А. И. Стребкова теория и история политических институтов учебное пособие

Вид материала

Учебное пособие

Содержание

Контрольные вопросы
Глава 7. ГЛАВА ГОСУДАРСТВА
Исполнительной власти

Подобный материал:

Н. Г. Чернышевского кафедра политических наук история и теория политических партий, 1713.66kb.
В. З. Гатауллин > Л. Р. Курманова > О. Р. Темирбаева учебное пособие, 1664.8kb.
Учебное пособие в удобном формате рассматривает курс учебной дисциплины "Теория государства, 6715.11kb.
И. В. Челышева теория и история российского медиаобразования и. В. Челышева теория, 3122.44kb.
Учебное пособие Издательство Санкт-Петербургского университета экономики и финансов, 2322.15kb.
В. М. Агеев экономическая теория учебное пособие, 1438.84kb.
Ю. В. Михайлов история соединенных штатов америки учебное пособие, 1843.26kb.
Учебное пособие охватывает период с древнейших времён до начала ХХ века. Может использоваться, 3550.99kb.
Перова Инесса Николаевна Теория и практика написания сочинения учебное пособие, 811.45kb.
Учебное пособие для студентов библиотечного факультета Кемерово 1981, 1528.99kb.

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 ... 23

Контрольные вопросы

Почему парламент является институтом представительной власти и носителем верховной законодательной власти?
Какой порядок формирования парламентов?
Назовите основные властные функции парламента.
Как осуществляется законодательный процесс?
В чем суть современной иерархии представительных структур различных уровней (центр — регионы)?
Как классифицируются парламенты?
Какую роль играет федеральное собрание — парламент России в политической жизни нашей страны?

Литература

Ачкасов В.А., Грызлов Б.В. Институты западной представительной демократии в сравнительной перспективе: учебное пособие. СПб., 2006.
Баглай М.В., Туманов В.А. Энциклопедия конституционного права. М., 1998.
Бирюков Н.И., Сергеев В.М. Становление институтов представительной власти в современной России. М., 2004.
Голосов Г. Сравнительная политология. М., СПб., 2001.
Кагарлицкий Б. Расколовшийся монолит: Россия на пороге новых битв. М., 1992.
Козлихин И.Ю. Современная политическая наука. СПб., 1994.
Куликов В.В. Парламентаризм и западная либеральная демократия // Политэкс: Политическая экспертиза: Альманах. Вып. 2. СПб., 2005.
Ланцов С.А. Идеологические и социально-политические факторы «перестройки» и «постперестройки» // Политические процессы в России: институциональный, идеологический и поведенческий аспекты. СПб., 2001.
Лепехин В. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования // Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе (материалы международного семинара). М., 1999.
Мигачев Ю.И., Семенов В.И. Конституционное право зарубежных стран. М., 2002.
Милецкий В.П. Демократический транзит и социальные изменения // Общество и власть: проблемы взаимодействия. СПб., 2006.
Могунова М.А. Парламент в буржуазных и освободившихся странах // Государственное право буржуазных и освободившихся стран. М., 1988.
Монтескье Ш.Л. Избранные произведения, М., 1955.
Овсепян Ж.И. Становление парламента в России. Ростов, 2000.
Осипов Г.В. Реформирование России: Мифы и реальность (1989–1994). М., 1994.
Павлов-Сильванский Н.П. Феодализм в России. М., 1988.
Политология: Энциклопедический словарь. М., 1993.
Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-гумманитарные знания. № 4. 1998.
Страшун Б.А., Рыжов В.А. Законодательная власть: Парламент // Конституционное (государственное) право зарубежных стран Т. 2. М., 1995.
Федосов П.А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт // «Полис». № 1. 2001.
Шеховцев В.А. Развитие российского парламентаризма. Владивосток, 2002.

Глава 7. ГЛАВА ГОСУДАРСТВА

1. Общее и особенное в статусе глав государств

различных форм правления.

2. Президент в парламентских, президентских и

полупрезидентских республиках.

3. Институт президентства в России.

1. Общее и особенное в статусе глав государств различных форм правления. В системе высших органов власти глава государства занимает юридически основное или первое место, хотя его фактическая роль не всегда соответствует этому положению. Он возглавляет государство, обладает в соответствии со своим статусом главы обширными полномочиями, наделен такими качествами, как безответственность, несменяемость, нейтральность.^¹⁵⁰

Принцип нейтральности выделяет институт главы государства за рамки триады властей, придавая ему «невластный», «полувластный» или «всевластный» статус. Он как бы стоит над ветвями власти не только в качестве лица, сосредотачивающего в своих руках властные полномочия других высших политических институтов, но и в виде арбитра в отношениях между ними, а также институтами власти и обществом в целом. Принцип нейтральности непосредственно связан со свойством безответственности.

Свойство безответственности предполагает, что глава государства не несет политической (парламентской) ответственности за свои действия. Обосновывается это свойство первого лица государства по-разному, но, как правило, наличием института контрасигнатуры. Смысл этого правила состоит в том, что любой акт: решение, указ, которые исходят от главы государства, приобретают силу, если он подписывается председателем правительства или соответствующим министром. Без такой подписи закон не имеет силы. Поэтому ответственность за подписанный акт несет то должностное лицо, которое его подписало (парламентарные монархии и республики). В абсолютных монархиях политическая власть понимается как олицетворение божественной справедливости, а монарх — как земное воплощение этой справедливости на земле. Но в ряде стран (Россия, США) есть процедура импичмента по отношению к главе государства.

Наконец принцип несменяемости означает, что глава государства призван исполнять свои должностные обязанности в интересах общества на тот срок, который ему определен традицией или легальным установлением (законом): богом, народом или органами представительной власти.

Пост главы государства — индивидуален, но есть исключения, когда функции главы государства осуществляются коллегиальным органом. Регентские советы существуют в монархиях при вакансии престола или до достижения установленного возраста малолетним монархом. В Швейцарии функции главы государства и правительства выполняет Федеральный Совет. Традиционные функции главы государства исполняются и Федеральным Советом, и президентом. Таким образом, в этой стране функции главы государства и правительства сосредоточены в одном институте, который формируется так же, как избирается президент парламентской республики.^¹⁵¹

Обычно глава государства рассматривается как носитель исполнительной власти. Но в европейских странах эти функции разделены: в Англии и других монархиях — монарх и премьер-министр, в государствах с республиканской формой правления (Россия, Белоруссия, Украина, Киргизия, Казахстан, Франция, Италия и пр.) — президент и премьер-министр.

Глава государства является также высшим представителем в сфере международных отношений, он «возглавляет» и «представляет» государство. Функции глав государств являются схожими, но в различных странах есть и существенные различия. В реальной политике фактические полномочия главы государства (монарха, президента) в парламентских странах ограничены.

В странах с монархической формой правления главой государства является монарх. В научной литературе порядок престолонаследования делится, как правило, на три системы: кастильская (отдается предпочтение мужской линии — Испания, Великобритания); салическая (наследование престола осуществляется по мужской линии — Япония, Бельгия, Норвегия); австрийская (женщина наследует престол только при полном отсутствии мужских линий).

Известны и другие формы систем наследования трона: шведская система (с 1979 г.) уравняла мужчин и женщин в правах на престол; мусульманская, в условиях этой системы наследника престола определяет семья усопшего монарха при участии улемов — знатоков Корана. Как следствие, престол не всегда передается старшему сыну монарха. Более того, в соответствии с традицией, семья может и досрочно сместить монарха с престола (Саудовская Аравия); племенная — это такая система, когда наследника монарха избирает из числа его сыновей собрание вождей племен (Свазиленд).^¹⁵² Некоторыми другими особенностями обладает порядок престолонаследования в современных арабских государствах.

2. Президент в парламентских, президентских и полупрезидентских республиках. В странах с республиканской формой правления главой государства является президент.^¹⁵³ В современном значении президент — это единоличный глава государства получающий свои полномочия путем выборов, за исключением тех случаев, когда этот пост занимается в результате государственного переворота, «дворцовых» революций и антиправительственных путчей.

Механизм выборов президента, сроки его полномочий^¹⁵⁴ неодинаковы в различных странах. Можно выделить три системы, в зависимости от формы республики и конституционных норм замещения поста президента — прямые, косвенные, многостепенные.

Прямые выборы применятся в президентских, смешанных и некоторых парламентских республиках. В этих странах президент занимает свою должность в соответствие с процедурой, которая не предусматривает участие парламента или особых коллегий в процессе его избрания (Франция, Россия, Белоруссия, Узбекистан, Мексика, Парагвай, Венесуэла, Панама, Южная Корея, Коста-Рика, Финляндия, Австрия, Исландия, Ирландия и др.). В выборах принимает все население. Результаты голосования за выдвинутых кандидатов определяются по мажоритарной избирательной системе относительного или абсолютного большинства. И в этом случае есть свои модификации (Россия, Франция и др.).

