Зміст

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Єрьомін Розміщення продуктивних сил Зміст, 1769.51kb.
• Міністерство освіти І науки україни перечинський професійний ліцей, 202.74kb.
• Організація та зміст навчально –в виховної роботи у днз, 81.03kb.
• Збірник державних стандартів, 1247.56kb.
• Зміст І порядок розроблення виробничої програми підрозділів виробнича програма, 128.75kb.
• Зміст І порядок розроблення виробничої програми підрозділів виробнича програма, 127.69kb.
• Процеси прийняття рішення І управління зміст процесу управління, 283.85kb.
• Поняття та зміст комунального управління, 500.89kb.
• Завдання та зміст виробничої програми підприємства Показники виробничої програми підприємства, 123.69kb.
• План Поняття та зміст юридична деонтологія > Юридична діяльність: поняття та зміст, 476.58kb.

Не можна заперечувати той факт, що наприкінці 50-х — на початку 60-х років XIX ст. з'явився новий тип ліберальних, освіче­них губернаторів. До них належав, зокрема, херсонський губерна­тор Басманов, відомий своєю невтомною боротьбою зі зловживан­нями. Але діяльність таких губернаторів дратувала представників уряду, через що була нетривалою.

З 1866 p., після замаху Д. Каракозова на царя Олександра II, почалася масова заміна губернського начальства. Губернаторів но­вого типу стає дедалі менше і менше. їхні місця посідають відверті реакціонери. Особливо збільшився попит на них у період політичної реакції 80—90-х років. До таких діячів належали полтавський губер­натор Є. Янковський, чернігівський губернатор О. Анастасьєв і чи­мало інших, які чинили сваволю і беззаконня. Про те, що факти зловживання владою, хабарництва тощо стали серед губернської адміністрації досить поширеними, свідчать і «політичні огляди», які подавалися в 70—90-х роках спочатку до III відділення власної його імператорської величності канцелярії, а потім — до Департа­менту поліції МВС начальниками жандармських управлінь.

Губернатор фактично координував діяльність місцевих орга­нів усіх відомств та органів місцевого самоврядування. Посилення влади губернатора йшло шляхом не передачі в його руки владних функцій від інших посадових осіб та відомств, а через зміну форм

функціонування губернаторської влади та засобів впливу на місце­ві органи.

Характерна особливість губернаторського управління в другій половині XIX — на початку XX ст. полягала в тому, що вплив губе­рнаторської влади на місцеві органи здійснювався не тільки й не стільки шляхом прямого підпорядкування, але й через: 1) голову­вання губернатора та участь в роботі губернських присутствій, ко­мітетів та комісій; 2) через загальний нагляд за діяльністю місцевих органів різних відомств та органів місцевого самоврядування; 3) че­рез участь у підборі та розміщенні кадрів чиновників.

У кожному із 85 повітів України адміністративна влада нале­жала справнику, який призначався губернатором з числа дворян і був відповідальним перед ним. Справник очолював повітове по­ліцейське управління, до складу якого входили два дворянські за­сідателі, що обиралися повітовими дворянськими зборами. Повіто­вий справник головував у ряді розпорядчо-виконавчих колегій і до­радчих органів (присутствій та комітетів), які відігравали роль виконавчих інстанцій для відповідних губернських установ. Деякі з присутствій та комітетів очолював повітовий предводитель дворян­ства.

Важливе місце в урядовому апараті, покликаному забезпе­чувати «порядок і спокій» серед селянського населення, було відве­дено земським дільничним начальникам, посада яких вводилася за­коном від 12 липня 1889 рА Вони призначалася губернаторами за погодженням з предводителями дворянства з наступним затвер­дженням міністром внутрішніх справ. Земськими начальниками могли бути тільки спадкоємні дворяни, які володіли землею в повіті і мали вищу освіту. Однак Положення про земських дільничних на­чальників припускало низку винятків; за неможливості відшукати кандидатів, які б задовольняли вимоги обох цензів, міністр мав пра­во призначати земських начальників з дворян без вищої освіти, але з підвищеним майновим цензом, або ж з вищою освітою, але без установленого цензу.

