Как известно, ограничение прав часто осуществляется в рамках того или иного правового режима. По мнению Д. Н

Вид материала

Документы

Содержание 1) обеспечения безопасности 2) для защиты имущественных интересов

Подобный материал:

• Агрессивность у маленьких детей, 130.06kb.
• Арутюнян Армен докт юрид наук, профессор, Защитник Прав Человека (Омбудсмен) ра ограничение, 229.35kb.
• Карьера оптимиста и пессимиста в чём разница?, 55.74kb.
• Верещагин В. В, 216.25kb.
• А. Малых Возвращаясь к малоизвестному, 74.72kb.
• План работы исторического кружка «история россии в лицах», 137.32kb.
• Образ мира, 1904.15kb.
• Для более глубокого понимания политического режима и правового государства необходимо, 118.41kb.
• Создание правового пространства школы в рамках правового воспитания – настоятельная, 98.56kb.
• Доклад на тему : «Применение судами законодательства о страховании жизни и здоровья», 112.88kb.

А. БАГАНДОВ,

кандидат юридических наук


РЕЖИМ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ КАК РАЗНОИДНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ


Как известно, ограничение прав часто осуществляется в рамках того или иного правового режима. По мнению Д.Н. Бахраха, под правовым режимом понимается совокупность правил, регулирующих определенную деятельность людей.¹ Более объемное определение этому понятию дают Н.И. Матузов и А.В. Малько: правовой режим, с их точки зрения, представляет собой особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающих желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права.²

Понятием «правовой режим» обозначается специфика правового регулирования определенной сферы общественных отношений с помощью разного рода юридических средств и способов. В связи с этим С.С. Алексеев дает следующее определение правового режима: это «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования».³

Понятие правового режима сопоставимо с понятием правового статуса. Последнее включает в себя права и обязанности субъекта, связывает их с какими-то лицами, а понятие правового режима характеризует деятельность, с которой связывает права и обязанности ее участников. Каждый правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов и пределы их правовой самостоятельности. Правовые режимы существуют на международном уровне и на уровне отдельного государства. Каждый из функционирующих в российской правовой системе правовых режимов является своеобразным правовым институтом, имеющим целью установление оптимальных, с позиции государства, отношений в определенной узкой, но жизненно важной сфере, обеспечивающей безопасность личности, общества и государства.

В ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации 16 мая 2003 г.⁴ Президент РФ отметил, что стране жизненно необходима административная реформа, однако российская неповоротливая бюрократическая система «оказалась плохо подготовлена к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны; и наоборот – она неплохо приспособилась извлекать так называемую «административную ренту» из своего положения». Это объясняется тем, что вотчинный характер отечественной бюрократии, создаваемый столетиями, сделал практически любую должностную единицу, наделенную властными полномочиями своеобразным «удельным князьком». При этом государственный чиновник любого ранга может активно использовать «административный ресурс» и обладает «своей долей» доступа к бюджетным ресурсам, поскольку особенностью отечественной бюрократической машины является финансирование не столько результата ее деятельности, сколько процесса производства основного управленческого продукта – политических решений.⁵

Безусловно, подобная ситуация не может быть признана нормальной. Поэтому существующая система нуждается в коренном переустройстве. В противном случае писаные правила, являющиеся формальной основой деятельности любого государственного аппарата, неизменно будут входить в противоречие с правилами неписаными в виде естественных законов борьбы за выживание, причем, выбор будет явно за последними. Управленческий же механизм вновь будет вынужден расписаться в неспособности жить и функционировать строго в соответствии с требованиями общественной целесообразности.⁶

В конечном счете, причины административной реформы видны невооруженным глазом: это бюрократизм административной машины, отсутствие унифицированных механизмов ее функционирования, отсутствие прозрачности в деятельности государственных структур. Однако проблема заключается в том, что, исходя из официальной информации, не совсем ясной представляется цель задуманной перестройки. Отсутствие же четко различимой цели рождает естественную неясность в выборе методов.

