Совершенствование управления отраслями российской энергетики: теоретические предпосылки, практика, моделирование 08. 00. 05 Экономика и управление народным хозяйством (Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами.
| Вид материала | Автореферат |
- Повышение эффективности управления предприятиями питания на основе использования информационных, 369.15kb.
- Формирование конкурентных преимуществ «коллекции» отелей категории «пять звезд» 08., 431.75kb.
- Формирование промышленной политики в системе управления предприятиями транспортного, 442.12kb.
- Клиентоцентричность как инструмент повышения потребительской ценности гостиничных услуг, 457.74kb.
- Формирование механизма управления бизнес-структурами в условиях риска 08. 00. 05 Экономика, 402.95kb.
- Формирование наукоемкой структуры российской промышленности в системе факторов долгосрочного, 1921.28kb.
- Повышение эффективности реализации конкурентной политики в условиях модернизации промышленности, 484.94kb.
- Управление системой франчайзинга в условиях формирования собственных сбытовых сетей, 261.22kb.
- Совершенствование управления на предприятиях кондитерской промышленности, 445.79kb.
- Развитие эффективного менеджмента на промышленных предприятиях современной россии 08., 550.59kb.
Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность и выбор темы, указываются цель и задачи исследования, раскрывается его новизна, практическая значимость и степень апробации полученных результатов и выводов.
Для разработки концепции совершенствования управления отраслями российской энергетики и для обоснования соответствующих ей методологических положений выполнен анализ теоретических основ управления базовыми отраслями промышленности в рыночной экономике, а также современных общемировых тенденций организации промышленности и управления в отраслях энергетики.
Управление отраслями ТЭК как процесс систематического, целенаправленного воздействия на них на основе познания и использования объективных закономерностей и прогрессивных тенденций развития энергетики, представляет собой содержание государственной энергетической политики. Цели, задачи и основные направления энергетической политики конкретизирует энергетическая стратегия; она предполагает также разработку согласованных управленческих решений, планирование и контроль их выполнения.
Теоретические предпосылки рекомендаций по совершенствованию государственной политики в отношении отраслей промышленности лежат в сфере экономики благосостояния, которая убедительно свидетельствует об отсутствии однозначных подходов к этой проблеме.
Государственная политика в отношении отрасли включает: 1) определение институциональной структуры и распределение собственности на ресурсы (т.е. определение общественного и частного (смешанного) секторов отрасли); 2) реализацию прямого государственного управления и контроля по отношению к общественному сектору; 3) формулировку требований, предъявляемых обществом и исполнительной властью к частному сектору; 4) разграничение сфер производственной деятельности частного сектора на две части: первую, в которой рыночные механизмы обеспечивают достижение желаемого общественного результата, и вторую, в которой рыночные механизмы «проваливаются» (отрицательные внешние эффекты, наличие естественных монополий и др.); 5) применение к частному сектору политики государственного вмешательства, основными направлениями которой являются: поддержание и развитие конкуренции в тех сферах, где рыночные механизмы обеспечивают достижение желаемого общественного результата, и регулирование рынков в сферах, где рыночные механизмы оказываются не состоятельными в этом отношении; 6) разработку и координацию применения инструментов государственного вмешательства: антимонопольной и структурной политики, ценового регулирования, налоговой и таможенной политики и др.
Представляется целесообразным признание уже существующего распределения собственности на факторы производства, но при введении налогообложения, обеспечивающего перераспределение доходов между членами общества. Наиболее конструктивным, на взгляд автора данной работы, является такой подход к выбору государственной политики, который направлен на одновременное достижение двух целей: как высокой степени экономической эффективности, так и ответственности государства за реализацию общественных интересов и требований, предъявляемых к определенной отрасли рыночной экономики. Инструментами достижения экономической эффективности являются структурная и антимонопольная политика, лицензионная политика, ценовое регулирование, налоговая и таможенная политика. Для достижения социальной ответственности государства перед гражданами необходима реализация представлений общества о социальной справедливости, которая выражается в определенном распределении доходов. Инструментами регулирования распределения доходов являются налогообложение, таможенные сборы и пошлины, а также тарифная политика. Реализация указанного подхода требует согласованности определения критериев эффективности и формулировки общественных интересов, а также координации инструментов государственной политики в энергетике.
