М. М. Бринчук экологическое право учебник

Вид материала

Учебник

Содержание /j, явля" 4.1. Плата за пользование природными ресурсами 4.2. Плата за негативное воздействие на окружающую среду Моткин ГА. Основанием возникновения страховых отношений является договор страхования, заключаемый между страхователем и стра 6. Меры экономического стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды Xvi. правовые основы экологического контроля 2. Государственный экологический контроль Задача предупредительного контроля 2.1. Государственный общий экологический контроль 2.2. Государственный специальный экологический контроль

Подобный материал:

• Боголюбов С. А., Бринчук М. М., Ведышева Н. О. Аграрное право (отв ред. М. И. Палладина,, 27.15kb.
• Задачи дисциплины "Экологическое право" состоят в следующем, 685.4kb.
• Учебная программа для специальности 1-240101 «Международное право» Факультет юридический, 375.98kb.
• Экологическое право в вопросах и ответах, 1047.66kb.
• Н. П. Огарева юридический факультет экологическое право учебно-методический комплекс, 1108.34kb.
• Программа учебной дисциплины «Экологическое право» Для направления 030501. 65 Юриспруденция, 1260.83kb.
• Методические указания по дипломному проектированию дипломная работа по учебной дисциплине, 620.15kb.
• Экологическое право гусейнов, 16.05kb.
• Учебник материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 31 декабря, 6599.27kb.
• Литература: Конституция РФ 12. 12. 1993 г. Административное право. Учебник, 10942.68kb.

Ч. HclXO"

дится в ведении администрации Рязанской области. Фон,, „„„„

^ /J, ЯВЛЯ"

ется государственным учреждением, обладает правами юр^_дичес. кого лица, имеет самостоятельный баланс, расчетный, валютный и иные счета, приобретает имущественные и неимущест_венные права, связанные с его деятельностью, может быть истцом _и от­ветчиком в суде (ст. 1 Закона).

В некоторых субъектах РФ имеются экологические фонды на местном уровне. Право представительных органов местного само­управления образовывать целевые внебюджетные фонды g понял ке и на условиях, установленных законодательством РФ, з_акоеп. лено Законом об общих принципах организации Местного самоуправления в Российской Федерации. Например, Закон Свердловской области от 18 марта 1998 г. «Об экологц_Ческих фондах в Свердловской области» предусмотрел, что на д_анной территории создаются областной и муниципальные экологичес­кие фонды, образуя систему экологических фондов на ^теРрцтопии Свердловской области, и входят в систему экологических ф_ошюв Российской Федерации. Областной экологический фонд _{и муни}. ципальные экологические фонды могут создаваться как внебюд­жетные либо как целевые бюджетные фонды. Для решенц_я неот­ложных природоохранных задач средства областц_{0го и} муниципальных экологических фондов могут быть объед_инены областным законом о бюджете областного экологического фонда на очередной год или на основании договоров между Свердлов­ской областью и муниципальными образованиями Свердловской области, либо между муниципальными образованиями этой об­ласти.

IT

316

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

4. Плата за природопользование

317

Кроме того, природоохранные мероприятия на местном уров­не финансируются за счет средств федерального бюджета. Так, Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. «О федеральном бюд­жете на 2002 год»¹ установил, что в 2002 г. суммы по искам о возмещении' вреда, причиненного окружающей природной среде (если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании), и средства от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции, кроме сумм конфискаций и компенсаций, взыскива­емых за нарушения на территориях государственных природных заповедников и национальных парков, перечисляются в местные бюджеты для принятия мер по восстановлению потерь в окру­жающей природной среде (ст. 18).

4. Плата за природопользование

Платность является одним из основных принципов природо­пользования. В соответствии с законодательством об окружаю­щей среде введение платности преследует достижение ряда целей. Во-первых, плата за пользование природными ресурсами являет­ся источником пополнения государственного и местного бюдже­тов, а также экологических фондов. Во-вторых, важнейшая цель платежей - - стимулирование природопользователей к рацио­нальному использованию тех ресурсов, за которые они платят, и повышению эффективности их природоохранительной деятель­ности.

Экологическим законодательством устанавливается два вида платежей — за пользование природными ресурсами и за негатив­ное воздействие на окружающую среду². В свою очередь, каждый из этих видов подразделяется на подвиды. Структура платежей, а также порядок их внесения за природопользование регулируют­ся в основном природоресурсными законодательными и иными нормативными правовыми актами.

СЗ РФ. 2001. № 53 (Ч. I). Ст. 5030.

В соответствии со ст. 13 Налогового кодекса РФ налог на пользование не­драми; налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; налог на дополни­тельный доход от добычи углеводородов; сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; лесной налог; водный налог; экологический налог отнесены к федеральным налогам и сборам.

^ 4.1. Плата за пользование природными ресурсами

Отношения по плате за отдельные природные ресурсы регули­руются преимущественно соответствующими природоресурсны­ми законодательными актами. Так, общие требования платности использования земли установлены Земельным кодексом РФ. Де­тальное регулирование платы за землю регулируется специаль­ным законом — Законом РФ от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» (с изм. и доп.)¹.

Согласно ст. 65 ЗК РФ плата за использование земли взимает­ся в форме земельного налога (до введения в действие налога на недвижимость) и арендной платы. Собственники земли, земле­владельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом. За арендуемую землю взимается арендная плата. Порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством РФ о налогах и сборах. Поря­док определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собст­венности РФ, субъектов РФ или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления. Размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка. Порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находя­щиеся в частной собственности, устанавливаются договорами аренды земельных участков.

Для целей налогообложения и в иных случаях, предусмотрен­ных Земельным кодексом РФ, федеральными законами, устанав­ливается кадастровая стоимость земельного участка.

В соответствии с Законом о плате за зем:лю размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и ус­танавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год (ст. 3). Ставки земельного налога пере­сматриваются в связи с изменением не зависящих от пользовате­ля земли условий хозяйствования. За земельные участки, неис­пользуемые или используемые не по целевому назначению, ставка земельного налога устанавливается в двукратном размере.

Ставки земельного налога за земли всех категорий основного целевого назначения в районах проживания малочисленных на-

Далее — Закон о плате за землю.

