Geum.ru

Контрольне право як атрибутивний елемент української системи права

Вид материалаДокументы

Содержание


Актуальність даної статті полягає у тому, що навіть постановка даного питання відбувається вперше.
Подобный материал:

КОНТРОЛЬНЕ ПРАВО ЯК АТРИБУТИВНИЙ ЕЛЕМЕНТ УКРАЇНСЬКОЇ СИСТЕМИ ПРАВА


Ліпкан Володимир Анатолійович,

професор кафедри управління

в органах внутрішніх справ і спеціальних операцій

доктор юридичних наук, доцент


Реквізити статті:

Ліпкан В. А. Контрольне право як атрибутивний елемент української системи права // Підприємництво, господарство і право. — 2010. — № 8. — С. 7 – 10.


Визначено особливості формування контрольного права, наголошено на його нерозривній єдності з формуванням контрольної гілки влади.

Ключові слова: контрольне право, контрольна гілка влади, контрольне законодавство, державний контроль, контроль


Докорінні зміни, що відбуваються в Україні останніми роками, потребують принципово нової оцінку потенціалу діяльності та ефективності функціонування інститутів державного контролю. Нині ситуацію з даного питання можна охарактеризувати як таку, що перебуває на стадії визначення і формування різних елементів, що складають систему державного контролю. У зв’язку з цим вкрай важливо здійснити заходи щодо розвитку нормативного регулювання державного контролю, який має бути спрямовано на створення органам даного контролю реальних можливостей для ефективного здійснення власної діяльності в інтересах конкретної людини, а отже і в інтересах усієї держави.

Державний контроль спрямований передусім на досягнення цілей функціонування державних інституцій — створення умов для реалізації прав та законних інтересів людини і громадянина. Це досягається внаслідок організації ефективного контролю за виконанням вимог законів та інших нормативно-правових актів, а також вжиття адекватних заходів з усунення і попередження порушень у майбутньому.

Існуюче на даний час розмаїття правових особливостей регулювання контрольної діяльності в різних сферах суспільного життя різними державними органами породжує різну правову оцінку одних і тих самих дій і процесів. За одних випадків певні дії можуть визнаватися к такі, що були здійснені в інтересах держави (коли контрольні органи здійснюють контроль діяльності тих чи інших підконтрольних суб’єктів, які, у свою чергу, контролюються владною командою). За інших — такими, що завдають збитки державі і за які підконтрольні суб’єкти мають нести відповідальність (наприклад ситуація із продажем компанією „Нафтогаз України” газу, що належав компанії „Росукренерго”).

Саме в цих умовах все більшого значення набуває зміщення акценту в різноманітних дискусіях не стільки на формування окремих органів державного контролю, або навіть відокремлення окремої контрольної гілки влади, скільки формуванні нормативно-правового фундаменту здійснення даними органами власної діяльності на підставі єдиних норм, принципів, спільною ідеї. І це не в змозі вирішити ніякі окремі документи, навіть концептуального характеру. На наш погляд прийшов час порушити важливу для наукової громадськості і практиків проблему: формування контрольного права.

^ Актуальність даної статті полягає у тому, що навіть постановка даного питання відбувається вперше.

Питанням державного контролю приділена чимала увага серед сучасних дослідників. Не можна не згадати праці таких дослідників, як: В.Б.Авер’янова, О.Ф.Андрійко, В.Г.Афанасьєва, О.М.Бандурки, Д.М.Бахраха, Ю.П.Битяка, А.С.Васильєва, В.М.Гаращука, В.К.Колпакова, В.В.Копєйчикова, Є.Б.Кубко, В.І.Курила, Б.М.Лазарева, Л.Ф.Морозова, В.Ф.Опришка, В.П.Пєткова, О.П.Полінця, В.П.Портнова, П.М.Рабіновича, В.І.Ремньова, Л.А.Савченко, А.О.Селіванова, В.Ф. Сіренка, А.І.Сироти, О.В.Скрипнюка, С.Г.Стеценка, М.С.Студенікіної, Ю.О.Тихомирова, М.М.Тищенка, Р.Й.Халфіної, В.В.Цвєткова, В.Є.Чиркіна, Ю.С.Шемшученка, В.С.Шестака, В.К.Шкарупи, К.В.Шоріної [1-15].

