Административная реформа и изменение правового статуса государственных органов и органов местного самоуправления

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Инструкция по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для государственных, 1750.68kb.
• Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. N 185 "Вопросы Министерства, 1652.53kb.
• Порядок обжалования нормативно-правовых актов и иных решений, принятых органами местного, 25.62kb.
• Приднестровской Молдавской Республики «Об информационной открытости деятельности государственных, 252.63kb.
• Конституцией Российской Федерации, Федеральными закон, 178.32kb.
• Конституцией Российской Федерации, Федеральными закон, 182.77kb.
• Арбитражного процессуального права, 37.02kb.
• Проект Закон Кыргызской Республики, 137.82kb.
• Общество с ограниченной ответственностью «ирси», 1681.14kb.
• Закон республики казахстан, 569.1kb.

Административная реформа и изменение правового статуса государственных органов и органов местного самоуправления


Зенков М.Ю., доцент кафедры государственного и муниципального управления Сибирской академии государственной службы (Новосибирск)


Модернизация государства - явление объективное и необходимое. В изменяющемся мире, в котором мы живем, государство тоже должно меняться, чтобы сохранить возможность влиять на ход событий, содействовать эволюции общества в направлении, определенном демократическим волеизъявлением граждан.

Именно государственные органы проводят в жизнь политику государства (законы, принимаемые парламентом, подзаконные акты, постановления правительства и т. д.) и следят за ее осуществлением. Отсюда вытекает необходимость приспосабливать их структуру и деятельность к происходящим в стране политическим, социальным и экономическими преобразованиям. С другой стороны, эффективность государственного управления напрямую зависит от правовых возможностей государственных органов и их должностных лиц в реализации государственной политики. Поэтому потребность в административной реформе будет всегда насущной.

С 1993 года мы живем в новом государстве: формально это выразилось принятием Конституции Российской Федерации на всенародном референдуме. Но, сделав один шаг в направлении реформирования государственного механизма, по разным причинам мы используем традиционные формы и методы управления, которые противоречат современным принципам построения демократического правового государства и гражданского общества. В данном случае мы идем легким путем, применяя по аналогии те нормы, правила поведения, которые отображали и фиксировали совершенно иные социально-экономические и политико-правовые реалии. Для перехода от одной к другой общественной системе необходим временной промежуток – переходный этап, в рамках которого и будут приниматься и реализовываться управленческие решения, которые должны привести нас к качественно иным условиям. Этот переходный период должен быть не столь продолжительным, постольку, поскольку будет необходимо оценить социальную и экономическую эффективность проводимых реформ. Постоянный пересмотр текущих целей и задач реформирования не способствует их достижению, наглядным примером этому служит фактическая безответственность исполнительной власти перед остальными ветвями государственной власти. Органы власти, относящиеся к разным ветвям государственной власти, должны быть независимы друг от друга, но в процессе государствоосуществления их основная задача – обеспечить устойчивое и непротиворечивое исполнение воли граждан, образующих государство.

В этой связи важным представляется подготовительный этап реформы, в ходе которого предстоит решить что, в какие сроки, каким образом, с привлечением каких сил и средств надо скорректировать или изменить¹.

Развитие государства предполагает создание системы эффективных органов власти, соответствующих экономическим, социальным, политическим и иным условиям жизни общества и обладающих социальными свойствами легитимности и эффективности. Поэтому все структуры государственного аппарата должны обладать адекватным специфике их деятельности правовым статусом, юридически обеспечивающим выполнение возложенных на них функций, необходимыми и достаточными полномочиями по реализации конкретных предметов ведения (компетенцию). Условием и критерием социально эффективной деятельности органов государства выступает степень реального соответствия требованиям конституционной формулы новой государственности: Российская Федерация – демократическое федеративное правовое социальное светское государство с республиканской формой правления, рыночной экономикой и плюрализмом общественно-политической жизни, носителем суверенитета и единственным источников власти в котором является ее многонациональный народ.

Учреждая органы публичной власти (как государственной, так и муниципальной, местной), необходимо не только зафиксировать правовые возможности органа, но и в полном объеме определить его правовой статус, задающий как бы систему координат и образующий легитимные основания многоаспектной деятельности того или иного властного субъекта. К сожалению, до сих пор российская законодательная практика не выработала четкой дефиниции государственного органа и поэтому не придерживается единообразных подходов в определении юридически значимых элементов его статуса, хотя отдельные шаги в этом направлении обнаруживаются в ряде указов Президента РФ², в некоторых законах и иных нормативных актах субъектов РФ³. Такое положение, несомненно, во многом обусловлено недостаточной теоретической разработанностью и нечеткостью в определении ряда юридически значимых свойств, охватываемых понятием «орган государства». В силу этого при переходе от советской модели организации публичной власти к парадигме новой государственности законодатель оказался не в состоянии избежать ряда пробелов и противоречий в регулировании статуса органов государственной власти, которые оказали негативное воздействие на функционирование государственных и муниципальных органов и расшатывали режим законности в сфере государственного управления.

