Волкова Е. С., Зенков М. Ю

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• М. Ю. Зенков страховое право учебно-методическое пособие, 615.43kb.
• Лауреаты Премии Правительства Российской Федерации имени Федора Волкова (2000 – 2011), 65.49kb.
• Волкова Антонина Яковлевна, учитель русского языка и литературы Новочебоксарск 2005, 85.8kb.
• Волкова Л. А., к с-г н, доцент, Кушнірук Ю. С., асистент, 191.18kb.
• Лекция Вадима Волкова, 1503.6kb.
• Александра Мелентьевича Волкова о Волшебной стране. Мы хотим, чтобы и вы познакомились, 108.17kb.
• Н. А. Волкова на сессии областного Совета народных депутатов 25 февраля 2004 г. Уважаемые, 482.47kb.
• Административная реформа и изменение правового статуса государственных органов и органов, 129.8kb.
• Зенков М. Ю., доцент кафедры государственного и муниципального управления Сибагс, 145.73kb.
• Зенков М. Ю., ст преподаватель кафедры гму, 285.45kb.

ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Волкова Е.С., Зенков М.Ю.

Сибирская академия государственной службы


Реформа местного самоуправления вызвала активно идущие процессы трансформации в области местного самоуправления, в том числе связанные с межмуниципальным сотрудничеством. Актуальность проблемы правового регулирования межмуниципального сотрудничества в РФ тем более просматривается в свете нового федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., который посвятил отдельную главу проблеме межмуниципального сотрудничества.

Взаимосвязь и взаимообусловленность развития сложных социально-экономических систем, которыми являются, в том числе, муниципальные образования, может быть использована ими в целях повышения качества управления на местном уровне, а значит, и качества жизни населения на определенной территории. Совместными усилиями решая проблемы, общие для муниципальных образований, взаимосвязанных на определенной основе – будь то общая территория, природно-ресурсный потенциал, экономическо-географический потенциал, национально-этнический состав населения, культурные связи, трудовой потенциал, потенциал социально-психологической готовности, потенциал нормативно-правовой готовности¹, наконец, общая история, – можно добиться больших результатов, нежели действуя автономно. Представляется возможным остановиться подробнее на некоторых предпосылках сотрудничества на муниципальном уровне.

Что касается исторических предпосылок межмуниципального сотрудничества, то здесь стоит сказать о том, что поселения с момента своего основания всегда были связаны общими границами, этническим составом населения, необходимостью ведения совместного хозяйства, необходимостью защиты от общего внешнего врага и др.

Политическая защита местного самоуправления также является предпосылкой сотрудничества муниципальных образований. В свете различных теорий местного самоуправления, в том числе сложившейся практики противопоставления местного самоуправления государственной власти, о первом зачастую говорят как о политически «ущербном», имеющим подзаконный характер². Объединение муниципальных образований позволяет более эффективно представлять и отстаивать права и интересы местного населения перед государственными органами.

Среди социально-экономических предпосылок сотрудничества следует выделить особые отношения между городом и деревней. Несмотря на большие социально-культурные различия и разный производственный потенциал города и деревни, взаимообусловленность города и деревни очевидна.

Административно-территориальное деление РФ является с одной стороны искусственным, а с другой в нем присутствуют начала самоорганизации. Границы субъектов РФ определены в соответствии с тяготением определенной территории к столичному городу, а на субрегиональном уровне – вследствие тяготения отдельных районов и поселений к ближайшему городу. Например, в Алтайском крае пять городов – Барнаул, Бийск, Рубцовск, Алейск и Заринск – образуют так называеые Барнаульскую, Бийскую, Рубцовскую, Алейскую и Заринскую зоны. То есть край условно делиться на пять субрегиональных территориальных участка. Местное самоуправление изначально многослойно: на локальном уровне действуют поселения, затем муниципальные районы, сюда же можно отнести городские округа, а более высоким уровнем управления, не получившим пока институционального закрепления, являются уже фактически сложившиеся отношения муниципальных образований между собой на субрегиональном уровне. Поэтому отдельные авторы, рассматривая зарубежные системы местного самоуправления, говорят также о местном самоуправлении применительно к любым «субрегиональным территориальным образованиям, обладающим самоуправлением»³.

Касаясь правовых предпосылок межмуниципального сотрудничества, то стоит указать, что право на объединение муниципалитетов закреплено в Европейской Хартии местного самоуправления.

По сути, история показывает, что Российское государство само по себе является результатом объединительных процессов, инициированных на местном уровне. Особый интерес представляет собой развитие форм межмуниципального сотрудничества в Российской империи во второй половине XIX в., когда после отмены крепостного права возникла необходимость новых принципов организации крестьянского мира.