В США, в Финляндии (до 1991) и Аргентине президент избирается путем косвенных выборов, то есть эта избирательная система такова, что кандидат на пост президента избирается коллегией выборщиков.

Многостепенные выборы имеют свои разновидности:

1. Президент избирается только общенациональным представительным учреждением — парламентом (Израиль, Турция, Ливан, Греция).

2. Для избрания президента создается специальная коллегия, которая включает депутатов парламента и представителей от местного самоуправления административно-территориальных единиц. Например, в Италии обе палаты парламента (палата депутатов и сенаторы), а также представители от областей (7% выборщиков) на совместном заседании избирают главу государства.

3. В ФРГ для избрания президента также создается коллегия, состоящая из союзного парламента (бундестага) и представителей земель — ландтагов. Земли и бундестаг делегируют равное количество выборщиков главы государства. Подобная система существует в Индии. Но коллегия создается из равного числа выборщиков от обеих палат федерального парламента и нижних палат субъектов федерации — штатов.

При анализе существующих сегодня систем избрания главы государства проявляется тенденция: чем представительнее выборы, чем больше высший представительный орган отстранен от избрания президента, тем самостоятельнее и сильнее он в принятии политических решений, в осуществлении государственного руководства обществом (Финляндия, Ирландия, Франция). В чисто парламентских республиках, в которых глава государства избирается представительными институтами, он является номинальным лицом, по преимуществу, выполняет церемониальные функции и действует с санкции правительства.

Полномочия главы государства. Полномочия главы государства, независимо от его правового положения, и в монархиях и республиках довольно обширны. Главы государств обладают примерно идентичными полномочиями, но в разных странах имеются свои особенности. Последние связаны с «весом» поста главы государства.

В самом общем виде полномочия главы государства можно свести к следующим видам: 1) в области государственного управления (право участия в формировании правительства, право назначения гражданских и военных чиновников и др.); 2) в законодательной области (право законодательной инициативы, право вето и др.); 3) в области внешней политики и военных делах (представитель страны, право объявления войны и заключения мира и др.).

Политическая практика и нормы права ряда стран включают главу государства в качестве непосредственного или опосредованного участника законотворческого процесса. Как правило, юридическим выражением такого подхода выступает факт, что законопроект вступает в силу лишь тогда, когда он санкционируется главой государства. В случае отказа дать санкцию — вето ведет за собой определенные правовые последствия.

Исследователи выделяют три вида вето — абсолютное (резолютивное), относительное (отлагательное), выборочное. Суть абсолютного вето заключается в том, что отказ главы государства подписать или утвердить принятый законопроект является окончательным и преодолеть его невозможно. Такой тип вето допускается в государствах с монархической формой правления (Бельгия, Англия и др.). Относительное вето — это запрет, который налагается главой государства на соответствующий закон и который может быть преодолен парламентом (Россия, США). Наконец при выборочном вето главе государства предоставляется право отклонять только те части (статьи) законопроекта, с которыми он не согласен, одобряя в целом законопроект (Франция). В США таким правом обладают губернаторы некоторых штатов.

Институт президентуры является сравнительно «молодым» политическим институтом. Впервые его правовое закрепление произошло в США (конституция 1787 года). В соответствии с конституцией, которая вступила в силу в 1789 г., первым президентом США был Джордж Вашингтон, хотя фактически он был лишь пятнадцатым. Утверждение института президентства в США стимулировало этот процесс в странах Латинской Америки. В Европе юридическое оформление института президентства произошло в 1848 году во Франции и Швейцарии. В XX веке этот институт получил распространение в Европе, Азии, Африке.^¹⁵⁵

Обратим внимание на то, что нет единообразия в системе политики и управления как среди наибольших по площади стран (США, Канада, Бразилия, Австралия, Россия, Китай), так и среди небольших.

Институт «президентства» для своей адекватной интерпретации требует учета следующих обстоятельств: место президента во властных структурах; взаимоотношения президента с законодательной и исполнительной ветвями власти в условиях парламентской и президентской систем;^¹⁵⁶ его компетенция, «весомость» самой должности. Помимо вышеперечисленных обстоятельств особенности функционирования президентской власти обусловлены наличием комплекса факторов: социально-исторических, культурно-традиционных, политико-государственных. Кроме того, формула президентства определяется политической зрелостью общества. То есть для института президентуры характерны теоретическое и практическое многообразие.

Все эти факторы обуславливают разнообразие института президентства в государствах, которые возглавляются президентом. В связи с этим можно выделить несколько видов президентской власти: американскую, латиноамериканскую, афро-азиатскую и европейскую модели. Американская (классическая) включает сильную единоличную президентскую власть, которая совмещает в одном лице полномочия главы государства и главы правительства. Но власть президента ограничена сильными высшими институтами — законодательной и судебной властью. Латиноамериканский тип — этот такой вид президентства, который утверждает доминирование данного должностного лица в политических системах названных стран, а полномочия высших представительных органов и суда значительно уже, нежели в США. Еще одной особенностью представленной модели является существенное влияние армии на принятие политических решений, включая решения, принимаемые и утверждаемые президентом. Афро-азиатская форма президентской власти отличается еще большим авторитаризмом, в сравнении с латиноамериканской моделью, и может принимать вид диктатуры. Президентская власть в Европе, как правило, воплощается в двух ее видах — парламентской и смешанной формах правления. То есть президентские полномочия могут ограничиваться как парламентом, так и правительством. Но даже в тех государствах, где сложились институциально схожие модели президентской власти, практика политического управления может существенно отличаться. ^¹⁵⁷

Вместе с тем, если и можно найти некоторые синтезирующие характеристики института президентства, то они определяются следующим: 1) президент является выборным главой государства, который может возглавлять исполнительную власть или быть арбитром в системе разделения властей; 2) в организационном аспекте президент никакому органу не подчинен и обладает высокой степенью независимости от других государственных институтов, что не снимает с него обязанности действовать на основе и в исполнение законов; 3) пост президента имеет ярко выраженный политический характер. Ему принадлежит значительная роль в формировании политики и имиджа государства, верховного политического руководства государственными делами.^¹⁵⁸

В президентской и смешанной республиках полномочия главы государства более широки («сильные президенты»), чем в парламентской («слабые президенты»). Роль президента в парламентской республике достаточно скромна. Его положение в системе властей обычно описывается такой же формулой, как и парламентарных монархиях: «царствует, но не управляет».^¹⁵⁹

В президентской республике взаимоотношения главы государства, парламента и правительства напоминают отношения в дуалистических монархиях, но место монарха занимает избираемый президент. Президент является и главой государства, и главой исполнительной власти.^¹⁶⁰ Поэтому президентскую республику порой называют дуалистической республикой.^¹⁶¹

Президент США. Президент — высшее должностное лицо в государстве. Особенность положения президента США в том, что он одновременно и глава государства, и глава исполнительной власти, а также главнокомандующий вооруженными силами страны. Такой статус наделяет данный политический институт значительной властью, и поэтому не случайно политическую историю страны делят на периоды правления того или иного президента.

Несмотря на то, что американский президент обладает обширными полномочиями, власть «сама по себе зависит от связи президента с происходящим вокруг него событиями, а также от того, как его позиция соотносится с образом мыслей и целями тех людей, на которых эти события могут отразиться. Именно здесь таится подлинный источник президентской власти».^¹⁶² Поэтому в народном сознании американские президенты делятся не на «либералов» и «консерваторов». Они не делятся на «теоретиков» и «практиков», а выступают в виде «сильных» и «слабых» глав американского государства.

Нередко подчеркивается, что в Америке не одна, а две конституции: знаковая форма и неписаная политическая жизнь или практика. В политической системе смысл второй конституции не сводится к ее практическому применению. Президент должен учитывать писаную конституцию и другие факторы общественной жизни: экономическую и социальную структуру общества, религиозные убеждения, национальны чувства и т. д.

При этом центр американской политической жизни исторически менялся и во времени и в лицах. Политическую систему в ранний период существования американской государственности, в рамках «традиционного президентства», называют «правлением Конгресса», в десятилетия «невмешательства» конца ХIХ именуют «правлением законников», сегодня она характеризуется как «президентское правление». В эпоху «джексоновской демократии» (1828–1836 гг.) президент Э. Джексон значительно укрепил собственную власть путем введения практики назначения на высшие должности своих сторонников после победы на выборах, а также посредством широкого использования право вето в отношениях с Конгрессом. Политическая группировка вокруг Джексона, переросла в демократическую партию, которая при нем опиралась на союз мелких фермеров и богатых плантаторов. Во время гражданской войны в США (1861–1865 гг.) полномочия президента А. Линкольна были шире прав, предоставляемых ему Конституцией, и превышали права Конгресса. Ф. Рузвельту как главе государства и исполнительной власти были представлены чрезвычайные полномочия во времена депрессии и Второй мировой войны. Эра «традиционного президентства» при этом главе государства закончилась.^¹⁶³

Что касается функций президента как главы государства, то они теперь незначительно отличаются от функций других президентов как глав государств («сильных» или «слабых»). Но вот в отношении президента как главы исполнительной власти можно сказать, что в этой роли он формирует администрацию, назначает высших должностных лиц и определяет их полномочия, назначает судей федеральных судов и генерального прокурора и вообще направляет всю деятельность государственного аппарата.

