Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право
Вид материала | Документы |
СодержаниеГлава 10. Государственная служба и государственные служащие 299 |
- Вопросы к зачету по дисциплине административное право, 2282.78kb.
- Темы дипломных работ по дисциплине «Административное право» Административное право, 73.8kb.
- Программа дисциплины «Административное право» Для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1439.95kb.
- Перечень вопросов по дисциплине: “Административное право”, 25.05kb.
- Вопросы к экзамену по дисциплине «Административное право», 61.94kb.
- Программа дисциплины Административное право для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1024.68kb.
- Ii. Административное право, 60.56kb.
- Программа дисциплины Административное право для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1452.77kb.
- Литература: Конституция РФ 12. 12. 1993 г. Административное право. Учебник, 10942.68kb.
- Вопрос ы к экзамену по курсу «Административное право» для заочной формы обучения, 53.9kb.
так и физических и юридических лиц. Государственный гражданский служащий имеет право на защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; он имеет право на проведение по его заявлению служебной проверки. Обеспечению принципа защиты государственных служащих служат установленные законами государственные гарантии служащих. Например, гражданскому служащему гарантируется его защита и защита членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случае и в порядке, установленных федеральным законом.
Принцип социально-правовой защиты государственных служащих означает:
создание необходимых условий для нормальной деятельности управленческого персонала, в том числе установку в государственных органах компьютеров, других средств, ускоряющих управленческие процессы, повышающих производительность и результативность управленческого труда;
повышение престижа труда государственных служащих и самой государственной службы;
установление достаточно высокой заработной платы, использование системы премиальных выплат, медицинского обслуживания, государственного страхования, оптимальное решение вопросов пенсионного обеспечения служащих по выслуге лет.
9. В настоящее время можно говорить и о таком принципе государственной службы, как запрет служащим на участие в забастовке (в российском законодательстве данное положение является запретом, связанным с гражданской службой). Федеральный закон не разрешает гражданскому служащему прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. В Конституции РФ данный принцип государственной службы не установлен. В ст. 37 Конституции РФ признается лишь право на индивидуальные и коллективные споры с использованием определенных федеральным законом способов их разрешения, включая забастовку. Вместе с тем российский законодатель устанавливает запрет на забастовку и для лиц, не являющихся государственными служащими. Например, п. 1 ст. 52 Воздушного кодекса РФ в целях защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства не допускает забастовки
Глава Ю- Государственная служба и государственные служащие 291
или иного прекращения работы (как средства разрешения коллективных и индивидуальных трудовых споров и иных конфликтных ситуаций) авиационным персоналом гражданской авиации, осуществляющим обслуживание (управление) воздушного движения.
§ 9. Государственный служащий: основы правового положения
Если строго следовать положениям Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», то государственный служащий — это лицо, профессионально осуществляющее служебную деятельность на должностях государственной службы по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов, а также лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ, а также получающее денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта РФ. Несколько иное определение государственного служащего дает Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: гражданский служащий — это гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.
Между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает конкретное государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов правового статуса государственного служащего.
Федеральный государственный служащий является гражданином, который осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получает денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. Государственным гражданским служащим субъекта РФ считается гражданин, осуществляющий профессиональную служебную дея-
292
Раздел II. Субъекты административного права
тельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В предусмотренных федеральным законом случаях государственный гражданский служащий субъекта РФ может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет федерального бюджета.
Российская Федерация является нанимателем федерального государственного служащего, а соответствующий субъект РФ — нанимателем государственного гражданского служащего субъекта РФ.
В узком понимании государственный служащий — это лицо, занимающее должность государственной службы, т. е. должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции этого государственного органа (управленческие, властные, правоохранительные, обеспечивающие осуществление судебной власти).
Итак, понятие «государственный служащий» можно определить следующими признаками.
Во-первых, государственный служащий — это физическое лицо, гражданин РФ не моложе 18 лет, владеющий государственным языком, имеющий профессиональное образование и соответствующий квалификационным требованиям, установленным соответствующим федеральным законом. Государственный служащий является одной из сторон государственно-служебного правоотношения. Между государственным органом и служащим заключается трудовой договор, согласно которому служащий выполняет полномочия государственного органа, государственные функции, решает специальные задачи для достижения определенной цели государственного строительства, а государство (государственный орган), в свою очередь, имеет обязанности перед служащим: устанавливает и обеспечивает его права и интересы, социально-правовые гарантии, ответственность, обязуется выплачивать денежное содержание и т. д.
Во-вторых, государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной службе, т. е. положениям конкретного закона о соответствующем виде государственной службы.
В-третьих, государственный служащий занимает оплачиваемую должность государственной службы в установленном зако-
Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 293
ном порядке. Специальные федеральные законы определяют содержание деятельности служащего, его правовое положение, цели, задачи и основные направления деятельности, права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность, гарантии и т. д. Должности государственной службы могут занимать только государственные служащие.