318

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

родов Севера, а также за земли, используемые в качестве оленьих пастбищ в других регионах Российской Федерации, устанавлива­ются органами законодательной (представительной) власти субъ­ектов РФ, а средства, поступающие в счет уплаты налога за эти земли, не централизуются в федеральный бюджет.

Законом о плате за землю предусмотрено целевое использова­ние средств, полученных от земельного налога и арендной платы. Согласно ст. 24 Закона земельный налог и арендная плата учиты­ваются в доходах и расходах соответствующих бюджетов отдель­ной строкой и используются исключительно на цели финансиро­вания мероприятий по землеустройству, ведению земельного кадастра, мониторинга, охране земель и повышению их плодоро­дия, освоения новых земель, на компенсации собственных затрат землепользователя на эти цели и погашения ссуд, выданных под указанные мероприятия, и процентов за их использование. Сред­ства на эти цели расходуются по соответствующим нормативам. Однако, начиная с 1999 г., действие данной статьи приостановле­но федеральными законами о государственных бюджетах на соот­ветствующий год.

Платежи при пользовании недрами регулируются в разд. V За­кона о недрах. При пользовании недрами уплачиваются следую­щие платежи:

• разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии;

• регулярные платежи за пользование недрами;

• плата за геологическую информацию о недрах;

• сбор за участие в конкурсе (аукционе);

• сбор за выдачу лицензий (ст. 39).

Кроме того, пользователи недр уплачивают другие налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.

Правила уплаты регулярных платежей за пользование недра­ми утверждены постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 926¹. Регулярные платежи за пользование недрами взи­маются в денежной форме и зачисляются в федеральные, регио­нальные и местные бюджеты в соответствии с бюджетным зако­нодательством РФ.

Система платежей, связанных с пользованием водными объек­тами, определяется Водным кодексом РФ и включает плату за

4. Плата за природопользование

319

пользование водными объектами (водный налог) и плату, направ­ляемую на восстановление и охрану водных объектов. Платежи, связанные с пользованием водными объектами, осуществляют граждане и юридические лица, имеющие лицензию на водополь­зование.

Детальное регулирование платы за водопользование осущест­вляется Федеральным законом от 6 мая 1993 г. «О плате за поль­зование водными объектами» (с изм. и доп.). Закон определяет круг плательщиков. Ими являются организации и предпринима­тели, непосредственно осуществляющие пользование водными объектами (кроме подземных водных объектов, воды которых со­держат полезные ископаемые и (или) природные лечебные ресур­сы (минеральные воды) либо используются для получения тепло­вой энергии) с применением сооружений, технических средств или устройств, подлежащее лицензированию в порядке, установ­ленном законодательством РФ.

Объектом платы признается пользование водными объектами с применением сооружений, технических средств или устройств в целях:

• осуществления забора воды из водных объектов;

• удовлетворения потребностей гидроэнергетики в воде;

• использования акватории водных объектов для лесосплава, осуществляемого без применения судовой тяги (в плотах и коше­лях), а также для добычи полезных ископаемых, организованной рекреации, размещения плавательных средств, коммуникаций, зданий, сооружений, установок и оборудования, для проведения буровых, строительных и иных работ;

• осуществления сброса сточных вод в водные объекты (ст. 2). Минимальные и максимальные ставки платы за пользование

водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям и экономи­ческим районам утверждены постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2001 г.¹

Платежи за пользование лесным фондом в виде лесных пода­тей или арендной платы регулируются Лесным кодексом РФ. Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участ­ками лесного фонда, арендная плата — при аренде участков лес­ного фонда. Минимальные ставки платы за древесину, отпускае­мую на корню, утверждены постановлением Правительства РФ от 19 февраля 2001 г.²

СЗ РФ. 2002. № 2 (Ч. II). Ст. 46.

СЗ РФ. 2001. № 50. Ст. 4734. ² СЗ РФ. 2001. № 10. Ст. 958.

J

320

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

Общие требования к платежам за пользование животным миром установлены Законом о животном мире. Система таких платежей включает плату за пользование и штрафы за сверхли­митное и нерациональное пользование животным миром. Отнесе­ние штрафов к разновидности платежей за пользование природ­ным объектом является новацией данного Закона.

Плата за пользование животным миром поступает в федераль­ный бюджет (40%) и бюджеты субъектов РФ (60%). Штрафы за сверхлимитное и нерациональное пользование животным миром поступают в бюджеты субъектов РФ. В соответствии с Федераль­ным законом «О континентальном шельфе Российской Федера­ции» плата за пользование живыми ресурсами континентального шельфа поступает в федеральный бюджет.

^ 4.2. Плата за негативное воздействие на окружающую среду

Плата за загрязнение окружающей среды и другие виды вредно­го воздействия на нее рассматривается в праве окружающей среды России и зарубежных государств как один из основных экономичес­ких стимулов к тому, чтобы предприятия-природопользователи, де­ятельность которых связана с такими воздействиями на природу, сами принимали меры по уменьшению загрязнения окружающей среды в соответствии с требованиями законодательства. Такие меры могут проявляться в разных формах. Природопользователи, неза­интересованные в регулярных высоких платежах за чрезмерное за­грязнение, могут усовершенствовать технологию производства, по­строить эффективные очистные сооружения или обеспечивать высокую эффективность работы действующих сооружений. Нако­нец, значительный эффект по снижению уровней загрязнения при­родной среды может достигаться предприятиями за счет повыше­ния требовательности к работникам и обеспечения соблюдения трудовой и технологической дисциплины.

Некоторые общие требования относительно платы за негатив­ное воздействие на окружающую среду определяются в Законе об охране окружающей среды (ст. 16). К видам негативного воздей­ствия на окружающую среду, за которые взимается плата, отно­сятся:

• выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных ве­ществ;

• сбросы загрязняющих и иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

4. Плата за природопользование

321

• загрязнение недр, почв;

• размещение отходов производства и потребления;

• загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электро­магнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

• иные виды негативного воздействия на окружающую среду. Закон не определил формы платы за негативное воздействие

на окружающую среду. В нем говорится о том, что такие формы определяются федеральными законами. Этот вопрос был более правильно решен в предшествующем законодательстве — Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды», который предусматривал два вида платежей за:

• выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отхо­дов и другие виды загрязнения в пределах установленных лими­тов;

• выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отхо­дов и другие виды загрязнения сверх установленных лимитов.