Как представляется, целью административной реформы должно стать обеспечение максимально возможной социальной ориентированности в деятельности административных структур, что автоматически влечет за собой и требование повышения социальной ориентированности административного законодательства. В силу этого административная реформа должна являть собой комплекс четко выверенных, логически выстроенных, целостных и планомерных мер, включающих в себя:

- выработку концептуальных основ реформы, нормативное закрепление и обеспечение гарантий реализации базовых демократических принципов;

- составление аргументированного и выполнимого плана проведения административной реформы;

- скрупулезный мониторинг административного законодательства с целью выявления и устранения всевозможных коллизий и дискриминационных по отношению к гражданскому обществу норм;

- построение на основе детального исследования российского и международного опыта наиболее эффективной модели государственной службы в России;

- разработку четкой, унифицированной внутренней структуры различных институтов административной системы, позволяющей «видеть» со стороны весь механизм их жизнедеятельности;

- более последовательное определение объема и пределов компетенции различных категорий государственных служащих, государственных органов и иных административных структур с целью недопущения «перехлестов» в их деятельности;

- формирование действующих, а не декларативных механизмов открытости административной деятельности для граждан и институтов гражданского общества;

Говоря о целях административной реформы, невозможно обойти вниманием такое, уже давно и прочно вошедшее в нашу жизнь, понятие как административный ресурс, имеющее непосредственное отношение как к методологии проведения административной реформы, так и к процессам реформирования вообще.⁷ Вряд ли имеет смысл отождествлять административный ресурс с давлением на избирателей в виде их подкупа, подбрасывания листовок с дезинформацией, фальсификации результатов выборов.⁸ Особенностью административного ресурса в системах более высокого уровня является его «незаметность» для взгляда рядового гражданина. Если попытаться определить эту непростую категорию, то это, возможно, будет выглядеть следующим образом. Говоря об административной ресурсе как о методе администрирования, необходимо учитывать специфику данного метода в различных областях общественно-политических отношений.

В правовой литературе высказаны различные точки зрения на понятие лицензирования. Так, по мнению О.М. Олейник, лицензирование представляет собой правовой режим начала и осуществления признанных законодательством видов предпринимательской деятельности, предполагающий, во-первых, государственное подтверждение и определение пределов права на ведение хозяйственной деятельности, во-вторых, государственный контроль осуществляемой деятельности и, в-третьих, возможность прекращения деятельности по особым основаниям органами государства.⁹ При этом, полагает цитированный автор, принципиальным является вопрос о необходимости включения в понятие лицензирования последующего контроля деятельности и возможности ее прекращения ввиду несоответствия лицензионным требованиям.¹⁰ Ж.А. Ионова под лицензированием понимает такой «способ регулирования предпринимательской деятельности, который заключается в установлении правового режима осуществления ее отдельных видов только при наличии специальных разрешений (лицензий), выдаваемых уполномоченными органами публичной власти при выполнении заранее определенных требований и условий».¹¹ И.В. Ершова и Т.М. Иванова определяют лицензирование как вид государственного контроля, направленного на обеспечение защиты прав, законных интересов, нравственности и здоровья граждан, обороноспособности страны и безопасности государства.¹² По мнению Ю.А. Тихомирова, лицензирование – это особая процедура официального удостоверения (признания) права хозяйствующего субъекта на ведение определенного вида деятельности с соблюдением правил, нормативных требований и стандартов.¹³ Вместе с тем, поскольку данное понятие дается в параграфе «Учетно-легализующие режимы», можно сделать вывод о том, что автор относит лицензирование к одному из видов административно-правовых режимов. Д.В. Осинцев считает, что правовой режим лицензирования отдельных видов деятельности представляет собой особую систему взаимодействия невластных субъектов и представителей исполнительной власти, когда нужно разрешение вопроса о допуске к определенным видам деятельности, требующим квалифицированного и профессионального ведения работ, контролирования их фактического осуществления и прекращения пребывания субъекта в качестве обладателя разрешительного правового статуса.¹⁴ Несмотря на различие во мнениях относительно понятия «лицензирование», вышеуказанных авторов объединяет одно – практически все они формулируют его через призму правового режима.

