В. С. Нерсесянца Издательство норма москва, 2004
| Вид материала | Учебник |
- Проблемы общей теории права и государства, 12096.01kb.
- В. С. Нерсесянца Издательская группа инфра. М- норма, 10250.1kb.
- Тематический план № п/п Название разделов и тем Всего часов, 59.74kb.
- М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник, 11331.68kb.
- В г. Пыть-Ях Специальность: Государственное и муниципальное управление Административное, 25.87kb.
- Атман трансперсональный взгляд на человеческое развитие Издательство act издательство, 4520.68kb.
- Курносов Ю. В., Конотопов, 8425.01kb.
- Еских пар linda Berg-Cross couples therapy the Havorth Clinical Practice Press New, 7750.2kb.
- И. И. Веселовског о издательство "наука" Москва 1967 Эта книга, 1700kb.
- Молодёжные общественно-политические движения в современной России, 373.67kb.
Правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Это процесс создания и развития действующего права как единой ;i внутренне согласованной системы общеобязательных норм, регулирующих общественные отношения, специальная, имеющая официальное значение деятельность по установлению правового регулирования. Главное для правотворчества — выработка и утверждение новых правовых норм. В этом в первую очередь проявляется назначение данной формы государственной деятельности. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм.
По своей сущности правотворчество есть возведение государственной воли в закон, в имеющие общеобязательное значение юридические предписания. На современном этапе развития правотворчество проявляется в первую очередь как принятие правового акта непосредственно населением страны путем референдума либо как издание актов, содержащих правовые нормы, государственными и иными управомоченными органами. В некоторых современных странах одной из форм правотворчества является издание судебного прецедента. Все большее значение ныне приобретает также заключение имеющих нормативное содержание договоров между различными Объектами права.
Демократизм правотворческой процедуры предполагает ктивное участие партий, массовых движений, предпринима-ельских структур, объединений граждан в создании законо-;ательства, их инициативу, свободное, широкое и деловое осуждение предполагаемых законодательных решений. Од-!?то это не исключает того, что правотворчество, в какой бы ме оно ни осуществлялось, есть деятельность государства,
ма государственного руководства обществом. Государство ще своих органов создает основную массу правовых норм.
308 Раздел V. Позитивное право: система и категорц
Если же таковые издаются какими-либо иными структура1чЛ помимо государственных, то их правотворческие полномочия определяются государством.
Правотворческая деятельность современных цивилизован, ных государств осуществляется на базе перечисленных ниясе семи основополагающих принципов, представляющих собой организационные начала, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности.
1. Демократизм. Этот принцип проявляется в установлении и неуклонном осуществлении свободного, подлинно демократического порядка подготовки и утверждения нормативных актов, и в первую очередь законов, что обеспечивает активное и эффективное участие депутатов, широкой общественности в правотворчестве, максимальный учет в новых нормативных решениях общественного мнения, потребностей социально-экономического развития страны и интересов различных слоев населения.
2. Законность. Нормативные акты должны приниматься строго в пределах компетенции соответствующего правотворческого органа и соответствовать конституции страны, ее законам и иным актам более высокой юридической силы. В федеративном государстве необходимо неукоснительно соблюдать распределение компетенции между федерацией и субъектами, входящими в ее состав. Принцип законности означает также строгое соблюдение установленного порядка подготовки, принятия и опубликования нормативно-правовых решений, правотворческой процедуры, формы принимаемых актов.
3. Гуманизм. Этот принцип предполагает направленность правотворческого акта на обеспечение и защиту прав и свобод личности, на максимально полное удовлетворение ее духовных и материальных потребностей. Человек, его интересы должны быть в центре законодательной деятельности.
4. ^ Научный характер. Правотворчество призвано максимально полно соответствовать назревшим потребностям обш.е" ственного развития, его объективным закономерностям, быть научно обоснованным, учитывать и использовать достижения науки и техники, основываться на теоретических разработках проблем, требующих нового нормативного решения. К подго товке проектов должны привлекаться научные учреждения отдельные представители соответствующих отраслей науки, а также ученые-юристы,
5. Профессионализм, то есть участие в разработке новь1 правотворческих решений квалифицированных специалист соответствующих отраслей общественной жизни, иШй
гава 5. Правотворчество 309
профессиональную подготовку, большой опыт работы и достаточные знания.
6. ^ Тщательность, скрупулезность подготовки проектов. g правоподготовительной деятельности важно максимально использовать зарубежный и отечественный опыт, результаты социологических и иных исследований, разного рода справки, докладные записки и иные материалы. Следует избегать спешки в работе, принятия скороспелых, непродуманных решений. Мудрая неторопливость разработки и обсуждения будущих законодательных решений — залог эффективности правового регулирования, его соответствия требованиям жизни, общественной практики.