При этом под лимитами понимаются установленные предпри-ятиям-природопользователям на определенный срок объемы вы­бросов и сбросов вредных веществ в окружающую среду и разме­щения отходов производства.

Определение размеров и взимание платы за загрязнение окру­жающей среды регламентировалось на федеральном уровне доста­точно подробно документом, утвержденным постановлением Пра­вительства РФ от 28 августа 1992 г., который назывался Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия. В настоящее время оно действует в редакции постановления Правительства РФ от 14 июня 2001 г. № 463.

Исходными при определении платы за загрязнение являлись базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих ве­ществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициенты, учи­тывающие экологические факторы.

Устанавливались два вида базовых нормативов платы:

• за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение от­ходов, другие виды вредного воздействия в пределах допустимых нормативов;

• за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение от­ходов, другие виды вредного воздействия в пределах установлен­ных лимитов (временно согласованных нормативов). При этом ба-

322

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

зовые нормативы платы за загрязнение окружающей среды в пре­делах временно согласованных нормативов в пять раз превышали платежи за загрязнение окружающей среды в пределах допусти­мых нормативов.

Базовые нормативы были разработаны Минприроды РФ с при­влечением Госкомсанэпиднадзора, других заинтересованных ми­нистерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ и по согласованию с Министерством экономики РФ и Минис­терством финансов РФ. Действующие на момент подготовки учеб­ника Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняю­щих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов были утверждены Минприродой России 27 ноября 1992 г. (с изм. от 18 августа 1993 г.).

В соответствии с существовавшей концепцией платы за за­грязнение базовые нормативы платы устанавливались по каждо­му ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени опасности их для окружающей при­родной среды и здоровья населения. Для отдельных регионов и бассейнов рек устанавливались коэффициенты к базовым норма­тивам платы, учитывающие экологические факторы — природ­но-климатические особенности территорий, значимость природ­ных и социально-культурных объектов. К примеру, коэффициент экологической ситуации и экологической значимости атмосфер­ного воздуха в северном экономическом районе РФ — 1,4, цент­ральном — 1,9, уральском — 2, дальневосточном — 1. Коэффи­циенты экологической ситуации и экологической значимости ат­мосферного воздуха, водных объектов и почвы могли увеличи­ваться. Для природопользователей, расположенных в зонах экологического бедствия, районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, на территории нацио­нальных парков, особо охраняемых и заповедных территориях, эколого-курортных регионах, а также на территориях, включен­ных в международные конвенции, они могли быть увеличены до двух раз; для природопользователей, осуществляющих выбросы загрязняющих веществ в атмосферу городов и крупных промыш­ленных центров, — на 20%.

При этом дифференцированные ставки платы определялись умножением базовых нормативов платы на коэффициенты, учи­тывающие экологические факторы.

Плата за загрязнение окружающей среды в размерах, не пре­вышающих установленные природопользователю предельно до­пустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ,

4. Плата за природопользование

323

объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия, опре­делялась путем умножения соответствующих ставок платы за ве­личину указанных видов загрязнения и суммирования получен­ных произведений по видам загрязнения.

Плата за загрязнение окружающей среды в пределах установ­ленных лимитов определялась путем умножения соответствую­щих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объ­емами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения.

Плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природ­ной среды определялась путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лими­тов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов, уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязне­ния и умножения этих сумм на пятикратный повышающий ко­эффициент.

В случае отсутствия у природопользователя надлежаще оформленного разрешения на выброс, сброс загрязняющих ве­ществ, размещение отходов вся масса загрязняющих веществ учитывалась как сверхлимитная.

Платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы загрязня­ющих веществ, размещение отходов, уровни вредного воздейст­вия осуществлялись за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а платежи за превышение их — за счет прибыли, оставав­шейся в распоряжении природопользователя.

Важным был вопрос о том, куда поступают платежи за загряз­нение окружающей среды. Ранее, когда существовал федераль­ный экологический фонд, в соответствии с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» средства, взимаемые за загрязнение окружающей природной среды, перечислялись природопользователями в бесспорном порядке в размере 90% на специальные счета внебюджетных государственных экологичес­ких фондов и 10% в доход республиканского бюджета РФ для финансирования деятельности территориальных органов госу­дарственного управления в области охраны окружающей природ­ной среды.

Позже согласно Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. «О федеральном бюджете на 2002 год» плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размеще-

324

XV. Экономико-правовой механизм природопользования


ние отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую среду зачислялись в бюджеты субъектов РФ и бюджеты закры­тых административно-территориальных образований (ЗАТО) в 2002 г. в размере 81% доходов, а в доход федерального бюдже­та — в размере 19% .

Такая система платежей за загрязнение окружающей среды существовала до решения Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 г. № ГКПЙ 2002-178¹, признавшим постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка опре­деления платы и ее предельных размеров за загрязнение окру­жающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (в редакции от 14 июня 2001 г. № 463) не­законным (недействительным). Решение было принято по иску ОАО «Кольская Горно-Металлургическая Компания». Истец об­ратился в Верховный Суд РФ с заявлением о признании незакон­ным указанного постановления Правительства РФ, ссылаясь на то, что оно не соответствует действующему законодательству, по­скольку неправомерно устанавливает налоговый платеж.

Определением Верховного Суда РФ от 4 июня 2002 г. № КАС 02-232 указанное решение оставлено без изменения, а кассационная жалоба Правительства РФ — без удовлетворения.

Согласно ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить за­конно установленные налоги и сборы. В соответствии с ч. 3 ст. 75 Конституции система налогов, взимаемых в федеральный бюд­жет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.

В настоящее время система налогов и сборов, взимаемых в фе­деральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сбо­ров в Российской Федерации установлены Налоговым кодексом РФ и сохраняющими юридическую силу положениями Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Рос­сийской Федерации».

В силу п. 5 ст. 3 НК РФ федеральные налоги и сборы устанав­ливаются, изменяются или отменяются данным Кодексом. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и. платежи, обладающие установлен­ными НК РФ признаками налогов или сборов, не предусмотрен­ные этим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено данным Кодексом.

