Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право

Вид материала

Документы

Содержание Глава 8. Государственная администрация Глава 8. Государственная администрация Глава 9. Органы исполнительной власти Глава 9. Органы исполнительной власти

Подобный материал:

• Вопросы к зачету по дисциплине административное право, 2282.78kb.
• Темы дипломных работ по дисциплине «Административное право» Административное право, 73.8kb.
• Программа дисциплины «Административное право» Для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1439.95kb.
• Перечень вопросов по дисциплине: “Административное право”, 25.05kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Административное право», 61.94kb.
• Программа дисциплины Административное право для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1024.68kb.
• Ii. Административное право, 60.56kb.
• Программа дисциплины Административное право для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1452.77kb.
• Литература: Конституция РФ 12. 12. 1993 г. Административное право. Учебник, 10942.68kb.
• Вопрос ы к экзамену по курсу «Административное право» для заочной формы обучения, 53.9kb.

Раздел II. Субъекты административного права

Глава 8. Государственная администрация

181

ность — важный признак развитой и значительной по объему функции.

Поскольку общие «беспредметные» функции — это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, инспектирование и т. д. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на административные функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.

Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство осуществляющего их субъекта. Каждая часть активно взаимодействует с целым, а также с другими частями. Административная деятельность — целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций.

Следует различать три группы общих функций: 1) ориентирования системы (прогнозирования, планирования, нормативного регулирования, методического руководства); 2) обеспечения системы (кадрового, материально-технического, финансового, организационно-структурного1, информационного, правоприменительного); 3) оперативного руководства (непосредственного регулирования деятельности2, учета, контроля, оценки всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д., применения мер воздействия: поощрения, наказания и др.).

Освещая функциональную природу деятельности исполнительной власти, мы тем самым раскрываем ее содержание.

Как было сказано выше, раскрыть содержание деятельности можно двояким образом: через перечисление объектов воздей-

1 Эта функция включает создание организаций, их структурных подразделений, реорганизацию системы, распределение, перераспределение полномочий и т. д.

2 На транспорте этим занимаются диспетчерские службы, в вузах — учебные отделы, в воинских частях — штабы. Они составляют графики, расписания, производят замены и т. д.

ствия (предметный подход) и способов воздействия (инструментальный подход). При определении компетенции органов исполнительной власти (государственной и муниципальной) используется одновременно оба подхода. Например, закрепляются полномочия по учету, контролю и определяются объекты контроля, учета.

Общие функции конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных органов, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц.

§ 2. Линейная и функциональная власть

Совместный труд предполагает единство, упорядоченность действий. Гармония между индивидуальными работами может быть достигнута только в том случае, если они будут подчинены единой воле.

Подчинение — оборотная сторона власти, они неразрывны. Там, где осуществляется власть, там существует и подчинение. Властным полномочиям, праву принимать обязательные для исполнения решения корреспондирует обязанность подчиняться чужой воле, выполнять команды. Реальная власть существует только там, где имеется реальное подчинение. Иначе она формальна, фиктивна, декларативна.

По объему различаются два вида подчинения: линейное (прямое, организационное, административное) и функциональное.

Существуют два основных принципа деления административной деятельности ее специализации: линейный и функциональный. При реализации первого все объекты дифференцируются по определенным признакам на автономные группы и руководство каждой из них в полном объеме или в основном осуществляет определенный субъект. В результате возникают системы, базирующиеся на прямом (организационном, административном) подчинении объектов субъекту, — системы типа «начальник—подчиненный».

Для линейной власти характерно следующее:

1) эта власть широкая по объему, охватывающая многие функции административной деятельности;

2) она включает право непосредственного распоряжения людьми, ресурсами, деятельностью и очень часто дисциплинарную власть;

182

Раздел II. Субъекты административного права

3) она связана с ответственностью за состояние подчиненного объекта.

Линейный руководитель, как правило, бывает один. Для линейных систем характерно прямое подчинение; субъект власти вправе принимать нормативные или индивидуальные акты, давать задания, решать структурные и кадровые вопросы, распоряжаться материальными и иными ресурсами, непосредственно руководить деятельностью, осуществлять дисциплинарное принуждение или обладает несколькими из названных полномочий.

Функциональная подчиненность чаще всего означает, что субъект власти в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, административное принуждение или он наделяется хотя бы одним из названных полномочий. Возникает отношение типа «инспектор—контролируемый».

Функциональная подчиненность состоит в подчинении по какой-то части деятельности, в рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов исполнительной власти в подобных случаях довольно узок. Их власть бывает «положительной», сопряженной с созидательной деятельностью (право распределять, осуществлять методическое руководство и т. д.), и юрисдикционной, связанной с нарушениями (право приостанавливать работу, отстранять от должности, налагать взыскания и т. д.).

Функциональная власть может быть ограничена рамками ведомства (организации) или иметь межведомственный характер.

Линейное руководство всегда основано на прямом служебном подчинении. Оно распространяется на подчиненные структурные единицы; линейные системы базируются на административной подчиненности. Функциональное руководство осуществляется в отношении функционально подчиненных при отсутствии организационного подчинения.