В электроэнергетике процесс производства подразделяется на отдельные вертикально интегрированные стадии: генерирование, передачу, распределение и поставку (сбыт) электроэнергии, координация которых обеспечивается системой централизованного оперативно-диспетчерского управления. До 1980-х гг. прошлого века в силу объективных особенностей производственных процессов все эти стадии в большинстве стран реализовывались вертикально интегрированными естественными монополиями. Однако по мере развития новых технологий характер общемировой тенденции приобрели процессы реструктуризации и либерализации данной отрасли промышленности. В настоящее время генерирование и поставка электроэнергии относятся к потенциально конкурентным видами деятельности, а ее транспортировка (передача) и оперативно-диспетчерское управление – к сфере естественных монополий.
Как показывает опыт зарубежных стран, универсального способа реструктуризации не существует. Типология рыночных структур в электроэнергетике может быть представлена 4-мя наиболее общими концептуальными моделями, нумерация которых возрастает в соответствии со степенью «радикальности» реформирования. Так, первая модель представляет исходную вертикально-интегрированную монополию, реализующую все четыре стадии производственного процесса, а четвертая – напротив, – полную вертикальную дезинтеграцию и конкуренцию во всех сферах производственного процесса, кроме транспортировки электроэнергии.
Экономическая эффективность электроэнергетики, называемая обычно целью реформ, достигается путем создания стимулов, позволяющих использовать производственные ресурсы и готовый продукт – электроэнергию – наиболее оптимальным для отрасли образом. Эффективность проявляется в окупаемости инвестиций и издержек производства по рыночным ценам, в наиболее экономичном выборе места расположения новых объектов электроэнергетики и топлива, в наиболее рациональном, с точки зрения окупаемости затрат распределении электроэнергии среди потребителей и т.д.
Защита общественных интересов, призванная быть второй обязательной целью государственной политики в отношении электроэнергетики, может включать такие аспекты, как оказание помощи малоимущим и регулирование спроса, финансирование региональных программ экономического развития и программ охраны окружающей среды, субсидирование использования определенных видов топлива и др.
Чем радикальнее реформирование отрасли, тем больше стимулов для повышения экономической эффективности ее функционирования, и тем сложнее задача реализации общественных интересов. В первой модели потенциал решения социальных задач «перевешивает» стимулы к эффективности, а в четвертой – наоборот.
Основным недостатком четвертой модели, реализуемой в настоящее время в российской электроэнергетике, является то, что ни производители, ни поставщики электроэнергии не несут никаких социальных обязательств. Для защиты малообеспеченных слоев населения, для охраны окружающей среды от загрязнений, связанных с отраслевыми производственными процессами, и для других социально значимых мероприятий необходимо разрабатывать специальные механизмы. Кроме того, переход к этой модели сопряжен с наиболее радикальными институциональными преобразованиями в отрасли и с максимальным риском утраты координации между производством, передачей и распределением электроэнергии. Велика опасность злоупотреблений своим положением со стороны системного оператора, единолично управляющего всеми технологическими процессами.
Таким образом, реструктуризация и либерализация электроэнергетики усложняет проблему обеспечения баланса между экономической эффективностью и защитой общественных интересов. Необходимы новые методы и механизмы управления отраслью, как для поддержания добросовестной конкуренции, так и для решения социальных задач. Поэтому для России, осуществляющей наиболее радикальные преобразования в электроэнергетике, изучение известных по мировому опыту и разработка новых механизмов управления отраслью в изменяющихся условиях ее функционирования имеют большое теоретическое и практическое значение.
В нефтегазовом секторе, как и в электроэнергетике, производство характеризуется вертикально связанными компонентами: добычей; транспортировкой; распределением и сбытом. Добыча и сбыт, как нефти, так и газа, являются потенциально конкурентными сферами деятельности. Транспортировка и распределение газа обладают естественно-монопольными характеристикам (в том числе и потому, что перевозка газа по трубопроводам не имеет заменителей). Транспортировка нефти может осуществляться не только по трубопроводу, но и любым другим транспортным средством.