Налоги и платежи. 2002. № 7.

4. Плата за природопользование

325

Из содержания ст. 17 НК РФ следует, что налог, взимаемый в федеральный бюджет, может считаться законно установленным лишь в том случае, когда непосредственно в самом федеральном законе определены его плательщики и элементы налогообложе­ния, к которым относятся: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога.

При рассмотрении дела судом установлено, что плата за за­грязнение окружающей природной среды по своей правовой при­роде обладает всеми признаками налога, перечисленными в ст. 8 НК РФ (обязательна, индивидуально безвозмездна, представляет собой отчуждение денежных средств плательщика для финанси­рования государства).

То обстоятельство, что плата за загрязнение окружающей при­родной среды относится к федеральным налогам, представители Правительства РФ признали в письменном отзыве на иск (заявле­ние). Ниже будет дана научная аргументация несовпадения пла­тежей и налогов как правовых категорий.

Кроме того, это подтверждается приложением 2 к Федераль­ному закону от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ (с изм. и доп. от 7 мая 2002 г.) «О бюджетной классификации Российской Феде­рации»¹, где плата за загрязнение окружающей природной среды содержится в разделе налоговых доходов бюджета и имеет код 1050600, что соответствует подгруппе платежей за пользование природными ресурсами группы налоговых дохо­дов, а также приложением 2 к Федеральному закону «О феде­ральном бюджете на 2002 год», в котором плата за загрязнение окружающей природной среды включена в перечень федераль­ных налогов и сборов.

Между тем, констатировалось в решении Верховного Суда РФ, в нарушение ст. 17 НК РФ все существенные элементы указанно­го налогового платежа установлены не федеральным законом, а постановлением Правительства РФ и нормативными актами фе­деральных органов исполнительной власти.

Так, п. 1 Порядка определения платы и ее предельных разме­ров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного оспа­риваемым постановлением, установлены плательщики налога -предприятия, учреждения, организации, иностранные юридичес-

¹ СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030; 2002. № 19. Ст. 1796; 2003. № 19. Ст. 1751.


326

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

кие и физические лица, осуществляющие любые виды деятель­ности на территории России, связанные с природопользованием.

Таким образом, на сегодняшний день платежи за негативные воздействия на окружающую среду воспринимаются в государст­ве как инструмент налогового законодательства. Такой подход су­щественно снижает его потенциал в достижении целей охраны окружающей среды. В науке, не только эколого-правовой, но и экономической, достаточно обосновано различие между налогами и платежами. «Хотя внешне по воздействию на предприятие на­логи и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грань между этими инструментами. Когда мы произносим слово «налог», то подразумеваем, что, во-первых, он направляется в бюджет, а, во-вторых, нет никаких особых причин, кроме попол­нения казны, чтобы его вводить. Когда говорится о платеже, то сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В дан­ном случае платеж за загрязнение — это плата за право пользова­ния ассимиляционным потенциалом окружающей природной среды, пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т.д.»¹.

Т.В. Петрова приводит убедительную теоретическую аргумен­тацию в пользу неналогового характера платы за загрязнение ок­ружающей среды. Эта аргументация базируется на следующих положениях:

• компенсационном характере платы за загрязнение окру­жающей среды, ее соотнесении (хотя и неполном) с размерами вреда, причиняемого окружающей среде выбросами, сбросами за­грязняющих веществ, размещением отходов, иными видами вредного воздействия. Данная функция платы обеспечивается путем установления целевого характера ее использования на осу­ществление мероприятий природоохранного характера;

• возмездном характере отношений, связанных со взиманием данной платы, что отличает ее от налоговых, индивидуально без­возмездных отношений. Субъект платит за природопользование, выражающееся в предоставлении возможности привнесения в ок­ружающую среду (размещение в ней) определенного количества вредных веществ. Плату за нормативное загрязнение поэтому от­носят на себестоимость, как один из видов производственных из­держек (как относят на себестоимость плату за землю, за водо­пользование и пр.). Данному пониманию платы соответствует

Голуб АЛ.., Струкова Е.Б. Экономика природопользования. М., 1995. С. 103—104.

4. Плата за природопользование

327

экономический подход к ее содержанию как форме компенсации вреда, возникающего в результате природопользования;

• понимании платы за загрязнение как элемента экологичес­ких, а не налоговых отношений. На наш взгляд, она представляет собой оригинальную правовую форму, сложившуюся (хотя и не окончательно) в рамках экологического законодательства, анало­гов которой нет ни в налоговом, ни в гражданском, ни в ином законодательстве. Представляется, что ее дальнейшее развитие должно происходить также в общем контексте развития экологи­ческого, а не налогового законодательства, цели которого в этом смысле могут быть принципиально иными¹.

Правительство РФ, используя конституционное полномочие, предоставленное ему ст. 125 Конституции РФ и конкретизиро­ванное Федеральным конституционным законом «О Конституци­онном Суде Российской Федерации» (ст. 3, 36, 84, 85), направило в Конституционный Суд РФ запрос о проверке конституционнос­ти постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение ок­ружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». Как утверждается в запросе, платежи за загрязнение окружающей среды не являются налоговыми плате­жами, не обладают необходимыми признаками налоговых обяза­тельств в их конституционно-правовом смысле и, следовательно, не включаются в систему платежей, которые согласно ст. 57 и 75 (ч. 3) Конституции РФ должны устанавливаться законом. По мне­нию заявителя, названное постановление принято в соответствии с конституционными полномочиями Правительства РФ и не на­рушает предписаний федеральных законов, а потому — вопреки решению Верховного Суда РФ — подлежит действию.

Определением от 10 декабря 2002 г. № 284 Конституционный Суд РФ² постановил следующее. Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка опре­деления платы и ее предельных размеров за загрязнение окру­жающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (в ред. постановления Правительства РФ от 14 июня 2001 г. № 463) — поскольку оно принято Правитель­ством РФ во исполнение полномочий, предоставленных ему феде­ральным законом, и предусматривает взимание платежей ненало-

См.: Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М., 2000. С. 115. Российская газета. 2002. 25 дек.

