направления развития России, поставив на первое место меры по развитию государства. Созданию эффективного государства и посвящена идущая в настоящее время административная реформа.
Необходимость активизации усилий по созданию эффективного государства определяется как объективными, так и субъективными факторами.
К числу субъективных факторов относится представление многих граждан о том, что в стране царят анархия и административный произвол <*>. Более того, реальная власть, по их мнению, сосредоточена в значительной степени в руках крупных бизнесменов и преступных группировок. При этом исполнительная власть способна эффективно влиять на происходящие процессы лишь по мнению 44,9% граждан.
--------------------------------
<*> Социология власти. 2003. N 5.
В чьих руках сосредоточена реальная власть
в настоящее время? <*>
--------------------------------
<*> Социология власти. 2003. N 1. С. 46.
| Варианты ответа | 2001 г. | 2002 г. |
| Президент | 72,4 | 72,4 |
| Крупные бизнесмены | 64,2 | 77,8 |
| Главы субъектов | 57,9 | 77,8 |
| Преступные группы | 63,0 | 63,0 |
| Чиновники государственного аппарата | 51,7 | 57,5 |
| Федеральное правительство | 52,6 | 44,9 |
| Государственная дума | 30,9 | 36,0 |
В ходе административной реформы предполагается в первую очередь определить функции и структуру исполнительной власти, далее - разграничить полномочия и предметы ведения между федеральной, региональной и муниципальной властями, затем - провести реформу государственной службы.
В наибольшей степени административная реформа продвинулась по вопросам определения функций и структур исполнительной власти. Правда, решения, принятые в связи с этим, хотя и активизировали процесс уточнения функций органов исполнительной власти, упразднения излишних, финансово и организационно не обеспеченных государственных функций, но еще не дали необходимого эффекта, на который рассчитывали инициаторы реформ.
Проблемы выстраивания органов государственной власти, обеспечения их эффективного взаимодействия еще далеко не решены. Ряд мер, принятых для того, чтобы ликвидировать неуправляемость и организационную несогласованность, частично запоздали, частично не нашли своего завершения в аналогичных мерах, которые должны были быть приняты на уровне субъектов РФ.
Это справедливо, например, в отношении выборов руководителей субъектов РФ по представлению Президента РФ законодательными собраниями субъектов РФ. Данная мера практически не вызвала протеста у населения. Так, полностью не согласны с этим предложением в сентябре 2004 г. только 19% граждан <*>. Причем число негативно относящихся к этой мере продолжает снижаться. Уже в октябре их было только 14%. С другой стороны, аналогичным образом не решены вопросы избрания глав городов и районов. Участие главы региона в определении кандидатуры на пост главы города или района законодательно не закреплено. В результате руководители регионов вынуждены использовать административный ресурс, что может получить негативную оценку со стороны избирателей. Легализация права руководителя региона на участие в определении кандидатур при избрании глав городов (районов) повысит степень его ответственности за проводимую в регионе политику, за реализацию государственных функций по оказанию социальных услуг гражданам.
--------------------------------
<*> Губернаторов назначать, мэров - выбирать. Пресс-выпуск. ВЦИОМ. 2004. N 125.
Существуют, конечно, определенные ограничения, связанные с тем, что общественное мнение еще не готово к данным решениям. Так, только 18% респондентов готовы согласиться с тем, чтобы глав городов (районов) утверждал выборный орган по представлению Президента РФ, 16% - по представлению губернатора. 55% считают, что глав городов, районов должно избирать население. Определенная инертность, свойственная общественному мнению, как показала динамика оценок порядка избрания губернаторов, в данном случае может быть преодолена.
Не решены на уровне субъектов РФ и некоторые другие вопросы. Не реализовано такое предложение, как разработка типовой программы административной реформы субъекта РФ. Мероприятия, предусмотренные такой программой, должны включать подготовку административных регламентов государственных органов и государственных функций, стандартов услуг, разработку целей и показателей результативности, проведение реформы контрольно-надзорных функций и т.д.
Для проведения административной реформы на уровне субъектов РФ существует, на наш взгляд, достаточно возможностей. В определенном смысле преобразования на этом уровне могут идти даже быстрее при условии создания соответствующей федеральной нормативной базы. Связано это прежде всего с тем, что степень доверия к органам власти значительно выше именно в субъектах РФ. Там значительно меньше граждан, негативно относящихся к государственной власти, и больше тех, кто ей доверяет.
Уровень доверия населения к органам государственного
и муниципального управления <*>
--------------------------------
<*> Социология власти. 2004. N 1. С. 137.
| Варианты ответа | РФ | Хабаровский край |
| Доверяю | 4,0 | 3,6 |
| Скорее доверяю, чем не доверяю | 25,0 | 39,3 |
| Скорее не доверяю, чем доверяю | 29,8 | 28,6 |
| Не доверяю | 23,9 | 14,3 |
| Затруднились ответить | 17,3 | 14,3 |
Следует сказать, что большинство населения не имеет четкого представления о готовящейся административной реформе. Например, даже о реформе государственной службы имеют представление только 11,7% граждан, что является самым низким среди всех показателей, предлагаемых для оценки реформ <*>. В то же время государственные служащие, выступающие в роли экспертов, в наибольшей степени осведомлены именно о реформе государственной службы - 76,0%.
