А. И. Стребкова теория и история политических институтов учебное пособие

Вид материала

Учебное пособие

Подобный материал:

• Н. Г. Чернышевского кафедра политических наук история и теория политических партий, 1713.66kb.
• В. З. Гатауллин > Л. Р. Курманова > О. Р. Темирбаева учебное пособие, 1664.8kb.
• Учебное пособие в удобном формате рассматривает курс учебной дисциплины "Теория государства, 6715.11kb.
• И. В. Челышева теория и история российского медиаобразования и. В. Челышева теория, 3122.44kb.
• Учебное пособие Издательство Санкт-Петербургского университета экономики и финансов, 2322.15kb.
• В. М. Агеев экономическая теория учебное пособие, 1438.84kb.
• Ю. В. Михайлов история соединенных штатов америки учебное пособие, 1843.26kb.
• Учебное пособие охватывает период с древнейших времён до начала ХХ века. Может использоваться, 3550.99kb.
• Перова Инесса Николаевна Теория и практика написания сочинения учебное пособие, 811.45kb.
• Учебное пособие для студентов библиотечного факультета Кемерово 1981, 1528.99kb.

1. Самостоятельная интерпретация законодательных актов и политических решений

2. Артикуляция корпоративных бюрократических интересов

3. Артикуляция интересов организованных групп и связанные с этими интересами лоббирование, фаворитизм, коррупция

4. Артикуляция интересов нелегальных структур и сращивание чиновничества с мафиозными структурами

5. Конверсия административной власти в политическую, «приватизация» государства чиновниками, установление бюрократической власти

6. Личная и групповая уния административной, политической и промышленно-финансовой элит, олигархизация политической системы

Вместе с тем модели принятия политических решений в отношении легитимного субъекта и институциальной иерархии политики государства могут определяться способами представительства и характером субъектов государственной политики.

«Злитистская модель» рассматривает принятие решений избранными или назначенными профессионалами высокого уровня, владеющими информацией и приемами принятия эффективных решений. Элите делегируются нацией полномочия по принятию стратегических решений.

«Корпоративистская модель» описывает, как в рамках государственной политики происходит согласование интересов различных групп общества через парламентские механизмы и институты гражданского общества, на этой основе и принимаются политические решения.

«Плюралистическая модель» показывает, как органы государственного управления формируются на основе свободного, равного и пропорционального представительства, что обеспечивает взвешенные политические решения.

«Партисипаторная модель» учитывает расширение непосредственного влияния народных масс на процесс принятия решений и децентрализацию властных полномочий государственных субъектов путем передачи части правомочий и функций региональным органам и институтам гражданского общества.

Разработка стратегического курса развития государства, а также решения, связанные с законодательным процессом и оперативным руководством бюрократическими структурами, относятся к политическим. Законодательные и исполнительные власти разрабатывают и принимают решения в зависимости от нормативно установленного распределения между ними властных полномочий. Как следствие в политическом процессе могут использоваться две модели разработки и принятия решений законодательными и исполнительными органами власти: активная и представительская.

«На основе активной модели законодательные органы устанавливают фундаментальные принципы — конституционные нормы, которые очерчивают границы возможностей стратегии общегосударственной политики. За исполнительными органами закрепляется практическое осуществление стратегических решений на основе технологий оперативного управления.

Представительская модель предоставляет большую свободу действий исполнительной ветви власти: парламенты формируют предельно общие цели общества и правила управленческой деятельности, правом принятия важных стратегических и оперативных решений наделяются органы исполнительной власти».²¹⁸

3. Взаимодействие правительства с высшими институтами государственной власти. Правительство, являясь вершиной пирамиды исполнительной власти, имеет различный политический «вес». Фактическая политическая значимость, реальная роль правительства определяется рядом факторов. В числе этих факторов особую роль играют взаимоотношения с другими ветвями власти — парламентом, главой государства, а также политическими партиями и т. д.