328

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

гового характера — сохраняет силу и подлежит применению су­дами, другими органами и должностными лицами как не проти­воречащее Конституции РФ с точки зрения разграничения ком­петенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ.

t

5. Экологическое страхование

Экологическое страхование -- новая правовая мера охраны окружающей среды. Оно является разновидностью страхования, регулируемого Законом РФ от 27 ноября 1992 г. «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 31 декабря 1997 г., с изм. и доп.). Некоторые общие требования об экологическом страховании установлены Законом об охране окружающей среды (ст. 18).

Экологическое страхование представляет собой отношения по защите имущественных интересов физических лиц и организа­ций на случай экологических рисков за счет средств специаль­ных страховых фондов.

Объектами- экологического страхования могут быть не проти­воречащие законодательству РФ имущественные интересы:

• связанные с жизнью, здоровьем страхователя или застрахо­ванного лица (личное страхование);

• связанные с владением, пользованием, распоряжением при­родными ресурсами и иным имуществом (имущественное страхо­вание);

• связанные с возмещением страхователем причиненного им вреда личности или имуществу физического лица, а также вреда, причиненного юридическому лицу (страхование ответст­венности)¹.

В Российской Федерации может осуществляться обязатель­ное государственное экологическое страхование в соответствии с законодательством РФ. Так, согласно Федеральному закону от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии» опреде­ленный круг лиц подлежит обязательному бесплатному страхова­нию личности от риска радиационного воздействия за счет средств собственников или владельцев (пользователей) объектов использования атомной энергии. В этот круг входят работники ядерных установок, радиационных источников и пунктов хране-

5. Экологическое страхование

329

См.: ^ Моткин ГА. Основы экологического страхования. М., 1996; Бажай кин АЛ. Экологическое страхование: теория, практика правового регулирования. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

ния, командированные на указанные объекты, а также граждане, проживающие, осуществляющие трудовую деятельность или про­ходящие военную службу в пределах зоны наблюдения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения. По Закону гражданам России обеспечивается право заключения договора добровольного страхования личности и имущества от риска радиационного воздействия. Выплаты страховых сумм по этому виду страхования должны производиться независимо от выплат сумм по государственному социальному страхованию и социальному обеспечению.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О промышленной без­опасности опасных производственных объектов» устанавливает обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта (ст. 15). Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей при­родной среде в случае аварии на опасном производственном объ­екте.

Минимальный размер страховой суммы страхования ответст­венности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте составляет для:

а) опасного производственного объекта в случае, если на нем: получаются, используются, перерабатываются, образовывают­ся, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещест­ва в количествах, равных количествам, указанным в приложении к данному Федеральному закону, или превышающих их, -

7 000 000 руб.;

получаются, используются, перерабатываются, образовывают­ся, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещест­ва в количествах, меньших, чем количества, указанные в прило­жении к данному Федеральному закону, — 1 000 000 руб.;

б) иного опасного производственного объекта — 100 000 руб. В Российской Федерации осуществляется также добровольное

экологическое страхование. Основным документом в области добровольного страхования является Типовое положение о поряд­ке добровольного экологического страхования в Российской Фе­дерации, утвержденное Минприроды РФ и Российской государст­венной страховой компанией соответственно 3 декабря и 20 ноября 1992 г. (далее — Типовое положение). На основании этого Положения страховая организация (страховщик) предо-

330

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

ставляет страховую защиту гражданской (имущественной) ответ­ственности страхователям за ущерб, причиненный третьим лицам в результате внезапного, непреднамеренного и неожидан­ного загрязнения окружающей среды на территории России.

Страхователями являются предприятия любой формы собст­венности, являющиеся юридическими лицами, расположенные на территории России, а также за ее пределами, но имеющие про­изводственные мощности на территории России.

Объектом экологического страхования является риск граж­данской ответственности, выражающийся в предъявлении стра­хователю имущественных претензий физическими или юриди­ческими лицами в соответствии с нормами гражданского законо­дательства о возмещении ущерба за загрязнение земельных уго­дий, водной среды или воздушного бассейна на территории действия конкретного договора страхования.

Страховым событием (случаем) служит внезапное, непредна­меренное нанесение ущерба окружающей среде в результате ава­рий, приведших к неожиданному выбросу загрязняющих ве­ществ в окружающую среду. Перечень загрязняющих веществ и причин страховых событий, ущербы по которым подлежат возме­щению, оговариваются в каждом конкретном случае при заклю­чении договора страхования.

В Типовом положении определены страховые события, по ко­торым страховщик не несет ответственности. Это события:

• прямо или косвенно связанные с последствиями военных действий, восстаний, путчей, забастовок, внутренних беспоряд­ков, боевых действий;

• вызванные радиоактивным загрязнением, облучением и другими последствиями деятельности, связанной с использова­ние ядерного топлива;

• связанные с умышленными действиями страхователя при условии, что он знал вредные последствия этой деятельности;

• вызванные нарушением законов и других нормативных актов;

• связанные с управлением производства персоналом, не уполномоченным на это или просрочившим время инструктажа, переподготовки, а также лицами, страдающими душевными бо­лезнями и другими заболеваниями, ограничивающими их дееспо­собность;

• некоторые другие страховые события.

^ Основанием возникновения страховых отношений является договор страхования, заключаемый между страхователем и стра-

5. Экологическое страхование

331

ховщиком, на основании письменного заявления страхователя и анкеты, содержащей реквизиты страхователя.

В соответствии с предъявленными данными решается вопрос о приеме на страхование и рассчитываются страховые платежи. Страховые платежи уплачиваются страхователем по тарифным ставкам, которые устанавливаются в процентах от размера годо­вого оборота предприятия. На основании данных об уплате плате­жей страхователю выдается страховое свидетельство (полис). С этого момента договор экологического страхования вступает в силу. Он заключается сроком на один год с последующей пролон­гацией. При заключении договора экологического страхования страховщик производит непосредственный осмотр предприятия.

Условия страхования экологической ответственности преду­сматривают установление предельных сумм выплат страхового возмещения (лимиты ответственности) и собственного участия страхователя в оплате убытков (франшиза). Лимиты ответствен­ности могут быть установлены для выплат по одному иску, по серии исков, вытекающих из одного страхового случая.