7. ^ Техническое совершенство принимаемых актов предполагает широкое использование выработанных юридической наукой и апробированных правотворческой практикой способов и приемов подготовки и оформления нормативных текстов, правил законодательной техники, которые должны быть обязательными установлениями для законодателя.
Учитывая государственный характер правотворческой деятельности, необходимо различать правотворчество в собственном смысле слова и более широкое и многоаспектное понятие — формирование права, правообразование. Нормы права создаются на основе государственных велений, но этому процессу предшествуют обнаружение потребности в урегулировании определенной сферы отношений, выработка правовых взглядов.
Правообразование включает в себя научный анализ, оценку действительности, выработку взглядов и концепций о будущем правовом регулировании, максимальный учет общественного мнения, предложений и замечаний партий, общественных движений, отдельных граждан и их объединений, специалистов-практиков и ученых, сформулированных средствами массовой информации, в научной литературе, публичных выступлениях, докладных записках, письмах и заявлениях граждан и т. д. Правообразование — это процесс формирования государственной воли в законе, правотворчество же охватывает Деятельность компетентных органов и организаций по выработке и принятию нормативных актов. Правотворчество представляет собой основной, решающий этап формирования права, его логическое завершение.
Основными факторами, определяющими формирование рава, являются материальные условия жизни общества, обусловленные равноправным существованием различных форм собственности, свободой предпринимательства (экономические фак-
310
Раздел V. Позитивное право: система и категорй И
торы). Большое влияние на формирование права оказываю,, политическая обстановка в стране, характер взаимодействия различных слоев общества и групп населения, уровень актив, ности политических партий, движений и общественных объ единений (политические факторы). Принципиальное значение при создании новых юридических норм имеет также степень заботы общества и государства о личности, ее интересах и потребностях, об охране и обеспечении ее прав и свобод (социальные факторы). В многонациональном государстве процесс формирования права во многом определяется взаимоотношениями, формами сотрудничества между нациями и народностями, населяющими страну, заботой об их равноправии и свободном развитии, государственно-правовыми механизмами оформления их юридического статуса (национальные факторы). Международное положение государства, уровень и характер взаимоотношений с другими государствами и международными организациями также оказывают существенное влияние на правотворчество (внеганеполитические факторы). Идеологическая база права, правосознание граждан и общества в целом, степень его внедрения в общественное сознание, правовые идеи (идеологические факторы) также имеют существенное значение для правотворчества. Наконец, государство, возводя сформировавшиеся правовые идеи в закон, непосредственно создавая нормы права, осуществляет юридическое оформление государственной воли через деятельность органов, правомочных издавать нормативные акты (организационно-волевые факторы).
Совокупность перечисленных факторов формирует основу для оптимального и эффективного осуществления правотворческой деятельности, активно-творческого, опережающего влияния права на динамику общественного развития.
§ 2. Виды правотворческой деятельности в Российской Федерации
В Российской Федерации существуют три основные фор мы правотворчества: принятие нормативных актов органами государства, непосредственно народом путем референдума, заключение различного рода соглашений, содержащих нормь1 права (между Российской Федерацией и субъектами, вхоДЯ щими в ее состав, между субъектами Федерации, между г° сударственными органами и общественными объединениям между работодателями и работниками предприятий,
дений, объединений и т. д.).
5. Правотворчество 311
До недавнего времени в бывшем СССР и союзных республиках, входивших в его состав, активно использовался такой 0лд правотворчества, как принятие нормативных актов обще-ственными организациями, специально уполномоченными на то госуДаРством (например, высшим профсоюзным органом стра-gbi — ВЦСПС, Центросоюзом), а также принятие совместных актов государственными органами и общественными организациями. Ныне эта явно нецелесообразная и теоретически необоснованная практика придания общественным организациям rte свойственных им функций прекратила свое существование.
^ Принятие нормативных актов органами государства. Эта форма правотворчества является наиболее распространенной в Российской Федерации. Правом принятия нормативных актов обладают Федеральное Собрание Российской Федерации, представительные органы субъектов Российской Федерации (республик, краевых, областных, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга).
К числу правотворческих органов относятся также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, министерства, государственные комитеты и ведомства Российской Федерации, президенты, правительства, министерства, государственные комитеты и ведомства республик, входящих в состав Федерации, главы администраций, соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований. Правотворческими полномочиями обладает в пределах своей компетенции администрация объединений, комбинатов, предприятий и учреждений (локальное правотворчество). Полномочия каждого органа на издание нормативных актов определяются Конституцией Российской Федерации и иными законами в зависимости от места, занимаемого им в системе органов Российского государства.