Закон передбачав можливість призначення на цю посаду та­кож осіб без середньої освіти (якщо у них був чин колезького ре­єстратора, тобто нижчий класний чин). У суспільстві ця норма була оцінена належним чином. Так, в пародії на закон від 12 липня

1889 р., названій «Положення про земських дільничних каналій» дотепно відмічалося, що на посади земських начальників могли призначатися «...місцеві дворяни, які не закінчили курсу повітового училища або рівного йому за правами навчального закладу, але які вміють, втім, рахувати до трьохсот, якщо при цьому вони, прослу­живши в канцелярії предводителя дворянства на посаді канцеляр­ського служителя першого класу, удостоїлись підвищення, хоча б у відставці, в класний чин колезького реєстратора».

За законом від 29 грудня 1889 р. міністру внутрішніх справ до­зволялося як «тимчасовий захід» призначати земських начальників з осіб, які не мали середньої освіти (про чин колезького реєстратора вже не згадувалося) і не задовольняли інших підвищених вимог, за умов, що зазначені особи визнавалися міністром внутрішніх справ «здатними до відправлення цієї посади», фактично цей виняток став правилом: губернатор і міністр насамперед враховували спромож­ність кандидатів здійснювати «тверду владу». Так, за даними земсь­кого відділу МВС, складеними у 1903 р. по 10 губерніях (в тому числі Полтавській та Херсонській), понад 21% земських начальників не мали середньої освіти, не кажучи вже про вищу.

Земські начальники наділялися, крім судових, широкими ад­міністративними функціями, до яких належали нагляд за органами селянського громадського управління та ревізія їхньої діяльності, усунення неблагонадійних волосних та сільських писарів. У разі відсутності чинів повітової поліції земські начальники здійснювали їхні функції. До 1906 р. земський начальник мав право накладати на осіб сільського управління, які не виконали його законних вимог штраф до 5 крб. і арешт до 7 днів без будь-якого формального про­вадження: він затверджував суддів, переглядав вироки суду (ра­ніше вони вважалися остаточними).

Опорою урядової адміністрації в її діяльності щодо підтри­мання «порядку і спокою» на селі були органи селянського са­моврядування — волосного та сільського. Цей апарат, який утри­мувався за рахунок селян, перебував у повній залежності від земських начальників. Він був безпосереднім провідником розпоря­джень властей.

Значну увагу уряд надавав діяльності волосної та сільської адміністрацій щодо забезпечення надходження до скарбниці від се­лян численних платежів. Крім викупних платежів, селянство несло тягар різних зборів (казенних, земських, сільських, страхових тощо), від яких звільнялися інші стани. Селяни мусили сплачувати також непрямі податки на предмети широкого споживання (гас, сірники, чай, цукор, тютюн тощо). Внаслідок цього податки та пла­тежі забирали більшу частину доходу селянського господарства, а нерідко й перевищували його, з року в рік зростали недоїмки з усіх видів платежів.

Значну роль у місцевому державному апараті відігравали ор­гани поліції — загальної та політичної. Система органів загальної (загально-цивільної) поліції, яка функціонувала у другій половині XIX ст. і була підпорядкована місцевій адміністрації, склалася в ос­новному після поліцейської реформи 60-х років.