В-четвертых, государственному служащему присваивается в установленном законом порядке классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание.
В-пятых, государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере (финансовая деятельность государства, развитие культуры, обеспечение общественного порядка и безопасности, таможенное и банковское дело, налогообложение, борьба с правонарушениями, внутренние дела, внешнеполитическая деятельность и т. д.).
В-шестых, государственный служащий совершает во многих случаях действия (например, принимает управленческие решения, налагает взыскания), которые вызывают определенные юридические последствия.
В-седьмых, деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер. Она воздействует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на технологические процессы производства, организацию и деятельность трудовых коллективов.
Совокупность упомянутых признаков позволяет сформулировать следующее определение. Государственным служащим является гражданин РФ, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации порядке включенную в штат должность в структуре государственной администрации (исполнительной, законодательной и судебной власти), имеющий классный чин, дипломатический ранг, воинское или специальное звание, заключивший с государственным органом служебный контракт (принявший присягу на верность Российской Федерации), осуществляющий от имени государства предоставленные ему функции и полномочия (в том числе и государственно-властные), получающий денежное содержание (заработную плату) и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.
Государственный служащий имеет определенное правовое положение (правовой статус). Для него определены особые ус-
294
Раздел П. Субъекты административного права
ловия поступления на государственную службу, прохождения и прекращения службы. Государственный служащий реализует предоставленные ему полномочия и функции как внутри государственной администрации, так и по отношению к внешним субъектам права (гражданам, другим организациям и т. д.). Правовой статус государственных служащих представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственность служащих, установленных законодательством и гарантированных государством. Правовой статус государственных служащих регулируется многими федеральными законами и законодательными актами субъектов РФ, а также другими нормативными правовыми актами.
В соответствии с п. 4 ст. 10 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает следующие элементы правового статуса гражданского служащего: основные права и основные обязанности; ограничения и запреты, связанные с гражданской службой; требования к служебному поведению гражданского служащего; порядок урегулирования конфликта интересов на гражданской службе; необходимость представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Непременными условиями и факторами, влияющими на правовой статус гражданских служащих, являются: поступление на гражданскую службу; заключение служебного контракта; испытание при поступлении на гражданскую службу; изменение существенных условий служебного контракта; отстранение от занимаемой должности гражданской службы; основания и последствия прекращения служебного контракта; персональные данные гражданского служащего и ведение его личного дела; служебное время и время отдыха; прохождение гражданской службы; аттестация гражданских служащих; квалификационный экзамен; оплата труда гражданского служащего; государственные гарантиии на гражданской службе; поощрения и награждения гражданского служащего; служебная дисциплина; дисциплинарная ответственность и
Глава Ю. Государственная служба и государственные служащие 295
дисциплинарные взыскания; формирование кадрового состава гражданской службы; рассмотрение индивидуального служебного спора.
Конкретизация правовых норм, составляющих правовой статус государственных служащих, осуществляется в служебных распорядках соответствующего федерального органа исполнительной власти. Например, приказом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 25 января 2006 г. № ВС-8фс «О служебном распорядке Федеральной службы по надзору в сфере транспорта» устанавливается служебный распорядок для работников центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. Весьма полное правовое регулирование службы государственных гражданских служащих установлено в Служебном распорядке Федеральной службы по надзору в сфере связи, утвержденном приказом Федеральной службы по надзору в сфере связи от 23 декабря 2005 г. № 56, и некоторых других1. Служебным распорядком определяются: общие положения; порядок поступления граждан на гражданскую службу и увольнения с гражданской службы; основные права и обязанности гражданского служащего; основные права и обязанности представителя нанимателя; служебное время и время отдыха; поощрения и награждения за гражданскую службу; ответственность за нарушение служебной и трудовой дисциплины. Иногда служебный распорядок определяется приказами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, в которых регламентируется так называемый режим службы (работы) и времени отдыха работников (например, приказ Министерства транспорта РФ от 5 декабря 2005 г. № 147 «О режиме службы (работы) и времени отдыха работников центрального аппарата Министерства транспорта Российской Федерации»).
Правовой статус (правовое положение) государственных служащих — это содержание государственно-служебных правоотношений, т. е. главные черты самой сущности этих правоотношений. С изменением государственно-служебных правоотношений изменяется и правовой статус государственных служащих, например увольнение, отставка служащего, утрата российского гражданства, выход на пенсию и т. д.
1 См.: Служебный распорядок центрального аппарата Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, утвержденный приказом Минэкономразвития РФ'от 22 ноября 2005 г. № 306.