Федеральное Собрание принимает законы и иные акты 1(з вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации.
Законы и постановления издаются как по вопросам, отне-"Нным Конституцией к исключительному ведению федеральных органов власти, так и по вопросам совместного ведения Федеральных органов власти Российской Федерации и органов власти субъектов Федерации. Они принимаются с соблюдени-6м особой процедуры, предусмотренной регламентами Государственной Думы и Совета Федерации.
Президент Российской Федерации, будучи главой госу-на основе Конституции и законов Российской Феде-издает указы, причем они могут быть и нормативного, и
312 Раздел V. Позитивное право: система и категори
индивидуального, оперативного характера. Правительство как орган исполнительной власти правомочно решать вопросы го. сударственного управления, отнесенные к ведению Федера ции, постольку, поскольку они не входят, согласно Конституции и законодательству, в компетенцию Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Свои акты норма. тивного характера Правительство обычно издает в форме постановлений.
Министерства, государственные комитеты, иные ведомства, будучи центральными органами исполнительной власти, руководят порученными им сферами управления. Их полномочия в области издания нормативных актов определены законами, актами Президента и Правительства. Обычно министерства, будучи органами единоличного руководства, издают приказы и инструкции, государственные комитеты как коллеги альные органы — постановления. Нормативный характер но сят, как правило, инструкции и постановления.
В пределах своих полномочий издают нормативные акть также органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации — республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Следующий вид органов, осуществляющих правотворческую деятельность, — органы местного самоуправления: районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские представительные органы местного самоуправления и соответствующие им местные администрации. Издавая нормативные акты (обычно они имеют разные наименования — решения, постановления, распоряжения и т. д.), органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.
Наконец, администрация объединений, предприятий, У4 реждений в пределах своих полномочий издает так называемые локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутри соответствующих подразделений (например, прй" нятие правил внутреннего трудового распорядка).
^ Референдум как вид правотворчества. За последнее вре мя во многих государствах все большее распространение я0 лучает форма непосредственного участия народа в правотвор честве — референдум, т. е. принятие законов путем всенар02 ного голосования. Это один из путей расширения демократ1
5. Правотворчество
313
привлечения граждан к решению важнейших вопросов государственной жизни. В данном случае народ непосредственно осуществляет определенный акт законодательной власти, принимает правотворческое решение.
Решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении яе нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации. На всенародное голосование ложет быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.
^ Нормативные соглашения. Заключение соглашений, содержащих обязательные для исполнения правовые предписания, все шире используется в правотворческой практике российского государства, причем такие соглашения заключаются гежду различными субъектами права и их юридическая сила «одинакова. Примером такого рода соглашений может служить, в частности, Федеративный договор, содержащий нор-ы о распределении компетенции между государственными бразованиями Российской Федерации, о предметах исключи-ельного ведения Федерации и ее субъектов, а также их со-местного ведения. Практикуется заключение соглашений и
0 экономическим, политическим и иным вопросам между едерацией и отдельными ее членами (республиками, края-и, областями и т. д.), между субъектами Федерации.
Характерной особенностью современных взаимоотношений ежду общественными объединениями и государственными
труктурами является (вместо издания ими совместных ак- эв, что активно применялось ранее) заключение разного рода
оглашений, содержащих нормативные предписания. В пер-Ую очередь это касается регулирования трудовых отношений. ; ак, в соответствии с Законом Российской Федерации от
1 марта 199-2 г. "О коллективных договорах и соглашениях"1 эжет быть заключен коллективный договор — правовой акт, 5гулирующий трудовые, социально-экономические и профес-юнальные отношения между работодателем и работниками предприятии, в учреждении, организации. Он заключается -жд,у работниками в лице одного или нескольких профсою-в, иных уполномоченных работниками представительных ганов и работодателем непосредственно или уполномоченный им представителями. Коллективный договор заключает-на предприятиях, в их структурных единицах, наделенных
ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Россий-ой Федерации. 1992. № 17. Ст. 890.
314 Раздел V. Позитивное право: система и категори
правами юридического лица, независимо от формы собствен, ности, ведомственной принадлежности и численности работников.
Наряду с коллективным договором законом предусматрй, вается также заключение разного рода соглашений — право вых актов, содержащих обязательства по установлению уело вий труда, занятости и социальных гарантий для работники определенной профессии, отрасли, территории. В зависимости от сферы регулируемых отношений заключаются соглашения генеральные, устанавливающие общие принципы согласованного проведения социально-экономической политики, отраслевые (тарифные), которые определяют направления социально-экономического развития, условия труда и оплаты труда, социальные гарантии для работников отрасли (профессиональных групп), и, наконец, специальные, устанавливающие условия решения определенных социально-экономических проблем, связанных с территориальными особенностями.