До реформи в губерніях роздільно існували повітова і міська поліції. Ці органи були створені на основі Положення про земську поліцію від 3 червня 1837 р. та Наказу чинам та служителям земсь­кої поліції. Вони фактично будувалися на засадах, притаманних ка-теринівському законодавству. На поліцію у дореформений період покладалося стільки обов'язків (крім суто поліцейських, тут були господарські, слідчі й судові функції), що виконати їх було немож­ливо. Діяльності поліцейських установ в умовах зростання анти­феодального руху перешкоджала відсутність формального розме­жування територіальних меж відання міської та повітової поліції. Порядок комплектування особового складу поліції також не відпо­відав вимогам часу і тим завданням, які покладалися на неї уря­дом— насамперед активно придушувати невдоволення народних мас і забезпечувати «порядок і спокій». Земський справник, який обирався дворянами, нерідко за своїми політичними поглядами та фізичними даними не відповідав своїй посаді, та й не мав, до того ж, спеціальної професійної підготовки. Інші посади в поліції за­міщувалися, як правило, армійськими офіцерами, які одержали під час служби поранення і вийшли у відставку.

Поліцейська реформа 60-х років XIX ст. була зумовлена тими самими соціально-економічними й політичними причинами, що й інші буржуазні реформи того періоду. Водночас ця реформа мала ще й особливі причини. Зокрема, скасування кріпосного права при­звело до ліквідації вотчинної поліції, яка була істотним додатком державної влади. Отже, уряд намагався цим підсилити низові її ланки. Того ж вимагали нові умови класової боротьби, різке зрос­тання селянського руху як наслідок грабіжницького характеру се­лянської реформи. Саме тому поліцейська реформа стала другою за вагою в ряду буржуазних реформ.

25 грудня 1862 р. Олександр II видав указ, яким затверджува­лися Тимчасові правила про устрій поліції в містах та повітах губе­рній, що підлягають загальному установленню керованих. Але тра­пилося так, що норми Тимчасових правил фактично діяли понад півстоліття, а подальшого реформування нижчих ланок поліції так і не сталося.

З 1862 р. у коленому повіті існував єдиний поліцейський ор­ган— повітове поліцейське управління. Стаття 633 зміненого Зага­льного установлення губернської проголошувала: «Весь повіт з по­вітовими і безповітовими містами, посадами, містечками і селища­ми, розташованими в ньому, підлягає відомству повітової поліції». Повітове поліцейське управління являло собою колегіальний орган, що його очолював повітовий справник. При ньому були його поміч­ник і члени-засідателі повітового поліцейського управління, які усі разом складали загальне присутствіє управління. Слід наголосити, що повітовий справник після реформи не обирався дворянами, як раніше, а призначався губернатором або генерал-губернатором. Про те, яке велике значення надавалося підбору відповідних кан­дидатур на посаду начальника реформованої поліції, свідчить хоч би те, що не всі колишні земські справники мали можливість посіс­ти це місце. Указ Олександра II від 25 грудня 1862 p., зокрема, пе­редбачав: «З обраних дворянами теперішніх справників... залишити на новій посаді тільки тих, хто на розсуд начальників губернії може дійсно на користь виконувати обов'язки, на них знов накладені, ре­шту ж затим звільнити, замістивши їх іншими особами, також за безпосереднім розсудом начальників губерній». Підбираючи канди­датури на посаду повітового справника, губернатор міг ігнорувати формальні перепони: передбачалося, що, призначаючи справників він «не обмежується правилами про відповідальність чинів до роз­рядів посади». Серед чинів повітової поліції становище справника було особливим, що неодноразово підкреслювалося у законі. За ним залишалося право ухвального голосу з усіх питань, які розглядали­ся поліцією.

Повіт поділявся на дрібніші адміністративно-поліцейські оди­ниці: стани, дільниці (сотні) та селища. У станах поліцію очолювали станові пристави, які належали до розряду «виконавчих урядовців поліції». Вони призначалися на посаду губернатором за поданням повітового справника. Кількість станів у повітах була різною (від 2 до 4) і залежала від таких чинників, як розмір території, чисель­ність населення, стан «порядку і спокою».

