Городская земельная политика конца XIX- начала XX века
| Вид материала | Документы |
- Зарубежная литература XX века, 33.02kb.
- Мифопоэтические аспекты жанровой эволюции в русской литературе конца XIX начала, 707.98kb.
- Лоренс Стерн Вконце 20-х годов XVIII в. Джеймс Томсон своими поэма, 34.38kb.
- Традиции «идеологического романа» Ф. М. Достоевского в русской прозе конца ХIХ начала, 632.99kb.
- План I. Вступление: Цель работы; Определение исторического произведения. Представление, 240.83kb.
- Примерная программа дисциплины «Основы режиссуры», 205.68kb.
- Курс лекций по русской литературе конца XIX начала XX века для студентов факультета, 1755.86kb.
- Седьмая Кризис эволюционизма и антипозитивистские течения в социологии конца XIX, 360.84kb.
- Реферат по культурологии по теме «Русская культура конца 19- начала 20 века», 423.18kb.
- М. В. Ломоносова факультет журналистики кафедра истории русской журналистики и литературы, 672.12kb.
Городская земельная политика конца XIX- начала XX века.
| Говоренкова Татьяна Михайловна (директор Центра "Муниципалитет") |
Жуков Алексей Иванович – соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич – соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации "Российская Христианско-Демократическая перспектива"
Чуев Александр Викторович, Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива».
«…движимого имущества, называемого так потому, что оно само не в состоянии двигаться, каковое разъяснение получено мною от моего ученого друга епископа Ваннского…»
Завещание Портоса1
Добродушный, но наивный Портос стал жертвой розыгрыша своего друга Арамиса (ученого епископа Ваннского). Конечно, подавляющее большинство движимых имуществ может передвигаться лишь благодаря приложению физических или умственных (машины, механизмы) усилий человека.2 Но недвижимые имущества тем более не в состоянии передвигаться сами, потому что являются либо земельными участками, либо так прочно связаны с землей, что их перемещение невозможно без несоразмерного ущерба их назначению.3
Однако для правильного понимания предмета городской земельной политики надо четко осознать, что только «прочной связью с землей», особенностями конструкции современного городского дома связь дома и земельного участка не исчерпывается.
^ 1. Конструкция дома обусловлена характером расселения людей.
«Прочная связь» дома и земельного участка обусловлена не столько особенностями конструкции дома, сколько характером расселения людей. Более того, сам тип дома и особенности его конструкции порождены именно характером этого расселения.
Для кочевых скотоводческих народов ценность дома заключается в возможности его передвижения. Кочевники часто меняют место стоянок, переводя свои стада на новые пастбища, поэтому располагают свои дома вблизи этих пастбищ, у источников воды или в ином удобном месте. Ценность представляют пастбища или источники воды, а не маленький земельный участок, на котором расположен дом: даже в горах его всегда можно поставить на десять метров правее или левее избранного места.
Для оседлых земледельческих народов возможность передвигать дома не важна4, она есть побочный результат, связанный с особенностями используемых строительных материалов. Свойство вещей движимых сохранили до сих пор русские избы и многие другие деревянные дома, которые могут быть разобраны и перенесены на новое место5, а вот каменный или кирпичный дом, а уж тем более землянку «передвинуть» на другое место нельзя. Ценность для земледельцев представляют сельскохозяйственные земли, на которых принадлежащие отдельным жителям наделы могут располагаться вперемежку (чересполосица), и именно эти сельскохозяйственные земли являются главным местом приложения труда сельских жителей. Плотность сельского населения невелика, и всегда можно выкроить небольшой участок под дом и даже приусадебный участок, если этому не препятствуют политические соображения.6 Для постройки домов выделяется обычно земля, малопригодная для сельского хозяйства, да и сам дом всегда можно поставить на десять метров правее или левее избранного места. Сельские дома обычно тяготеют к улице, но иногда располагаются совершенно хаотично, а у многих народов вообще принята хуторская система расселения, когда дом стоит посреди поля или леса.