В парламентских странах правительства по отношению к парламенту занимают сильные позиции, несмотря на то, что в этих странах правительство несет политическую ответственность перед парламентом, формируется парламентским путем и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия. В определенном смысле правительство направляет деятельность парламента. По мнению французского ученого М. Рокара, «…первенство в государственной системе принадлежит исполнительной власти, парламентское большинство не столько контролирует правительство, сколько поддерживает его; парламент скорее принимает предлагаемые ему законы, нежели выступает с законодательными инициативами».²¹⁹ Последнее связано с тем, что правительство формируется из лидеров партий. Парламентское большинство в своем поведении также связывается партийной дисциплиной. Такая данность находит наибольшее подтверждение, где функционируют однопартийные правительства (Великобритания).

В странах, где исполнительную власть возглавляют коалиционные правительства, парламенты обладают большей долей самостоятельности по отношению к правительству. Политическая практика показывает, что чем сложнее парламентская коалиция, тем она менее устойчивая и в большей степени зависит от соотношения сил в законодательном органе. Вместе с тем имеет место общая тенденция, вследствие которой правительство во всех политических ситуациях играет основную или главную роль в практическом осуществлении политики государства.

В большинстве, (но не во всех) западноевропейских странах, существуют следующие проявления взаимосвязи между правительствами и парламентами: 1) совместимость депутатского мандата с министерской должностью (компатибилитет); 2) право правительства выступать с законодательными инициативами; 3) возможность роспуска парламента с согласия главы государства; 4) право парламента отправить правительство в отставку путем выражения вотума недоверия.²²⁰

«Абсолютным» исключением из правил, где не проявляются эти черты, является Швейцария. Это связано с особенностями ее государственного устройства. То есть, с относительно слабой центральной властью в рамках федеративно-конфедеративного образования. Швеция, Норвегия и Исландия не допускают роспуска парламента правительством; в ФРГ, Финляндии, Франции и Португалии такое право принадлежит президенту. В Финляндии и Исландии президенты, а не правительства наделены правом внесения законодательных инициатив. Вместе с тем подобные действия связаны с консультациями главы государства с премьер-министром. В отличие от большинства стран, во Франции, Нидерландах и Норвегии не существует практики, при которой совмещается парламентский мандат с должностью в правительстве. Как следствие, если член парламента занимает министерскую должность, он должен отказаться от депутатского мандата.²²¹

Еще одним вопросом, наряду с другими, применительно к парламентским странам является проблема «веса» главы правительства в этих государствах и коллективной ответственности правительства.

Глава правительства — это центральная политическая фигура в системе исполнительной власти в парламентских республиках и парламентских монархиях. К. Зонтхаймер, анализируя особенности германской демократии, использует понятие «канцлеровская демократия».²²² По его мнению, это понятие правильно выражает то, что политическим центром закрепленного Основным законом ФРГ демократического строя является глава правительства — федеральный канцлер. При этом воплощение германской демократии в канцлеровской демократии вытекает не только из прежней государственной традиции, но и отвечает процессу развития этой тенденции в других демократических странах, в которых на долю главы правительства также приходится растущая часть государственной власти. Так, в Великобритании развитие по причине изменившихся условий и растущих задач государства идет в направлении от правления кабинета к правлению премьер-министра.

В современной ФРГ реализуется конструкция исполнительной власти, которая в целом ориентирована на федерального канцлера (принцип канцлерства), то есть его нельзя сместить, а можно только заменить путем немедленных выборов (конструктивный вотум) недоверия. «В этих обоих положениях (принцип канцлерства и принуждения к немедленному образованию нового правительства, если старое не имеет больше доверия большинства) видят причину стабильности правительств второй республики».²²³

Собственно тенденция, которая проявляется в структурах государственной власти в виде принципа «от правления правительства к правлению премьер-министра» зависит от индивидуальных качеств главы правительства, его способности эффективно осуществлять руководство, авторитета и других составляющих в системе политической власти. Этот принцип может иметь различную форму реализации, то есть быть фактически сильнее или слабее. В связи с этим, а также и другими причинами, принцип коллегиальности, предполагающий коллективную ответственность за принимаемые решения и проводимый политический курс последовательно осуществить в большинстве стран невозможно.