--------------------------------
<*> Социология власти. 2004. N 3. С. 78.
Доля опрошенных, заявивших, что они представляют себе
смысл и цели проводимых реформ
| Реформы | Население | Эксперты |
| Жилищно-коммунальная | 22,2 | 58,0 |
| Образования | 20,3 | 39,5 |
| Пенсионная | 22,1 | 55,0 |
| Военная | 17,5 | 37,0 |
| Судебно-правовая | 14,1 | 43,5 |
| Налоговая | 13,7 | 31,5 |
| Земельная | 13,4 | 32,5 |
| Государственной службы | 11,7 | 76,0 |
Осведомленность и информированность о ходе административной реформы - важнейшие предпосылки ее успешности. Если о целях и смысле реформы государственной службы информированы только 76,0% работников органов исполнительной власти, то о конкретных реформах и разрабатываемых проектах государственные служащие осведомлены еще меньше. Это свидетельствует о недостаточной работе по изложению мероприятий, предусмотренных административной реформой, в информационных документах, публикациях, на семинарах и круглых столах. Адресное обсуждение предлагаемых мероприятий должно предшествовать принятию документов, разрабатываемых в ходе осуществления реформы.
На основе низкой информированности госслужащие осторожно оценивают комплексность и полезность реформ. Так, только 13,8% работников органов исполнительной власти полагают, что реформа улучшит условия их работы по большинству показателей, 39,0% - по отдельным показателям. Прогнозируют возможность ухудшения по отдельным показателям 24,3%. С учетом того, что реформа государственной службы направлена на оптимизацию работы чиновников, создание на основе стандартов и регламентов понятных и четко регулируемых процедур их деятельности, подобная позиция госслужащих свидетельствует об их недостаточной информированности.
Также проблематично, на взгляд государственных служащих, изменение к лучшему условий жизни основной массы людей в результате проведения административной реформы. Применение административных регламентов органов исполнительной власти, разработка стандартов оказания государственных услуг - все эти мероприятия находятся на такой стадии, когда социальный эффект от их внедрения еще не ясен не только гражданам, но и самим госслужащим. Так, только 27,1% из них считают, что административная реформа улучшит условия жизни людей.
Изменит или не изменит, на Ваш взгляд, административная
реформа жизнь основной массы людей к лучшему? <*>
--------------------------------
<*> Социология власти. 2004. N 5. С. 38.
| Варианты ответа | Эксперты |
| Да, изменит к лучшему | 27,1 |
| Не изменит жизнь ни в лучшую, ни в худшую сторону | 56,2 |
| Изменит жизнь к худшему | 6,7 |
| Затруднились ответить | 10,0 |
В ходе административной реформы необходимо учитывать мнение прежде всего самих правоприменителей. Многие из них прогнозируют определенные риски предлагаемых в ходе реформы мероприятий. Так, 79,0% госслужащих согласны поддержать реформу лишь в определенной ее части <*>.
--------------------------------
<*> Социология власти. 2003. N 5. С. 99.
К числу предложений, пользующихся популярностью среди граждан, относится сокращение функций государственных органов. В то же время государственные служащие относятся к этому сокращению со значительно большей осторожностью. Отчетливо понимая, что функции нужно не сокращать, а передавать иным субъектам, способным выполнять их на том же или более высоком уровне, государственные служащие полагают эти меры еще недостаточно подготовленными и преждевременными. В каждом случае должны быть определены те субъекты, которым должны быть переданы (полностью или частично) сокращаемые функции. Это могут быть и профессиональные сообщества, и бизнес-сообщества, и творческие союзы, и общественные объединения.
По Вашему мнению, следует или не следует провести
радикальное сокращение функций государственных органов? <*>
--------------------------------
<*> Социология власти. 2003. N 5. С. 86, 100.
| Варианты ответа | Население | Эксперты |
| Скорее следует, чем не следует | 51,5 | 36,0 |
| Скорее не следует, чем следует | 19,9 | 60,0 |
| Затруднились ответить | 28,6 | 4,0 |
Исследование деятельности органов исполнительной власти по оказанию услуг, проведенное Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в декабре 2004 г. в Тюменской области, показало: работники органов исполнительной власти считают, что для повышения эффективности оказания публичных услуг следует значительно расширить права органов исполнительной власти и местного самоуправления. Не поддерживают данную меру только 17% респондентов. Это не означает, что они являются безусловными противниками передачи функций по оказанию услуг иным субъектам. Но сама передача требует более четкой процедурной регламентации, детального определения прав и обязанностей сторон, ответственности и мер, гарантирующих права потребителей услуг.