В связи с этим следует вначале рассмотреть, что представляет собой правовой режим. Н.И. Матузов и А.В. Малько определяют правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. Это система условий и методов осуществления правового регулирования, как бы «распорядок» действия права, это – функциональная характеристика права.¹⁵ По мнению В.Б. Рушайло, правовой режим – это закрепленные в законодательстве права, обязанности и ответственность; система мер, которая используется для достижения поставленных целей; система правового воздействия, состоящая в специфике приемов регулирования и его механизма.¹⁶

Вместе с тем каждой отрасли права присущ свой, особенный правовой режим, поскольку он опосредуется предметом регулирования (общественными отношениями в той или иной сфере деятельности) и методом воздействия, а они специфичны для каждой отрасли права. Характеризуя отраслевой правовой режим, Л.А. Морозова указывает, что он представляет собой результат регулятивного воздействия на общественные отношения системы (определенного набора) юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений.¹⁷ Д.Н. Бахрах под правовым режимом отрасли понимает совокупность юридических средств регулирования – отраслевой юридический инструментарий, – опосредованных отраслевым методом правового воздействия и базирующихся на принципах, свойственных данной отрасли права.¹⁸

Лицензирование является одним из средств административно-правового воздействия государства на экономические отношения, следовательно, институтом административного права. По этой причине лицензирование отражает специфику воздействия норм административного права на регулируемые отношения. Как известно, правовые средства воздействия административного права рассчитаны на отношения власти и подчинения и выражены главным образом в нормах-предписаниях.

Практически это означает, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен административно-правовой нормой определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне; последняя обязана подчиниться предписаниям (запретам), исходящим от носителя распорядительных прав.¹⁹ Поэтому следует согласиться с тем, что административно-правовой режим – это установленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях), обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально создаваемыми для этой цели службами государственного управления.²⁰

Таким образом, административно-правовые режимы представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств для обеспечения того или иного государственного состояния.

Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, назначение административно-правовых режимов заключается в регулировании особых государственных состояний с помощью системы специальных средств.²¹ К таковым цитированный автор относит:

а) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах;

б) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим;

в) детальная (своего рода – операциональная) регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений;

г) строгая система контроля и ответственности за деятельность в рамках административно-правового режима;

д) более широкое применение ограниченно-разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права;

е) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.).

Вместе с тем Ю.А. Тихомиров предостерегает от схематичности введения того или иного административно-правового режима, поскольку на практике это может привести либо к чрезмерно жестким мерам регулирования, либо к неэффективности режимов из-за неудачного их сочетания с другими способами регулирования. Нельзя не согласиться с ученым в том, что требуется точный выбор времени и верная оценка длящихся или иных ситуаций, а значит, и видов деятельности, требующих побуждения субъектов права к неуклонному соблюдению ее целей и параметров.

Практически каждая отрасль права характеризуется наличием в ней правовых режимов. Сущность административно-правовых режимов лежит в плоскости объективных закономерностей управления, обеспечивающих достижение его целей, поддержание устойчивого состояния системы управления и протекающих в ней управленческих процессов. В государственном управлении объективные закономерности, определяющие сущность и содержание управления социального, получают предметное преломление, соответствующее властной природе исполнительной власти и ее специфике в системе разделения властей.

В рамках теории государственного управления административно-правовой режим понимается как особая форма организации систем и процессов государственного управления, посредством права закрепляющая его наиболее важные компоненты.

Административно-правовой режим – непосредственная оболочка, в которой протекает организация управленческой системы, в смысле установления ее принципов, конституирующих начал, на которых будет основано достижение поставленных перед конкретной системой целей. Кроме того, административно-правовой режим – это еще и основной метод установления упорядоченного движения к поставленной цели во внешней среде функционирования множества управляемых социальных систем.