Премьер-министр соединят в своих руках функции лидера партии или лидера партийной коалиции большинства в парламенте и главы самого «могущественного» органа власти — правительства. От его позиции зависит назначение и смещение членов правительства. В соответствии с конституционным соглашением министры должны подчиняться главе правительства. Если кто-то из министров не согласен с решением премьера, то он должен или отказаться от своего особого мнения или уйти в отставку. Любое заявление главы правительства считается официальным и не должно критиковаться членами правительства. Публичные высказывания министрами возможны, но они должны согласовываться с премьер-министром и не конфликтовать с его позицией. Наконец при принятии решений точка зрения главы правительства является определяющей. Он играет главную или основную роль в разработке политической линии правительства, располагает правом, как правило, единолично принимать решения по важнейшим государственным делам.

Глава правительства является центральной политическая фигурой в системе исполнительной власти и в президентских, и в смешанных республиках, в абсолютных и дуалистических монархиях. При смешанной форме правления имеют место некоторые особенности в формировании и осуществлении политики правительства. Здесь показательна политическая практика Франции, где президент назначает премьер-министра, а тот, в свою очередь, с согласия главы государства подбирает членов правительственного кабинета. В России председатель правительства утверждается Государственной Думой РФ по представлению президента РФ, федеральные министры назначаются президентом по предложению председателя правительства РФ. В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях правительство формирует глава государства, преимущественно, самостоятельно.

Итак, политический «вес» правительства и главы государства может определяться различными факторами. Любой современный президент в президентской республике является главой федеральной или унитарной правительственной и административной системы (в какой степени — это иной вопрос). Общепринятое представление о президенте как центральной фигуре в системе государственной власти во многом является также следствием изменений, произошедших в ХХ веке, расширивших роль политического управления в различных странах.²²⁴ Абсолютные и дуалистические монархии лишь приспособили традиционные институты к требованиям времени.

Несмотря на ту мощь, которую приобрела исполнительная власть в виде правительств и аппаратов различных уровней в ХХ — начале ХХI веков в абсолютных и дуалистических монархиях, а также президентских и смешанных республиках правительства не являются «сильными» правительствами в сравнении с властными возможностями глав государств. Так, согласно «системе сдержек и противовесов», в Конституции США устанавливается равенство правительства и парламента в системе высших органов власти. Фактически правительство не существует как обособленный орган государственной власти («совещательный» институт при Президенте, самостоятельными полномочиями не обладает).

Противоположное отношение правительства к главе государства складывается в парламентских странах. Глава государства в этих странах осуществляет свою деятельность, опираясь на правительство, или с его санкции. Те или иные решения президента или монарха являются ни чем иным, как решением правительства. Такие полномочия, как право роспуска парламента, право вето и др., реализуются по указанию правительства. Институт (правило, закон или принцип) контрасигнатуры или конституционное соглашение нейтрализуют полномочия главы государства.

4. Политический состав и структура правительств. По своему политическому составу правительство бывает: 1) однопартийным; 2) двухпартийным; 3) коалиционным; 4) правительством меньшинства; 5) беспартийным правительством.²²⁵

При парламентской форме правления (монархия или республика), а также смешанной однопартийные правительства формируются в том случае, когда одна из политических партий получает абсолютное большинство мест в парламенте (Великобритания, Франция, Япония, Канада). В президентских республиках формируются, как правило, однопартийные правительства (США). Но и в первом и во втором случаях могут быть исключения.

Двухпартийное правительство создается при условии, если не одна из партий не получает большинства голосов, необходимых для формирования правительства. Ведущие партии вынуждены подкреплять свои позиции другой, менее влиятельной, партией, чтобы обеспечить большинство в парламенте (Швеция, ФРГ).

Коалиционное правительство — это результат компромисса между несколькими партиями. Коалиционные правительства возникают тогда, когда целый ряд партий имеют примерно одинаковые возможности, но не в состоянии в союзе с одной или даже двумя партиями добиться парламентского большинства (Бельгия, Нидерланды, Италия).

Возможны случаи формирования правительства меньшинства. Такая парламентская практика складывается при условии, если не удается создать коалиционное правительство (Дания, Норвегия, Швеция).