Такие соглашения могут заключаться на разном уровне:
на федеральном — между общероссийскими объединениями профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов; общероссийскими объединениями работодателей; Правительством Российской Федерации;
на республиканском (республики в составе Федерации) — между республиканскими объединениями профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов; республиканскими объединениями работодателей; правительством республики в составе Российской Федерации;
на отраслевом или профессиональном — между соответствующими профсоюзами, иными уполномоченными работниками представительными органами; работодателями (объединениями работодателей); Министерством труда и занятости населения;
на территориальном — между соответствующими проф союзами (объединениями профсоюзов), иными уполномоченными работниками представительными органами; работодателями (объединениями работодателей); органами исполнительной власти.
§ 3. Основные стадии правотворческого процесса
Процесс создания нормативного акта складывается из ОТ дельных стадий его подготовки, рассмотрения, утвержден55 и обнародования (оглашения). Характерными чертами такого процесса в Российской Федерации являются дальнейшее Ук репление демократических основ создания правовых нор1
5. Правотворчество
315
гдасности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению.
^ Предварительное формирование государственной воли {подготовка проекта). Это первый этап правотворческого процесса. Он начинается с принятия решения о подготовке про-гкта. Оно прежде всего находит воплощение в утвержденных планах правоподготовительных работ, принятие которых осуществляется в правотворческой практике Российской Федерации и ряда других государств. Кроме того, относительно законопроектов такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству или какому-либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе Президента, Правительства Российской Федерации, постоянных комитетов Государственной Думы, отдельных депутатов, других органов и организаций, обладающих правом законодательной инициативы. Наконец, инициативу в подготовке законопроекта могут проявить субъекты Российской Федерации через их высшие органы государственной власти.
Проекты указов Президента, постановлений Правительства обычно готовятся соответствующими министерствами и ведомствами либо на основании плана правотворческих работ, либо по разовому поручению Президента, руководства Правительства, либо по собственной инициативе. Такие проекты могут быть подготовлены также в аппарате соответственно Президента, Правительства.
При подготовке проектов обычно применяется ведомственный, отраслевой принцип, в соответствии с которым первоначальные проекты составляются теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют. Такой Принцип обеспечивает квалифицированное составление проекта, участие специалистов. Во многих случаях дается поручение составить первоначальный текст проекта нескольким Зедомствам, включая и юридический орган (Министерство Юстиции, Верховный суд, Высший Арбитражный Суд, Прокуратуру).
В правотворческой практике используется в зависимости )т содержания проекта и другой принцип, когда законопроекты готовятся постоянными комитетами высшего представительного органа страны (законопроекты о выборах, о статусе народных депутатов и др.). Однако ведомственный принцип под-
316
Раздел V. Позитивное право: система и
готовки проектов все же преобладает в современной право, творческой практике.
Активная роль в подготовке проектов принадлежит общественным объединениям. В одних случаях они готовят проекты по собственной инициативе, в других — привлекаются к подготовке совместно с государственными органами. Большинство крупных законодательных актов, в первую очередь тех, которые касаются граждан и их организаций, готовятся с участием партий, профсоюзов и других общественных объединений.
Следующая стадия правотворческого процесса — предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. До начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы общественных отношений. Прежде всего определяются, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общая цель предполагаемого правового регулирования. При этом следует помнить, что проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.
На данном этапе весьма важно получить подробную информацию о действующем законодательстве по затрагиваемому вопросу, проанализировать его состояние, практику применения. Желательно, чтобы разработчики проекта ответили на вопросы: принимались ли раньше акты по теме предлагаемого проекта; если принимались, то каковы их эффективность и недостатки, каким образом они будут связаны с разрабатываемым проектом; как предлагаемый акт впишется в действу ющее правовое регулирование, насколько хорошо он будет взаимодействовать с системой действующих или намеченных к разработке нормативных актов и т. и.
Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того довольно значительную разбалансир0" ванность и внутреннюю противоречивость российского законодательства. Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно подготовить справку о действУ" ющем регулировании по соответствующему вопросу. Уместно также составление справки о зарубежном законодательств по теме проекта.
5. Правотворчество 317
Анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить и на вопрос, можно ни ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, социальные, юридические, экологические и другие, а также просчитаны возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, соответствующие доходы, издержки и т. д.
На начальной стадии работы над проектом вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима и разработка его научной концепции.
Следующая стадия — это подготовка первоначального текста проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы.