Президент — единственное должностное лицо федерального правительства, которое избирается всеми избирателями (сроком на 4 года, но не более чем два раза подряд).^¹⁶⁴ В данном случае косвенные выборы незначительно отличаются от прямых,^¹⁶⁵ так как они также дают возможность главе государства противопоставить себя парламенту, что делает его положение не только престижным, но и независимым. Несмотря на определенный конституционный контроль со стороны законодательной власти, формально президент подотчетен избирателям, как «всенародно избранный».

В законодательной области полномочия президента достаточно обширны. Согласно конституции, президент не наделен в прямом виде правом законодательной инициативы, однако в послевоенный период произошло значительное усиление его законодательной роли. В обязанности президента вошли разработка и внесение проекта федерального бюджета на рассмотрение Конгресса. Таким образом, он обладает правами, позволяющими ему в случае необходимости активно воздействовать на парламент, как через президентские послания, так и через использование института вето. Что касается посланий, то они представляют собой законодательную программу для Конгресса. То есть с точки зрения чисто юридической президентские послания не имеют никакой обязательной силы, но на практике их воздействие на Конгресс достаточно велико.

В области внешнеполитических полномочий, одной из особенностей, которой обладают практически все президенты президентских республик, является то, что право объявления войны фактически осуществляется президентом, хотя по букве Конституции оно входит в сферу исключительных компетенций парламента.^¹⁶⁶ С наибольшей очевидностью это проявляется в США, где неоднократно использовались полномочия президента как верховного главнокомандующего вооруженными силами. Библиотека Конгресса США подсчитала, что США более 200 раз использовали свои вооруженные силы за рубежом, и только в 5 ситуациях войну объявлял Конгресс. Даже тогда, когда подобные действия главы государства приводили к нарушению международного права и прав человека, но обещали или создавали высокую поддержку президенту внутри государства. Президенты США нередко обращались к военным институтам, игнорируя мировое общественное мнение и оправдывая такие действия интересами американского народа.

Президенту США принадлежит право «заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов; с совета и согласия сената назначать послов и полномочных представителей и консулов». Эти полномочия закрепляют за президентом роль главного дипломата страны. Он, наконец, наделен правом, заключать международные договоры в форме исполнительных решений, которые не требуют ратификации сената.

Итак, помимо определенных конституцией и конвенционными соглашениями прав и обязанностей президент обладает и приобретенными в ходе исторического развития экстра конституционными полномочиями. Расширение президентских полномочий путем умножения экстраконституционных прав и обязанностей — характерная черта эволюции данного политического института государственной власти на протяжении всего ХХ начала ХХI столетий.^¹⁶⁷

Взаимоотношения президента США с другими политическими институтами, как власти, так и участия, можно представить следующим образом: Президент — глава исполнительной власти. Правительство формируется внепарламентским путем, не несет за свою деятельность ответственности перед парламентом. Де юре, согласно «системе сдержек и противовесов», соблюдается равенство правительства и парламента в системе высших органов власти. Фактически правительство не существует как обособленный орган государственной власти (сугубо совещательный, он как орган никакими самостоятельными полномочиями не обладает).

Средства воздействия президента на парламент — право вето, послания Конгрессу. Он не имеет права роспуска Конгресса. Средства воздействия парламента на президента — верхняя и нижняя палаты Конгресса могут осуществить процедуру импичмента.^¹⁶⁸

Президент является лидером политической партии. Формально президента избирает не партия, а избиратели, «народ», тем не менее, его кандидатуру выдвигает партия, благодаря активной кампании которой он побеждает на выборах. Вместе с тем президент США может «проявлять беспрецедентную власть в законодательном органе, но это не делает его реальным лидером партии. Его влияние основывается скорее на существенной поддержке общественного мнения, чем партийной системе»… По конституции он «заботится о том, чтобы законы добросовестно исполнялись» и более широко — как говорит его присяга — он обязан «поддерживать, охранять и защищать Конституцию Соединенных Штатов».^¹⁶⁹

Полномочия президента, его роль и статус в политической жизни той или иной страны определяются, прежде всего, соответствующими конституционными нормами. Выделяются следующие конституционные признаки, совокупность которых отличает президентскую систему от всех прочих: 1) всенародное избрание главы государства; 2) сроки полномочий президента и законодательного органа — фиксированы и не зависят от доверия сторон друг к другу; 3) президент назначает правительство и определяет его состав; 4) президент имеет известные, определенные конституцией права в законодательной сфере.^¹⁷⁰

Президент Франции. Президент республики занимает вершину в иерархии государственных институтов. Конституция закрепляет за ним обязанность обеспечить своим «арбитражем нормальное функционирование государственных органов, а также преемственность государства». Президент является «гарантом независимости», территориальной целостности, соблюдения соглашений сообщества и договоров».^¹⁷¹

Президент избирается без участия парламента (внепарламентский путь избрания, через систему прямых выборов) и назначает премьер-министра (который руководит политикой и работой правительства) и правительство из представителей партий парламентского большинства (хотя это может и не совпадать с его собственной партийной принадлежностью).

Президент не несет ответственности, ни перед каким органом, никем не контролируется. Принцип неответственности предполагает контрасигнование актов премьером или министрами. Хотя существуют акты и свободные от контрасигнатуры (дискреционные полномочия):^¹⁷² назначение премьера, министров, роспуск национального собрания, референдум. В соответствии с таким положением президента в иерархии государственных органов формально-юридические полномочия президента подразделяются на осуществляемые им лично и на полномочия, требующие контрасигнации премьер-министра или ответственными министрами. С контрасигнацией министров осуществляются право созыва парламента на чрезвычайные сессии, а также по его решению палаты образуют Конгресс для ратификации поправок.

Часть полномочий президента, которые требуют контрасигнации главы правительства или министров также значительны. Глава государства председательствует в Совете министров, пописывает декреты и ордонансы, принятые на заседании правительства. Он принимает участие в рассмотрении законопроектов правительства, назначает на гражданские и военные должности, аккредитует послов и чрезвычайных посланников в других государствах.^¹⁷³

На практике президент Франции способен обладать большими правами, вопреки тем правам, которые прописаны в Конституции. Так он может принимать решения в областях, относящихся к компетенции правительства, когда законодательное собрание формирует однопартийное правительство президентского большинства. Кроме этого, главе государства помогает в его деятельности личный аппарат, достигающий несколько сот человек. В состав аппарата входят кабинет, генеральный секретариат, военный штаб, ряд чиновников для особых поручений. Все сотрудники этих служб назначаются президентом.

Президент обладает широкими прерогативами в области законодательства. Он наделен правом законодательной инициативы. В отношении парламента глава государства обладает правом досрочного роспуска нижней палаты парламента (национального собрания),^¹⁷⁴ а также правом на внеочередной созыв его чрезвычайных сессий и вынесения законопроектов на референдум.^¹⁷⁵

Особенностью Конституции Франции является учреждение Конституционного Совета, обладающего большими правами и реальной властью. Он не только является органом конституционного контроля, но и обладает правом назначить выборы нового президента, наблюдает за ходом президентских выборов, проведением референдумов и др.^¹⁷⁶

Из всех европейских глав государств президент Франции проявляет большую активность в руководстве внешней и военной политикой, принимает личное участие в переговорах и совещаниях на высшем уровне. Президент является главнокомандующим вооруженными силами, он председательствует в высших советах и комитетах национальной обороны. Только президент обладает исключительным правом принимать решения об использовании Францией ядерного оружия. Конституцией право президента вводить в действие стратегические ядерные силы не урегулировано, это право предусмотрено декретом от 14 января 1964 г.^¹⁷⁷

В сфере международных отношений глава государства заключает и ратифицирует международные договоры, за исключением тех, которые требуют обязательной ратификации парламентом. В судебной области президент является обладателем традиционного права — права помилования.

Таким образом, смешанная система предполагает совмещение черт президентской республики, где глава государства избирается без участия парламента и назначает правительство, и парламентской республики: наличие премьера (премьер-министра) и принципа политической ответственности правительства перед нижней палатой парламента. То есть, такая система характеризуется тем, что: 1) президент избирается всенародно; 2) президент наделен существенными полномочиями; 3) одновременно с президентом существуют и выполняют функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием.