Утім, незважаючи на наявність численних наукових досліджень, присвячених проблематиці державного контролю, поза науковим обігом залишилося головне питання: формування контрольного права. Ані О.Ф.Андрійко [3-4], ані В.М.Гаращук [6-7] дане питання не порушували у своїх дисертаційних роботах.

Відсутність адекватного розуміння та наукового опрацювання зазначених питань у теорії адміністративного права зумовлюють не тільки актуальність даної теми, а роблять новаторською саму постановку проблеми щодо формування контрольного права.

Справжня правова процедура становить собою те, що узгоджується із уявленням про добро і справедливість, повага до них і становить собою сутнісне положення про справжню правову процедуру.

Контрольне право як інструмент соціального управління здатне діяти через волю і свідомість людей, стимулюючи їхню поведінку в суспільстві, воно покликане сприяти розвитку його прогресивної соціальної діяльності. Формування контрольного права є результатом повороту в розумінні іманентних характеристик права, здатним подолати стереотипи минувшини, а головне — відповідати сучасним тенденціям часу.

Одним із напрямків розвитку контрольного права пов'язаний із розробленням таких наукових положень, які продовжують ідею наукового пошуку сучасної правової науки, допомагають розкрити властивості і можливості права як сильного і дієвого чинника в житті людей, яке дозволяє подолати негативні наслідки свободи, обертаючи її на усвідомлену необхідність, позитивну активність корисну для усього суспільства.

У даному аспекті важливість державного контролю, який носить системний державний характер, має слугувати важливою підоймою для віддзеркалення ідей державного контролю на діяльність окремих контрольних суб’єктів, правове регулювання їхнього функціонування. У свою чергу, впливаючи один на одного, вони здійснюють так би мовити своєрідний пошук нових форм процедурно-правового регулювання.

Встановлення функціональних зв’язків між контрольними органами обумовлено інформаційною сутністю і значенням моделей поведінки, які містяться в праві.

Право виділяється і розуміється не як успадкована система норм права, а насамперед як самостійний, унікальний і самобутній феномен, котрий має передовсім власне призначення і не зводиться до категорій держави.

Контрольне право має дозволити представникам різних контрольних органів ідентифікувати власну діяльність за однозначними критеріями.

Саме тому переконаний, що провідною тенденцією розвитку державного контролю є забезпечення його суб’єктів внутрішньо несуперечливою законодавчою базою. Адже нині в державі налічується чимала кількість органів, які реалізують контрольні повноваження у різних сферах суспільного буття. Натомість їхня кількість почасти спричинює неузгодженість дій, дублювання повноважень, а головне — відсутність об’єднаності спільними цілями щодо забезпечення ефективності функціонування об’єкта контролю.

З урахуванням наведеного об’єктивно постає потреба у побудові не лише ієрархічної системи органів державного контролю, а й відпрацюванні відповідної нормативної бази об’єднаної в рамках контрольного права.

Характерними чинниками, що об’єктивно обумовлюють потребу в розробленні контрольного права виступають:
  1. чисельність видів державного контролю, і як наслідок дублювання повноважень і паралелізм в їхній діяльності, у тому числі і на рівні нормативних актів;
  2. відсутність оптимальної уніфікованості правового статусу суб’єктів державного контролю, що є наслідком невиправдано значної кількості органів, які здійснюють державний контроль;
  3. нераціональне використання ресурсів — здійснення однакових функцій державними органами призводить до паралелізму і неефективному використанню бюджетних коштів;
  4. систематичне порушення виконавської дисципліни — значна кількість контролюючих органів на завжди є адекватною якості контролю, що в цілому створює умови до порушення виконавської дисципліни;
  5. безвідповідальність самих суб’єктів державного контролю за невірно прийняті рішення, адже відсутність правової регламентації адміністративно-правового статусу даних органів не дає можливості законодавчо передбачати і закріпляти відповідальність самих суб’єктів контролю за невірно прийняте рішення, неефективність методів контролю, невірно витрачені державні кошти. Нині фактично суб’єкти контролю не відповідають за власні рішення і не несуть відповідальності, якщо внаслідок реалізації їхніх контрольних заходів було завдано шкоди інтересам держави, особи або суспільства. Така відповідальність здійснюється лише в межах і у спосіб, що не відрізняється від звичайного порядку оскарження неправомірних дій органів державної влади;
  6. відсутність ефективної правової регламентації контрольної діяльності держави, інститутів громадського контролю і визначеного механізму їхньої взаємодії, адже проведений нами аналіз законодавчих актів уможливлює дійти висновку, що забезпечення державного контролю, наприклад у сфері національної безпеки, здійснюється не на основі законодавства і тим більше згідно з єдиним законом, а на підставі чисельних, неконкретних і почасти відомчих нормативних актів;
  7. наявність ускладнень при здійсненні контролю за правоохоронними, розвідувальними і контррозвідувальними органами, які здійснюють забезпечення національної безпеки, послуговуючись власними методами і формами роботи. Відтак, здійснення контролю за ними також вимагає окремого наукового обґрунтованого підходу до здійснення контролю, адже надмірний тиск, надлишковий демократичний цивільний контроль можуть зменшити їхню ефективність, що негативно вплине на рівень національної безпеки.