Общей чертой газовой и нефтяной отраслей является недропользование – сфера, где генерируется природная рента. На ранних стадиях промышленного освоения крупных месторождений по мере стремительного роста темпов и объемов добычи проявляется положительный эффект масштаба производства: капиталоемкие инвестиции в производственную инфраструктуру быстро окупаются, издержки в расчете на единицу добытого ресурса понижаются, и рентные доходы растут. Это время для крупных вертикально интегрированных компаний. По мере старения месторождения добыча становится все сложнее и требует применения специальных технологий, учитывающих специфику геологических условий и понижающееся качество нефти и газа. Средние (на единицу добытого ресурса) издержки начинают расти, а рентные доходы – падать. Крупные вертикально интегрированные компании не заинтересованы в переоборудовании дорогостоящих производственных мощностей и адаптации их к новым условиям. Наступает время малых и средних инновационно ориентированных независимых фирм. В соответствии с этими закономерностями в структуре нефтяной отрасли выражены две разнонаправленные тенденции: с одной стороны - концентрация производства и монополизация; с другой – дезинтеграция и развитие малого и среднего бизнеса.
Газовый сектор в экономиках разных стран до 1980-х гг. был представлен вертикально интегрированными (часто государственными) естественными монополиями. Однако в связи с ростом цен на первичные энергоносители и с ухудшением условий добычи на давно разрабатываемых месторождениях начались процессы реформирования: реструктуризация, приватизация и либерализация газовых рынков.
Эффективность работы нефтегазового сектора выражается в рациональности производства и потребления нефти и газа, в создании условий для защиты конкуренции и предотвращения дискриминации независимых производителей владельцами производственной инфраструктуры.
Общественные интересы, связанные с функционированием нефтегазового сектора, прежде всего, выражаются в генерировании и распределении природной ренты. В большинстве нефтедобывающих стран, в том числе в странах с развитой рыночной экономикой, рента является источником финансирования крупномасштабных социальных и экономических программ. Впечатляющие примеры использования ренты для повышения жизненного уровня большинства населения демонстрируют Норвегия, Великобритания, США (штат Аляска) и страны Ближнего Востока. Основным инструментом распределения рентных доходов между государством и добывающими компаниями является гибкая налоговая политика.
В нефтегазовом секторе одновременное достижение целей эффективности и социальной ответственности достигается путем согласованного и комплексного применения структурной, конкурентной (антимонопольной) политики, тарифной, а также гибкой налоговой политики.
Предложенная концепция и методологические положения использованы для анализа современной российской Энергетической стратегии и проблем функционирования отраслей ТЭК; определены и обоснованы направления и способы совершенствования управления отраслями российской энергетики.
Цель энергетической политики сформулирована с учетом необходимости обеспечивать как повышение эффективности (в использовании природных энергетических ресурсов и потенциала всех отраслей энергетического сектора), так и социальную ответственность государства (рост экономики и повышение качества жизни населения страны). В качестве основного пути и главного средства достижения цели энергетической политики избрано формирование цивилизованного энергетического рынка и недискриминационных экономических отношений его субъектов между собой и с государством. При этом государство предполагает ограничивать свои функции как хозяйствующего субъекта и усиливать свою роль как регулятора рыночных отношений. Заметим, что намеченный путь и избранное средство достижения целей экономической политики ориентированы на одну лишь экономическую эффективность, в известном смысле конкурирующую с решением социальных задач. Поэтому вторая составляющая двуединой основной задачи государственной энергетической политики – реализация социальной ответственности государства – требует дополнительной теоретической и практической разработки механизмов для ее выполнения.
Содержание энергетической политики представляет собой комплекс мер 1) по оптимизации недропользования и управления государственным фондом недр, 2) по развитию внутренних топливно-энергетических рынков, 3) по рационализации топливно-энергетического баланса; к основным составляющим энергетической политики относятся также 4) региональная энергетическая политика и 5) социальная политика в сфере энергетики 6) внешняя энергетическая политика.