Если в рамках советской модели государство и его органы рассматривались в качестве главного орудия достижения общественных целей, а праву придавался подчиненный политической целесообразности характер (что, в частности, и обусловило фактическое слияние статуса органа управления и подчиненной ему системы (отрасли, подотрасли) хозяйствующих агентов), то ныне, в условиях развития рыночных отношений, обособления субъектов экономической деятельности, обеспечения равенства всех форм собственности и осуществления административной реформы, возникает настоятельная необходимость переосмысления правовой природы органа государственной власти и установления рациональных и легитимных пределов его активности в экономической сфере, места в системе властеотношений и, в целом, в системе правоотношений, складывающихся в Российской Федерации как демократическом правовом федеративном социальном государстве.

Иной характер общественных отношений требует и формального разграничения негосударственного и государственного секторов общества. Однако в действительности установленный Гражданским кодексом РФ порядок в определении статуса субъектов правоотношений не привел к реальному отделению государственного (общественного, публичного) и частного (индивидуального или корпоративного) интереса и цели. Одновременно продолжает оставаться неясным статус, как самого государства, так и государственных органов, органов местного самоуправления и муниципальных образований, поскольку в законодательстве они трактуются в одних случаях как «юридические лица», в других – как субъекты, функционирующие «на правах юридического лица», а во многих иных случаях юридическая личность органов публичной власти вообще не фиксируется. Бюджетное законодательство, формировавшееся несколько позднее, также не ответило на вопрос о юридической личности органа власти.

Очевидно, что четкое определение статуса органа позволяет устанавливать границы ответственности различных субъектов правоотношений, в частности, интересующих нас органов государственной власти и местного самоуправления. Установление же ответственности, в свою очередь, создает необходимые предпосылки для укрепления законности в административно-правовой сфере, профилактики «беловоротничковой преступности» и, как минимум, для снижения уровня коррупции в государственном аппарате. Соответственно, появляются факторы, обуславливающие возрастание эффективности деятельности государственных органов и самого государства.

Представляется, что теоретическому описанию правового статуса органа публичной власти логически должен предшествовать анализ такого общеправового понятия, как «юридическое лицо». Законодатель, как отмечалось, настойчиво обращается к данной категории, что, безусловно, имеет определенный смысл, поскольку упрощает анализ общественных (и правовых, в частности) явлений. Кроме того, использование универсальных, понятных всем участникам правоотношений, терминов и понятий необходимо для строгого, внутренне непротиворечивого и «экономичного» (в плане ограничения нормативно-терминологической избыточности) построения систем правового регулирования, наконец, для обеспечения по возможности единообразного понимания смысловых границ нормативных предписаний. В этом и состоит социальная ценность правового формализма.

В настоящее время законодатель, следуя распространившимся теоретически невнятным, нечетким юридическим представлениям, активно использует при определении правового положения органов государственной власти и местного самоуправления конструкцию юридического лица⁴. Так, например, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливается, что «территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации (выделено нами – М.З.)»⁵.

Полагаем, однако, что в современных условиях использование данного общеправового понятия исключительно в его гражданско-правовом смысле (в смысле ГК РФ, принятом, как известно, значительно раньше других важнейших общефедеральных законов, регулирующих сферу публично-правовых отношений, и объявленном «второй Конституцией») зачастую приводит к грубым нарушениям правового порядка, оказывает негативное воздействие на характер осуществления государственной власти и местного самоуправления, поскольку «развязывает руки» руководителям органов публичной власти, теоретически оправдывая бесконтрольное произвольное распоряжение бюджетными средствами, вконец расшатывает бюджетно-сметный режим и, в целом режим законности в деятельности органов государственной власти. Включая гражданско-правовую версию общеправовой категории юридического лица в характеристику статуса органов государственной власти, в частности, органов исполнительной власти и местного самоуправления, законодатель как бы собственными руками формирует организационно-правовые предпосылки для злоупотреблений, для использования властных полномочий в личных и групповых целях, увода от ответственности должностных лиц за принятые ими отнюдь не в публичном интересе решения. В конечном счете, предпосылки эти становятся одним из факторов распространения коррупции, снижения престижа государственной власти в стране, цепной реакции роста правонарушений в различных сферах общественной жизни. Данные социологических опросов показывают, что население в целом относится к государственной власти настороженно, без доверия.

Необходимо ввести новые нормы, устанавливающие статус органов власти и иных публично-правовых организаций. В связи с особенностями государственного устройства изменению и дополнению должны подвергнуться нормативные правовые акты, принятые на разных уровнях государственной системы. В первую очередь необходимо существенно скорректировать акты, принятые на федеральном уровне, как базовые (принятые в пределах исключительных предметов ведения Российской Федерации), так и основополагающие (по предметам совместного ведения). Основной массив актов, в которые потребуется носить изменения, или принимать заново, обеспечивает регламентацию предметов совместного ведения (пп. а), г), к), н) ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

На федеральном уровне предлагаются следующие шаги по совершенствованию законодательства:

1. Принять Административный кодекс Российской Федерации, центральной категорией которого станет понятие юридического лица публичного права (публично-правового юридического лица).