К работе подготовительных комиссий, разрабатывающих проект того или иного акта, привлекаются заинтересованные ведомства, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира, предприниматели, квалифицированные юристы. Целесообразно также привлекать к работе депутатов, не включенных в состав таких комиссий. Главное при этом — обеспечить работоспособный и компетентный состав комиссии. Она должна сочетать в своей работе Демократизм, профессионализм и деловитость. Важно поэтому, чтобы в подготовительные комиссии включались именно специалисты — люди, имеющие большой опыт и знания.
В подготовке проектов обязательно участие юридических Подразделений органов и организаций, разрабатывающих про-ект. Такое участие обеспечивает высокую юридическую куль-тУру проекта, правильное его оформление и соблюдение пра-вИл законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.
Правотворческий орган может поручать подготовку аль-Гернативных проектов нескольким органам, организациям, гворческим коллективам или отдельным лицам либо заклю-
318
Раздел V. Позитивное право: система и
чать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на у ший проект. Это дает возможность получить неординарны решения, отразить плюрализм мнений и позиций, выработать оптимальное решение того или иного вопроса.
После того как первоначальный проект разработан, ца ступает следующая стадия правотворческого процесса — пред-варителъное обсуждение проекта. Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов организаций, общественности. Формы такого обсуждения раз.! нообразны: это широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т. д.) с привлечением целого ряда учреждений, общественных организаций; парламентские чтения; обсуждение на совещаниях непосредственно при правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств и иных организаций; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны министерств, ведомств, иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке, и т. д. Разнообразные формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают составителям проекта достаточно четкие ориентиры в работе.
Все законопроекты обычно предварительно рассматриваются на заседаниях профильных комитетов законодательного органа. Такое рассмотрение — залог делового и организованного прохождения проекта, гарантия более углубленной проработки вопросов.
Важно создать условия, обеспечивающие конструктивное, творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеющихся альтернативных проектов. В этом одна из важных предпосылок подготовки обоснованного, качественного решения.
Подготовленные проекты-должны быть подвергнуты всесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной экспертизе. Такая экспертиза, будучи постоянной и обязательной, призвана способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности правотворческой работы.
Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на все-
. народное обсуждение. В процессе всенародного обсуждений
законопроект публикуется в центральных и местных газетах
журналах, рассматривается на заседаниях представительны31
органов различных звеньев, в трудовых коллективах предпр1
5. Правотворчество 319
fl и учреждений, в воинских частях, общественных объединениях, на собраниях граждан по месту жительства.
Всенародные обсуждения в нашей стране пока еще не превратились в эффективный инструмент учета общественного мнения в законодательной работе, повышения качества законопроектов. Они проводятся при явно недостаточной активности граждан и их объединений. Повысить действенность всенародных обсуждений могли бы, в частности, публикация в печати не только самого проекта, но и комментариев к нему, интервью по наиболее актуальным и острым вопросам, затрагиваемым в проекте. Уместно расширить формы обсуждения: заполнение анкет, выборочные опросы населения, конференции, встречи и беседы депутатов с избирателями и др. Очень важно также обеспечить максимальный учет предложений, высказываемых в ходе обсуждения. Обобщенные сводки предложений следует публиковать, комментировать по радио и телевидению. Наряду с этим должен быть отлажен механизм изучения и анализа этих предложений. В частности, уместно использовать современные научные методы обработки и обобщения предложений.
После учета замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется. Как правило, это делает та рабочая комиссия, которая составляла первоначальный текст проекта.
Затем наступает новый этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.
^ Возведение государственной воли в закон (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта). Этот этап начинается с внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, обычно предусмотренные в Конституции.
Проект закона представляется вместе с объяснительной запиской, содержащей обоснование необходимости его принятия, развернутую характеристику целей, задач и основных Положений будущего закона и его места в системе действующего законодательства, а также ожидаемых последствий его Применения. При представлении проекта, реализация которо-го потребует дополнительных материальных и иных затрат, Прилагается финансово-экономическое обоснование.
320
Раздел V. Позитивное право: система и категории
Все официально внесенные законопроекты рассматриваются и принимаются, как правило, после обсуждения соответствующими комитетами палат законодательного органа по профилю проекта, а также комитетом по законодательству.
Следующая стадия правотворческого процесса, свойственная коллегиальному правотворческому органу, — внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания. Затем следует обсуждение и официальное принятие проекта.
Эти стадии применительно к деятельности высшего представительного органа страны обычно детально регламентируются.
Рассмотрение законопроектов осуществляется в трех чтениях, если законодательным органом применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение. Практика проведения нескольких чтений законопроекта позволяет более детально, внимательно и всесторонне рассмотреть проект, внести в него необходимые поправки и обеспечить тем самым принятие более продуманного законодательного решения.