В целом, под административно-правовым режимом понимают выраженную в форме дозволений, запретов и предписаний, нормативно закрепленную совокупность правил, подлежащих неукоснительному соблюдения субъектами управления, которая опосредует в особом организационном проявлении объективные закономерности управления и служит поддержанию устойчивости системы управления в условиях открытости систем социального управления для достижения целей управления.

Основными характеристиками административно-правового режима, как правило, являются нормативность регулирования отношений, предполагающая неприменимость к регулируемым отношениям принципа «разрешено все, что не запрещено» и проявляющаяся в установлении дозволений, запретов и предписаний; формализация морально-нравственных норм; установление жесткого информационного режима внутри системы; широкое использование метода административного принуждения; применение особых дисциплинарных санкций; статусное регулирование отношений в управленческой среде; активное использование материальных средств обеспечения. Примерами существующих в российской правовой системе административно-правовых режимов являются: режим чрезвычайного положения, режим военного положения, режим обеспечения безопасности дорожного движения, режим охраны государственной тайны, таможенный режим, пограничный режим и другие.

Итак, под административно-правовым режимом лицензирования в контексте теории административно-правовых режимов предлагается понимать совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в экономической сфере путем осуществления контрольно-разрешительных мероприятий в отношении отдельных видов деятельности в целях соблюдения хозяйствующими субъектами публичных интересов в процессе их осуществления.

Под административно-правовым режимом лицензирования в контексте теории административно-правовых режимов предлагается понимать совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в экономической сфере путем осуществления субъектами этих отношений контрольно-разрешительных мероприятий в отношении отдельных видов деятельности в целях соблюдения этими субъектами публичных интересов.

Среди административно-правовых режимов выделяется особая их разновидность - комплексные административно-правовые режимы, под которыми понимается урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его реализации. Комплексные административно-правовые режимы характеризуются неперсонифицированным, т.е. нормативным характером в отношении субъектов или объектов управленческого воздействия.

Комплексных административно-правовых режимов достаточно много и реализуются они во всех сферах государственного управления. В соответствии с классической схемой сфер государственного управления комплексные режимы существуют в сфере управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферах общественной жизни. Специфической особенностью комплексного административно-правового режима лицензирования является его процедурный характер, подразумевающий сосредоточение управленческого внимания не на определенной области отношений, требующей специального государственного воздействия, а на выработке универсального и эффективного механизма воздействия на неограниченное количество однородных областей общественных отношений. Таким образом, лицензирование является режимом, служащим обеспечению управленческой деятельности государства посредством выработки совокупности мероприятий, обеспечивающих приведение поведения определенных субъектов в соответствие с управленческими целями.

Осуществляемые при лицензировании мероприятия (предоставление лицензии, оформление и переоформление соответствующих документов, приостановление и возобновление действия лицензии, аннулирование лицензии и осуществление контроля на всех стадиях процедуры контроля за соблюдением соответствующих требований и условий) не составляют сущности лицензирования как режима управления, но представляют собой содержание самой процедуры.

Лицензирование как административно-правовой режим имеет свои цели, о которых, однако, не упоминается в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Ранее цели правового воздействия указывались в норме ст. 1 Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Законодатель устанавливал, что правовое регулирование лицензирования должно обеспечивать единую государственную политику в области лицензирования, защиту прав и законных интересов граждан, их нравственности и здоровья, устанавливать правовые основы единого рынка, обеспечивать безопасность государства и обороноспособность страны. Новый закон четко не определяет цели лицензирования. Однако вывод о наличии конкретных целей можно сделать путем анализа отельных норм Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в частности ст. 4, 5, 9, 12 и 13). Цели введения данного административно-правового режима позволяют определить его роль в рыночных отношениях. Назначение лицензирования видится в установлении особого государственного контроля за осуществлением таких видов предпринимательской деятельности и реализации таких субъективных прав граждан, которые сопряжены с реализацией наиболее важных публичных интересов – обеспечением экономической и общественной безопасности населения, обороны и безопасности государства, охраной жизни и здоровья граждан, защитой окружающей природной среды, культурного наследия народов России и др.