Страховое возмещение выплачивается в размерах, предусмот­ренных действующим гражданским законодательством, опреде­ляемых в результате рассмотрения дел в судебном или другом предусмотренном порядке. Страховое возмещение включает в себя:

• компенсацию ущерба, вызванного повреждением или гибелью имущества;

• сумму убытков, связанную с ухудшением условий жизни и окружающей среды;

• расходы по очистке загрязненной территории и приведению ее в состояние, соответствующее нормативам, при условии, что на них дано предварительное согласие страховщика;

• расходы, необходимые для спасения жизни и имущества лиц, которым в результате страхового случая причинен вред, или по уменьшению ущерба, причиненного страховым случаем;

• связанные с предварительным расследованием, проведени­ем судебных процессов и другие расходы по улаживанию любых исков, предъявляемых страхователю, которые могут быть пред­метом возмещения по договору, при условии, что на них дано предварительное согласие страховщика.

Типовое положение определяет конкретные убытки, которые страховщиком не возмещаются. Это убытки:

• связанные с генетическими последствиями загрязнения ок­ружающей природной среды;


332

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

• причиненные работникам страхователя во время их нахож­дения на службе (работе);

• связанные с действием причин, о которых страхователю было известно до начала действия договора;

• штрафы, неустойки и т.п.;

• ущерб имуществу, находящемуся на территории, принадле­жащей, занимаемой, используемой, находящейся под охраной или под контролем страхователя.

В целом институт экологического страхования пока не полу­чил развития в России.

^ 6. Меры экономического стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды

В целях экономического стимулирования эффективного приро­допользования и охраны окружающей среды в законодательстве предусматриваются различные меры. Так, разновидностью таких мер являются платежи за негативные воздействия на окружающую среду, рассмотренные выше. Важную стимулирующую роль в изу­чаемой сфере призваны играть специальные меры, предусмотрен­ные природоресурсным и налоговым законодательством.

В земельном законодательстве экономическое стимулирова­ние рационального землепользования и охраны земель проводит­ся посредством полного освобождения от уплаты земельного на­лога. Согласно ст. 12 Закона о плате за землю от уплаты земель­ного налога освобождаются:

• заповедники, национальные и дендрологические парки, бо­танические сады;

• предприятия, а также граждане, занимающиеся традици­онными промыслами в местах проживания и хозяйственной дея­тельности малочисленных народов и этнических групп, а также народными художественными промыслами и народными ремес­лами в местах "их традиционного бытования;

• научные организации, опытные, экспериментальные и учебно-опытные хозяйства научно-исследовательских учрежде­ний и учебных заведений сельскохозяйственного и лесохозяйст-венного профиля, а также научные учреждения и организации другого профиля за земельные участки, непосредственно исполь­зуемые для научных, научно-экспериментальных, учебных целей и для испытаний сортов сельскохозяйственных и лесохозяйствен-ных культур;

• некоторые другие субъекты.

6. Меры экономического стимулирования

333

Лесным кодексом РФ (ст. 107) закреплены некоторые льготы по платежам за пользование лесным фондом. От платежей за пользование лесным фондом для собственных нужд освобождает­ся широкий круг лиц-лесопользователей, включая:

• участников Великой Отечественной войны, а также граж­дан, на которых законодательством распространены социальные гарантии и льготы участников Великой Отечественной войны;

• инвалидов I и II групп;

• пенсионеров, проживающих в сельской местности;

• лиц, пострадавших от стихийных бедствий;

• вынужденных переселенцев;

• крестьянские (фермерские) хозяйства;

• представителей коренных малочисленных народов.

Закон о животном мире устанавливает экономическое стиму­лирование охраны, воспроизводства и устойчивого использова­ния объектов животного мира посредством установления налого­вых и иных льгот, предоставляемых юридическим лицам и гражданам, обеспечивающим охрану, воспроизводство и устойчи­вое использование объектов животного мира, а также охрану и улучшение состояния среды их обитания; предоставления юриди­ческим лицам льготных кредитов на выполнение работ по охране и воспроизводству объектов животного мира; премирование должностных лиц и граждан, осуществляющих охрану животно­го мира, за выявленные нарушения законодательства РФ об охра­не и использовании животного мира (ст. 54).

Действие некоторых мер экономического стимулирования обеспечивается специальным, прежде всего налоговым законода­тельством РФ.

Некоторые льготы установлены Законом РФ от 27 декабря 1991 г. «О налоге на прибыль предприятий и организаций» (с изм. и доп.). В соответствии со ст. 6 названного Закона в первые два года работы не уплачивают налог на прибыль малые предпри­ятия, осуществляющие производство и переработку сельскохо­зяйственной продукции; производство продовольственных това­ров, товаров народного потребления, строительных материалов, медицинской техники, лекарственных средств и изделий меди­цинского назначения; строительство объектов жилищного, про­изводственного, социального и природоохранного назначения (включая ремонтно-строительные работы) — при условии, если выручка от указанных видов деятельности превышает 70% общей суммы выручки от реализации продукции (работ, услуг). При этом днем начала работы предприятия считается день его го-

334

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

сударственной регистрации. В третий и четвертый год работы малые предприятия уплачивают налог в размере соответственно 25 и 50% от установленной ставки налога на прибыль, если вы­ручка от указанных видов деятельности составляет свыше 90% общей суммы выруики от реализации продукции (работ, услуг). Указанные льготы не предоставляются малым предприятиям, об­разованным на базе ликвидированных (реорганизованных) пред­приятий, их филиалов и структурных подразделений.

В соответствии с Законом РФ «О налоге на прибыль предпри­ятий и организаций» не подлежит налогообложению прибыль предприятий, находящихся (передислоцированных) в регионах, пострадавших от радиоактивного загрязнения вследствие черно­быльской и других радиационных катастроф, полученная от вы­полнения проектно-конструкторских, строительно-монтажных, автотранспортных и ремонтных работ, изготовления строитель­ных конструкций и деталей с объемами работ по ликвидации по­следствий радиационных катастроф не менее 50% от общего объе­ма, а для предприятий и организаций, выполняющих указанные работы в объеме менее 50% от общего объема, — часть прибыли, полученной в результате выполнения этих работ. Перечень реги­онов определяется Правительством РФ.