При первом чтении законопроекта заслушивается доклад инициатора законопроекта и содоклад головного комитета. Затем депутаты обсуждают основные положения законопроекта и высказывают предложения и замечания в форме поправок, рассматривают предложения об опубликовании при необходимости законопроекта для обсуждения. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет основные положения законопроекта или отклоняет его. В случае одобрения обычно устанавливается срок его представления для второго чтения.
Рассмотрение внесенных поправок к проекту и подготовка его ко второму чтению осуществляются головным комитетом или другим органом, которому поручена доработка проекта.
При втором чтении с докладом выступает председатель головного по данному законопроекту комитета либо руководитель органа, дорабатывающего проект. Обсуждение проводится постатейно, по разделам или в целом.
В результате второго чтения законодательный орган либо принимает закон, либо отклоняет его, либо возвращает на доработку.
На голосование ставятся отдельно каждая статья либо раздел или глава проекта. Статья, раздел, глава принимаются за основу, затем на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. Если предложено внести несколь
ко поправок в одну и ту же статью проекта, то вначале
об-
суждаются и голосуются те из них, принятие или отклонений которых позволит решить вопрос о других поправках.
Глава 5. Правотворчество 321
Когда обсуждены все поправки, статья, раздел или глава утверждаются в целом с принятыми поправками. Затем проект утверждается в целом. Порядок подсчета голосов обычно четко устанавливается регламентами законодательного органа.
В деятельности законодательных органов ряда стран (в частности, в Российской Федерации) существует практика принятия законов в трех чтениях. Так, в соответствии с Регламентом Государственной Думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимоотношений статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам.
В Регламенте Государственной Думы установлен также порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, а также повторного рассмотрения тех из них, которые отклонены Президентом Российской Федерации.
Коллегиальные правотворческие органы (Правительство, государственные комитеты и др.) принимают нормативные акты простым большинством голосов. Президент государства, министры и другие органы единоличного руководства утверждают свои акты (указы, приказы, инструкции и т. д.) в персональном порядке.
^ Официальное оглашение принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование принятого нормативного акта в особых, предусмотренных законом печатных органах (специальные издания, газеты), а также его официальное оглашение в иной форме (по радио, телевидению, телеграфу, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы и организации).
Таким образом обычно обнародуются законодательные акты, нормативные решения Президента и Правительства. Во Многих странах установлено правило, согласно которому не опубликованный в официальном издании акт (кроме актов, содержащих государственную или военную тайну) не влечет Правовых последствий, и лицо (орган) не несет юридической ответственности за нарушение его предписаний.
Так, в соответствии с и. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации неопубликованные законы не применяются. Лю-
322
Раздел V. Позитивное право: система и категории
бые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут приме няться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Ведомственные акты, издаваемые министерствами, государственными комитетами и иными учреждениями, публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях (если таковые имеются), а также в официальном порядке рассылаются в подчиненные органы, учреждения, организации. Акты органов местного самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, а также развешиваются на видных местах.
§ 4. Законодательная техника
Под законодательной техникой понимается система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. От соблюдения правил законодательной техники во многом зависит степень совершенства законодательства, доходчивость нормативных актов, высокий уровень систематизации законодательства.
К форме готовящихся проектов предъявляются следующие требования:
логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в правовом акте;
отсутствие противоречий внутри нормативного акта, в системе законодательства;
максимальная компактность изложения норм права при глубине и всесторонности отражения их содержания;
ясность и доступность языка нормативных актов;
точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве;
сокращение до минимума количества актов по одному и тому же вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им; укрупнение правовых актов.
Необходимой предпосылкой высокой культуры правотвор чества является выявление и тщательное изучение предшествующего законодательства по вопросам, составляющим содержание проектируемого акта. Новый акт вливается в систему права и оказывает на предшествующее законодательство
5. Правотворчество
323
существенное влияние. Установление нового нормативного регулирования, его упорядочение невозможны без официального определения судьбы актов, которые по-иному регулирует тот же вопрос, без отмены устаревших, утративших свое значение актов.
Если в действующих актах имеются повторения, несогласованности, противоречия с предполагаемым регулированием, то должны быть подготовлены в качестве самостоятельных статей (пунктов) проекта либо пунктов постановления о введении его в действие предложения о внесении в действующие акты изменений в связи с принятием нового нормативного решения, о признании актов, их частей утратившими силу, а также поручение нижестоящим органам привести свои акты в соответствие с новым актом.
Самая удачная форма внесения изменений в нормативные акты — оформление новой редакции изменяемого предписания и помещение его непосредственно в текст акта вместо старой редакции. Дополнения также должны вноситься в текст изменяемого акта.