В ситуации, когда партиям внутри парламента не удается договориться о создании коалиции или правительства меньшинства (Италия, Нидерланды, Португалия, Бразилия), а также в странах, где нет партий (Саудовская Аравия, Кувейт, Аман) или странах, в которых господствует военный режим, а также в связи с другими причинами формируется беспартийное (служебное, чиновничье, бюрократическое, бюрократически-политическое, политбюрократическое, военно-бюрократическое) правительство.

Структура правительства. Внутренняя структура правительств разнообразна, но ее условно можно свести к двум разновидностям: англосаксонской и континентальной. В основу такой систематизации положены принципы определения состава правительства и способ образования вспомогательных органов, обслуживающих правительство. Англосаксонская система (Великобритания, Австралия, Индия, Канада и др.) имеет свои особенности. В странах, которые придерживаются этой системы, кабинет действует на основе конституционного соглашения или обычая. В соответствии с конституционным соглашением реально функционирующий высший исполнительный институт власти не имеет правового статуса — это собирательное наименование группы политиков, назначаемых премьер-министром. Они составляют совет главы правительства по делам государственного управления. Одновременно — понятия «кабинет» и «правительство» не совпадают. В состав кабинета входят не все главы центральных ведомств, а лишь ведущие из них. Правительство — это совокупность всех высших должностных лиц в структурах исполнительной власти, подразделяющаяся на несколько рангов. Кабинет не разрабатывает правовых актов, но решающая роль в реальной политике принадлежит именно этому органу власти. Он предлагает директивы, которые реализуются в законах, принимаемых парламентом, и практических делах отдельных департаментов. Функции кабинета: разработка основных вопросов внутренней и внешней политики, координация и согласование деятельности различных государственных ведомств, контроль над функционированием исполнительной власти.

Континентальная структура правительства характеризуется тем, что в ее состав входят руководители ведомств, департаментов или министерств с общенациональным территориальным подчинением, общегосударственной юрисдикцией. Министры, главы департаментов, возглавляемые премьер-министром, представляют собой единый коллегиальный орган. При такой форме организации правительственных органов все должностные лица, возглавляющие общегосударственные исполнительные ведомства, составляют правительство. В силу того, что такой состав правительства, из-за его громоздкости не всегда способствует эффективности и оперативности общего управления., создается более узкий, компактный и мобильный орган. Во Франции в состав правительства входят Совет министров и Совет кабинета, несмотря на то, что правительством, в собственном смысле слова, выступает коллегия во главе с президентом, но организационно такая структура не фиксируется. Полномочия президента, его реальная власть компенсируют отсутствие нормативных рычагов. В Италии таким образованием является президиум Совета министров. В ФРГ правительством в собственном смысле являются федеральные министры, которые возглавляются канцлером. Правительство в виде более узкого совета при главе правительства или внутри правительственной коллегии не формируется.²²⁶

В США понятие «кабинет» не упоминается в конституции, хотя практически он существует и действует. В состав кабинета по конституционному соглашению, входят главы департаментов и ведомств. Президент назначает глав департаментов с согласия Сената, но его власть над ними ограничена. Причина слабости кабинета состоит в том, что главы ведомств стремятся защитить и оправдать их целесообразность и необходимость, соперничая друг с другом. Считается, что члены кабинета редко способны дать президенту значимый коллективный совет. Поэтому особую роль в системе высшей исполнительной власти в США играет аппарат Белого дома и Исполнительное управление президента (ИУП).

Канцелярия Белого дома состоит из помощников, т. е. личного штата президента. Президент нанимает и увольняет помощников по своему усмотрению. Их назначение не требует одобрения Сенатом. В систему ИУП входят различные подразделения — Административно-бюджетное Управление (АБУ), Экономический Совет (ЭС), Центральное разведывательное управление (ЦРУ), Управление представителя США на торговых переговорах, Совет по качеству окружающей среды, Управление по вопросам политики в области науки и техники, а также Управление кадров. Некоторые из этих агентств, представляют собой крупные бюрократические организации, руководителей которых назначает президент. Располагаются эти учреждения вне Белого дома, но их деятельность ориентирована на главу государства и они выполняют поручения президента. Это те государственные учреждения, наряду с аппаратом Белого дома, которые оказываю помощь президенту по руководству обществом.²²⁷

Как следствие, структура правительства США в некоторых элементах напоминает британскую модель, но и отличается от структур правительств других стран Европы. Российскую модель правительства также нельзя свести к англосаксонской или континентальной системам. Она сочетает в себе первую и вторую формы и имеет свои особенности. Можно сказать, что в современном мире преобладают смешенные модели правительств, если в основу мы берем англосаксонский и континентальный варианты, которые дополняются существенными специфическими чертами в каждой отдельно взятой стране.