^ XVI. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ

1. Понятие, виды и задачи экологического контроля

Экологический контроль — важнейшая правовая мера обеспе­чения рационального природопользования и охраны окружаю­щей среды от вредных воздействий, функция государственного управления и правовой институт экологического права. Основы­ваясь на роли экологического контроля в механизме охраны ок­ружающей среды, его можно оценивать как важнейшую право­вую меру. Именно посредством экологического контроля в основном обеспечивается принуждение соответствующих субъек­тов права окружающей среды к исполнению экологических тре­бований. Весьма часто меры юридической ответственности за эко­логические правонарушения применяются в процессе экологического контроля или по его результатам.

Ранее подчеркивалось, что функция экологического контроля выполняется и при осуществлении иных правовых мер обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды — экологического нормирования, экологической эксперти­зы, экологического лицензирования, экологической сертифика­ции. Но в рамках всех этих направлений деятельности экологичес­кий контроль, т.е. обеспечение исполнения эколого-правовых требований, осуществляется объективно, попутно, применительно к каждому из названных видов деятельности. Реализация любой из таких мер, как и проведение экологического контроля, представля­ет собой самостоятельную, целенаправленную деятельность специ­ально уполномоченных государственных органов, осуществляемую в рамках установленной процедуры, на основе специальных право­вых норм и направленную на решение своих задач.

Российское административное право выделяет два вида кон­трольной деятельности — контроль и надзор. Под экологическим контролем понимается деятельность уполномоченных субъектов по проверке соблюдения и исполнения требований экологическо­го законодательства. Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в

336

XVI. Правовые основы экологического контроля

сфере управления природоохранных правил. Надзор проводится в отношении органов исполнительной власти, предприятий, об­щественных формирований и граждан.

Экологический контроль как правовая мера выполняет ряд функций -- предупредительную, информационную и каратель­ную.

Роль предупредительной функции заключается в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке исполнения ими правовых экологических требований, самостоя­тельно проявляют активность в исполнении требований законода­тельства и предупреждении нарушений. Информационная функ­ция связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную информацию о природо­охранительной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов. Карательная функция проявляется в применении к на­рушителям правовых экологических требований предусмотрен­ных законодательством санкций.

В природоохранительной практике России выделяются сле­дующие виды экологического контроля: государственный, ведом­ственный, производственный, муниципальный, общественный. Критериями такой классификации являются субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля.

^ 2. Государственный экологический контроль

Задача государственного экологического контроля — провер­ка и обеспечение исполнения правовых требований по рациональ­ному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды всеми государственными органами, предприятиями, орга­низациями и гражданами, которым такие требования адресова­ны. Государственный контроль носит, таким образом, надведом-ственный характер.

Существенной особенностью государственного экологического контроля является и то, что он ведется от имени государства. Осу­ществляемый в рамках экологической функции государства, го­сударственный контроль в данной сфере в значительной мере определяет эффективность данной функции. Потенциально госу­дарственный экологический контроль более других видов контро­ля может влиять на процесс исполнения экологических требова­ний, поскольку он как инструмент осуществления экологической функции государства может использовать не только собственные полномочия государственно-властного характера, но и прибегать

2. Государственный экологический контроль

337

к поддержке правоохранительных органов — прокуратуры и суда. Основными мерами административного принуждения при этом являются меры административного пресечения (приостанов­ление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), административной ответственности (предупреждение, штраф и др.), административно-процессуальные меры (постанов­ка вопроса о привлечении к уголовной или административной от­ветственности, возмещении экологического вреда или примене­нии мер общественного воздействия).

Государственный экологический контроль проводится в форме предупредительного и текущего. ^ Задача предупредительного контроля - недопущение хозяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказывать вредное воздействие на природу. Осуществляется такой контроль на стадиях планирования или проектирования этой деятельности, реализации проекта, ввода объектов в эксплуатацию. Текущий го­сударственный экологический контроль осуществляется специ­ально уполномоченными органами на стадии эксплуатации пред­приятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.

Соответственно подразделению органов государственного уп­равления природопользованием и охраной окружающей среды на органы общей и специальной компетенции государственный эко­логический контроль можно подразделить на общий и специаль­ный. Общий экологический контроль осуществляется органами общей компетенции, специальный — органами специальной ком­петенции. Подразделение государственного экологического кон­троля на общий и специальный предопределяет специфику форм и способов его проведения.

Государственный экологический контроль проводится на ос­нове определенных принципов. Главные из них:

• открытость и доступность для юридических лиц, индивиду­альных предпринимателей и иных субъектов-природопользовате-лей нормативных правовых актов, устанавливающих обязатель­ные экологические требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора);

• законность. Данный принцип проявляется в том, что такой контроль могут проводить лишь уполномоченные органы в преде­лах компетенции и полномочий, определяемых нормативными правовыми актами;

• периодичность и оперативность проведения мероприятий по контролю, предусматривающих полное и максимально бы­строе проведение их в установленные сроки;

т

338

XVI. Правовые основы экологического контроля

• объективность, которая основывается на достоверных и полных данных о деятельности контролируемого объекта;

• разделение хозяйственных и контрольных функций. Дан­ный принцип характерен лишь для специально уполномоченных органов государственного экологического контроля. Носивший ранее в основном доктринальный характер, в настоящее время он закреплен в ст. 65 Закона об охране окружающей среды. Его суть заключается в том, что функция проведения специального госу­дарственного экологического контроля не может возлагаться на органы, эксплуатирующие природные ресурсы;

• возможность обжалования действий (бездействия) долж­ностных лиц органов государственного контроля (надзора), нару­шающих порядок проведения мероприятий по контролю, опреде­ленный законодательством.

Правовые основы организации и осуществления государствен­ного экологического контроля установлены Конституцией РФ, за­конами, регулирующими статус Президента России, Правитель­ства РФ и правительств субъектов Федерации, экологическим законодательством, а также рядом специальных подзаконных актов. К основным актам относятся Законы об охране окружаю­щей среды (ст. 64—66), о недрах (ст. 37), о животном мире (ст. 16) и об охране атмосферного воздуха (ст. 24), Земельный ко­декс РФ (ст. 71), Водный кодекс РФ (ст. 81), Лесной кодекс РФ (ст. 76). В соответствии с названными законами Правительство РФ утвердило ряд положений об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной отдельных природных ре­сурсов (см. приложение 1).