§ 3. Организационная структура государственной администрации

Под структурой понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами. В ней выделяются два компонента: строение, совокупность элементов и система отношений между ними. Сложные образования характеризуются поли-

^ Глава 8. Государственная администрация

183

структурностью. Исполнительная власть одновременно имеет несколько структур: кадровую, территориальную, функциональную, организационную и др.

Организационная структура — это деление целого на организационно обособленные единицы и сеть управленческих связей в нем. Организационная структура — форма разделения и кооперации административной деятельности, форма закрепления разделения труда по управлению, устойчивая схема распределения его задач, функций. Поэтому ее можно рассматривать и как структуру целей, функций администрации, выражающуюся в дифференциации ее на части и в системе организационных связей в ней.

На структуру аппарата влияют многие объективные и субъективные факторы. Важнейшим среди них является содержание деятельности, т. е. комплекс функций административной деятельности.

Функции, их номенклатура, объем, значимость, взаимосвязь — вот что в первую очередь детерминирует структуру аппарата. Необходимо учитывать наличие двусторонней связи структуры и функции: вновь возникшая функция может быть выполнена как путем создания новых структурных единиц, так и путем использования возможностей, существовавших ранее. Но развитая функция требует структурного обособления. При этом функция не меняется автоматически вслед за изменением структуры аппарата, одну и ту же функцию могут осуществлять разные органы, служащие.

Как всякая форма, структура отражает результат развития содержания и в свою очередь оказывает на него активное обратное воздействие. От организационной структуры зависит специализация и кооперация административной деятельности, ее комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил и более квалифицированно решать дела, создает условия для согласованной и четкой работы, образования хорошего психологического климата.

Административные структуры обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их группировки. Различают структуры простые и сложные, жесткие и гибкие, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованные и др. Можно различать структу-

184

Раздел II. Субъекты административного права

ры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бюрократические и демократические, дорогие и дешевые и т. д. Структуры исполнительной власти должны быть прежде всего эффективными (надежными, стабильными и способными к необходимым перестройкам), демократичными и по возможности дешевыми.

Государственная администрация представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей. В ней можно различать несколько основных типов структурных единиц: а) аппарат ведомства; б) аппарат ведомственного подразделения; в) региональный аппарат; г) орган государственной исполнительной власти; д) администрация организации; е) структурное подразделение органа, администрации; ж) должность.

Каждая структурная единица аппарата государственной администрации — это его самоуправляемая, автономная, имеющая свою компетенцию, организационно оформленная часть, существование которой предопределено правовым актом.

Тип организационной структуры системы определяется типом власти (подчинения). Если система основана на линейной власти, значит, у нее линейная структура. Использование функциональной власти приводит к образованию функциональных структур. Таковыми являются, например, службы уголовного розыска и другие милицейские службы в системе МВД. Их областные, городские, районные подразделения (управления, отделы, отделения) линейно подчиняются соответствующему органу внутренних дел и функционально — вышестоящему звену ведомственной службы.

§ 4. Административное ведомство

Термин «ведомство» широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают не одинаковое значение1. Если в прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (линейная система организаций, осуществляющих определенную деятельность), то в действующих правовых нормах и научных работах нашего времени он связывается только с фе-

1 «Ведомство — учреждение или совокупность учреждений, обслуживающих какую-нибудь область государственного управления». (См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1972. С. 67.) «Ведомство — отрасль государственного управления и система обслуживающих ее учреждений». (См.: Словарь русского языка. М., 1957. Т. 1. С. 180.)

^ Глава 8. Государственная администрация

185

деральными органами исполнительной власти, а чаще всего лишь с некоторыми из них (государственными комитетами, надзорами и службами).

Значительно чаще, чем само слово «ведомство», используются производные от него слова. Определение «ведомственный» (подход, контроль, нормативные акты, жилой фонд, связь, транспорт и т. п.) можно встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд, внутриведомственный контроль, ведомственный подход — это то, что действует в определенной системе организаций, принадлежит ей, происходит внутри нее, отражает ее специфические интересы. Часто в нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную административную подчиненность, принадлежность к определенной организационной системе. Нетрудно заметить, что определение «ведомственный» и производные от него («внутриведомственный», «надведомственный», «межведомственный») согласуются с прежним, широким понятием «ведомства».

Под административным ведомством следует понимать систему организаций, организационно подчиненных одному органу исполнительной власти. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура РФ) и негосударственные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Особенностью первых является то, что ими руководят исполнительные органы, их руководящие подсистемы — составная часть аппарата исполнительной власти.

Каковы основные признаки административного ведомства?

Во-первых, каждое ведомство имеет определенные нормативно закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими государственными органами. Выполнение поставленной задачи (охранять, оказывать услуги и др.) — это и есть главная производственная задача ведомств. Но, кроме того, в Российской Федерации ведомство осуществляет и такие общие задачи, как рациональное использование всех выделенных и природных ресурсов. Каждое ведомство одновременно выполняет три задачи: специальную производственную; экономико-экологическую; социальную. В соответствии с ними формулируются и нормативно регулируются функции соответствующих государственных организаций.

Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоя-

186

Раздел II. Субъекты административного права

тельных организаций, подчиненных одной из них, которая является ее центром, руководящим органом.

В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, имеет линейную структуру, нижестоящие организации организационно (административно) подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их деятельность.

В-четвертых, ведомство — экономико-правовая общность. У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом.

Ведомство является адресатом многих нормативных и иных актов. Внутри его действуют акты руководящего системой органа. Административное ведомство моноцентрично: у него единый субъект власти, который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значительную по объему внутриорганизационную деятельность.

Внутри системы создается и используется определенная информация, складывается специфическая организация документооборота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственные связи отличаются активностью и устойчивостью.

Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной самоуправляемой системой, оно как правило, состоит из трех групп элементов:

1) организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу;

2) организаций, обслуживающих его внутренние потребности;

3) органа (органов) исполнительной власти.

Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех блоков:

1) производственного;

2) обслуживающего;

3) административного.

В последнем необходимо различать уровни (звенья) управления. Минимальное их количество — два: центр и администрация ведомственной организации (больницы, вузы и т. д.). В случае необходимости создаются одно, два и даже более промежуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомственная администрация становится трехуровневой, при двух — четырехуровневой и т. д. Например, система Министерства обороны РФ (центральный аппарат Министерства — командо-

^ Глава 9. Органы исполнительной власти

187

вание военного округа — командование соединения — командование воинской части) насчитывает четыре звена управления.

Группировка административных ведомств может быть произведена по многим признакам, представляющим интерес для науки административного права. Прежде всего среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные и административно-политические. В законодательстве и научных работах различают системы министерств, государственных комитетов, федеральных агентств, служб, надзоров.

По объему полномочий они бывают отраслевыми, функциональными и смешанными. В отраслевых организационная деятельность центра замыкается рамками ведомств, их главная задача состоит в непосредственном обеспечении потребностей общества в услугах. Для функциональных ведомств главное — внешняя организационная деятельность, административное воздействие на другие ведомства, не подчиненные линейно объекты. В некоторых ведомствах одновременно осуществляется и выпуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и внешнее административное воздействие на системы иных ведомств. Например, Министерство образования и науки РФ линейно руководит подчиненными вузами и функционально — педагогическими, сельскохозяйственными, медицинскими и другими вузами, которые линейно подчинены другим органам.

Глава 9 Органы исполнительной власти

§ 1. Понятие и правовой статус органов исполнительной власти

Тема «Органы исполнительной власти» является важнейшей частью современного административного права. Она представляет ту его часть, которую можно назвать «правом организации управления» (организационным административным правом), и включает такие понятия, как признаки органов исполнительной власти, система и структура, виды, полномочия и правовые основы образования, а также их деятельность, реорганизация и упразднение (ликвидация).

Субъекты исполнительной власти осуществляют государственное управление в рамках установленной компетенции. Исполнительная власть не может быть вне системы органов госу-

188

Раздел II. Субъекты административного права

дарственного управления, реализующих ее функции и назначение. Организация и деятельность исполнительной власти — это организация и функционирование системы ее органов, т. е. органов государственного управления, имеющих нормативно установленные цели, задачи, компетенцию, структуру и необходимые для работы государственные должности государственной службы (управленческий персонал).

Законодатель не устанавливает понятия органа исполнительной власти, ограничиваясь лишь указанием на существование единой системы государственных органов исполнительной власти и определением в Конституции РФ (например, ст. 77, 78, 85, ПО, 112, 125), федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах их полномочий. В ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» речь идет о системе органов исполнительной власти субъекта РФ. В российском законодательстве встречаются несколько терминов, обозначающих, по сути, органы исполнительной власти: «государственные органы управления», «исполнительные органы», «исполнительные органы государственной власти (ч. 3 преамбулы вышеназванного Закона определяет, что термины «исполнительные органы государственной власти субъекта РФ» и «органы исполнительной власти субъекта РФ» используются в законе в одном значении).

Исполнительные органы являются составной частью всякого публичного управления, например местного самоуправления. Они также осуществляют управленческую деятельность, решают задачи управления, реализуют его функции. При этом исполнительные органы государственных учреждений, предприятий, негосударственных образований, общественных объединений по своему правовому содержанию, полномочиям, юридическим последствиям управленческой деятельности существенно отличаются от органов государственного управления.

Орган исполнительной власти — это государственная организация, часть системы органов государственной власти в Российской Федерации, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества по-

^ Глава 9. Органы исполнительной власти

189

средством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих.

Определяя основные и наиболее существенные признаки органа исполнительной власти, характеризующие его административную правосубъектность, необходимо подчеркнуть следующее.

1. Государственно-правовая природа органов исполнительной власти обусловлена конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Наличие в системе государственной власти исполнительных органов — следствие нормативного закрепления принципа разделения властей.

2. Органы исполнительной власти — это внешняя форма выражения исполнительной власти. Они образуются для практической реализации функций и задач самой исполнительной власти, посредством которой, как известно, осуществляется государственное управление в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества.

3. Работа органов исполнительной власти строится в соответствии с такими принципами их деятельности, как:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными

190