На этапе сильной централизации государственной власти в советский период (с 1930-тых годов), когда традиции самоуправления и самоорганизации были вычеркнуты из общественной жизни, нет примеров реализации каких-либо объединительных идей на уровне городов или иных территориальных сообществ, за исключением периодически созываемых съездов коммунальных работников и совещаний различных специалистов.

С конца 80-х-начала 90-ых годов XX в. начали стихийно возникать различные объединения муниципальных образований (1986 г. – Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, 1990 г. – Союз городов Северо-Запада России, 1991 г. – Ассоциация Юга России, Союз российских городов и т.д.). Предпосылками для объединения служила объективно сложившаяся ситуация психологической неготовности представителей местного самоуправления самостоятельно решать новые проблемы, включая организационные, социальные, экономические и финансовые, в новых условиях.

Внутри межмуниципального движения в РФ сложилась типология, критерием которой является территориальный охват муниципалитетов и субъектов РФ одним объединением:

1) общероссийские объединения (Союз российских городов, Российский Союз местных властей, Ассоциация малых и средних городов России). В каждое из этих объединений входят муниципальные образования из более половины субъектов РФ;

2) объединения, действующие по всей стране, но не получившие формального статуса общероссийских организаций (Союз представительных органов муниципальных образований РФ, Ассоциации сельских поселений РФ);

3) специализированные объединения (Ассоциация по социально-экономическому взаимодействию малых и средних городов России «Муниципальное экономическое развитие»);

4) межрегиональные ассоциации (Ассоциация Юга России, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Центра и Северо-Запада России, Ассоциация муниципальных образований «Города Урала», Ассоциация городов Поволжья и др., которые объединяют муниципальные образования одного или двух федеральных округов);

5) региональные ассоциации (объединяют муниципалитеты внутри субъектов РФ).

Одно и то же муниципальное образование может входить в разные объединения, что собственно часто и происходит. Например, крупный город может одновременно входить в Союз российских городов, одну из межрегиональных ассоциаций и региональную ассоциацию того субъекта РФ, где расположен это город.

На примере Ассоциации сибирских и дальневосточных городов можно выделить основные направления деятельности данной ассоциации:

1) защита прав и интересов городов в различных органах власти и управления (выражается в участии в законопроектной работе на федеральном уровне, взаимодействии с полномочными представителями Президента РФ);

2) оказание услуг городам, входящим в АСДГ.

Функцию по содействию социально-экономическому развитию городов АСДГ выполняет достаточно эффективно и системно, действуя одновременно по нескольким направлениям:

а) информационно-аналитическое;

б) обмен опытом работы между администрациями городов;

в) методическое;

г) учебно-консультационное;

д) проектно-внедренческое.

Все межмуниципальные объединения, независимо от типа, к которому их можно условно отнести, отличаются по имеющимся у них ресурсам, а также методам, степени активности и результативности своей работы. Те ассоциации, которые создавались «сверху», остались существующими лишь на бумаге (например, Ассоциация малых и средних городов). Деятельность всех работающих ассоциаций строится, как правило, на личности лидера, являющегося либо руководителем данной ассоциации, либо руководителем её исполнительного органа. Личностный фактор в сфере общественных отношений (и межмуниципальное сотрудничество здесь не исключение) является пока определяющим в России. Этот факт наиболее сильно влияет на ситуацию в межмуниципальном движении России.

Правовое регулирование взаимодействия муниципальных образований в РФ в основном ограничивалось закреплением их права на объединение в ассоциацию. Иные формы и методы межмуниципального сотрудничества отдельно не регулировались, хотя в принципе, например, возможность заключения договоров, создания совместных коммерческих и некоммерческих организаций вытекала как из смысла вышеназванного Закона, так и из общих положений ГК РФ.

Реформа местного самоуправления дает новый толчок развитию различных форм межмуниципального взаимодействия в российских регионах. Согласно ст. 8 закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» межмуниципальное сотрудничество осуществляется в форме советов муниципальных образований, общероссийского объединения муниципальных образований, иных объединений муниципальных образований, учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций.

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. Организация и деятельность данных советов осуществляется в соответствии с требованиями закона «О некоммерческих организациях». Для создания таких советов необходимо не только утвердить устав совета, но заключить между собой договор о его создании, в котором решаются вопросы создания, порядка совместной деятельности по созданию совета, условия передачи совету своего имущества и участия в его деятельности, условия и порядок выхода учредителей - муниципальных образований.