В умовах українських реалій головною тенденцією розвитку державного контролю є його деполітизація, мінімізація можливості його використання чи то Президентом, чи то Урядом України, чи то Верховною Радою України для реалізації власних бізнесових інтересів.

У даному аспекті нами вбачається конструктивним напрям щодо чіткого порізнення таких напрямів, як:
  1. керівництво у різних сферах життєдіяльності суспільства (Президент України здійснює керівництво у сферах національної безпеки і оборони України);
  2. спрямування і координації діяльності органів державної влади (діяльність Держмитслужби України спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України);
  3. контролю за діяльністю органів державної влади.

Відповідно, доцільно законодавчо визначити зміст та ієрархічність таких термінів:
    • відповідальний перед (КМУ відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України);
    • підконтрольний (Служба зовнішньої розвідки підконтрольна Президенту України)
    • підпорядкований (Державна податкова служба діє при Міністерстві фінансів України і підпорядковується йому)
    • підзвітний (КМУ підзвітний Верховній Раді України).

Переконаний, що розв’язання даних питань є можливим в законодавчих рамках, але воно буде не достатнім, адже законодавець прагнутиме в кожному конкретному випадку по-іншому визначити дані поняття з урахуванням специфіки діяльності того чи іншого суб’єкта контролю, а отже дані закони не відповідатимуть критерію об’єктивності. Саме тут знову ж так постає необхідність в уніфікованій методології щодо визначення даних понять, їхнього обґрунтування, розташовування у структурно-логічній і категорійно-понятійній системі комплексної галузі — контрольного права.

Відтак, ці та низка інших проблем визначають проблемний комплекс, і, відповідно слугують орієнтиром розвитку контрольного права.

Наразі можу висунути гіпотезу щодо наступних етапів формування контрольного права.

Слід визнати, що реалізація моєї пропозиції щодо об’єднання правових норм адміністративного та інших галузей права, що регулюють суспільні відносини у сфері контролю в рамках контрольного права, є вагомим кроком на шляху формування системи контролю в Україні в різних її вимірах та аспектах та ефективного її правового регулювання.

Реалізація даної пропозиції щодо системного адміністративно-правового регулювання контрольної діяльності є фундаментом для формування контрольного законодавства — сукупність законодавчих і підзаконних актів держави, що слугують базою для обґрунтування проведення державної політики контролю.

Щодо контексту нашої статті слід зазначити, що дана сукупність має бути не простою, а характеризуватися таким показником, як органічна пов’язаність між собою нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері контролю. Причому систематизація має виступати одним з етапів унормування різноманітних видів контрольної діяльності відповідно до загальної мети державного контролю.

Відтак, наступним після систематизації має виступати кодифікація — приведення чисельних норм, що регулюють відносини контролю, до узгодженої системи на підставі загальновизнаних принципів національного права. Наслідком кодифікації може стати зведений нормативний акт, створений внаслідок змістовної переробки, систематизації та кодифікації нормативних актів, що мають предметом регулювання суспільні відносин у сфері контролю — контрольний кодекс.

Наступним етапом і наслідком еволюції контрольного законодавства має стати формування контрольного права.