Все изложенное позволяет определить лицензирование как особый административно-правовой режим, заключающийся в установлении четкого порядка деятельности хозяйствующих субъектов в связи с осуществлением ими определенных видов предпринимательской или иной деятельности либо в реализации субъективных прав, только при наличии специального разрешения, выдаваемого уполномоченными государственными органами.

Регулирование особых государственных состояний, являющееся главным назначением административно-правовых режимов, осуществляется посредством целой системы юридических, организационных и других средств. К таковым относятся:

- правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в различных сферах;

- детальная регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений;

- четкая система контроля и ответственности за деятельностью в рамках административно-правового режима;

- более широкое применение ограниченно-разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в определенных случаях с целевым стимулированием субъектов права;

- наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств и др.

Так, И.С. Розанов выделяет некоторые характерные элементы, определяющие содержание всех административно-правовых режимов именно как режимных. С его точки зрения, в содержании административно-правовых режимов на первое место следует поставить регламентацию порядка деятельности в режимных сферах, систему разрешений, регистрацию определенных видов деятельности конкретных категорий лиц, обеспечивающую учет и контроль этих видов деятельности, прямое запрещение отдельных действий или видов деятельности, а также отдельных установлений и применение ответственности за нарушение действующих правил, а также административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при одновременном неукоснительном соблюдении установленных гарантий законных прав и интересов лиц, находящихся в сфере конкретного режима.²² Четкая регламентация порядка деятельности в режимных областях содержится в правовых установлениях. Эта регламентация в основном осуществляется посредством установления положительных правил поведения и производства работ, что образует определенные параметры этой деятельности, препятствующие совершению действий в ущерб государственной или общественной безопасности. Внутреннюю организационную инфраструктуру любого вида административно-правовых режимов составляют специально создаваемые режимные органы, комплектуемые специально подготовленным личным составом и обеспечиваемые необходимыми техническими средствами защиты, контроля и охраны. Применительно к конкретному режиму эти органы наделены соответствующими полномочиями. Важным средством обеспечения соблюдения административно-правовых режимов является установление уголовной, административной и дисциплинарной ответственности за их нарушение.²³

Существует несколько классификаций административно-правовых режимов, одна из которых - по степени принадлежности к обеспечению внешней и внутренней безопасности страны. По этому критерию различают пять групп режимов:

1. Режимы, специально нацеленные в основном на обеспечение государственной безопасности страны (например, административно-правовой режим защиты государственной тайны, режим въезда в Россию и выезда из России);

2. Режимы, одинаково предусматривающие как интересы безопасности государства, так и охраны общественного порядка (режим проживания и передвижения иностранцев на территории РФ);

3. Режимы, устанавливаемые по большей части для охраны общественного порядка (таковы режимы, относящиеся к разрешительной системе, паспортной системе и некоторые другие);

4. Административно-правовые режимы, с помощью которых достигаются цели и задачи других отраслей управления. Эти режимы также включают в себя некоторые режимные мероприятия, нацеленные на поддержание внутренней и внешней безопасности (таможенный, санитарный и некоторые другие режимы);

5. Комплексные режимы, имеющие целью обеспечение обороноспособности, безопасности страны, общественного порядка, здоровья и безопасности граждан в случае наступления исключительных обстоятельств (военная угроза, эпидемии и т.п.).