Юридическое лицо публичного права – организация, создаваемая на основе нормативного правового акта управомоченного государственного или муниципального органа для самостоятельной в пределах своей компетенции и предоставленных полномочий реализации исключительно общественно значимой цели, не связанной с получением прибыли; организация, структура, руководство, предельная численность работников и лимиты расходов на содержание которой утверждаются актом уполномоченного органа; организация, наделенная в соответствующем порядке государственным или муниципальным имуществом (на специальном вещном праве), финансирование деятельности которой производится из средств соответствующего государственного или муниципального бюджета (бюджетно-сметный режим использования финансовых и материальных ресурсов), а подотчетность и контроль осуществляется в административно-публичном порядке Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием и их органами.

Требуется разработать классификацию numerus clausus юридических лиц публичного права, которая будет включать:

юридические лица публичного права полного режима:

органы государственной власти,

органы местного самоуправления,

иные государственные органы,

военные организации;

юридические лица публичного права специального режима:

учреждения социально-культурного назначения (воспитательные, образовательные, учреждения культуры, здравоохранения, науки и т.п.),

государственные и муниципальные унитарные предприятия (в том числе казённые);

юридические лица публичного права особого режима:

общественные организации,

политические партии,

религиозные организации.

Предлагаемые меры позволят решить сложнейшую проблему современного административного законодательства (и административного права) – «перегруженность некорректной терминологией»⁶. В административно-правовой науке и практике будет зафиксирована непротиворечивая базовая правовая категория, что позволит сформировать систему административного права и законодательства на общей основе.

2. Необходимо создание специального закона о юридических лицах публичного права, в котором устанавливались общие нормы, а также фиксировались отличительные особенности разных видов публично-правовых юридических лиц⁷. В этом законе должны быть определены процедура формирования и признания юридических лиц публичного права. Здесь целесообразно использовать термин «признание» вместо «регистрация», так как для оформления публичного коллективного интереса важнее не факт регистрации того или иного права, публичное право признается или не признается другими участниками правоотношения и, прежде всего, государством. Вместе с тем, это не односторонний шаг, а особое взаимодействие, в ходе которого устанавливаются права и обязанности обоих (или большего числа) субъектов правоотношений. При этом сохраняется и упрочается характер связи между субъектами публично-правового отношения, основанный на принципе «запрещено все то, что прямо не разрешено».

В специальном законе устанавливаются пределы вмешательства публично-правовых организаций в деятельность друг друга, а также механизмы и процедуры контроля за их деятельностью.

3. В связи с объективным участием публично-правовых организаций в гражданском обороте и необходимостью их отграничения от юридических лиц частного права, статус которых целиком и полностью должен быть установлен гражданским законодательством.

В связи с этим, предлагается внести изменения в ст. 28, 120, 124, 125 Гражданского кодекса Российской Федерации и дополнить его отдельной статьей, содержащей бланкетную норму, отсылающую правоприменителя к Административному кодексу РФ и (или) специальном закону о публично-правовых юридических лицах.

В Гражданском и Административном кодексах надо указать принципы разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (местных сообществ) как публично-правовых образований и публично-правовых организаций, а в Административном кодексе установить ответственность должностных лиц публично-правовых организаций перед публично-правовыми образованиями.

Наличие специальной нормы о юридических лицах публичного права в Гражданском кодексе позволит описать единую систему юридических лиц в Российской Федерации и установить определенное взаимоотношение между ними.

4. Необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части определения порядка и механизмов взаимодействия публично-правовых организаций в ходе бюджетного процесса. Сегодня фактически орган государственной власти может выступать как распорядителем, так и получателем бюджетных средств. Четкая же классификация публично-правовых организаций позволит избежать сочетания прав по распоряжению и использованию бюджетных средств, что, в конечном счете, приведет к претворению в жизнь принципов реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.⁸

Потребуется сформировать на всех уровнях бюджетной системы соизмеримые и взаимозависимые нормативы минимальных социальных стандартов, которые будут использоваться при планировании показателей бюджетов, что позволит формировать последние на реальной основе.

5. Предлагается внести изменения в федеральные законы о федеральных органах власти и государственных органах, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части отнесения соответствующих органов к юридическим лицам публичного права.

6. Внести изменения в федеральные подзаконные нормативные акты, определяющие статус государственных органов, устанавливающие принципы ведения бюджетного учета, осуществления бюджетного контроля.

На уровне субъектов Российской Федерации требуется внесение изменений в конституции и уставы, законы и подзаконные нормативные акты;

на уровне местного самоуправления – в уставы и нормативные акты органов местного самоуправления:

регулирующие правовой статус государственных органов и органов местного самоуправления;

особенности бюджета и бюджетного процесса;

участие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданском обороте.

Данные меры позволят:

во-первых, произвести унификацию и систематизацию административного, финансового и гражданского законодательства, а, соответственно, оптимизировать процесс правоприменения;

во-вторых, создать сбалансированный государственный механизм, каждый системообразующий элемент которого будет наделен таким объемом компетенции, осуществление которой будет способствовать реализации целей государственного управления;

в-третьих, установить пределы и характер ответственности каждого элемента государственного механизма.