Система законодавства має бути вибудована як за ієрархічною ознакою, так і за іншими критеріями. Водночас, відстоюючи власну наукову позицію щодо чіткого упорядкування суспільних відносин в аналізованій сфері, висуваю гіпотезу про доцільність обрання критерієм ієрархічності даних нормативних актів.

Відповідно, ієрархію контрольних нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері контролю, можуть складати наступні:
  1. Конституція України;
  2. Концепція державного контролю (яка включатиме в себе державний і недержавний контроль);
  3. Контрольний кодекс;
  4. Закони України „Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією” тощо;
  5. Укази та розпорядження Президента України, рішення РНБОУ;
  6. міжнародні договори, міжнародно-правові звичаї та рішення міждержавних (міжурядових організацій);
  7. постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України; міжвідомчі нормативні джерела (накази, інструкції тощо);
  8. нормативно-правові акти міністерств та інших органів виконавчої влади (накази, інструкції, положення, постанови, програми, листи, статути тощо);
  9. нормативні договори та звичаї.

Формування і концептуалізація даних документів до єдиної системи сприятиме формуванню контрольного права — галузь права, норми якого регулюють суспільні відносини у сфері контролю.

Адже порізнення видів контролю існує у суто теоретичному плані як певна абстракція, котра дозволяє умовно розділити цілісний феномен для нашої більшої зручності у його дослідженні. Онтологічно ж дані види контролю навряд чи можуть існувати у чистому вигляді і являти собою самостійну сутність. Відтак, у рамках пропонованого нами шляху до систематизації законодавства, його раціональний напрям може бути описаний у вигляді дороговказу до формування контрольного права.

Наразі, формування контрольного права дозволить якісно визначити суб’єкти контролю і відповідні саме їм об’єкти, а також форми і методи їхньої діяльності у конкретній сфері життєдіяльності. Більше того, контрольне право уможливить здійснення комплексного і системного правового регулювання контрольної діяльності і суспільних відносин, що виникають внаслідок її здійснення. Ще одним позитивом формування даного права є позбавлення від хаотичності у контрольній діяльності, невідповідності рівня даної діяльності актам, що її регламентують. Контрольне право змінить акценти у правовому регулюванні, виступаючи саме засобом комплексного правового регулювання на противагу розрізненим нормативним актам, у тому числі відомчого рівня. Таким чином буде закріплено важливий принцип права: законність контролю, тобто здійснення контролю на підставі виключно закону, а не інших нормативних актів, які мають виступати джерелами контрольного права.

Фактично, реалізація моїх гіпотез і науково обґрунтованих пропозицій стане шляхом для уторованого формування і сталого розвитку контрольної гілки влади, існування якої, на моє тверде переконання, є питанням лише часу і слугуватиме індикатором приходу свідомої і політично вихованої еліти до влади.

Формування контрольного права стане своєрідним атрибутом, зумовить необхідність фактичного унормування діяльності суб’єктів контролю і об’єднання їх до єдиної гілки влади. Функціонування контрольної гілки влади на підставі вже сформованого контрольного законодавства стане своєрідним результатом розв’язання складної і багатоаспектної проблеми — підвищення ефективності контрольної діяльності в цілому. У здійсненні незалежного контролю на підставі контрольного законодавства зацікавлені усі гілки влади, адже існуючий дисбаланс повноважень у сфері державної влади призводить до неефективного управління країною, перетворення політики на реалізацію чи то власних амбіцій, чи то програм власної політичної партії, чи то реалізації інтересів транснаціональних корпорацій. У межах функціонування контрольної гілки влади рішення, що ухвалюватимуться нею, будуть спрямовані на удосконалення не лише державного контролю (контроль заради контролю, за Фіхте — “річ у собі”), але й державного управління в цілому, починаючи від проведення і реалізації положень адміністративної реформи, закінчуючи формуванням стратегії розвитку держави.

Формування контрольної гілки влади має сприйматись як об’єктивна необхідність, стратегічне і актуальне завдання, бо здійснювані заходи базуватимуться не на окремих і порізнених нормативних актах, а в рамках єдиної правової галузі — контрольного права, і її положення реалізовуватимуться в рамках окремої гілки влади — контрольної. Адже реалізація державної політики контролю, що базується безпосередньо на законах, а не на окремих неуніфікованих нормативних актах, — одна з ознак правової держави.