Совершенно иной порядок землепользования складывается в городе. Территория города по своей природе ограничена, а плотность населения на ней на порядки превышает плотность населения в сельской местности. Если в сельской местности стоит проблема преодоления расстояний, разделяющих людей, и препятствующих координации их совместной деятельности, то в городе главной становится проблема скученности.
В древнем мире, в средние века и даже в новое время территория города ограничивалась городскими укреплениями. Тот, кто селился снаружи, лишался главного преимущества городской жизни – безопасности от внешней угрозы. Город расширялся вместе с расширением системы укреплений, каменные и кирпичные стены сменялись валами и бастионами, но замкнутость города в его укреплениях сохранялась. До сих пор на карте Москвы можно найти следы этих укреплений, сохранившиеся в топонимике улиц – Земляной вал, Крымский вал, Покровские ворота. Однако и после того, как городские стены потеряли свое военное значение и были снесены, территория города осталась ограниченной суточным циклом жизнедеятельности человека. Все ежедневные перемещения человека должны укладываться в этот суточный цикл, иначе город потеряет свою целостность. Человек может потратить на поездку сорок часов, но он не может тратить на поездку сорок часов ежедневно.7 С другой стороны, и главные места приложения труда городских жителей также были расположены внутри города в отличие от сельскохозяйственных земель, по большей части расположенных вне территории сельских поселений.8 Это обстоятельство приводило к еще большей нагрузке на городские земли, так как требовало выделения земель для ремесленных и торговых, а затем и промышленных предприятий.9
Отсюда и новые, жесткие требования к использованию городских земельных участков. Первоначально городские дома не отличались от сельских, но очень скоро появляется особый тип городской застройки: городской многоэтажный дом, учитывающий острую нехватку городской земли. Не городской дом порождает город, а город порождает городской дом. Конечно, эту связь дома и города не следует рассматривать как одностороннюю, городской дом рождается в связи с потребностями городской жизни, но и изменяющийся дом в свою очередь требует изменения города, приспособления городской среды к новым условиям. Быстрый рост городов как по численности населения, так и по плотности застройки в середине XIX века приводит к созданию коммунальных сетей, обеспечивающих необходимые санитарные условия, что в свою очередь приводит к дальнейшему изменению облика городского дома.10 Однако оба этих процесса вызваны именно сосредоточением на небольшой территории большого числа людей и привязанностью дома к городской территории: земельный участок уже нельзя выделить произвольно, их число и площадь ограничены. В приморских городах Юго-Восточной Азии десятки и сотни тысяч семей живут на борту кораблей и лодок, образующих целые плавучие городские кварталы на воде. Но большинство этих кораблей и лодок, хотя и могут покинуть занимаемые ими места, никогда не делают этого: главная их ценность заключается именно в их привязанности к городу. 11
В последние десятилетия XX века появилась тенденция к возрождению «дома на колесах», дома как вещи движимой: во многих странах «дома на колесах» становятся популярными, приближаясь по уровню комфорта к обычным домам. Возможно, мы стоим на пороге нового изменения представления о доме12, однако это вовсе не значит, что тесная связь между домом и земельным участком будет разорвана. Конечно, в безлюдной местности «дома на колесах» могут останавливаться где хотят13, однако на долгосрочных стоянках, где они иногда образуют целые поселки, владельцы домов должны арендовать земельный участок и подключить свой дом к коммунальным сетям (канализации, водопроводу и т.д.), без чего они не получат права на стоянку. Таким образом, тесная связь городского дома и земельного участка сохраняется и при изменении конструкции дома.
^ Однако единство земельного участка и расположенных на нем зданий и сооружений ограничено во времени. В современном законодательстве России возникла тенденция рассматривать дом и земельный участок как единый имущественный комплекс14, причем такая тенденция объявляется последним словом современной науки. Однако хотя законодательство ряда стран и придерживается такого взгляда, с теоретической точки зрения такое утверждение о единстве дома и земельного участка не верно.