Один из первых анализов подобных режимов в качестве «полупрезидентских» и выделение их институциональных характеристик принадлежит М. Дюверже. Интерес для Дюверже представляли природа и функционирование Пятой республики во Франции. Исследователь видит в данном режиме не промежуточную форму между президентским и парламентским режимами, а модель, которая зависит от поддержки парламентского большинства. В зависимости от того, на кого ориентируется парламентское большинство — на действующего президента или нет, — чередуются президентские и парламентские фазы. Пятая республика, с точки зрения Дюверже, не была ни чисто президентской, ни чисто парламентской, в какой бы фазе она не находилась; концепция чередования фаз им привлекается именно для выделения специфики режима во Франции. Однако сам термин «полупрезидентский режим» все же предусматривает, что режим находится в промежуточном положении между двумя крайностями — президентской системой, с одной стороны, и парламентской — с другой.^¹⁷⁸

Следует заметить, что все современные президентские системы тяготеют к двум исторически сложившимся типологическим моделям: европейской (точнее западноевропейской) и американской (США). Те государства, которые осуществляют переход от автократии к демократическому правлению, так или иначе заимствуют основные черты одной из моделей или же используют в различных сочетаниях элементы обеих систем.^¹⁷⁹

Отличие президентской формы правления и других режимов с всенародно избранными президентами позволяет обратиться к научным дискуссиям по поводу достоинств и недостатков президентских систем. Анализируя опыт перехода к демократии в странах Латинской Америки и др., исследователи выделяют следующие основные недостатки президентской формы правления: 1) отсутствие временной гибкости; 2) мажоритарные тенденции; 3) двойная демократическая легитимность.

Проблемы первой группы, имеющие отношения к временной негибкости, возникают в связи с продолжительностью полномочий президентов и правительства. Фиксированный или достаточно определенный срок президентских полномочий и его кабинета создает жесткость в системе, которая менее благоприятна для демократии, чем механизм возможной смены правительства в результате недоверия к нему парламента, свойственный парламентским системам. Основная проблема, которой чреват фиксированный срок президентских полномочий, состоит в том, что президент как глава государства и глава исполнительной власти, совершая грубые политические просчеты, может лишиться всякой популярности в народе или отчасти сохранить такую популярность, но вызвать оппозицию парламентского большинства. Этому главе государства непросто осуществить программу, нуждающуюся в законодательном закреплении, если он пребывает в постоянной конфронтации с парламентским большинством, стремящимся к реализации альтернативной программы. Кроме этого, в сущности, невозможно отправить такого президента в отставку. То, что при парламентской системе выливается в очередной правительственный кризис, президентская модель может переродиться во всеобщий кризис политического режима.

Вторая группа проблем, связанных с президентской формой правления, обусловлена мажоритарными тенденциями, присущими большинству президентских режимов. Критиками отмечается крайняя электоральная диспропорциональность таких режимов, проявляющаяся в формуле «победитель получат все».^¹⁸⁰ Как правило, на весь период президентского мандата определяются победители и побежденные, что ведет к обострению отношений в обществе и его дальнейшей поляризации. К тому же президент не всегда представляет большинство избирателей. Есть президенты, которые приходят к власти, получив столько голосов, сколько некоторые премьер-министры правительств меньшинства.^¹⁸¹ Если премьер вынужден сотрудничать с другими партиями, то президент в аналогичной ситуации может быть убежден в обладании независимой власти и поддержке народа. Кроме этого, представительство меньшинств в президентских кабинетах имеет символический характер. Отсутствие значимого представительства меньшинств в правительстве может подорвать способность президентской системы разрешать конфликты, основанные на сложных или глубинных политических расколах. Ввиду исключительного и единоличного характера президентских полномочий, завоевание этой должности становится самодовлеющей целью и заслоняет собой все остальные задачи, стоящие перед партиями в условиях президентской системы. Более того, феномен единоличной власти не только искажает представительство, но и способен создать у президента ложное ощущение всенародного мандата. Все это способствует тому, что президент может вести себя нетолерантно по отношению к оппозиции.

Третья группа аргументов против президентской системы основана на том, что такого рода система дает основания для претензий на большую легитимность, как со стороны законодательного собрания, так и со стороны исполнительной власти. Поскольку и парламент, и президент являются всенародно избранными, между ними возникает спор о том, кто же из них является фактическим выразителем воли народа. По мнению критиков, двойная демократическая легитимность, присущая президентским формам правления, не только выдвигает на первый план лидеров, не желающих или не способных сотрудничать с законодательными собраниями, но и лишает парламентариев стимулов к сближению с исполнительной властью. Для консолидации демократии важным является не доминирование какой-либо государственной структуры, а механизм согласия, на который рассчитана парламентская система.^¹⁸²

Выделяются и другие недостатки института президентства. Считается, что президентская модель власти побуждает кандидатов в президенты давать обещания, которые невозможно реализовать в политической практике и способна породить у избирателей опасную склонность видеть в политическом лидере «спасителя» народа.^¹⁸³

Президентская власть создает условия для поощрения института аутсайдеров, т. е. избрания человека далекого от политики. Законодательные механизмы этой формы правления могут в случае досрочного прекращения президентских полномочий вынести «наверх» человека, который при иной избирательной процедуре никогда бы не стал главой государства.

И наконец, президентские режимы в ситуации многопартийности имеют тенденцию превращаться в системы «двойного меньшинства», когда глава государства пользуется поддержкой простого большинства электората, но работает с парламентом, абсолютного большинства в котором президентская партия не имеет.^¹⁸⁴

Так или иначе, критики президентской формы правления правы, когда указывают на то, что трудность создания и поддержания президентских коалиций в ассамблеях представительства серьезно ограничивает эффективность президентских систем.

Американский ученый Л. Уайтхед, анализируя «латиноамериканскую демократию», выявил особый тип политической системы — «нестабильную популистскую демократию». Специфику этого типа демократии Уайхед связывает с властью президента, когда яркий индивидуальный лидер путем несбыточных обещаний обеспечивает себе поддержку при помощи большинства избирателей и правит на основе своего видения проблем общества, не опираясь на конституционные нормы. Такой лидер не подвержен ни партийному, ни парламентскому контролю. Его безграничная власть продолжается до тех пор, пока она не утрачивает поддержку масс, а место прежнего президента замещается другим таким же популистом.^¹⁸⁵

Еще один американский исследователь, Л. Даймонд, также на основе изучения опыта латиноамериканских демократий начала 90-х годов, выделил как демократии, соответствующие образцам стабильных обществ, так и страны, которые находятся в положении между авторитаризмом и демократией. Он определяет четыре вида таких демократий: «отчасти нелиберальные демократии», «конкурентные полудемократии», «полудемократии с ограниченным плюрализмом» и «полуконкурентные, частично плюралистические автократии».^¹⁸⁶

Модель президентской системы, которая характеризует часть стран Латинской Америки и которую многие современные исследователи пытаются наложить на реалии постсоциалистических стран, разработал Г. О’Доннел. Он использует понятие «делегированная демократия», которое получило весьма широкое распространение в современной науке — транзитологии и консолидологии.

Смысл такой демократии состоит в том, что всенародно избранный президент осуществляет власть по своему усмотрению. Он полагает, что находится выше всех политических сил — групп интересов, партий, парламента, судебной власти. Президент, изолируя себя от большинства политических институтов, берет в свои руки всю полноту политической власти и пытается быть единственным ответственным лицом за осуществление этой власти. Такой президент выступает в качестве координатора и интерпретатора высших интересов и ценностей общества. Он вождь народа на тот срок, на который был избран. В отличие от консолидированных демократий, в рамках которых массы также делегируют власть меньшинству, делегированная демократия по своей сути отрицает обратную связь между обществом и главой государства. Административная вертикаль во главе с президентом, по существу, не отчитывается перед другими политическими институтами. Демократические институты существуют и постоянно критикуют действия президентской вертикали, но критика не подавляется, как в авторитарных государствах. На критику, в отличие от демократических стран, не реагируют, ее не замечают.^¹⁸⁷

В современной научной литературе в анализе президентских систем и парламентских форм правления, когда сосредотачивается внимание на процессах их «стабильности или нестабильности», которые характеризуют постколониальные страны в Азии и Африке, делается вывод, что там фактором неустойчивости являлись парламентские модели осуществления политики и управления.^¹⁸⁸

Среди «новых демократий» степень или уровень стабильности президентского режима ниже, нежели уровень парламентского. Но не следует считать доказательством предопределенной «порочности» президентской формы правления. Государства, которые сталкиваются с экономическим или иным кризисом, пытаются найти, как правило, сильного политического лидера. В то время как страны, чьи проблемы находятся на поверхности, обычно обращаются к власти парламента. Неудачный опыт функционирования института президентства в других странах за пределами США нередко объясняется не только формальными характеристиками президентской системы в условиях разделения властей, а социально-экономическими и содержательными составляющими политической и общественной систем (С. Холмс).

Недостатки президентского правления не должны заслонять достоинства этой системы. В известном смысле такие преимущества можно рассматривать как оборотную сторону присущих системе недостатков.