296
Раздел II. Субъекты административного права
Каждый государственный служащий имеет определенный нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов правовой статус. Он является центральным элементом правового института государственной службы, поскольку все остальные элементы призваны «обслуживать» функционирование государственной службы и служащих (кадрового персонала). Другие элементы правового института государственной службы конкретизируют, уточняют правовой статус государственных служащих и позволяют в полной мере реализовать его потенциал. Можно ли говорить об эффективной реализации прав и обязанностей служащего, если, например, не установлена в нормативном порядке система прохождения службы или способы замещения государственных должностей государственной службы?
Специфика выполняемых задач и реализуемых государственными служащими государственных функций и полномочий обусловливает и особенности правового статуса различных категорий государственных служащих. Иными словами, для некоторых видов государственных служащих могут быть законодателем установлены особые правила прохождения государственной службы, специальные права и обязанности, ограничения по службе, специфический порядок проведения аттестации (оценки), привлечения к дисциплинарной и административной ответственности, возможность применения уголовного наказания, несения материальной ответственности. Особенности правового статуса различных категорий государственных служащих определяются в большей мере возложенными на них обязанностями и характером служебных полномочий, спецификой деятельности государственных органов, особыми чертами различных видов государственной службы, например: военная и гражданская служба, налоговая служба, дипломатическая служба, деятельность администрации области. Особый правовой статус государственных служащих устанавливается специальными нормативными актами.
Правовой статус государственных служащих зависит также от условий, в которых проходит государственная служба. Поэтому и особенности статуса государственных служащих могут определяться объективно возникшей общественно-политической либо государственно-правовой ситуацией: например, введение режима чрезвычайного положения или военного положения; объявление мобилизации; введение установленных специальными законами других административно-правовых режимов.
Глава Ю. Государственная служба и государственные служащие 297
В этих случаях содержание статуса государственного служащего существенным образом может изменяться; служащие могут получать дополнительные полномочия, права; для них могут устанавливаться специальные обязанности и особые условия прохождения службы и юридической ответственности.
К общим условиям государственной службы относятся: формирование кадрового состава государственной службы; поступление на государственную службу и ее прохождение; присвоение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий; стаж (общая продолжительность государственной службы); учет персональных данных государственных служащих; ведение Реестра государственных служащих.
Важным является вопрос о моменте приобретения статуса государственного служащего. Законодательством РФ данный вопрос не всегда решается ясно и определенно. Однако, как мы полагаем, статус государственного служащего последний приобретает с момента заключения служебного контракта и издания приказа (акта) о назначении на должность государственной службы, т. е. с момента юридического установления возможности реализации прав государственным служащим, применения к нему мер ответственности и пр. При проведении конкурса на замещение вакантной должности государственный служащий приобретает правовой статус с момента утверждения результатов конкурса и издания приказа о назначении на должность государственной службы. В некоторых случаях возможны и иные сроки приобретения служащим правового статуса (например, с момента принятия присяги на верность государству).
Утрата правового статуса государственного служащего происходит с момента окончания государственно-служебного правоотношения, с момента прекращения государственной службы: увольнения, ухода в отставку, достижения государственным служащим предельного возраста, установленного для замещения должности государственной службы. В некоторых случаях нормативные акты устанавливают конкретные сроки государственной службы.
Формирование кадрового состава государственной службы
обеспечивается:
созданием федерального кадрового резерва, кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва субъекта РФ, кадрового резерва в государственном органе субъекта РФ для замещения должностей государственной служ-
298
Раздел II. Субъекты административного права
бы, а также эффективным использованием указанных кадровых резервов;
развитием профессиональных качеств государственных служащих;
оценкой результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в ходе проведения аттестации и сдачи квалификационного экзамена;
созданием возможностей для должностного (служебного) роста государственных служащих;
использованием современных кадровых технологий;
применением образовательных программ и государственных образовательных стандартов.
В качестве основного элемента правового статуса государственного служащего, раскрывающего демократизм государственной службы и обусловливающего ее эффективное функционирование, выступают права государственного служащего. Установленные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и иными законами о соответствующем виде государственной службы права государственного служащего можно разделить на три группы:
1) права, обеспечивающие уяснение служащим своего правового статуса и его правовую защиту;
2) права, способствующие непосредственному выполнению служебных обязанностей;
3) права, содействующие усилению должностной активности государственного служащего, реализации принадлежащих ему конституционных прав и свобод и обеспечивающие социальные гарантии служащего.
К первой группе прав государственного служащего относятся:
а) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности государственной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;
б) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности государственной службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; озна-
^ Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 299
комление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;
в) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
г) право на обращение государственного служащего в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, увольнения с государственной службы;
д) защита сведений о государственном служащем;
е) государственная защита своих жизни и здоровья, жизни и здоровья своей семьи, а также принадлежащего государственному служащему имущества.
Ко второй группе прав государственного служащего относятся:
а) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
б) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;
в) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;
г) переподготовка (переквалификация) и повышение квали-. фикации за счет средств соответствующего бюджета;
д) внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции;
е) право на ношение форменной одежды установленного образца (в соответствующих государственных органах).
300