Земельный участок практически вечен (по крайней мере в человеческом масштабе времени)15, а дом имеет ограниченный срок жизни: по техническим нормам конца XIX – начала XX века деревянный дом был в среднем рассчитан на 50 лет, смешанный (деревянный на кирпичном или каменном основании) – на 75 лет, а каменный или кирпичный – 100 лет эксплуатации.16
Конечно, некоторые дома при регулярном капитальном ремонте могут сохраняться практически вечно, однако такое сохранение связано с исторической и культурной ценностью строений. Для обычных зданий и сооружений рано или поздно наступает момент, когда их дальнейшая эксплуатация перестает быть выгодной. Становится дешевле снести старые здания и сооружения, и построить на их месте новые. В этот момент единство дома и земельного участка разрывается, и дальнейшая судьба земельного участка определяется исходя из совсем иных соображений, чем судьба стоявших на нем «объектов, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно». Даже если собственник зданий и сооружений и земельного участка совпадают в одном лице, вовсе не обязательно, что он сочтет полезным сохранить прежнее предназначение земельного участка. Промышленные строения могут быть заменены жилой застройкой, на месте коттеджей может оказаться выгоднее построить многоквартирный дом (или наоборот), может потребоваться объединение (или разделение) нескольких земельных участков, или изменение их предназначения и.т.д. А раз единство зданий и сооружений и земельного участка периодически разрывается, нет и теоретических оснований утверждать, что они должны непременно представлять собой единый имущественный комплекс. Конечно, разделение собственности на земельный участок и здания и сооружения, расположенные на нем, порождает ряд правовых проблем, но проблемы эти вполне разрешимы (право застройки).17 Поэтому вопрос о том, должна ли собственность на здания и сооружения и на земельные участки, на которых они расположены, совпадать в одном лице или нет, должен решаться исходя из потребностей развития города и конкретных исторических условий, а вовсе не из догматических соображений. Практика развития городов показала, что земельный бизнес – то есть бизнес по обустройству земельных участков и подготовке их к застройке городскими зданиями и сооружениями, и собственно строительный бизнес обычно разделены между собой, и даже типичные формы предприятий в этих сферах различаются.18
Из осознания особенностей использования городской земли и родилось новое научное направление – городская земельная политика и городская земельная экономика, сформировавшиеся как научные дисциплины в конце XIX – начале XX века. Городская земельная политика неразрывно связана с городской жилищной политикой, хотя ей и не исчерпывается.19 Поэтому авторы сочли возможным включить статьи о городской земельной политике в серию статей о жилищной политике, рассматривая городскую земельную политику в первую очередь под углом жилищного вопроса.
^ 2. Рождение городской земельной политики.
До XIX века интересы экономической и политической науки были сконцентрированы на земле сельскохозяйственной, и до сих пор в предметных каталогах библиотек России слова «земельный вопрос» и «аграрный вопрос»20 считаются синонимами. История человечества знает множество аграрных реформ и аграрных реформаторов: это и реформы Моисея, установившие земельные законы ветхозаветного народа, которые предусматривают, что земля может находиться только во временном владении, и по истечении установленного срока возвращается первоначальному владельцу.21 Это и аграрные реформы античного мира: реформы Солона в Афинах22, реформы последних спартанских царей Агиса и Клеомена и диктатора Набиса в Спарте23, реформы Гая и Тиберия Гракхов в Риме.24 В новое время за аграрную реформу выступали левеллеры (уравнители) и диггеры (копатели) в Англии25, последователи Томаса Мюнцера в Германии26 и многие другие. Однако эти аграрные реформы предусматривали передел или изменение права пользования именно сельскохозяйственными землями: ведь до XIX века подавляющее большинство населения проживало в сельской местности и занималось сельскохозяйственным трудом. Реформа городских земель мало кого интересовала, более того, многие из аграрных реформ ставили своей целью уничтожение городов и возвращение людей к сельской жизни.
