Geum.ru

Из истории правового регулирования в горном деле

Вид материалаЛекция

Содержание


История права в горном деле
Важную роль в управлении горным делом играли предпринимате­ли
И лишь для добычи радиоактивного сырья пользователями недр
Подобный материал:
Лекция 1-2009

Из истории правового регулирования в горном деле

Право и правило - однокоренные слова и происходят они от другого коренного слова – править, управлять. Зачем же нужно человеку право и нельзя ли обойтись без этого. Действительно право в общем всегда является некоторым ограничением, обременяя в основном не тех кто их пишет т.е законодателей, а тех для кого они пишутся. Поэтому граждане не всегда бывают законопослушны и время от времени кто то становиться правонарушителем и может быть за это наказан в меру своей вины, вплоть до лишения самого права на жизнь. Дело в том, что человек это не просто индивидуум, он существо социальное, поэтому часть свих прав обязан переуступать стае, а социум как надсистема априори имеет приоритет в своих правах - это аксиома для всех биологических видов. Отсюда права и обязанности неотделимы друг от друга как две стороны медали.

Горное право как свод правил и законов, регулирующих отношения между людьми при разработке полезных ископаемых, скорее всего, существовал в той или иной форме всегда, видоизменяясь в зависимости от форм общественного устройства. По мере того как развивались и усложнялись государства, как высшая форма устройства человеческого социума, совершенствовалось и само право, в том числе и горное. В европейских странах, где рыночные отношения формировались на основе свободного предпринимательства, и где во многом были сохранены достижения античного времени достаточно рано правила ведения горного промысла оформлялись как закон.
^

История права в горном деле



История правового регулирования горного дела в Европе насчитывает не­сколько столетий, Одним из первых известных горных законов являет­ся изданный чешским королем Вацлавом II в 1300 г. «lus regale mon-tarum». В 1550 г. был принят Чешский горный устав. Примерно в это же время - в 1556 г. появился знаменитый труд ученого эпохи Ренес­санса Георга Агриколы (1495-1555) «De re metallica libri 12» - «О гор­ном деле и металлургии в двенадцати книгах».

Уже первые такие акты регулировали широкий спектр правоот­ношений, связанных с недропользованием. Так, целью «lus regale montarum» было решение основных, связанных с горным делом адми­нистративных вопросов, а также отношений по труду и безопасности.

В разных странах законодатели по-разному систематизировали нормы права, регулирующие отношения в горном деле. Такие нормы эволюционировали неодинаковыми темпами, как самостоятельная от­расль права, так и в рамках иных отраслей. Горные участки всегда располагались на землях кому то принадлежащих Поэтому, например, в англосак­сонской системе общего права, игравшего роль конституции (the common low) не проводилось различий между земельным правом и правовым регулированием эксплуатации недр. За исключением участков, где добывали золото и серебро (отне­сенных к собственности главы государства - Королевы), собственник земельного участка квалифицировался законом как собственник всех полезных ископаемых под этим участком.

Иная юридическая конструкция была заложена в российском пра­ве. Русское горное законодательство, формирование которого началось при Петре 1, в известном акте - Берг-привилегии 1719 г. устанавливало право свободного горного промысла на землях как казенных, так и частных.

Однако, добыча минералов на землях частных собственников опре­делялась как привилегия государства, а собственник либо пользовался преимущественным правом на разработку минералов, либо получал 1/32 часть прибыли от такой разработки минералов на его участке. Специальное правовое регулирование горного дела предопределило и специальный институт государственного управления горнорудной промышленностью в эпоху Петра 1 - если всей промышленностью управляла Мануфактур-коллегия, то горнорудной и металлургической - Берг-коллегия.

Такие реформы способствовали резкому росту горнорудного про­изводства в России. Уже через пять лет после петровского указа в Рос­сии работало около 30 заводов с годовым производством около 30 млн. т чугуна (1,2 пуда на душу населения), что позволило не только удов­летворить внутренние потребности, но и экспортировать чугун за гра­ницу.

Этот принцип в царство­вание Екатерины Великой уступил место противоположному - на исключительное право собственности владельца земли на «самое ея недро» и на «все сокровенные минералы и металлы, из него происхо­дящие», как это выражено в манифесте от 1782 г. С тех пор в горном законодательстве проявляется соревнование указанных двух начал, причем господствующее положение занимает закон 1782 г., в котором слабо просматривается петровская идея «свободной, «в пользах государства и вне частной воли землевладельцев» горной промышлен­ности» .