У 1878 р. становим приставам призначили помічників — по­ліцейських урядників. Вони вводилися в 46 губерніях Росії, причо­му кількість їх була неоднаковою: в 20 губерніях вона не переви­щувала 100, в 15 — коливалась від 100 до 125, в 9 — від 125 до 175, а у Волинській та Подільській губерніях їх було по 200. Надалі кількість урядників збільшили.

І «виконавчі урядовці» (станові пристави), і «нижчі чини по­ліції» (урядники) одержували утримання від держави. У 60—70-х роках XIX ст. уряд вжив заходів щодо забезпечення поліції надій­ними кадрами, змінив порядок її комплектування (вводився прин­цип вільного наймання за контрактом), збільшив платню, підвищив розмір пенсій, установив нагороди за вислугу років.

Соцькі і десяцькі, які обиралися на ці посади безпосередньо населенням, виконували свої обов'язки безоплатно. У разі найман­ня на вказані посади сторонніх осіб, вони одержували винагороду за рахунок самооподаткування населення.

Тимчасові правила 1862 р. зберегли самостійну, окрему від повітової, міську поліцію в усіх губернських та в «деяких визнач­них» містах, посадах і містечках. В Україні на початку XX ст. місь­ку поліцію мали, крім дев'яти губернських центрів, і міста, «під­відомчі градоначальству» (Одеса, Керч, Севастополь, Миколаїв), а також повітові та безповітові міста; Балта Подільської губернії, Бердичів Київської губернії, Ніжин Чернігівської губернії, Бер­дянськ, Феодосія, Бахчисарай і Карасубазар Таврійської губернії.

В усіх зазначених населених пунктах існували міські поліцей­ські управління на чолі з поліцмейстерами. Поліцмейстер та його помічник призначалися губернатором (градоначальником). Управ­лінню були підпорядковані «виконавчі урядовці поліції» (дільничні та міські пристави та їхні помічники, а також поліцейські нагляда­чі) та «нижчі чини» (городові та інші «поліцейські служителі»).

Міста поділялися на частини, дільниці — на околотки. Части­ни очолювалися міськими приставами, дільниці — дільничними. Структура поліцейського апарату залежала від розміру міста, чи­сельності населення. Наприклад, Київ на початку XX ст. поділявся на сім поліцейських дільниць: Либідську, Бульварну, Подільську, Лук'янівську, Печорську, Дворцову, Польську. При поліцейських управліннях в містах перебували пожежні команди на чолі з бранд­мейстерами.

Одним із завдань поліцейської реформи 60—70-х років XIX ст. було звуження компетенції поліції, звільнення її від багатьох «зай­вих» функцій. Певною мірою це було досягнуто. Так, провадження попереднього слідства в кримінальних справах передавалося після судової реформи 1864 р. судовим слідчим, господарські функції і питання благоустрою — органам земського та міського самовряду­вання тощо. Однак поліцейська реформа мала незавершений харак­тер, вона не внесла в компетенцію поліції ясність та виразність, не усунула плутанину і суперечності, притаманні її дореформеній дія­льності. Зберегли свою чинність багато норм Положення про земсь­ку поліцію і Наказу її чинам та служителям 1837 p., які визначали коло завдань поліції. У Зводі законів компетенція органів поліції була в основному зафіксована в Загальному установлення губерн­ському (т. II) та Статуті про попередження і припинення злочинів (т. XIV).

Загальне установлення губернське передбачало, що «предме­ти відомства поліцейських управлінь і підпорядкованих їм осіб», зокрема, стосуються «стеження за виконанням законів, охорони безпеки та справ громадського благоустрою». Наступні статті Зага­льного установлення конкретизували завдання поліції щодо вико­нання цієї функції: оприлюднення указів і постанов уряду, «усілякі оголошення, повідомлення і виклики за наказом начальства», «охо­рона недоторканності прав і спокійного відправлення обрядів церк­ви православної і свободи іновірних, визнаних віросповідань», «охо­рона громадського спокою, благочиния, добрих звичаїв, порядку і належної властям покірливості», «заходи безпеки від злочинців і розбійників, затримання їх та знищення їхніх зграй» — і багато ще чого, викладене в наступних 37 пунктах ст. 681. Проте і це була ли­ше мала дещиця передбачених законами обов'язків поліції.