Совершенствование управления отраслями ТЭК должно выражаться в решении проблем, сформулированных Энергетической стратегией, к которым, в частности, относятся: 1) недостаточность развития энергетических рынков и рыночной инфраструктуры; 2) дефицит инвестиционных ресурсов и их нерациональное использование; 3) высокая степень износа основных фондов; 4) низкие темпы развития минерально-сырьевой базы углеводородов и объективный рост затрат на освоение и эксплуатацию новых перспективных месторождений; 5) деформация соотношения цен на взаимозаменяемые энергоресурсы; 6) высокая зависимость нефтегазового сектора от состояния и конъюнктуры мирового энергетического рынка; 7) сохраняющаяся высокая нагрузка на окружающую среду.
Инструментами государственной энергетической политики являются: структурная политика и институциональные преобразования в ТЭК; тарифная, налоговая, таможенная и антимонопольная политика; управление государственной собственностью; технические регламенты, национальные стандарты и нормы, усиление контроля их выполнения; стимулирование и поддержка стратегических инициатив хозяйствующих субъектов в инвестиционной, инновационной и энергосберегающей сферах.
В то же время разработка механизмов согласованного и комплексного применения инструментов энергетической политики к решению проблем ТЭК для одновременного достижения целей эффективности и социальной ответственности за реализацию общественных интересов в сфере ТЭК остается актуальной научной и практической проблемой.
Реформирование российской электроэнергетики началось в 1992 году. Путем реструктуризации и приватизации были созданы региональные вертикально-интегрированные монополии – АО-энерго, федеральный общероссийский холдинг РАО «ЕЭС России», доминировавший в генерировании, и являвшийся одновременно владельцем магистральных электросетей и системы оперативно-диспетчерского управления. С целью запуска рыночных механизмов был создан также Федеральный оптовый рынок электроэнергии и мощности. Однако это не повлекло за собой к началу 2000-х годов ни либерализацию (в смысле усиления конкуренции), ни оптимизацию функционирования отрасли.
Новый этап преобразований начался в 2003 году. В ходе реформы разделяются естественно-монопольные виды деятельности и параллельно создаются горизонтально интегрированные структуры, специализирующиеся на отдельных видах деятельности. Создаваемые компании превосходят по масштабу прежние монополии регионального уровня: они объединяют предприятия нескольких регионов, либо являются общероссийскими. Вертикально-интегрированная структура сохраняется у некоторых региональных энергокомпаний, изолированных от единой национальной сети электропередач. В условиях реформирования происходит реорганизация системы регулирования и изменение функций регулирующих органов. Осуществляется переход от методов прямого регулирования прежних вертикально-интегрированных компаний к новым методам регулирования электроэнергетических рынков.
По окончании реформы на конкурентных рынках (в производстве и сбыте электроэнергии) возможно прекращение государственного регулирования цен. В сфере естественных монополий и для вертикально интегрированных компаний могут устанавливаться: нормативы рентабельности; экономически обоснованные тарифы и предельные уровни тарифов. В отдельных случаях не исключается установление верхнего предела цены и в генерировании. На оптовом рынке электроэнергии внедряется система регулируемых договоров между продавцами и покупателями. Цены на электроэнергию в рамках этих договоров регулируются Федеральной службой по тарифам (ФСТ). Тарифы поставщиков будут рассчитываться методом индексации, учитывающим уровень фактической, а не прогнозной инфляции. Предполагается постепенное снижение объемов купли-продажи электроэнергии по регулируемым договорам и расширение сферы действия свободных нерегулируемых цен. На розничном рынке новая система ценообразования предусматривает поставку части объемов электроэнергии по регулируемой цене (в 2007 г. около 95%), а части – по цене, отражающей стоимость электрической энергии на конкурентном оптовом рынке.
Таким образом, в России реализуется наиболее радикальная четвертая модель реструктуризации электроэнергетики, не получившая пока широкого распространения даже в странах с развитой рыночной экономикой. К ее недостаткам (по сравнению с другими концептуальными моделями реструктуризации, известными по мировому опыту) относятся высокие технологические риски утраты координации работы всей системы и минимальные возможности реализации социальных программ внутриотраслевыми средствами. Для понижения технологических рисков необходимо, чтобы предложение электроэнергии превышало спрос на нее и чтобы имелись избыточные производственные мощности, чего пока нельзя сказать о российской электроэнергетике. Для решения социальных задач и защиты населения от повышения цен на электроэнергию необходимо разрабатывать механизмы, совместимые с новыми условиями функционирования рынков.