Первенствующее значение закона 1782 г., выразившееся как в горном положении 13 июля 1806 г., так и в большей части последую­щих законодательных актов, относящихся к горной промышленности, сохраняет полную силу в Горном уставе и гражданских законах, кото­рые определяют, «что право на ископаемые в недрах земли, их развед­ку и добычу принадлежат единственно и исключительно собственнику земли, а другим лицам - не иначе, как с его согласия».

Этот принцип послужил основой, для многих законодательных актов, например для «Устава о частной золотопромышленности» от 24 мая 1870 г., «Правил о нефтяном промысле» от 3 июня 1892 г. и др. Однако, наряду с этим, провозглашенная Петром I «горная свобода» оставалась также дей­ствующим началом российского законодательства, главным образом, благодаря влиянию иностранного права, в частности, Кодекса Наполе­она. Петровские идеи легли в основу Правил для горной промышлен­ности на казенных землях от 2 июня 1887 г. и ряда других актов.

Достаточно полным и детально разработанным для того времени явился «Горный устав» Российской Империи» в редакции от 1905 г. Ос­новной его задачей было развитие горного бизнеса и поддержка част­ного предпринимательства - «Главное начало, на коем горные заводы казенные должны быть устроены , состоит в том, чтоб они содейство­вали и поощряли частную промышленность, а не были ей преградою». Министр государственных имуществ, в чьем ведении находился гор­ный департамент, должен был следить, «чтоб открытые руды и мине­ралы в землях частных людей не оставались необработанными».

Важ­ное значение придавалось налоговой политике, которая должна была способствовать развитию горнорудных предприятий, честной конку­ренции и защищать отечественного производителя: «...Министр на­блюдает: 1) чтоб заводчики излишними налогами не были принуждены остановить часть или совсем каких-либо рудников, заводов и фабрик; 2) чтоб несоразмерными податями с одних заводчиков против других не обессилить платящих большие подати и не дать слишком великого перевеса одним против других;... и 4) чтоб новые заведения для вы­делки произведений взамен иностранных не имели подрыва от нало­жения подати, но получили против других всевозможное пособие и, где нужно ,льготные вы годы».

Управление недропользованием осуществлялось через министра государственных имуществ, в ведении которого находились Горный департамент и местные горные управления. Оперативное руководство было сосредоточено на местном уровне. На местные горные управле­ния возлагалась обязанность способствовать применению эффективных технологий, не допускать «хищнической» отработки месторождений, следить, «чтобы заводское действие не падало ни в количестве, ни в качестве, дабы казна всегда получала надлежащий доход».

^ Важную роль в управлении горным делом играли предпринимате­ли. Министром государственных имуществ регулярно созывались съезды горнопромышленников для обсуждения различных вопросов, связанных с недропользованием.

Российское горное законодательство четко очерчивало функции и ответственность управленческих структур, было направлено на разви­тие частного предпринимательства, поддержку отечественного товаро­производителя, создание новых рабочих мест, повышение квалифика­ции занятых в горной отрасли, рациональное недропользование. Мно­гие положения Горного Устава актуальны и в настоящее время.

В социалистический период хозяйствования (1927 г.) было приня­то Горное положение Союза ССР, направленное на регулирование еще сохранявшихся в то время рыночных отношений в экономике. Предме­том регулирования Горного положения был декларирован горный про­мысел, который определялся как совокупность промышленной разра­ботки месторождений полезных ископаемых, их поисков, разведки, подготовительных работ. Право занятия горным промыслом предос­тавлялось всем юридическим лицам и гражданам, в том числе ино­странным. Последним требовалось получить специальное разрешение, подтверждающее, что они допущены к деятельности на территории СССР. Согласно горному положению месторождения делились на «от­крытые», т.е. разведанные, и «неоткрытые» - все остальные, для обна­ружения которых было необходимо проведение геологоразведочных работ

. Для их поисков необходимо было получение поискового свиде­тельства. Лицо, которое в процессе поисковых работ обнаруживало месторождение, получало статус первооткрывателя и преимуществен­ное право на его дальнейшее изучение. Право на разработку ранее открытых месторождений предоставлялось на договорных началах. Размер платы за право разработки месторождения определялся соглашением сторон или на публичных торгах. В договоре оговаривались следующие суще­ственные условия: обязательный минимальный объем годовой добычи, предоставление права собственности на возводимые в процессе экс­плуатации сооружения, право на уступку и залог прав третьим лицам, права и обязанности сторон, порядок разрешения споров и др.