В случае, когда воспроизводятся возможности «сильной» президентской власти обращается внимание на то, что эта власть дает возможность сконцентрировать экономические и политические ресурсы, быстро и эффективно принимать необходимые общенациональные программы и решения по исполнению этих программ, анализировать и решать накопившиеся проблемы. Под сильной президентской властью понимается не только нормативные, конституционные прерогативы президента, но и его индивидуальные качества. «Президент находится на пересечении действий многих политических сил, и его задача — не превратиться из ведущего субъекта политической жизни страны в объект конкуренции за власть или вектор выражения интересов конкретных политических сил».^¹⁸⁹

Утверждается, что на развитие демократии значительное влияние оказывают культурные и экономические факторы. Согласно С.М. Липсету, на основе сравнительного анализа, различных политических систем, большинство стабильных демократий утвердились в богатых и протестантских странах, а менее демократические государства — в бедных и католических государственных образованиях.^¹⁹⁰ Мусульманские государства, как правило, рассматриваются в виде отдельной группы стран. В этих государствах преобладают авторитарные формы правления — монархические или президентские. Часть обществоведов подчеркивает, что «ислам» не способствует политической демократии «западной модели», так как эта религия не признает разделение духовной и светской властей.

На основании изложенного материала следует вывод о том, что дискуссии о преимуществе двух форм республиканского правления носят полемический характер, ибо никогда не было и не будет универсальной модели власти и управления. Тип республиканского правления, который утверждается в том или ином государстве, как и национальная форма его воплощения, зависят от многих факторов. Он связан особенностями развития, политической культуры, геополитического положения и другими условиями, которые создают политическую жизнь данного общества.

3. Институт президентства в России. Как известно, у российской президентуры был аналог и предшественник — недолгое президентство М. Горбачева в СССР. Современное российское президентство непосредственно связано с ним, несмотря на принадлежность иному периоду, другой социально-политической системе и другой стране.

Вопрос об учреждении в СССР поста президента впервые был поставлен при подготовке Конституции СССР 1936 года. Однако президентский пост тогда не был учрежден. В 1964 году в ходе работы над проектом новой Конституции СССР Н.С. Хрущев предложил учредить пост президента. Была подготовлена соответствующая глава Конституции.^¹⁹¹ В середине 70-х гг. при Л. И. Брежневе обсуждался вопрос о президенте, но подготовленный в 1977 году проект Конституции не предусматривал этой должности.

В июне — июле 1988 г при подготовке и проведении XIX Всесоюзной партийной конференции обсуждался вопрос о введении поста президента, однако тогда была спроектирована другая должность — Председатель Верховного Совета СССР.

В марте 1990 года на внеочередном третий Съезде народных депутатов СССР принимается Закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР». Съезд народных депутатов избирает Президента СССР. 15 марта 1990 года в зале Кремлевского Дворца съездов, слова присяги произнес президент СССР М. С. Горбачев.

Пост президента РФ учрежден общенародным референдумом в апреле 1991 года. Первые выборы президента РФ были проведены 12 июня 1991 года, и первым президентом стал Б.Н. Ельцин. Согласно действовавшей Конституции (с учетом поправок) РСФСР 1978 г. президент избирался на пять лет. Он рассматривался как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти. Президент обладал правом вето на принимаемые Верховным Советом законы. В отношении актов съезда народных депутатов у него такого права не было. 21 сентября 1993 г. президент РФ в целях выхода из конституционного кризиса Указом «О поэтапной конституционной реформе в РФ» распустил и упразднил Съезд народных депутатов и Верховный Совет и временно сосредоточил всю полноту власти в своих руках.^¹⁹² С 1993 года положение, функции и полномочия президента определяются уже новой Конституцией. Она была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. и вступила в силу 25 декабря этого же года.

Следующие выборы состоялись 16 июня 1996 года и 3 июля 1996 года (повторное голосование) в ходе которого на второй срок на должность президента РФ был переизбран Б. Н. Ельцин. 31 декабря 1999 г. Ельцин объявил о своей отставке.

Переход России после 1993 года к созданию президентского режима оказался не идеальным путем развития. Обнаружились те же недостатки президентских режимов, о которых давно предупреждал Хуан Линц, один из тех, кто создавал теорию перехода к демократии в Испании: 1) президентский режим неизбежно привносит в политику элементы популизма и тормозит формирование общественного согласия; 2) президентскому режиму не хватает гибкости и приспособленности к реальности; 3) не работающего президента сложно отправить в отставку, ибо в большинстве случаев импичмент в условиях президентского режима затруднен.

Итак, согласно действующей Конституции РФ 1993 года, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Захват власти кем бы то ни было противоправен. Власть может осуществляться народом либо непосредственно (высшим выражением чего служат референдум и свободные выборы), либо через посредство органов государственной власти и самоуправления.

Органы государственной власти РФ строят свою деятельность на принципах, составляющих основы конституционного строя России. Поскольку, согласно ст. 2 Конституции, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита составляют обязанность государства, то именно они должны вдохновлять и служить главным ориентиром для всех государственных органов. Это означает, что принцип разделения властей вовсе не исключает того, что основа и направленность деятельности у них единая, а также принцип разделения властей должен исключать возможность узурпации власти и попрания прав и свобод.

Разделение властей облегчает взаимоконтроль деятельности государственных органов, не случайно теорию разделения властей определяют и как систему контроля и равновесия. Получается, что каждая власть обладает своей сферой полномочий, «закрытой» для других, но влияет и на смежную сферу, так как есть вопросы совместного ведения. Разделение властей сохраняется как гарантия против сосредоточения власти в одних руках, как потенциальное средство компромисса, если возникают острые разногласия.

Каково же назначение и место каждой ветви власти в осуществлении властных полномочий? В Конституции РФ 1993 года можно обнаружить конституционное соединение европейской и североамериканской «идеальных» моделей.^¹⁹³

Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в России делится на — законодательную, исполнительную и судебную. В статье 11 перечисляются 4 органа: Президент, Правительство, Федеральное собрание, суды РФ. Таким образом, на 3 ветви власти приходится 4 органа. И если с органами, осуществляющими законодательную власть (Федеральное собрание) и судебную власть (суды РФ), вопросов не возникает, то с исполнительной властью дело обстоит сложнее.

Президент РФ «не входит» в систему разделения властей, а стоит над всеми ветвями власти. Объяснение этой конструкции связывается с тем, что институт «президентства», находясь вне системы разделения властей или над этой системой, «обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму».^¹⁹⁴

Часть 1 статьи 110. Исполнительную власть в России осуществляет правительство. В статье 113. перечисляются полномочия председателя правительства. В статье 83 — полномочия президента. Таким образом, налицо два органа государственной власти, наделенных полномочиями в сфере исполнительной власти. Сопоставление текстов статей 83, 110, 113 позволяет сделать вывод, что, во-первых, Конституция РФ не наделяет президента правом прямого участия в осуществлении исполнительной власти; во-вторых, (статья 113) закрепляется главенствующее положение председателя правительства в сфере исполнительной власти. Действительно, исполнительную власть осуществляет правительство, а председатель правительства определяет основные направления его деятельности и организует его работу. Казалось бы, в этой схеме нет места президенту — главе государства (т. е. де юре президент не является главой исполнительной власти). Но на практике дело обстоит совершенно иначе.

Президент наделен полномочиями по формированию правительства РФ. Статья 111 гласит: «Председатель правительства назначается президентом с согласия Государственной Думы», члены же правительства назначаются президентом по предложению Председателя правительства. Таким образом, без президента, без его согласия председатель правительства назначен быть не может. То есть главой правительства может стать лишь доверенное лицо главы государства, но с согласия Думы. Следовательно, председатель правительства теоретически «исходит», по французскому выражению, и от законодательной власти, и от главы государства и никто не имеет примата при формировании правительства. Этим российская система кардинально отличается от германской и, следовательно, от классической парламентской республики. Российская Государственная Дума может рассматривать только кандидатуры, предложенные президентом, и никакие иные.

Статья 115. Правительство как субъект законодательной инициативы. Теоретически акты правительства могут издаваться вопреки воле президента, но правительство далеко не так независимо от президента, как это может показаться. Статья 90. Президент как субъект законодательной инициативы издает указы и распоряжения. Статья 113. Председатель правительства определяет основные направления деятельности правительства в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами президента. А акты правительства (ст. 115) издаются на основании и по исполнению Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов президента. Причем, право издание указов — единоличное право президента. Более того, акты правительства, не соответствующие указам могут быть отменены главой государства (п. 3 ст. 115). Таким образом, можно сделать вывод, что самостоятельность правительства может быть сведена к минимуму, тем более, согласно статье 117 о недоверии правительству со стороны Государственной Думы, нужно помнить о том, что правительство связано мнением и Государственной Думы, и президента.

Что касается вопроса взаимоотношений президента с институтами законодательной власти, то картина здесь следующая: в Российской Федерации носителем законодательной власти и представительным органом является Федеральное Собрание. Практика политической жизни России после принятия Конституции показала, что президент путем опережающего издания нормативных указов фактически может брать на себя роль высшего законодательного органа. Статья 90 определяет подзаконность правотворческой деятельности президента РФ, однако конституционная формулировка данного требования и отсутствие в Конституции перечня вопросов, подлежащих регулированию только законом, позволяет президенту толковать пределы своей правотворческой деятельности очень широко.