Ситуация изменилась к середине XIX века, когда пропорция между сельским и городским населением стала быстро меняться в пользу последнего, и надежды на возвращение людей к земле становились все менее реальными.27 Для большинства реформаторов стало ясно, что большие города – это всерьез и надолго, и с язвами городской жизни надо было бороться не в утопии, а в реальности.
Нельзя сказать, что до XIX века городской земельной политики вовсе не существовало. Уже на ранней стадии своего существования средневековые города28 были вынуждены принимать решения, ограничивающие право владельцев (или арендаторов) городских земельных участков в интересах городской общины. Из ограничений, относящихся к конструкции дома, в первую очередь необходимо упомянуть запрет на использование горючих строительных материалов (дерева), так как именно пожары были главной угрозой для построенных из дерева городов.29 Улицы, которые для сельских поселений составляли предмет удобства, для городов стали необходимостью: города запрещали использование земельных участков, которое мешало использованию улиц, в частности, вводились ограничения на высоту зданий. Наконец, уже в средние века появились городские земельные участки, принадлежащие не частным собственникам, а городским коммунам, и используемые «в интересах городского сообщества».30 Однако полицейская деятельность средневековых городских самоуправлений, понимаемая как «деятельность граждан, их объединений, местных властей и государства, направленная на создание условий безопасности и благосостояния»31, была ограничена, а научное обоснование «ограничения частной деятельности в публичном интересе» отсутствовало, так как политические и экономические науки находились еще на начальном периоде своего развития.
Второй этап полицейской деятельности, связанный с появлением абсолютистских государств, создал практически неограниченные условия для вмешательства государства в частные дела. С этим периодом связано возникновение и первой осмысленной экономической политики – меркантилизма, предполагавшего самое широкое вмешательство государства в регулирование экономических процессов. Поначалу экономическая политика меркантилизма принесла некоторые плоды, однако вскоре отрицательные стороны проводимой политики начали перевешивать положительные. Мелочное вмешательство государства во все стороны жизни32 привело к небывалому росту бюрократического аппарата и расходов на его содержание, к ограничению свободы предпринимательской деятельности и права собственников использовать принадлежащее им имущество и в конечном результате к экономическому застою.
Англия, благополучно избежавшая этих крайностей, вырвалась вперед в своем экономическом развитии, наглядно продемонстрировав преимущество свободной рыночной экономики. С начала XIX века доминирующей экономической политикой становится политика «laissez-faire» - политика экономического либерализма, основанного на требовании свободной конкуренции и невмешательства государства в экономику. Отмена бесчисленных регулирующих актов, расценок, принудительных объединений и.т.д., доставшихся от средневековья и периода меркантилизма, произошла в силу того убеждения, что свобода позволяет реализовать порядок во много лучший, чем тот, который был прежде.33
Именно проведение политики laissez-faire привело к промышленному подъему, который вызвал рост городов. Однако принципы этой политики создавали и проблемы для дальнейшего роста городов: условия совместной городской жизни объективно требовали разумного ограничения частной деятельности в публичном интересе, но каждая попытка такого ограничения рассматривалась как рецидив старой полицейской деятельности, ограничение экономической свободы людей, необоснованного вмешательства в их частные дела. Поэтому в течение XIX – начала XX века любая мера земельной политики городов, направленная на ограничение использования земельных участков, встречала серьезное сопротивление. Только к началу XX века стал складываться разумный баланс частных и публичных интересов в городе, сочетающих хозяйственную свободу с необходимостью ограничений.