Для нормативных актов характерны единые унифицированные стереотипы, формальные реквизиты, заранее установленные структурные части. Без таких официальных атрибутов, как указание места и даты издания, наименования (вида) нормативного акта (например, Федеральный закон, Основы законодательства и т. д.), его заголовка, подписей официальных лиц, а для ряда актов — и порядкового номера издания не может быть нормативного акта как официального документа.
Законодательные акты обычно делятся на статьи, президентские, правительственные и ведомственные акты, а также акты местных представительных органов и их исполнительных структур — на пункты. К статьям закона, как правило, даются заголовки, в которых обозначается предмет регулирования соответствующей статьи. Значительные по объему акты делятся на главы, разделы, части. Некоторые из них снабжаются преамбулами, приложениями.
Не следует включать в текст нормативного акта (за исключением преамбулы, которая помещается, как правило, в Проектах наиболее важных актов) общие рассуждения, научные положения, призывы, декларации и т. и. Для того чтобы Нормативный акт был действительно юридическим документом, он должен излагаться простым, ясным языком, по возможности короткими фразами. В нем не должны употреблять-ся образные сравнения, эпитеты, метафоры, а также уста-
324
Раздел V. Позитивное право: система и категори,.
ревшие и многозначные слова и выражения, термины, не яв ляющиеся общеупотребимыми.
Точность, лаконичность и строгость стиля — характер, ные черты языка нормативных актов. Для законодательного текста не свойственны эмоциональная окрашенность, вольная литературная обработка. Очень важно единство употребления терминов. Один и тот же термин должен последовательно использоваться в тексте акта при обозначении одного и того %е понятия. Это правило необходимо соблюдать и при внесении в нормативные акты изменений и дополнений.
В проекте целесообразно давать определения имеющих принципиальное значение терминов (законодательные дефиниции), а также расшифровку малоизвестных юридических, технических и других специальных терминов, особенно если будущий акт рассчитан на широкое применение и касается большого круга должностных лиц или многих граждан.
В качестве обязательного компонента в нормативном акте должны быть предусмотрены специальные правовые средства, обеспечивающие его соблюдение: меры поощрения, контроля, порядок разрешения споров и т. д.
В проекте, содержащем предписания, которые устанавливают обязанности государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан, меры ответственности за их нарушение формулируются в том случае, если они отсутствуют в действующем законодательстве. Если же такие меры уже предусмотрены, то следует дать отсылку к устанавливающим их действующим актам.
В случае необходимости одновременно с проектом закона готовится проект постановления о порядке введения закона в действие. В проекте такого постановления регламентируются вопросы отмены или изменения ранее принятых законов либо их отдельных частей, начала действия закона, формулируются правила, которые должны распространяться на отношения, возникшие до вступления закона в силу, решаются другие вопросы, касающиеся порядка его реализации.
^ Глава 6. Система права и система законодательства
§ 1. Основные системные понятия в теории и практике позитивного права
В современной правовой науке сложилось различное применение понятия или самого термина "система" к характеристике наиболее общих категорий позитивного права. Так, в теории, обращенной к внутригосударственному праву той или иной страны, применяются понятия "система права" и "система законодательства", когда имеют в виду те или иные аспекты структурной дифференциации правовых норм или законодательных актов, сложившейся в данном государстве, в его "национальном" праве.
Между тем в правовой компаративистике, изучающей различные варианты сопоставления правовых систем суверенных государств, активно применяется термин "правовая система". Он, естественно, необходим как для обозначения таких систем в целом для разных государств, так и для выделения сходных в основных чертах групп "национальных" правовых систем, получивших впоследствии название "семей" правовых систем (англосаксонская, континентальная, мусульманская и др. "семьи")1. Такое понятие сложилось и в отечественном правоведении2.
Интересы сравнительного правоведения обращены к анализу не только системы дифференциации правовых норм, но и таких главных черт правового строя, как принципы данного общества, в особенности принципы его государственного строя; Источники права, признанные в обществе и государстве; для "традиционных" систем — господствующие обычаи, нормы нравственности и религиозные воззрения и нормы поведения; основные отрасли права, судебная система. Поэтому само понятие "правовая система" приобрело в правовой компарати-
См., например: Давид Р. Основные правовые системы современности. "I-, 1967; Решетников Ф. М. Правовые системы стран мира: Справочник.
f-; 1993.
См.: Тилле А. А. Социалистическое сравнительное правоведение. JVL, ?75. С. 90—100; Сравнительное правоведение / Под ред. В. А. Туманова. 1978; Саидов А. X. Сравнительное правоведение и юридическая гео-гРафия мира. М., 1993.
326
Раздел V. Позитивное право: система и категори
вистике гораздо более широкое значение, чем понятия "сцс тема права" и "система законодательства" во "внутригосудар ственном" правоведении.