Отже, і після передбаченого реформою звуження компетенції поліції коло завдань, що нею вирішувалося, залишалося досить широким. Слід враховувати й те, що «звільнення» поліції від сто­ронніх функцій було багато в чому формальним. Так, згідно із зем­ською реформою велика кількість господарських функцій переда­валася земствам. Але насправді цього не відбувалося. По-перше ор­гани земського самоврядування перебували під пильним наглядом поліції. По-друге, земства не мали своїх органів примусу і мусили діяти через апарат поліції. Звільнившись у пореформений період від вирішення суто господарських питань, поліція зберегла за со­бою контроль за господарською діяльністю не тільки громадських органів, а й приватних осіб.

Практична діяльність поліції була позначена формалізмом, безплідним листуванням, сваволею і беззаконням. Безліч архівних справ, що збереглися у фондах канцелярій генерал-губернатора і губернаторів, свідчить, що в поліції були поширені хабарництво, підробки, побиття заарештованих тощо.

Наприкінці XIX ст. дії влади спрямовувалися насамперед на боротьбу з виступами робітничого класу — найнебезпечнішої для самодержавства сили визвольного руху. При цьому уряд став на шлях створення спеціальної фабрично-заводської поліції. Ще у 1880 р. підприємцям було дозволено набирати й утримувати за вла­сний рахунок поліцейських на фабриках та заводах. За відомостя­ми МВС, упродовж 17 років, тобто до 1897 р. на кошти підприємців було створено 130 поліцейських посад. Однак розвиток визвольного руху випереджав зростання сил поліції. Врешті-решт самодержав­ство взяло на себе левову частку витрат на утримання фабрично-заводської поліції: з 1 лютого 1899 р. набув чинності закон «Про по­силення поліції в районах промислових закладів», згідно з яким створювалися 160 нових посад городових. Водночас зберігалося право дозволяти капіталістам утримувати поліцейських за власний рахунок.

Новостворені поліцейські структури розподілялися так: на­самперед склад поліції збільшувався в тих фабричних районах, в які під час виступів робітників викликалися війська; у другу — в робітничих районах, де відбувалися страйки і «безладдя». За такого по-своєму справедливого підходу у промислово розвинутих губер­ніях України на рубежі XIX—XX ст. значно посилився поліцейсь­кий апарат. Яскравий приклад тому — Катеринославська губернія. Тут на початку 1900 р. штат фабрично-заводської поліції в промис­лових районах становив 763 поліцейських на 111 200 осіб фабрич­ного населення, тобто один поліцейський припадав на 160 осіб (за загальними ж «нормами» це співвідношення мало бути 1:400).

Об'єктом особливої уваги місцевої адміністрації поліції був се­лянський рух. Уряд здійснив цілу низку заходів щодо посилення поліції в сільській місцевості. Так, міністр внутрішніх справ широко використовував надане йому законом від 22 червня 1900 р. право задовольняти клопотання приватних осіб про формування на їхні кошти поліцейських команд. У другій половині XIX ст. у системі поліцейських установ в Україні виникли спеціалізовані органи кри­мінального розшуку — розшукові відділення.

Капіталізм як суспільно-економічна система створював спри­ятливий грунт для зростання загальнокримінальної злочинності. За даними статистики, кількість злочинів з 1876 р. до 1889 р. загалом по Росії зростала втричі швидше, ніж чисельність населення. При цьому майнові злочини, головно крадіжки, становили приблизно

2/3 усіх кримінальних правопорушень. Багато злочинів залишало­ся безкарними. Про слабкість карно-розшукової діяльності свідчи­ли сучасники. Так, юрист Н. Селіванов у 1884 р. писав: «...не тому слід дивуватися, що більше половини злочинів у нас залишається не викритими, а тому, що інша половина викривається». Показово, що жертвою кишенькових злодіїв став навіть сам міністр внут­рішніх справ Тимашев: під час обідні в Успенському соборі в Моск­ві у нього викрали гаманець, золотий портсигар та портфель.