Государственный контроль в сфере взаимодействия общества и природы регулируется также законом общего характера — Фе­деральным законом от 8 августа 2001 г. «О защите прав юриди­ческих лиц и индивидуальных предпринимателей при проведе­нии государственного контроля (надзора)»¹. Хотя этот Закон, судя по названию, регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при про­ведении государственного контроля (надзора), он предусматрива­ет ряд существенных положений по организации и проведению контроля, важных для эффективной реализации этой важнейшей функции государственного управления.

2. Государственный экологический контроль

339

Далее — Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных пред­принимателей .

Как предусматривает ст. 1 данного Федерального закона, он не применяется к мероприятиям по контролю, при проведении ко­торых не требуется взаимодействие органов государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и на них не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), а также к мероприятиям по контролю, проводимым в отношении юридических лиц и индиви­дуальных предпринимателей по их инициативе. В контексте За­кона мероприятие по контролю — совокупность действий долж­ностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований. Очевидно, во-первых, то, что применительно к госу­дарственному экологическому контролю взаимодействие с юри­дическими лицами или индивидуальными предпринимателями необходимо и полезно для обеих сторон, во-вторых — к назван­ным субъектам как природопользователям относится ряд обяза­тельных экологических требований.

^ 2.1. Государственный общий экологический контроль

Государственный общий экологический контроль проводится Президентом России, Правительством РФ, правительствами (ад­министрацией) субъектов РФ.

Полномочия Президента России как главы государства по проведению экологического контроля регламентируются Консти­туцией РФ, другими актами. Такой контроль проводится в форме непосредственного контроля Президента и опосредованного -через подразделения его администрации. Непосредственный кон­троль Президент РФ осуществляет через подбор и расстановку на федеральном уровне кадров, имеющих отношение к решению экологических проблем в стране. По представлению Председате­ля Правительства РФ он назначает на должности министров, председателей государственных комитетов, руководителей феде­ральных служб.

Президентский контроль реализуется через Контрольное уп­равление Президента РФ и его территориальные подразделения (окружные инспекции), полномочных представителей Президен­та РФ в субъектах Федерации.

Государственный общий экологический контроль осуществля­ют также органы исполнительной власти общей компетенции -

340

XVI. Правовые основы экологического контроля

Правительство РФ, правительства (администрации) субъектов Федерации. Экологический контроль проводится ими путем за­слушивания на своих заседаниях отчетов и докладов руководите­лей государственных структур исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды; контроля за исполнением законов, иных нормативных правовых актов в дан­ной сфере соответствующими органами исполнительной власти; отмены принимаемых министерствами и ведомствами актов, если они противоречат Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов Федерации, указам Президента РФ, постановлениям правительств.

Правительства (администрации) субъектов РФ осуществляют контроль за использованием природных ресурсов и охраной окру­жающей среды, радиационным состоянием территорий, соблюде­нием утвержденных проектов строительства, состоянием учета и отчетности на предприятиях и в организациях, находящихся в собственности субъекта РФ.

^ 2.2. Государственный специальный экологический контроль

Государственный специальный экологический контроль про­водится преимущественно органами надведомственной компетен­ции. Данный вид контроля характеризуется, во-первых, тем, что эти органы в пределах своей компетенции контролируют деятель­ность органов исполнительной власти, предприятий, граждан по вопросам природопользования и охраны окружающей среды. Во-вторых, между субъектами и объектами этого контроля отсутст­вует организационная подчиненность.

Общие положения о государственном экологическом контроле установлены Законом об охране окружающей среды (ст. 65, 66).

Детальное регулирование такого контроля осуществляется Положением о порядке осуществления государственного контро­ля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденным постановлением Совета Министров РФ от 23 де­кабря 1993 г. (с изм. и доп.); Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использо­ванием и охраной недр, утвержденным постановлением Прави­тельства РФ от 2 февраля 1998 г.; Положением об осуществлении государственного контроля за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на территориях ре­жимных военных и оборонных объектов, утвержденным поста-

2. Государственный экологический контроль

341

новлением Правительства РФ от 24 января 1998 г.; Положением об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, утвержденным постановлением Пра­вительства РФ от 16 июня 1997 г.; Положением о государствен­ном контроле за охраной атмосферного воздуха, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 января 2001 г.; другими актами.

Важные положения, касающиеся организации и проведения ме­роприятий по контролю, предусмотрены Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринима­телей при проведении государственного контроля (надзора)».

Круг органов, уполномоченных на проведение государственно­го надведомственного экологического контроля, широк. В систе­му таких органов входят как специально уполномоченные госу­дарственные органы в области охраны окружающей среды, использования и охраны отдельных природных ресурсов, так и министерства и ведомства РФ, выполняющие определенные зада­чи в данной сфере, включая:

• Министерство природных ресурсов РФ;

• Федеральную службу земельного кадастра России;

• Государственный комитет РФ по рыболовству;

• иные министерства и ведомства РФ (Министерство сельско­го хозяйства РФ, Министерство здравоохранения РФ, Федераль­ный горный и промышленный надзор России, Федеральный над­зор России по ядерной и радиационной безопасности и др. (см. разд. VIII «Правовые основы управления природопользованием и охраной окружающей среды»).

Специально уполномоченные органы проводят государствен­ный экологический контроль в форме предупредительного и теку­щего. При этом предупредительный контроль осуществляется применительно к различным видам экологически значимой дея­тельности и различными способами. Основными из них являются согласования с природоохранительными органами, дача ими за­ключений на проекты решений. Так, в соответствии с Лесным ко­дексом РФ места строительства объектов, влияющих на состоя­ние и воспроизводство лесов, согласовываются с органом государственной власти субъекта РФ и соответствующим терри­ториальным органом федерального органа управления лесным хо­зяйством с обязательным проведением государственной экологи­ческой экспертизы.

Текущий государственный экологический контроль осущест­вляется специально уполномоченными органами на стадии экс-