Иногда мелочная защита отдельными городскими землевладельцами XIX века своих личных интересов вызывает раздражение. Однако то, что право городских властей на вмешательство в «публичном интересе» пробивало себе дорогу в долгой и серьезной борьбе, следует признать скорее достоинством, чем недостатком. Такая борьба гарантировала, что «публичный интерес» является именно публичным интересом, и предлагаемые меры не могут быть осуществлены иным способом, без ограничения прав законных владельцев. В современной России чиновники бестрепетно жертвуют «эгоистическими интересами отдельных граждан ради светлого будущего» (за которым обычно скрывается «светлое настоящее» этих чиновников), принимая решение об изъятии принадлежащих гражданам земельных участков.34 Поэтому для современной России куда полезнее разумное осмысление понятия «публичного интереса» и его ограничение, чем расширение.
^ 3. Цели городской земельной политики конца XIX- начала XX века и способы ее осуществления.
«Крестьянин Килиан купил в двадцатых годах прошлого столетия (XVIII) огород для разведения картофеля за 2700 талеров (8100 марок) в Шенеберге близь Берлина. Когда же земля в 1870-ых годах была продана под застройку за 6 миллионов марок, то в этой разнице 5991900 марок обнаружилась ценность, которая ни в коем случае не была произведена трудом крестьянской семьи».35
Без подобной истории в конце XIX – начале XX века не обходится ни одна книга, посвященная земельной политике и земельной реформе. Истории эти напоминают истории об удачливых старателях, обогатившихся во время золотой лихорадки в Калифорнии или на Аляске. Правда, возникает вопрос: а так ли уж обогатилась основная масса старателей, ведь на каждую удачу приходилась сотня неудач?36
Тем не менее статистика подтверждает, что в середине XIX – начале XX века стоимость земельных участков росла. Если говорить о реальном росте стоимости земельных участков в Берлине, то стоимость обычных участков с 1868 года по 1904 год выросла в среднем на 176% (4.9% в год), а стоимость лучших участков - от 177% до 377% (до 10.5% в год).37
Именно рост стоимости земельных участков и сформулировал основные задачи городской земельной политики XIX – XX века:
^ 1. Ограничение использования земельных участков в «публичном интересе».
Рост стоимости земельных участков породил стремление их максимального использования, что привело к повышению плотности застройки и ее высотности. В течение многих столетий значительная часть городов и практически все пригороды застраивались домами сельского типа с соответствующими ими санитарными условиями38, но в XIX веке многоэтажный дом-казарма становится типичным городским домом, породив соответствующие санитарные проблемы.
Более того, уже в XIX веке проблема «публичного интереса» не сводилась исключительно к городской санитарии. Развитие города требовало иных решений, кроме санитарных, в первую очередь направленных на решение транспортных проблем города. Уже в XIX веке были поставлены вопросы об оптимальном размещении промышленных предприятий и учреждений торговли – то есть о городском зонировании. Таким образом, уже в XIX веке складывается взгляд на город как на целостный организм, развитие которого подчиняется определенным законам, и на развитие которого городское самоуправление может и обязано оказывать влияние.
^ 2. Снижение стоимости земельных участков.
Рост стоимости земельных участков с неизбежностью повышал стоимость возводимых на них домов, которая в свою очередь перелагалась на нанимателей жилья. Поэтому вторым направлением городской земельной политики было принятие мер по снижению стоимости земельных участков.
^ 3. Изъятие незаслуженного прироста стоимости земельных участков.
Быстрый рост стоимости земельных участков породил стремление изъять хотя бы часть этого прироста стоимости в пользу городского сообщества. Стремление это было связано не только с представлением о справедливости, но и со стремлением компенсировать возрастающие расходы по городскому благоустройству. Поэтому идея справедливого налогообложения встречала поддержку не только среди радикальных реформаторов, но и в широких слоях городских деятелей.
Меры, предпринимаемые городами в рамках проведения ими земельной политики, можно разделить на две большие группы.
1. ^ Принятие нормативных актов, регулирующих земельные отношения – то есть мер, которые город предпринимает как орган публично-правовой. К этим мерам относится реформа городского земельного налогообложения, принятие строительного и санитарного законодательства, и, наконец переход от отдельных планировочных мер к целостным планировочным решениям, распространяющимся на всю территорию города.