Висновок


Можна висновувати, що побіжний аналіз існуючих у вітчизняній науці наукових джерел не дає можливості скласти цілісну та ґрунтовну уяву ані про сутність контролю, ані про можливі конструкції контрольного права. Цю прогалину я спробував усунути в рамках даної статті. Актуальність і необхідність формування контрольного права не виступають даниною моді в ході неперевершеної ходи диверсифікації права на безліч іноді беззмістовних інститутів. Навпаки — формування даного права закладає фундамент для поступового правового розвитку нашої країни, сприятиме повнішій реалізації принципу правовладдя, а також закладе фундамент для крокування уторованим шляхом вже розроблених і успішно діючих європейських стандартів контролю. Дане право слугуватиме основою для формування контрольної гілки влади, котра виступає атрибутом демократичного суспільства.

Головне на мій погляд, що в рамках даної статті здійснено спробу науково обґрунтувати необхідність формування контрольного права, визначено його загальне призначення, основну мету і завдання — намічено концепцію. Адже сутність права виявляється не лише у правових феноменах, але і у не праві, заперечуючи яке, право стверджує себе як самоцінність в початковому, всезагальному сенсі права як унікального феномену. Що ж до його змістовного наповнення, то про це йтиметься у наступних авторських публікаціях.

Література:

  1. Авер’янов В. Б. Виконавча влада і державний контроль / В. Б. Авер’янов, О. Ф. Андрійко. — К., 1999. — 48 с.
  2. Андрийко О. Ф. Контроль в демократическом государстве: проблемы и тенденции / Ольга Фёдоровна Андрийко. — К. : Наук. думка, 1994. — 116 с.
  3. Андрійко О. Ф. Державний контроль у сфері виконавчої влади України / Ольга Федорівна Андрійко. — К. : Видавничий Дім „Ін-Юре”, 1999. — 45 с.
  4. Андрійко О. Ф. Організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади : дис. …д-ра юрид. наук : 12.00.07 / Ольга Федорівна Андрійко. — К., 1999. — 390 с.
  5. Битяк Ю. П. Совершенствование контроля в советском государственном управлении / Ю. П. Битяк // Социалистическая законность в советском государственном управлении. — Х., 1987. — С. 34—44.
  6. Гаращук В. М. Контроль та нагляд у державному управлінні / В. М. Гаращук. — Харків: Фоліо, 2002. — 176 с.
  7. Гаращук В. М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управлінні : дис. … доктора юрид. наук: 12.00.07 / Володимир Миколайович Гаращук. — Х., 2003. — 413 с.
  8. Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен : [монографія] / Валерій Костянтинович Колпаков. — К. : Юрінком Інтер, 2004. — 528 с.
  9. Ліпкан В. А. Національна і міжнародна безпека у визначеннях та поняттях / В. А. Ліпкан, О. С. Ліпкан. — [вид. 2- доп. і перероб.]. — К. : Текст, 2008. — 400 с.
  10. Полінець О. П. Контроль в державному управлінні України: теоретико-правові питання : дис. … канд. юрид. наук : 25.00.01 / Олександр Петрович Полінець. — К., 2003. — 248 с.
  11. Савченко Л. А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні : дис. … доктора. юрид. наук : 12.00.07 / Леся Анатоліївна Савченко. — Ірпінь, 2002. — 456 с.
  12. Шестак В. С. Державний контроль в сучасній Україні (теоретико-правові питання) : дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / Валентин Сергійович Шестак. — Х., 2002. — 195 с.
  13. Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР / Е. В. Шорина ; отв. ред. Б. М. Лазарев. — М. : Наука, 1981. — 304 с. — (АН СССР. Ин-т государства и права).
  14. Шохин С.О. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России : [научно-методическое пособие] / С. О. Шохин, Л. И. Воронина. — М. : Финансы и статистика, 1997 — 240 с.



Определены особенности формирования контрольного права, акцентировано внимание на его неразрывном единстве с формированием контрольной ветви власти

In the article author defined the special features of control law, pays attention for strong linkage between this law and creating control branch of power.