В свою очередь и Федеральное Собрание — парламент РФ, например, наделяется определенными правами для оказания влияния на президента. Так, он может быть отрешен от должности.^¹⁹⁵ Государственная Дума имеет право выразить недоверие правительству. Президент вправе как согласиться с этим решением и отправить правительство в отставку, так и распустить саму Думу при условии, что она повторно подтвердит свое нежелание работать с таким правительством.^¹⁹⁶

Следует добавить, что действующая Конституция РФ и специальное законодательство, посвященное выборам, ставят условия выдвижения кандидата, порядок проведения избирательной компании, условия избираемости и определения результатов голосования. Президентом может быть избран только гражданин Российской Федерации, пользующийся всеми избирательными правами, не моложе 35 лет, постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет. Однако одно и то же лицо не может занимать должность президента более двух сроков подряд.

Нередко критики Конституции и института президента обращают внимание на то, что глава государства обладает широкими собственными полномочиями. В наличии столь обширных полномочий некоторые усматривают потенциальную угрозу узурпации власти президентом и возможность прямого попрания принципа разделения властей.^¹⁹⁷

Институт российской президентуры соответственно подвержен закономерностям, которые, как считалось, во многом будут определять ближайшую перспективу и диапазон вероятных результатов экономического и политического развития страны.^¹⁹⁸ К закономерностям политического режима Ельцина относили: соперничество между президентом и парламентом; патриархальный стиль руководства; неэффективность экономической политики правительства; неадекватность функционирования основных демократических институтов политического контроля; поляризацию политических сил в борьбе за новый срок президентских полномочий; нарастание дезинтеграционных процессов в государстве и обществе. Обосновывалась и характеристика режима: политика «обещаний» и перекладывания ответственности; роль «отца нации»; «пакеты» мер по стабилизации в соответствии с указаниями международных финансовых центров; тотальная коррупция государственного управления; система отношений по принципу «ноль — сумма»; слабость центра и недееспособность правительства. Приводился в пример диапазон событий, то есть: принятие нереализуемых программ социального и экономического развития страны; показательные акции, увольнения и перестановки в правительстве; экономическая депрессия, углубление признаков финансового кризиса; скандалы и разоблачения в высших эшелонах экономической и политической власти; обострение противоречий между ФПГ; вооруженные конфликты, экстремальные ситуации в различных регионах страны.

Следует признать, что особенностью эволюции постсоветского правящего класса является то, что, начиная с середины 90-х годов, крупнейшие корпоративные и финансовые капиталы не просто делегировали представительство своих интересов группам давления, но и сами выступали ведущими акторами политического процесса. Наиболее заметным социальным эффектом неолиберальных рыночных реформ 90-х годов, осуществленных «по-российски», явилась «капитализация» и, одновременно, «феодализация»^¹⁹⁹ номенклатурных по происхождению правящих групп, что способствовало дальнейшему развитию патримониального бюрократического «капитализма. Одновременно с этим «клиентарно-олигархический» способ включения во власть представителей деловых кругов воспроизвел и закрепил патримониально-бюрократический и монополистически-олигархический характер российской экономики. В период президентства Б.Н. Ельцина огромное влияние бизнеса на политические процессы — как на федеральном уровне, так и в городах и регионах — было бесспорным, и многие аналитики обозначали существовавший режим как «олигархический». К концу «господства» Б. Ельцина в России сформировалась ассиметричная федерация, или протофедерация. Как отмечает Н.Ю. Лапина: «К ее основным характеристикам относятся: двухсторонний характер взаимодействий между главой государства и региональными лидерами; фактическое неравенство субъектов Федерации между собой и в отношении с Центром; отсутствие универсальных правил в отношениях центр — регионы. Политический компромисс, достигнутый в эти годы, позволил стабилизировать отношения между федеральной властью и элитами регионов и отчасти формализовать их. Но стабилизация была хрупкой и неустойчивой. Федерализм тех лет не был результатом политического выбора российской элиты. Он был ситуативным и стихийным и отражает слабость системы, выстроенной Б. Ельциным».^²⁰⁰

Анализ субъектов поля российской политики показывает, что после избрания В.В. Путина президентом РФ в этом поле политики произошли значительные изменения. Так, если ведущими субъектами, которые участвовали или оказывали влияние на принятие политических решений при Б. Ельцине, являлись федеральная и региональная бюрократия и бизнес, то итоги избирательного цикла 2003–2004 гг. свидетельствуют о том, что его победителем стала центральная исполнительная власть как в отношении «правой и левой» оппозиции, так и по отношению к региональным исполнительным властям и бизнесу.^²⁰¹ Современные главы исполнительной власти, замечает В. Гельман, немногим отличаются от первых секретарей обкомов КПСС советского периода.^²⁰² Одновременно «усиливается провинциальный централизм… неравноправие в отношениях между губернским центром и региональной периферией возрастает, а первое лицо региона получает дополнительные возможности контроля над местным самоуправлением».^²⁰³

Исследуя итоги выборов (2003 г.), обществоведы приходят к выводу об основной роли бюрократии в социально-политическом процессе России. Современный политический режим, как и в 90-е годы XX века, воспроизводится посредством таких понятий, как «бюрократический авторитаризм», «бюрократический капитализм», «бюрократическая Дума».^²⁰⁴

Однако по сравнению с состоянием российского общества 90-х годов, которое можно определить по формуле «неустойчивого равновесия», сегодня взаимосвязи элитных группировок видоизменились. Конституция РФ 1993 г. в начале XXI столетия стала стабилизирующим инструментом российского политического процесса, позволившим его ключевым акторам, не выходя за конституционно-правовое поле, в самом широком диапазоне менять правила политической игры. «Заложенные в ней возможности отчетливо проявились в 2004–2006 гг., ознаменовавшимися глубокой перестройкой российской политической системы, затронувшей основные политические институты, партийную систему, отношения между центром и регионами и др.».^²⁰⁵

Первые и последующие действия второго российского президента В. Путина и его «окружения» показали, что политический (властный) процесс изменился в сторону социально-политической стабилизации. Он пошел в противоположном направлении, начался новый этап большей упорядоченности и централизации власти и управления. Но прежние, постсоветские внутриэлитные размежевания не исчезли, а видоизменили конфигурацию конфликтов между ними. В течение первого президентского срока наиболее заметными внутриэлитными конфликтами были противоречия между «семейными» назначенцами и выдвиженцами из Санкт-Петербурга, борьба в основном шла за доступ к эксклюзивным ресурсам. В процессе усиления власти Путина внутриэлитные отношения стали меняться. «Во-первых, тесная связь между бизнесом и властью утратила статус приоритетного основания внутриэлитной консолидации. Во-вторых, групповые противоречия были дополнены идеологическими и политическими. Наиболее значимым идеологическим основанием конфликтов стало отношение к роли государства, к экономике и политике. В этом контексте очевидна дихотомия позиций государственников, выступающих за активную государственную политику, и антиэтатистов, стремящихся снизить участие государства в экономике и политике. В свою очередь, в рамках «государственного» лагеря наблюдатели выделяют приверженцев деприватизации и неодирижистов, а в среде антиэтатистов — умеренных и радикальных противников усиления роли государства».^²⁰⁶

При всей «наличной конфликтности» в системе политических институтов, централизация в современном виде стала возможной в результате того, что наш президент смог сконцентрировать в своих руках основные рычаги политической и экономической власти. Президент России постепенно объединил ведущих предпринимателей и политиков, занимающих высокие места в этой иерархии. Доминирующая роль Президента РФ и правительственных структур ограничила экономическую элиту в политической самостоятельности, что не позволило этой элитной группе как прежде оказывать существенное давление на власть. Совет по предпринимательству при правительстве наделяется консультативными функциями. Диалогу государства с бизнесом на федеральном уровне задали более «узкие» рамки, включающие или исключавшие обсуждение проблемы распределения и перераспределения собственности и властных полномочий, а также обсуждение перспектив политического развития страны. Предпринимателям отвели роль экспертов, призванных помогать правительству России избежать ошибок при проектировании стратегии политики. Как следствие, олигархический тип «корпоративизма», который был непосредственно связан с политической и экономической деятельностью крупных финансово-промышленных групп, сочетавший модель децентрализации и централизации, постепенно меняет свою направленность на централизованную модель «корпоративизма».

Российский правящий класс в начале нового века решил ряд задач, которые официально не декларировались: изменилось соотношение элитных групп; региональные элиты выведены из поля большой политики; началось масштабное перераспределение ресурсов в пользу федерального центра. Одновременно многие из поставленных политических целей не были достигнуты. Отношения «центр — регионы» сегодня не стали более прозрачными и предсказуемыми. «Не был осуществлен и тезис о «равноудалении» региональных элит: среди руководителей субъектов РФ остаются персоны, пользующиеся наибольшей поддержкой Кремля. Не произошло кардинального обновления губернаторского корпуса. Не были ликвидированы и региональные авторитарные режимы. Все это говорит о наличии ограничений политики централизации…»^²⁰⁷ и отсутствии единого правового поля принятия политических решений.