2. ^ Меры, предпринимаемые городом как самостоятельным хозяйственным субъектом: участие города в приобретении и подготовке к дальнейшему использованию новых земельных участков, ранее использовавшихся для сельскохозяйственных целей, участие города в добровольном или принудительном оздоровлении кварталов, связанном с переделом уже существующих городских земельных участков, наконец, с использованием принадлежащих городу земельных участков в интересах города.
^ 4. Причины возникновения городской земельной ренты.
Рост стоимости городских земельных участков происходил как бы сам собой, без всяких усилий и затрат труда со стороны их владельцев. Явление это в XIX веке было известно экономической науке под названием «земельная рента».
Еще в 1777 году Андерсон изложил основания теории земельной ренты39, однако его теория не обратила на себя внимания современников. В начале XIX столетия Мальтус, Вэст и Рикардо почти одновременно изложили теорию земельной ренты, но так как по ясности и точности эта теория лучше всего была представлена у Рикардо, то обыкновенно она и называется теорией Рикардо. Рикардо и его современников интересовала земельная рента с сельскохозяйственных земель, а также рента, получаемая с рудников40, то есть учитывающая преимущества, предоставляемые пользователям самой природой. Земельная рента с сельскохозяйственных земель возникает вследствие того, что количество труда, затрачиваемого на производство хлеба и его доставку на рынок, бывает на различных земельных участках неодинаково. Закон земельной ренты имеет действие не только для участков под культурой сельскохозяйственных растений, но и в отношении лесов, лугов, рудников, каменоломен и т. п.
Тема ренты, поднятая Рикардо, совпадает с темой о роли природы в создании богатства, бывшей центральной частью учения физиократов. Однако если сама тема о роли природы в создании богатства сближает Рикардо с физиократами, то взгляд Рикардо на проблему природных преимуществ категорически разделяет его с ними. Рикардо – сторонник трудовой теории стоимости, поэтому для него природные преимущества, получаемые теми или иными пользователями земельных участков, являются искажением правильного хода вещей, незаслуженным приростом, который получает производитель просто благодаря более выгодным природным услолвиям. Формула Рикардо «Чистый доход = рента + процент на капитал + предпринимательская прибыль», использовавшаяся при введении рентного земельного налогообложения41, демонстрирует взгляд Рикардо на ренту именно как на незаслуженный, не заработанный источник дохода.
Достоинством теории Рикардо было то, что она опиралась на большой статистический материал, накопленный в Англии за столетия. Именно особенности Англии с ее преобладанием аренды земли, где статистика арендной платы фермеров за сотни лет позволила проанализировать связь арендной платы с природным плодородием земли, и позволила Рикардо придти к его научным выводам.
Однако при всей важности и ценности теории Рикардо следует отметить и один аспект, связанный с ее практическим применением. Действительно, исходное плодородие земельных участков есть дар природы, и достаточно долгое время плодородие земельных участков в большей степени зависело именно от этих природных свойств, нежели от деятельности человека. Однако уже в годы жизни Рикардо в сельском хозяйстве Англии возникли новые, интенсивные методы земледелия, при которых плодородие земли все в большей степени зависело от приложения труда и капитала по ее окультуриванию. Конечно, и в этом случае исходная разница в природном плодородии сохранялась, но она играла все меньшую роль, то есть роль ренты в формировании стоимости продукта относительно сокращалась.