^ Исследована группа проблем, связанных с гармонизацией динамики цен в ТЭК и в других отраслях промышленности.
В течение длительного времени тарифная политика в энергетике выражалась в занижении темпов роста цен на электроэнергию и на газ по сравнению с ценами на другие энергоносители, а также по сравнению с темпами инфляции и темпами роста цен в промышленности (в целом). Положительными эффектами такой политики явились замедление темпов инфляции, обеспечение конкурентоспособности отечественной энергоемкой промышленности, а также ослабление социальной напряженности. Отрицательные эффекты коренятся в нарушении долгосрочных интересов развития энергоотраслей. Они выражаются в диспропорции цен на взаимозаменяемые энергоносители, в дефиците инвестиционных ресурсов и в нерациональном, расточительном энергопотреблении.
На мировом рынке цена газа с учетом его потребительских свойств значительно превосходит цены угля и мазута. На внутреннем же рынке эти пропорции для угля и газа искажены. Это привело к отсутствию конкуренции между взаимозаменяемыми с точки зрения электроэнергетики газом и углем и к расточительному потреблению газа. Так, нефтяные компании, добывающие попутный газ при разработке нефтяных месторождений, вынуждены сжигать его в факелах, поскольку его переработка и реализация при заниженных внутренних ценах на газ оказываются нерентабельными.
Сдерживание роста тарифов на газ и электроэнергию позволяло их производителям покрывать лишь переменные издержки, не окупая постоянных затрат. Накопившийся дефицит инвестиционных ресурсов явился причиной критического износа основных производственных фондов электроэнергетики и газовой отрасли.
Ключевым подходом, используемым на практике для решения указанных проблем, является повышение внутренних цен на природный газ и корректировка топливно-энергетического баланса страны (рост объемов использования угля).
Предлагаемый в данной работе комплексный подход к гармонизации динамики цен в ТЭК и в других отраслях промышленности, к согласованному использованию инструментов тарифной, налоговой и антимонопольной политики мог бы выразиться в следующем.
В отношении независимых производителей газа необходимо льготное налогообложение при разработке и эксплуатации сложных месторождений и предотвращение их дискриминации в вопросах доступа к газпромовской трубе и в ценообразовании на транспортировку газа – средствами антимонопольной политики. Реализация этих мер привела бы к увеличению добычи и предложения газа и способствовала бы, в конечном счете, понижению его цены на внутреннем рынке.
Комплексный подход к проблеме обновления и развития основных производственных фондов электроэнергетики и газовой отрасли может выразиться в создании государственного фонда инвестирования. Источником финансирования этого фонда могли бы стать рентные доходы, генерируемые смежными отраслями ТЭК (например, нефтяной отраслью) в периоды благоприятной конъюнктуры мировых энергетических рынков.
Для разработки инструментов согласования динамики цен в ТЭК и в других отраслях промышленности в диссертации выявлены факторы, определяющие влияние цен энергоносителей, потребляемых в процессе производства, на цены готовой продукции предприятий. С этой целью автором предложено использовать подход, основанный на аналитических методах экономико-математического моделирования.
В современных исследованиях по изучению влияния энерготарифов на цены в промышленности используются, как правило, эконометрические методы. Однако неустойчивость тенденций в динамике цен и непрерывное совершенствование правил и методов ценового регулирования энергоотраслей объективно затрудняют построение несмещенных оценок параметров эконометрических моделей. Кроме того, эконометрический подход не позволяет раскрыть причинно-следственные зависимости динамики цен на рынках, связанных по вертикали. Сделать это позволяет аналитический подход, развитый автором предлагаемого исследования.
Основные приемы, использованные автором при моделировании, изложены в монографии С. Брауна и Д. Сиблея и базируются на предпосылках традиционного анализа Курно применительно к отраслевому рынку готовой продукции при условии вертикальной связи этого рынка с рынком энергоносителя. В данной работе внесены уточнения и дополнения в исходную модель. Приведен подробный авторский вывод ключевого соотношения, связывающего отклик цены готовой продукции с изменением цены энергоносителя. Выполнен детальный качественный анализ факторов, влияющих на характер и величину этого отклика. Показано, что отклик цены конечной продукции на изменение цены энергоносителя может быть выражен через функцию, являющуюся линейно-однородной относительно удельной энергоемкости производства готовой продукции. Множитель при удельной энергоемкости является повышающим и зависит от структуры и типа рынка конечной продукции, а также от эластичности производственного спроса на энергоноситель по объему выпуска, от свойств функции издержек и от свойств функции спроса на готовую продукцию. Этот множитель принимает тем большие значения, чем меньше фирм в отрасли (случай чистой монополии приравнивается к сговору олигополистов) и чем ниже ценовая эластичность конечного спроса.