Таким образом, возвращаясь к анализу Конституции России, учитывая российскую «наследственную» привычку произвольно обращаться с законом, тем более необходимо проявлять повышенную осторожность. Ответственный подход к конституционным вопросам предполагает, во-первых, непредвзятый анализ того, что в российской конституции конструктивно, а что препятствует становлению правовой демократической государственности. Во-вторых, предлагая даже самые разумные поправки, нужно помнить о возможных негативных последствиях самого запуска процедур по изменению конституции в ситуации давления разных политических сил. Нельзя забывать, в-третьих, и о том, что конституция — это набор основных правил гражданского общежития, и не более того. Для того, чтобы они заработали, требуется согласие граждан и воля правящего класса. В этих условиях разумные социальные практики претворятся в опыт и обычаи, подкрепляющие формальные установления. Если же способность к политическому взаимодействию различных сил отсутствует, то и самый совершенный конституционный текст окажется декларацией.

Государственный подход должен быть одновременно конструктивным, то есть направленным на изменения, и консервативным. Нельзя отрицать, что назрела потребность скорректировать систему полномочий президента, правительства, палат Федерального Собрания, но условия, границы и последовательность таких изменений необходимо четко определить.

Вместе с тем существуют слабости нынешней Конституции. Конституция предоставляет президенту практически неограниченные возможности по своему усмотрению изменять конфигурацию власти, что потенциально может способствовать снижению эффективности института российского президентства. В ситуации, когда в стране слабое гражданское общество, парламент не всегда эффективен, свобода средств массовой информации работает на «хозяина», общество политически не структурировано, правящий класс в значительной степени коррумпирован, чрезвычайно широкие президентские возможности в политической сфере президентских полномочий могут оказаться опасными, в зависимости от личности президента. Кроме того правительство практически не подотчетно парламенту, а парламент не ощущает своей ответственности за действия правительства. В Конституции представлен не баланс, а конфликт исполнительной и представительной властей на федеральном уровне, противоречиво описываются принципы федерального устройства России.

Несмотря на вышеперечисленные проблемы, заложенные в Конституции РФ, глубокие последствия введения поста президента в России очевидны. Изменилась система организации государственных органов, произошло перераспределение полномочий между ними. Уже в составе СССР Россия получила не только важнейший признак своей государственности, но и реальную возможность проводить собственную политику, благодаря президенту появилась возможность (реализованная в политике президента В.В. Путина) более мобильно и оперативно организовать государственное управление и координировать работу основных институтов власти.

Контрольные вопросы

Какие различия вы знаете между юридическим и фактическим статусом главы государства?
Объясните, чем различается компетенция сильного и слабого главы государства?
Назовите общее и особенное в статусе глав государств различных форм правления.
Какова роль президента в парламентских, президентских и полупрезидетских республиках?
Назовите «плюсы» и «минусы» института президентства.
Раскройте особенности института президентства в России.

Литература

Linz J. Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make a Difference? // The Crisis of Presidential Democracy: The Latin American Evidence. Baltimore, 1994.
Wbitebead L. The Alternatives to «Liberal Democracy»: A Latin American Perspective. «Political Studies», 1992, v. XL, Special Issue.
Ардан Ф. Франция: государственная система. М., 1994.
Ачкасов В. А. Сравнительная политология: Курс лекций. СПб. 2002.
Баталов Э.Я. Парламент и президент а конституциях зарубежных стран // Российская Федерация. 1994. № 5.
Валенсуэла А.Л. Латинская Америка: кризис президентства // Век ХХ и мир. № 7–8.
Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России: Вехи эволюции М., 2006.
Гельман В. Возвращение Левиафана? (Политика репрезентации в современной России) // «Полис». 2006. № 2.
Гельман В. Региональные режимы: завершение трансформации? // «Свободная мысль». 1996. № 9.
Горовиц Д.Л. Различие демократий // Век ХХ и мир. 1994. № 7–8.
Государственная политика и управление: Учебник: В 2 ч. Часть II: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления // Под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2007.
Гринстайн Ф. Личность и институт американского президентства // Социально-политический журнал. 2003. № 2;
Гуторов В.А. Гражданское общество: эволюция практической философии и современная реальность // Стратегия формирования гражданского общества в России. СПбГУ. 2002.
Доннелл Г. О. Делегативная демократия. // «Пределы власти». 1994. № 2–3.
Елисеев С.М. Политические отношения и современный политический процесс в России: Конспект лекций. СПб. 2002.
Зазнаев О.И. Индексный анализ полупрезидентских государств Европы и постсоветского пространства // «Полис». 2007. № 2.
Клямкин И., Шевцова Л. Внесистемный режим Бориса Ельцина. — www.carnegei.ru
Комментарий к Конституции РФ. М., 1994.
Конституция Франции // Современные зарубежные конституции. М. 1992.
Лазарев Б.М. Президент СССР // Современное государство и право. 1992. № 7.
Лапина Н.Ю. «Центр–регионы» в постсоветской России: история, механизмы взаимодействия, сценарии будущего // «Политэкс»: Политическая экспертиза: Научный журнал. Т. 2. № 2. СПб., 2006.
Лапина Н.Ю. Политика централизации и российские регионы. М., 2006.
Лапкин В.В., Пантин В.И. Политические трансформации в России и на Украине // «Полис». 1999. № 1.
Лернер М. Развитие цивилизации в Америке. М., 1992. Т. 1.
Линц Х. Опасности президентства // Век ХХ и мир. 1994. № 7–8.
Липсет С.М. Роль политической культуры // Век ХХ и мир. 1994. № 7–8.
Лукин А.В. Диктатура и жизнь // «Полис»«. 2004. № 1.
Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты, транзитологические теории // Политическая наука в России: интеллектуальный поиск и реальность. М., 2000.
Мишин А.А. Конституционное право зарубежных стран // ссылка скрыта arhive/mishin/5Fkon/
Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США. Политико-правовой комментарий. М., 1985.
Небоженко В. Модельная политарифметика // Киевский телеграф. 2002. № 16.
Ожиганов Э. Н. Конфликт властей и конституционные реформы // Взаимоотношения экономики и политики в современной России: соответствие или противостояние. М., 1999.
Пак С.Н. Президент и исполнительная власть // Свободная мысль–XXI. 2001. № 11.
Петровская М.М. Президент и общественное мнение // США–ЭПИ. 1991.
Политико-административное управление: Учебник / Под общ. ред. В.С. Комаровского, Л.В. Сморгунова. М., 2004.
Политические институты США: история и современность. М., 1999.
Президент — Правительство — Исполнительная власть: российская модель / Под ред. И. Шаблинского М., 2004.
Рубцов Ю.В. Из пике кризиса: роль президентской власти в современной России. М., 2002.
Самуилов С.М. О президентской власти в США // США–ЭПИ. 2000. № 9.
Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994.
Селезнев Л.И. «Политические системы современности: сравнительный анализ». СПб, 1995.
Словарь терминов по теории государства и права. Харьков, 1997.
Тихонова Н.Е. Бюрократия: часть общества или его контрагент?; Петухов В.В. Бюрократия и власть; Седова Н.Н. Эффективность бюрократии в оценках россиян; Бызов Л.Г. Бюрократия при В. Путине — субъект развития или его тормоз? // «Социс». 2006. № 3.
Холодковский К.Г. Бюрократическая Дума // «Полис». 2004. .№ 1.
Цыганков А. Между либеральной демократией и сползанием в авторитаризм: предварительные итоги политического развития России, 1991–1996 гг. // «Социально-политический журнал». 1997. № 1.
Червяков А. Институты власти во Франции // Мировая экономика и международные отношения. 1994. № 8–9.
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997.
Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8.
Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. №. 5.
Шевцова Л. Как Россия не справилась с демократией: логика политического отката // Pro et Contra. 2004.
Шевцова Л. Политические зигзаги посткоммунистической России. М., 1997.
Шевцова Л.Ф. Смена режима или Системы? // «Полис». 2004. № 1.
Шлезингер А. Циклы американской истории. М., 1992.
Шугарт М., Кэрри Дж. Президентские системы // Современная сравнительная политология: Хрестоматия / Под ред. Голосова Г.В., Галкиной Л.А. М., 1997.
Эйзенштадт Ш.Н. Пародокс демократических режимов: хрупкость и изменяемость (II) // «Полис». 2002. № 3.

Глава 8. ПРАВИТЕЛЬСТВО КАК ИНСТИТУТ

^ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1. Место правительства в системе государственных органов.

2. Правительство и бюрократия.

3. Взаимодействие правительства с высшими институтами

государственной власти.

4. Политический состав и структура правительств.

1. Место правительства в системе государственных органов. В отношении ведения общих и повседневных дел в государстве основная роль принадлежит правительству и исполнительным аппаратам различных уровней.^²⁰⁸ Правительство — это орган государственной власти и управления, возглавляющий исполнительную ветвь власти.