Если дозволительные нормы права содержат дозволение по собственному усмотрению строить свое поведение и осуществлять предусмотренную нормами права деятельность, то разрешительные нормы требуют на осуществление конкретной деятельности оформленного в законном порядке документа (разрешения).²⁴ Подобные нормы регламентируют деятельность широкого круга органов, осуществляющих государственный надзор за производством и ведением конкретных работ, определенной деятельности различных предприятий, учреждений и граждан. Одним из элементов надзорных полномочий указанных органов является выдача специальных разрешений на занятие определенной деятельностью, на производство, приобретение, хранение, пользование, сбыт и перевозку определенных веществ и предметов, открытие и функционирование определенных предприятий и т.д. Эта сторона деятельности определенных государственных органов получила название разрешительной системы. Так, С.С. Алексеев выражает две противоположные точки зрения по вопросу, на каком типе правового регулирования основана разрешительная система: «разрешение призвано реализовать права гражданина общедозволительного типа», но вместе с тем «специальные правовые режимы сопряжены главным образом с общими запретами»,²⁵ что характерно для разрешительного типа правового регулирования в противоположность общедозволительному типу правового регулирования.

Разрешение как предоставление субъекту права осуществления какой-либо деятельности в рамках нормативных предписаний предшествует запретам. Разрешение и запрет противоположны друг другу.²⁶ Получение разрешения необходимо лишь в случае, когда сам акт разрешения является нормативно закрепленным обязательным требованием о правомерности совершаемых действий. А установление запрета требуется, если «соответствующий вид поведения вреден, достаточно распространен или имеет тенденцию к распространению».²⁷ Что касается разрешаемой деятельности, то все ее виды общественно полезны, что, однако, не дает оснований относить ее к общедозволенной. В ее основе - условный дозволительный тип правового регулирования, условность которого выражается в получении разрешения и соблюдении необходимых для этого требований. «Разрешительным является не тип правового регулирования, а видимо, порядок предоставления общедозволенных прав. Тип правового регулирования характеризует только правовое поведение субъектов, но не их состав... Разрешаемая деятельность условно дозволена всем лицам, кроме отдельных групп субъектов, т.е. общая (но не абсолютная) дозволенность характеризует в данном режиме не тип правового поведения, а субъектный состав определенной деятельности».²⁸

Относительно целей введения разрешительного режима в научной литературе высказываются разные суждения. Социально-полезные свойства некоторых предметов при нарушении правил техники безопасности, использовании не по прямому назначению либо в преступных целях могут наносить существенный вред охраняемым государством интересам.²⁹ В связи с этим Г.Г. Месхи подчеркивает, что опасность возникновения подобных обстоятельств обуславливает применение государством режимно-профилактических мер, имеющих целью предупреждение возможных негативных последствий.³⁰ Именно для этого и устанавливается разрешительная система. М.И. Еропкин также связывает введение разрешительного режима с необходимостью обеспечить общественную безопасность, предупредить и пресечь возможное использование определенных объектов в преступных целях.³¹ Аналогичной точки зрения придерживается В.И. Краснов, уточняя, что общественная безопасность обеспечивается путем нормального функционирования определенных объектов или безопасного проведения некоторых видов работ.³² Разделяя данную точку зрения, Ю.М. Козлов указывает, что разрешительная система также необходима для проверки законности разрешаемых действий или их хозяйственной или иной целесообразности.³³ Наиболее полно основания введения разрешительного режима определил Д.В. Осинцев. С его точки зрения, разрешительный режим устанавливается для:

^ 1) обеспечения безопасности:

а) личности, если:

- деятельность связана с эксплуатацией источника повышенной опасности либо опасен сам характер работ;

- деятельность направлена на подготовку специалистов-эксплуатантов источников повышенной опасности либо выполняющих опасные работы;

деятельность имеет целью ликвидацию последствий аномальных ситуаций;

б) общества, когда деятельность связана с использованием количественно ограниченных объектов национального богатства, представляющих культурную ценность;

в) государства, если деятельность связана с обращением предметов, представляющих угрозу экономическому суверенитету и государственной безопасности при их ненадлежащем использовании; либо связана с выполнением государственных программ; либо с обеспечением сохранности государственной тайны;

^ 2) для защиты имущественных интересов:

а) граждан и юридических лиц в случаях, когда:

- деятельность связана с вовлечением чужого имущества в сферу предпринимательства от неограниченного круга лиц;

- деятельность связана с предотвращением или уменьшением риска хозяйственных операций;

- деятельность связана с ликвидацией последствий неквалифицированного ведения хозяйственной деятельности;

б) обеспечения нормального хода макроэкономических процессов:

- деятельность связана с предупреждением негативных экономических явлений (например, регулированием инфляционных процессов);

- удовлетворение макроэкономических общественных потребностей обеспечения иных объектов свободными денежными ресурсами;

- устранение негативных экономических явлений (нормализация расчетных отношений в национальной экономике);

в) обеспечения выполнения совместно с исполнительными органами управленческих функций, связанных с проведением единой государственной экономической политики:

- предупреждение публичных экономических правонарушений (контроль банков за поступлением валютной выручки);

- обеспечение экономических государственных функций (осуществление обязательного медицинского страхования);

- пресечение публичных экономических нарушений (взыскание банками в бесспорном порядке не уплаченных налогов).³⁴

Перечень целей введения разрешительного режима, предложенный Д.В. Осинцевым, достаточно полон, однако, в своих работах он ставит знак равенства между понятием разрешительная система» и «лицензирование». Основания введения разрешительной системы также определены, главным образом, применительно к лицензированию. Как представляется, эти два понятия отожествлять вряд ли можно. Более того, следует согласиться с теми учеными, которые, кроме лицензирования, к разновидностям разрешительной политики относят также сертификацию и государственную регистрацию. В связи с этим к целям введения разрешительного режима, помимо указанных выше, можно отнести: во-первых, необходимость контроля за качеством продукции (что обеспечивается сертификацией); во-вторых, удостоверение законности действий физических и юридических лиц, учет и сбор полной, достоверной информации об участниках экономической и иной деятельности (этим целям служит государственная регистрация). Разрешительная система может быть введена как в отношении видов деятельности, в стимулировании которых государство заинтересовано (страхование, банковская деятельность), так и в отношении не имеющих значения для государства или даже вредных, но необходимых для общества видов деятельности.

В литературе сложилось несколько позиций относительно того, что следует понимать под разрешительной системой. Так, Ю.П. Тимашев определяет разрешительную систему, осуществляемую органами внутренних дел, как «регулируемую нормами права совокупность общественных отношений, складывающуюся в процессе обеспечения установленного порядка по производству оружия, также торговле оружием, продаже, передаче, приобретению, коллекционированию, депонированию, учету, хранению, ношению, перевозке, транспортировке, использованию, изъятию, уничтожению, ввозу на территорию РФ и вывозу за ее пределы оружия и боеприпасов к нему».³⁵ Указанное определение охватывает деятельность исключительно органов внутренних дел, тогда как разрешительные полномочия представлены и другими исполнительными органами (должностными лицами), обладающими специальной компетенцией. Более того, названное определение касается очень узкой сферы действия - обеспечения общественной безопасности, хотя в настоящее время разрешение используется во всех областях управления. Лицензионно-разрешительная система распространяется не только на те объекты, которые перечислены в данном определении. Таким образом, можно констатировать, что существует понятие разрешительной системы в узком смысле слова по линии деятельности органов внутренних дел.

Под разрешительной системой в широком смысле слова понимается закрепленный в административно-правовых нормах порядок, предусматривающий обязательность получения разрешения от уполномоченного государственного органа на право совершения определенных действий или предоставления определенных полномочий.³⁶ Думается, данное определение не раскрывает полностью содержание решительной системы. Акцент сделан на обязательности получения разрешения от определенного органа, тогда как понятие разрешительной системы более сложное. Представляется, что Н.М. Жаворонков не учел то обстоятельство, что разрешительная система охватывает выдачу решений не только «на право совершения определенных действий или предоставления определенных полномочий», но и открытия и функционирования предприятий и организаций, осуществления отдельных действий с рядом предметов и веществ, а также осуществления контроля за выполнением требований разрешительной системы.