Представленная модель позволяет прогнозировать возможные злоупотребления монопольной властью на рынках готовой продукции, спровоцированные ростом регулируемых на энергоносители. Этот результат является теоретическим обоснованием а) потенциальной возможности необоснованного завышения цен конечной продукции на рынках несовершенной конкуренции с неэластичным спросом в условиях роста цен энергоносителей, б) необходимости гармонизации тарифной политики в энергетике с антимонопольным регулированием таких рынков.
Прогнозы, полученные с помощью построенной модели, подтвердились в августе-сентябре 2006 года, когда хлебопекарные предприятия Камчатки использовали повышение цен на электроэнергию для необоснованного роста цен на хлеб. Лишь после острых социальных волнений в регионе Федеральная антимонопольная служба возбудила дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства, хотя повышение цены хлеба можно было ожидать, так как спрос на хлеб неэластичен по цене, а региональный рынок этого товара не является конкурентным.
^ Ряд задач, решенных в работе, связан с анализом тарифной политики в электроэнергетике, с разработкой путей и методов ее совершенствования.
Тарифы на электрическую энергию в РФ представляют собой систему ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию. Тарифную политику в электроэнергетике можно определить как систему мер для реализации определенных государственных социально-экономических стратегий путем регулирования и контроля тарифов на электрическую и тепловую энергию. В настоящее время на федеральном уровне регулирования методом индексации устанавливаются тарифы оптового рынка и предельные уровни тарифов. Региональные органы регулирования и органы исполнительной власти субъектов РФ регулируют ценообразование на розничных рынках, где применяются метод обоснованных затрат и метод обоснованной нормы прибыли на инвестированный капитал. На региональном уровне всем потребителям предоставлено право выбора вида тарифа (одноставочный, двухставочный, дифференцированный по времени). Однако реализация этого права большинством потребителей затруднена, так как требует совершенствования системы учета потребленной энергии и дополнительной просветительской работы с потребителями.
К основным принципам действующей тарифной политики относятся обеспечение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электроэнергии, экономическая обоснованность производственных затрат и прибыли и другие. Таким образом, необходимость решения двух основных задач государственного регулирования – обеспечения условий для достижения экономической эффективности энергокомпаний и реализации интересов потребителей – здесь учтена. Вместе с тем, реальное достижение баланса между этими двумя конкурирующими целями оказывается проблематичным, и разработка соответствующих механизмов тарифной политики представляется актуальной.
С одной стороны, тарифное регулирование в электроэнергетике длительное время использовалось как средство для решения острых социально-политических проблем путем искусственного сдерживания роста тарифов (ради реализации общественных интересов). В результате возник дефицит инвестиций в основные фонды отрасли. Имеет место практика перекрестного субсидирования населения промышленностью. Суть этой практики заключается в том, что тарифы для населения занижены, а тарифы для промышленности завышены по сравнению с издержками по обслуживанию этих групп потребителей. Все это свидетельствует о дисбалансе в ущерб эффективности.
В настоящее время тарифная политика в электроэнергетике предполагает повышение эффективности ценообразования путем выравнивания пропорций между ценами и издержками по обслуживанию различных групп потребителей. Реализуется поэтапное устранение перекрестного субсидирования населения промышленностью, которое выражается в повышении относительных цен на электроэнергию для населения и в понижении относительных цен для крупных промышленных предприятий. Однако повышение тарифов для населения должно быть соразмерным с его реальными доходами. Кроме того, за годы экономических реформ возникла исключительная дифференциация в доходах населения. Поэтому тарифы, заниженные для всех в равной мере, неэффективны: они косвенно предоставляют обеспеченным семьям в целом б