С принятием Конституции СССР в 1936 г. и введения принципа бесплатного пользования землей и недрами эти природные объекты были выведены из гражданского оборота, а управление отношениями недропользования стало административно-командным. На том историческом этапе с учетом складывающейся Международной обстановки для Советской России эти методы управления были наиболее эффек­тивными для завершения индустриализации страны. Необходимость создания собственной мощной минерально-сырьевой базы для разви­вающегося военно-промышленного комплекса страны требовало мак­симальной централизации власти и управления для принятия стратеги­ческих решений. В значительной мере эти решения способствовали повышению обороноспособности страны и сыграли главенствующую роль в победе Советского Союза в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг. В стране были созданы одни из самых крупных и мощных по своему потенциалу геологоразведочная и горнодобывающая индуст­рии.

К сожалению, в дальнейшем, несмотря на значительно изменив­шиеся внутренние и внешние условия, структура управления недропользованием в основном унаследовала административно-командные рычаги управления с незначительными трансформациями. Из кодекса «О недрах» в 1976 г. были исключены все экономические рычаги управ­ления отношениями в недропользовании. Предметом регулирования остался, по существу, только доступ к недрам.

Только в 1992 г. с принятием Закона «О недрах» было восстанов­лено платное пользование недрами в качестве одного из основных принципов недропользования, и право пользования недрами было вве­дено вновь в гражданский оборот. Радикальная реформа пользования недрами в рыночных отношениях должна заключаться в ориентировании горнодобывающих предприятий к рациональному использованию природных ресурсов, находящихся в недрах земли.

Повсеместно должны быть внедрены малоотходные, безотходные и

ресурсосберегающие технологии, комплексная переработка полезных ископаемых, методы обогащения руд и минералов, использование подземных выработок. При установлении планов добычи угля, нефти и других полезных ископаемых необходимо утвердить их и на сопутствующие им природные ресурсы, строительные материалы, подземные воды, торф, древесину, различные минералы. Необходимо, чтобы для каждого конкретного месторождения утверждались запасы всех природных ресурсов при установлении платы за каждый из них. Тогда это, безусловно, будет способствовать наиболее комплексному использованию всех природных ресурсов, находящихся в недрах.

Недра, как и другие природные ресурсы в РФ, являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, находятся в ведении органов местного самоуправления.

Основным требованием, предъявляемым к пользованию недрами, является не просто оптимальное сочетание экономических и экологических аспектов, а придание этим взаимоотношениям качественно нового содержания Ограниченность и невозобновляемость полезных ископаемых, содержащихся в недрах, вызывают необходимость соблюдения режима экономии, сбережения при их эксплуатации, недопущения потерь при добыче и в процессе производства. Необходимо жесткое соблюдение интересов общества и природы, полное исключение возможности нанесения вреда человеку и окружающей природной среде и ее составным элементам.

В соответствии со ст. 9 Закона «О недрах» пользователями недр могут быть

субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица, и граждане других государств, если иное не предусмотрено законодательством РФ и ее субъектов.

^ И лишь для добычи радиоактивного сырья пользователями недр быть только государственныe предприятия.

Основным субъектом недропользования является горнодобывающее предприятие или организация (рудник, шахта, разрез, карьер, промысел и т.п.) Однако мелкие месторождения золота, промышленное освоение которых экономически нецелесообразно, могут передаваться для разработки отдельным старателям или артелям, осуществляющим эту работу личным трудом и за свой счет, или по договору с горнодобывающими предприятиями в пределах их горных отводов, а отдельным гражданам - по разрешительному удостоверению, выдаваемому горнодобывающими предприятиями, контролирующими их добычу полезных ископаемых.


Из истории преподавания горного права в учебных заведениях России и др. стран


Первые лекции по горному праву, по-видимому, прочитаны в 1775 г. горным инспектором и преподавателем рудного дела Абраамом Готлибом Вернером в Геологическом институте горной академии во Фрайбурге (Саксония).

В настоящее время во многих странах действуют специальные научные центры, где исследуют историю и проблемы развития горного законодательства. Центры со статусом государственных, частных или смешанных учреждений финансируются за счет государственных средств, частных корпораций, а также крупных транснациональных компаний. Ученые, занимающиеся горным правом, отмечают стремительное развитие горного законодательства в последние годы.