Итак, заметные различия в систему политики и управления может вносить политический режим. Правительство формируется под влиянием парламентских или президентских факторов, когда образуются различные формы взаимодействия с институтами главы государства и высшего представительного органа, то есть в зависимости от принятой модели разделения власти. Состав, структура, а также источники рекрутирования правительства имеют свои различия, связанные с принятыми конституционными нормами и конституционными обычаями.

Страна	Структура высшего руководства исполнительной власти	Структура рекрутирования	Как часто происходили смены правительств в рамках структуры данного типа
Бразилия	Президент	Партия и избиратели	Часто
Велико- британия	Премьер-министр	Партия, палата общин, избиратели	Очень часто
Египет	Президент	Партия и военные	Дважды
Франция	Президент	Партия и избиратели	Часто
Китай	Генеральный секретарь	Партия и военные	Часто
Германия	Премьер-министр	Партия, бундестаг и избиратели	Часто
Индия	Премьер-министр	Партия, Лок сабха и избиратели	Часто (один сбой)
Мексика	Президент	Элиты, партия и избиратели	Часто
Япония	Премьер-министр	Партия, парламент и избиратели	Часто
Нигерия	Президент	Военные	Ни разу
Россия	Президент	Партия и избиратели	Ни разу
США	Президент	Партия и избиратели	Очень часто

Источник: Алмонд Г., Пауэл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор. М., 2002. С. 225.


Правительство как вершина исполнительной ветви государственной власти всегда имеет общие элементы, признаки и черты, так как оно решает однотипные задачи и воплощает единую природу и предназначение. Но в каждом суверенном государстве «вес», статус, компетенция, структура правительства и др. могут обладать особенностями, которые обуславливаются самыми различными причинами.


Контрольные вопросы

1. В каких смыслах используется понятие «правительство»?
   
2. Какую роль играет правительство в системе государственных органов?
   
3. В чем проявляется суть политики и управления в структуре исполнительной власти?
   
4. Какой может быть порядок взаимосвязи правительства и главы государства?
   
5. Как могут взаимодействовать правительство и парламент?
   
6. Какую роль могут играть политические партии в различных политических режимах при отборе членов правительства?
   
7. Какие способы формирования правительств вы знаете?
   
8. Назовите модели правительств.
   

Литература

1. Алмонд Г., Пауэл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. Мировой обзор. М., 2002.
   
2. Ачкасов В.А., Грызлов Б.В. Институты западной представительной демократии в сравнительной перспективе: учебное пособие. СПб., 2006.
   
3. Вайнгаст Б. Политические институты с позиций концепций рационального выбора // Политическая наука — новые направления. М., 1999.
   
4. Василенко И.А. Административное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1999.
   
5. Волков А., Привалов А. Ворующие по закону // «Эксперт». 2000. № 7.
   
6. Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. М., 1997.
   
7. Государственная политика и управление: Учеб. В 2 ч. Ч. II: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / Под. ред. Л.В. Сморгунова. М., 2007.
   
8. Зонтхаймер К. Федеративная республика Германия сегодня. Основные черты политической системы. М., 1996.
   
9. Шлезингер А. Циклы американской истории. М., 1992.
   
10. Меркулов В.М. Политическая власть и государственное управление / Государственная политика и управление: Учеб. В 2 ч. Ч. I: Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2006.
    
11. Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1999.
    
12. Рокар М. Трудиться с душой. М., 1990.
    
13. Селезнев Л.И. Политические системы современности. СПб., 1995.
    
14. Соловьев О.М. Политические Институты. СПб., 2003.
    
15. Уилсон Дж. Американское правительство. М., 1990.