В качестве учредителей совета муниципальных образований выступают не органы местного самоуправления, а именно муниципальные образования, представители которых на съезде (собрании членов) утверждают устав Совета, определяют размеры и порядок уплаты членских взносов, избирают органы управления Совета.

Что касается того, кто будет представлять муниципальное образование и выступать от имени муниципального образования на учредительном съезде Совета, то данный вопрос должен решаться представительным органом муниципального образования. Стоит отметить, что далеко не во всех муниципальных образованиях пока приняты данные положения. А анализ некоторых из них говорит о недостаточной проработке этого вопроса, так как целесообразно отдельным пунктом в данных положениях оговорить порядок участия в Совете муниципальных образований того или иного субъекта⁴.

В правовом регулировании организации деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ отдельные вопросы требуют доработки и конкретизации. Во-первых, это вопрос о членстве муниципалитетов в советах: каким образом происходит объединение муниципалитетов для участия в некоммерческой организации, основным принципом которого по смыслу закона «О некоммерческих организациях» является добровольность. Непонятно также, какое количество муниципалитетов должно объединиться, чтобы это объединение считалось советом муниципальных образований субъекта РФ.

Во-вторых, в силу императивности нормы о создании советов и их публично-правового характера, к ним не могут быть применены общие правила о реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций. Представляется, что в данном случае реорганизация возможна в случае, например, объединения субъектов РФ, а самоликвидация вообще кажется затруднительной (по крайней мере, должны существовать гарантии создания нового совета муниципальных образований субъекта).

В-третьих, возникает вопрос о правопреемственности вновь образуемых и ныне существующих ассоциаций. Императивно создавая советы, закон № 131 не учитывает, что в одной трети субъектов федерации уже существуют ассоциации муниципальных образований, которые заняли свое место в политической структуре. Это приводит к противоречиям и конфликтам среди существующих и вновь создаваемых муниципалитетов.

Возникают также вопросы в отношении организационной структуры советов муниципальных образований: объединятся ли все муниципальные образования субъекта РФ или только одного типа; если объединятся муниципалитеты всех типов, как они будут выражать через одну ассоциацию (Совет) свои разные интересы (интересы городских округов и сельских поселений практически не совпадают); если в субъекте РФ всего 1-2 городских округа, имеющих по одному представителю в Совете, как их интересы будут учитываться на фоне большого числа представителей малых городских и сельских поселений, муниципальных районов. В связи с этим представляется целесообразным организовывать советы муниципальных образований субъектов по палатному принципу, исходя из разных типов муниципальных образований⁵.

Определение организационной структуры является актуальной проблемой не только для советов муниципальных образований субъектов как региональных объединений, но и для общероссийского объединения муниципальных образований (ст. 67 закона № 131), в состав которого должны входить не менее 2/3 советов муниципальных образований субъектов РФ. Членами единого общероссийского объединения могут быть и иные объединения муниципальных образований.

Сегодня в качестве общероссийского объединения муниципальных образований функционирует Конгресс муниципальных образований РФ (КМО РФ), учредителями которого в конце 1990-х гг. явились три общероссийские, пять межрегиональных, четыре специализированных, 32 региональные ассоциации, а также два муниципальных образования⁶. Инициатива по созданию КМО РФ была поддержана тогда Управлением Президента РФ по вопросам местного самоуправления.

Что касается других форм межмуниципального взаимодействия, то необходимо сказать, что в законе № 131 впервые закреплены такие формы сотрудничества как межмуниципальные организации (ст. 68) и некоммерческие организации муниципальных образований (ст. 69).

По общему правилу, согласно п. 4 ст. 66 ГК РФ, органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом. Статья 51 закона № 131 в ч. 4 как раз устанавливает, что органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Следует заметить, что положения закона № 131 ограничивают право всех иных органов, кроме представительного органа, на создание межмуниципальных организаций. В качестве организационно-правовых форм межмуниципальных хозяйственных обществ законодателем избраны закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью. Этот выбор не случаен и объясняется тем, что только в акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью учредители не несут субсидиарную ответственность за деятельность общества (за исключением того капитала, который они внесли при учреждении общества). Это позволяет защитить местные бюджеты и муниципальное имущество при банкротстве подобного рода предприятий.⁷

Примечательно, что единственный термин, который был введен в ст. 8 закона № 131, не нашел своего законодательного урегулирования в девятой главе – это «объединения муниципальных образований». В ст. 8 говорится, что с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные, кроме советов муниципальных образований субъектов РФ, объединения муниципальных образований.