Само понятие «правительства» используется в нескольких смыслах. Во-первых, этот термин включает в себя все государственные институты: главу государства, представительные и исполнительные органы, суды, бюрократию... Так, например, Дж. Уилсон в работе «Американское правительство» исследует весь государственный механизм в США. Он соединяет в понятии «Американское правительство» — Конгресс, президентство, бюрократию, дела судебные, всю американскую систему управления. В этой же книге анализируются конституция, федерализм, гражданские свободы и гражданские права, общественное мнение и средства массовой информации, политические партии и группы особых интересов, рассматриваются вопросы становления и развития американской политической культуры.^²⁰⁹

Во-вторых, правительство выступает в качестве «исполнительного органа» государственной власти, «противостоящего» представительной власти или «дополняющего» законодательное собрание. Этот орган «призван» воплощать в жизнь общества принятые парламентом законы.

Наконец, в-третьих, правительство является одним из центральных элементов исполнительной власти: кабинет, кабинет министров, совет министров, принимающий политические решения по различным вопросам жизни общества.^²¹⁰ В кабинет обычно входят руководители департаментов (руководителей называют «министрами» или «государственными секретарями») — «министерства исполнительной власти».^²¹¹

Несмотря на то, что понятие «правительство» используется в различных значениях, как правило, оно употребляется во втором и третьем смыслах, в виде орудия верховной политической власти создаваемое и предназначаемое в качестве непосредственно ответственного политического института управления управлением или управления общими делами общества.

Исполнительная власть в этом значении характеризуется рядом особенностей: 1) Правительственные органы власти представляют собой самостоятельную, относительную независимую от других властей ветвь власти. 2) Объем предметов ведения правительства наибольший в сравнении с представительной и судебной властью. Последнее связано с разветвленной сетью соответствующих структур и институтов (государственные аппараты различных уровней), которые призваны осуществлять решения, принятые политиками. 3) В реальной, повседневной политике государства правительство и аппаратные структуры этого института, если не самая эффективная, то самая действенная структура. В эту структуру входят такие элементы государства как: армия, милиция (полиция) и другие силовые институты. 4) Правительство как институт государственной власти призвано выступать в качестве коллегиального органа, который может возглавляться монархом, президентом, премьер-министром, канцлером, председателем правительства.

В обобщенном виде функции исполнительной власти (правительства) это: 1) определение основных направлений политики; 2) осуществление основных направлений политики; 3) мобилизация поддержки проводимой политики; 4) «церемониальное» (формальное) руководство как символ единства национального государства; 5) руководство в период кризисов, в силу того, что исполнительная имеет очень широкие узаконенные полномочия (Р. Хейг).

Подобные функции или задачи реализуют правительства большинства стран современного мира в конкретных формах. Например, правительство России осуществляет следующие функции: обеспечивает единую денежную и кредитную политику; разрабатывает и исполняет государственный бюджет, отчитывается за его исполнение; проводит единую государственную политику в области науки, культуры, образования, здравоохранения социального обеспечения, экологии; управляет федеральной собственностью; охраняет и защищает права и свободы человека; обеспечивает оборону и безопасность; выполняет иные полномочия.^²¹²

2. Правительство и бюрократия. Вместе с тем реализация таких задач (в России или любой другой стране) невозможна, если правительство не способно реализовать основную функцию — функцию управления государственным аппаратом (бюрократией). Государственный аппарат — это структуры, которые соединяют в единое целое другие институты по вертикали, горизонтали, в виде перевернутой пирамиды, пирамиды с меняющейся геометрией, косвенного воздействия. Государственный административный аппарат играет главную роль в реализации государственного управления^²¹³ и регулирования социально-экономическими процессами.

Политический орган (правительство) государственной исполнительной власти обладает, в отличие от органа государственного управления (аппарата), следующими признаками:

формируется по политической процедуре, а не в административном, бюрократическом порядке;
образуется по политическим критериям, а не по критериям профессионализма, компетенции и опыта;
является носителем государственного суверенитета, данного конституцией, а не организационной автономией, как орган государственного управления;
формируется по нормам, установленным конституцией, конституционным законом, конституционным соглашением, а не текущим законодательством;
не имеет вышестоящего уровня организации и подчинения. Орган государственного управления всегда имеет вышестоящий уровень организации;
самостоятельно определяет все элементы внутренней структуры, за некоторым исключением. Орган государственного управления все организационные элементы своей структуры получает заданными в обязательном порядке;
обладает более низким уровнем регламентации всех элементов внутренней структуры;
замещение должностей производится, как правило, на срок, ограниченный временем полномочий выборного органа (парламента, главы государства);
политический характер должностей означает их выделение в составе государственных или должностей государственной службы (служение подчинено не интересам государства, а интересам народа или интересам политического деятеля — для должностей в личном аппарате);
несет обычно только политическую ответственность за исполнение полномочий и выход за ее пределы. Орган государственного управления несет и другие виды или формы ответственности.^²¹⁴

Соответственно различию функций и полномочий политические и административные государственные органы отличаются технологией деятельности. Но проблема заключается в том, что власть правительства и в целом политиков и государственного аппарата может приобретать различные конфигурации. Английский ученый К. Сикстон, например, анализируя опыт Великобритании, выделил четыре типа взаимоотношений государственного аппарата и власти политиков.

Формально-конституционный тип. Эта модель, по его мнению, существует в конституционной теории и ортодоксальных учебниках политологии. Политикам, ответственным перед парламентом и народом, принадлежит исполнительная высшая власть. Задача чиновника  быть экспертом, профессионалом своего дела и эффективно реализовывать принятые правительством решения.

Бюрократический тип. Такая модель выступает контробразцом официального подхода. Она объясняет форму всевластия бюрократии, которая подчиняет законно избранных политиков. Такая ситуация обусловлена объективным положением чиновника в политической системе, его неограниченного доступа к информации, экспертно-консультативными функциями и т. д.

Политико-административный тип. Смысл третьей модели заключается в том, что между политиком и чиновником отсутствуют конфликты, а тем более войны. Несмотря на то, что отношения политиков и «мандаринов» сложны и неоднозначны, они всегда способны договориться между собой. Значение договора проявляется в том, что чиновники предпочитают «сильных», а не «слабых» министров, способных обеспечить достойное бюджетное финансирование ведомства. Одновременно министры подбирают «сильных» подчиненных, способных профессионалов. Как следствие  процесс принятия решений находится в русле конструктивного взаимного дополнения политической и бюрократической власти.

Экономический тип. Значительным фактором экономической теории бюрократии является детерминированность логики поведенческого алгоритма чиновничества данными законом гарантиями занятости, продвижения по службе и т. д. То есть от экономических и статусных интересов бюрократии могут зависеть последствия реализации власти чиновников.^²¹⁵

Вопрос о том, кто в реальном политическом процессе в состоянии занимать лидирующую позицию — администрация или политики, далеко не всегда является определенным. В той ситуации, когда политики способны контролировать чиновников в направлении стратегии поддержки своей власти, бюрократия корректно осуществляет эту власть без необходимости прямого давления со стороны политиков. Так как принимающие решения акторы пытаются предопределить соответствующие последствия своих действий и поэтому принимают во внимание тех субъектов политического действия, которые придут позже.^²¹⁶

Нынешний чиновник не является исполнителем политических решений, а выступает действующим субъектом процесса их принятия, активным и инициативным партнером правительственных и выборных институтов и т. д. Соучастие бюрократии в принятии политических решений реализовывается по многим направлениям: выработка административными учреждениями собственных ведомственных норм; информационно-аналитическое обеспечение процесса принятия решений; использование профессиональных знаний как ресурса власти; использование власти, делегируемой аппарату «политическими назначенцами»; прямое участие государственных служащих высшего звена в принятии политических решений; самостоятельная интерпретация законодательных актов и политических решений и др.

Представители различных теоретических течений и школ создали немало моделей интеракции политической и административной элит, взаимоотношений чиновничества и общества (модели Ш. Эйзенштадта, Ф. Риггса, К. Сикстона и др.). Соучастие аппарата управления в принятии политических решений может при определенных условиях трансформироваться в самостоятельную политическую активность бюрократии (М. Вебер). Выступая в качестве политического субъекта, бюрократия является носителем не только собственно бюрократических, корпоративных интересов, но и через ее лоббистскую деятельность заявляют о себе интересы организованных групп, групп давления, нелегальных структур. Сращивание интересов чиновничества с интересами отдельных групп неизбежно ведет к групповой унии промышленно-финансовой и политико-административной элит, к олигархизации политической системы. Этот процесс может выглядеть следующим образом:^²¹⁷

Функционирование бюрократии

в качестве самостоятельного политического субъекта

Blog

А. И. Стребкова теория и история политических институтов учебное пособие

Содержание

Контрольные вопросы

Литература

Глава 7. ГЛАВА ГОСУДАРСТВА