Долгое время, вплоть до 80-х годов текущего столетия понятия системы права и законодательства рассматривались в отечественной научной литературе почти исключительно в нормативно-правовом аспекте. Взаимосвязи и зависимости между правом в его нормативном выражении и применением правовых норм, их реализацией, правоотношением, правосознанием и иными правовыми явлениями, несомненно, обстоятельно рассматривались в теории права и использовались в правовой практике. Однако в единое понятие правовой системы они не сводились. В лучшем случае в теории все названные явления объединялись понятием "элементы (части) правовой надстройки", которое, однако, не содержало системной характеристики единства и взаимосвязи правовых явлений. С развитием теории права в нашей отечественной науке возникла настоятельная потребность более широкого применения системного подхода к общему анализу внутренней структуры правовых явлений в их единстве и взаимодействии. На этой основе сложилось и понятие правовой системы, характеризующее внутригосударственное право данной страны, как бы объединяющее все основные его элементы и взаимосвязи между правовыми явлениями в жизнедеятельности общества, государства и его граждан и организаций1.
В современных условиях следует всемерно поддержать разработку в отечественной правовой науке системного подхода и широких категорий, охватывающих не только структурную дифференциацию правовых норм, но и разнообразные иные взаимосвязи правовых явлений. Такой категорией и служит понятие "правовая система". Но при этом важно отметить, что ни один из авторов, использующих это понятие, не отрицал и не отрицает сейчас самостоятельного места понятий системы права и законодательства как системы действующих в данном обществе правовых норм и актов, в коих они официально закрепляются. Не следует этими понятиями поглощать все системные взаимосвязи норм и правоотношении, законов и процесса их применения, реализации и т. и.
1 См. об этом: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 86—8У Правовая система социализма. Кн. 1. Понятие, структура, социальяь связи. М., 1986. С. 32—38. В этой книге дан широкий обзор литератур характеризуется генезис понятия "правовая система" в правовой наУк СССР и других социалистических стран.
глава 6. Система права и система законодательства
327
Понятия "система права" и "система законодательства" несомненно продолжают играть свою роль в правовой практике и науке права любого современного государства. К тому ле в научной литературе прочно утвердилось и мнение о том, что оба этих понятия тесно взаимосвязаны между собой, поскольку нормы права, по крайней мере в большинстве современных развитых государств, находят свое выражение в законодательстве как важнейшем источнике внутригосударственного права. Поэтому понятия "система права" и "система законодательства" рассматриваются в науке как однопорядко-вые, но не тождественные системы, выражающие соответственно структуру содержания и формы позитивного права. Из этой взаимосвязи структуры действующего права и законодательства исходит дальнейшее изложение темы.
Можно считать общепризнанным, что сложившаяся система права и законодательства играет важную роль стабилизирующего фактора в формировании и развитии общественных отношений и процесса их регулирования, в обеспечении правомерной деятельности граждан, организаций и самого государства. Достижение такой стабилизации государственная власть с древних времен видела в установлении единого порядка в стране путем опоры на помощь мудрых обычаев и законов, в обеспечении строгого соблюдения установленного порядка. Во всемирной истории по-разному складывались у тех или иных народов сами законы, обычаи, судебная и административная практика. Но ни одно государство не обходилось без этих важнейших юридических средств обеспечения- порядка и стабильности.
Нетрудно отсюда подойти к тому, насколько важным является становление и упрочение системы права и законодательства в современный период развития страны, связанный с глубокими реформами и кризисными явлениями в сфере государственности, экономики и социальных отношений, а также в области массовой идеологии, сознании и нравственности каж-Дого человека. Идея создания четко скорректированной системы законов и иных нормативных правовых актов как условия Достижения стабильности и порядка буквально не сходит со Границ газет и журналов; этой проблеме посвящена работа законодательных, представительных органов, органов исполнительной и судебной власти. Ее провозглашают своей важнейшей заботой избранники народа, политические и общественное деятели.
Этой идее посвящены также усилия научной мысли и юридической общественности, объединенные задачей радикаль-
328
Раздел V. Позитивное право: система и категорц,,
ной правовой реформы. Наконец, Указом Президента России 6 февраля 1995 г. положено начало работы по всеобщей систе-матизации российского федерального законодательства — подготовки и издания Свода законов Российской Федерации1, g настоящее время подготовлен и внесен на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона "О Своде законов Российской Федерации", находящийся на стадии рассмотрения комитетов Думы2. Ведется предварительная работа по формированию данного Свода3.
Все это свидетельствует о том, что формирование предметной системы права и законодательства — настоятельная потребность нынешнего этапа развития России на пути к прочной демократии и рыночной экономике.