Институты горного права созданы в Батон Руже при государственном университете в штате' Луизиана (США), в штате Колорадо (США). На юридическом факультете в Хьюстонском университете штата Техас (США) специалисты занимаются анализом нефтяного законодательства и консультированием в этой области. Вопросами правового регулирования недропользования занимаются в Канадском институте природоресурсного права (Калгари, провинция Альберта). Значительную роль играет негосударственный центр политики и права в области нефтяного и горного права при университете Данди в Шотландии. Вопросам горного права посвящена деятельность школы правовых проблем горного права в университете г. Мюнстер (Германия).

Преподавание горного права в России началось почти 160 лет назад, в 40-50-х гг. XIX в. в Санкт­Петербургском институте корпуса горных инженеров (в настоящее время Санкт-Петербургский горный университет), где впоследствии была организована кафедра горного права. В институте обучались 9 лет. Пять лет слушатели изучали общеобразовательные предметы. На шестом курсе обязательной дисциплиной был курс «Основы горного законодательства». Первая монография (учебное пособие) по горному праву «Горное законодательство и горная администрация Англии, Бельгии, Франции, Австрии и Пруссии» была опубликована В.А. Грамматчиковым в 1870 году.

Около столетия существовала в России самостоятельная учебная дисциплина «Горное право». Знание горного законодательства являлось обязательным для всех специалистов горной промышленности. По действовавшему в то время Уставу Горному, Министерство государственных имуществ было обязано держать в иностранных государствах на постоянной основе «несколько горных чиновников, которые, быв сближены с местными учеными, должны служить посредниками для непрерывного наблюдения за ходом

развития горных наук», в том числе и горного законодательства (ст. 24, гл. 27, "Об учебных заведениях горного ведомства и о комиссиях для производства испытаний в знании горного искусства").

В советский период горное право как самостоятельную учебную дисциплину не преподавали ни в одном вузе страны. Охрана природы и регулирование использования природных ресурсов в правовом смысле были тогда неотделимы. Долгое время считалось, что отношения, возникающие по поводу природных объектов, лишены стоимостного выражения и поэтому должны регулироваться нормами особой отрасли ­природоресурсовым правом. В юридических вузах создали значительный по объему курс "Советское природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды".

Принятием Законов Российской Федерации «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции», «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», а также многочисленных иных нормативных правовых актов в сфере недропользования законодателем была заложена основа формирования горного права как самостоятельной отрасли права в правовой системе современной России. Поэтому вполне естественным стало и возрождение учебной дисциплины "Горное право" в отечественных вузах. Пионерами в разработке современных программ обучения основам горного права и горного законодательства стали не юридические, а технические вузы.

Первые лекции по курсу «Горное право» в РФ (после советского периода) были прочитаны в 1992-1993 учебном году профессором Перчиком А.И. в РГУ нефти и газа им. И.М, Губкина. В 1996 г. курс «Горное

право» был введён в учебные планы Московского Государственного Горного Университета. В настоящее время дисциплина, посвященная вопросам правового регулирования отношений недропользования входит в учебные планы ряда нефтяных (Тюмень, Оренбург, Лениногорск, Краснодар) и горных (Москва, Донецк) институтов под названием «Горное право», «Недропользование», «Управление недропользованием», «Основы недропользования» и Т.П.

Современный рынок труда предъявляет новые требования к подготовке специалистов для горной промышленности. Сегодня и инженер-геолог, и буровик, и зкономист должны ориентироваться в потоке постоянно меняющегося горного законодательства, знать процедуру предоставления в пользование участков недр, владеть основами экологического и земельного права применительно к деятельности предприятий ТЭК, нефте- и газодобывающих, горнодобывающих предприятий, связанных с ними перерабатывающих производств. Специалист по строительству и эксплуатации магистральных нефте- и газопроводов на практике сталкивается с необходимостью решения вопросов земельного и экологического права, транспортного законодательства.

Знания основ не только горного, но и зкологического, гражданского и других отраслей права требуются также и при принятии решений в административно-государственном управлении фондом недр. Представителям государственной администрации на самых высоких уровнях приходится вступать в переговоры с представителями деловых кругов, группами лоббирования, политиками. Государственное регулирование отношений недропользования, организационно-правовое обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами, обеспечение контроля работ по геологическому изучению и рационального использования и охраны недр - все это современные юридические вопросы, понимание которых необходимо государственному служащему.