Стоит отдельно сказать, что п.4 ст.8 закона № 131 закрепляет положение, в соответствии с которым межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. Представляется, что данные положения искусственно сужают сферу деятельности межмуниципальных ассоциаций как публично-правовых объединений, если они создаются на субрегиональном уровне, так как лишают их компетенции в решении определенных вопросов местного значения, хотя и закрепленных за муниципальными образованиями, но которые они в силу своего финансового неблагополучия зачастую не могут осуществлять самостоятельно. Данная норма не согласуется с идеей самостоятельного осуществления полномочий местного самоуправления, которая предполагает также право муниципального образования на выбор формы реализации полномочия, в том числе путем передачи его осуществления межмуниципальному объединению с оставлением за собой контрольных прав⁸. В случае же делегирования муниципальными образованиями-членами строго оговоренных полномочий, в том числе в сфере нормотворчества, субрегиональной ассоциации (по примеру западных стран) создастся прецедент существования нового уровня местного самоуправления, не отраженного в российском законодательстве, но который имеет реальные шансы на эффективное развитие в нашей стране.

Реализовать на практике организацию межмуниципального сотрудничества возможно только в случае принятия муниципальными образованиями нормативных актов об их участии в межмуниципальном сотрудничестве (требование норм пункта 7 ч.9 ст. 35 закона № 131). Естественно, что ассоциация муниципальных образований будет осуществлять свои функции эффективно только тогда, когда правовое поле, в котором она действует и которое не ограничивается учредительными документами ассоциации, позволяет ей это делать.

Нельзя ставить знак равенства между ассоциациями муниципальных образований и ассоциациями юридических лиц как некоммерческими организациями, чей правовой статус определяется ГК РФ и законом «О некоммерческих организациях». Ассоциация муниципальных образований является не только субъектом гражданских правоотношений, но и объединением публично-правовых образований, в связи с этим ее статус должен закрепляться отдельным федеральным законом, что, например, имеет место в случае с региональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов, создающихся в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов РФ. Федеральным законом от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ» определены общие принципы и основные задачи деятельности ассоциаций, их отношения с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Необходимо принятие аналогичного федерального закона и в отношении ассоциаций муниципальных образований, а на его основе – законов субъектов РФ, определяющих сферы взаимодействия не только ассоциаций, но и других организационно-правовых форм межмуниципального сотрудничества, с органами государственной власти субъектов РФ.

Принятие данных законов позволит и в учредительных документах ассоциаций муниципальных образований отражать особенности их правового статуса, имеющего различия со статусом остальных некоммерческих организаций. В связи с этим, необходимо также внести поправки в закон № 131, исключив из текста п. 4 ст. 8 слова о том, что «указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления». Тогда и в уставе межмуниципальной ассоциации можно будет отражать (в перечне видов деятельности) делегированные всеми или некоторыми муниципальными образованиями (в соответствии с учредительным договором) полномочия по решению определенных вопросов местного значения. Среди таких вопросов вполне могут быть:

- организация в границах муниципальных образований электро- и газоснабжения;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения;

- создание условий для развития сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого предпринимательства;

- организация утилизации и переработки промышленных отходов;

- организация мероприятий по охране окружающей среды на территориях муниципальных образований;

- организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечного фонда; создание музея;

- создание условий для организация досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью;

- организация ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

Данный перечень может быть дополнен и некоторыми другими полномочиями, в том числе делегированными государством, которые рациональнее решать совместными усилиями.

Делегирование полномочий межмуниципальной ассоциации со стороны муниципальных образований предполагает в свою очередь определенное управленческое воздействие с ее стороны на членов ассоциации. Поскольку любое управление невозможно без соблюдения принципа обязательности исполнения управленческих решений в тех пределах, в которых это определено участниками объединения, данный принцип целесообразно устанавливать в учредительных документах ассоциации.

Наделяя ассоциацию полномочиями по решению отдельных вопросов местного значения, необходимо также законодательно установить особый порядок ее ответственности за ненадлежащее исполнение или неисполнение этих полномочий, ненадлежащее качество услуг, в том числе перед муниципальными образованиями-членами ассоциации, а также порядок финансирования данных полномочий. При этом государственная поддержка ассоциаций муниципальных образований, особенно финансовая, является важным звеном в развитии межмуниципального сотрудничества. Участие государства в финансировании конкретных проектов ассоциации (путем выдачи грантов) будет являться серьезным шагом в реализации политики поддержки местного самоуправления в РФ.

Совершенствование законодательства и правоприменительной практики по вопросам межмуниципального взаимодействия в целом предполагает и внесение изменений в действующее антимонопольное, бюджетное, налоговое законодательство, законодательство об акционерных обществах.