Усе це примусило місцеві власті вжити відповідних організа­ційних заходів. Після того, як стало функціонувати розшукне від­ділення у Петербурзі, аналогічні органи почали утворюватися при канцеляріях градоначальників і обер-поліцмейстерів у великих міс­тах (в тому числі у Києві та Одесі). Однак єдиної системи карного розшуку протягом тривалого періоду в країні не було. Бракувало і коштів, які виділялися урядом на його потреби. У 90-х роках, на­приклад, кредит на «розшукну частину» (він розподілявся між усіма губернаторами і градоначальниками) становив лише 100 тис. крб. на рік.

Особливе місце у поліцейському апараті Російської імперії по­сідали органи політичної поліції. Вони виділялися в окрему систему ще за часів Петра І. У першій чверті XIX ст. сили політичної по­ліції були розпорошені. Події 14 грудня 1825 р. на Сенатській площі (повстання декабристів) застали уряд зненацька. З великими труд­нощами втримавши владу, Микола І почав виправляти «помилки» свого брата, підписавши 3 липня 1826 р. указ про утворення III від­ділення власної його імператорської величності канцелярії — орга­ну, який більш ніж на півстоліття став втіленням реакції. У 1827 р.} коли було засновано корпус жандармів (у 1874 р. перейменований в Окремий корпус жандармів), почалося формування системи місце­вих органів політичної поліції для забезпечення контролю і нагляду за «духом народним» на всій території імперії.

У 1867 р. було прийнято Положення про корпус жандармів, яке в основному залишалося незмінним аж до Лютневої революції 1917 р. Після його прийняття на місцях створювалися губернські жандармські управління (у 1870 р. до них вводився «додатковий штат» — для служби в повітах) і жандармські поліцейські управ­ління залізниць. Ці органи становили основу цього жандармського відомства до 1917 р.

Серйозну реорганізацію центрального апарату політичної по­ліції було здійснено у 1880—1883 pp. під впливом другої революцій­ної ситуації: міністр внутрішніх справ став одночасно і шефом жандармів, замість відділення в МВС створювався Департамент поліції МВС, який об'єднав керівництво загальною і політичною по­ліцією. Особливі завдання, покладені царатом на політичну поліцію, обумовили підвищені, дещо специфічні вимоги до особового складу жандармського відомства. Так, жандармськими офіцерами могли бути тільки особи, які мали освіту не нижче середньої і прослужи­ли у військах не менше п'яти років. Не допускалися до переведення в корпус жандармів офіцери, які були «в штрафах по суду і слідст­ву» і мали грошові борги. Кандидати в жандарми попередньо скла­дали при штабі корпусу іспити «як з моральних якостей, так і зі службових достоїнств».

В Україні у 70—90-ті роки XIX ст. територіальні органи корпу­су жандармів були представлені дев'ятьма губернськими жандарм­ськими управліннями (ГЖУ) і жандармським управлінням м. Одеси. Звичайно ГЖУ контролювали територію тих губерній (міст), де во­ни перебували, за винятком жандармського управління м. Одеси: крім самого міста, йому був підпорядкований і Одеський повіт Херсонської губернії. Штати ГЖУ були різними. Якщо, наприклад, Чернігівське ГЖУ вважалося третьорозрядним (4 офіцери, 3 вах­містри, 23 унтер-офіцери), то Харківське ГЖУ за штатом поступа­лося в країні тільки двом столичним (у ньому у 1895 р. служили 6 офіцерів, 4 вахмістри, 70 унтер-офіцерів).