С другой стороны, развитие транспорта, связанное с серьезными капиталовложениями и удешевлением грузовых перевозок, сделало менее важным расстояние от сельскохозяйственных предприятий до места потребления продукции. Более того, вкладывать инвестиции в развитие транспорта оказалось в определенной ситуации более выгодным, чем в интенсификацию сельского хозяйства. Так, в XX веке стало дешевле перевозить быстро портящиеся фрукты и овощи из тропических стран в Европу, чем выращивать их на месте, что привело к упадку оранжерейных хозяйств, бывших до этого основным поставщиком тропических плодов. С развитием транспорта связан и упадок в конце XIX века сельского хозяйства Великобритании. В начале XIX века интенсивное сельское хозяйство Великобритании с успехом конкурировало с привозной сельскохозяйственной продукцией. Однако к концу века удешевление перевозки сельскохозяйственной продукции из США, где природные условия для производства зерна были благоприятнее, превысило увеличение производительности от капиталовложений в развитие сельское хозяйства Великобритании.42 Это относительное повышение роли капиталовложений и уменьшение относительной роли ренты особенно проявилось в конце XX века, однако видеть эту перспективу необходимо и при анализе экономических проблем конца XIX – начала XX века.43 Таким образом, теорию Рикардо и относительную значимость положенных в ее основу положений нельзя рассматривать вне конкретной исторической ситуации, и конкретных экономических условий этого периода.
Работы Рикардо в первую очередь были связаны с проблемой естественного плодородия земли. Но для городских земель их сельскохозяйственная ценность не имеет значения, более важно их расположение по отношению к основным центрам притяжения интересов жителей города, то есть вопросы удаленности. В изучении экономики городских земель особая заслуга принадлежит немецкому экономисту и сельскому хозяину Иоганну-Генриху фон Тюнену, который, пользуясь многолетними хозяйственными записями по своему имению, подробно разработал ту часть теории земельной ренты, в которой выяснялась связь ренты с расстоянием от рынка. Фон Тюнен построил математическую модель некого условного государства, выявившую закономерности расположения отдельных зон хозяйствования (кольца фон Тюнена).44 Модель эта до сих пор с успехом применяется для построения модели одно-центрового города.45
Именно вопрос о городской земельной ренте и ее особенностях и стал центральным вопросом научных дискуссий о городской земельной политике.
^ 5. Дискуссия между Новой Административной и Неоманчестерской школами.
В соответствии с разницей в подходах к решению городского земельного вопроса сформировались две большие научные школы – Новая Экономическая Административная школа и Новая Манчестерская школа. Если оценивать аргументы этих научных школ в терминах регулирования отношений спроса и предложения, Неоманчестерская школа сосредоточила свое внимание на проблеме спроса, а Новая Экономическая Административная школа - на проблеме предложения.46
По мнению Административной школы, городское землевладение носит монопольный характер.47 А раз существует монополия предложения, то рыночные механизмы выравнивания спроса и предложения действуют неэффективно48, и становится необходимым публичное вмешательство в экономический механизм.49
Ярким представителем Административной школы был профессор Вагнер, внесший большой вклад в изучение городского земельного вопроса. Вагнер резко противопоставляет земельные отношения в городах всем другим земельным отношениям. Городской землевладелец и домовладелец по своему положению монополисты. Решающее значение для цены земельного участка приобретает его местоположение. Рост ренты и ценности земельного участка происходит независимо от воли собственника под влиянием общих хозяйственных процессов. Рента и цена зависят от общего значения поселения, в котором они расположены, от специальных местных условий развития последнего, т.е. опять-таки от обстоятельств, на которые деятельность владельца могут оказать мало или вовсе не оказывают никакого влияния.
Монопольное владение землей является если не единственной, то главной причиной жилищного вопроса. Монополия землевладения нарушает обычную игру спроса и предложения. Цены на жилье и косвенно на городские земли образуются под односторонним давлением более сильной стороны. Только часть наемной платы определяется по обычным ценам свободной конкуренции, другая часть имеет вынужденный для покупателя характер в силу монопольного положения продавца.
^ Вагнер отмечает резкое противоречие между юридическим положением городского землевладельца и его социальным содержанием. Значительные затраты из публичных средств государства и особенно органов городского самоуправления на улучшение культурных условий жизни имеют в конце концов тенденцию увеличивать высоту земелькой ренты и цены городских земельных участков. Выход из создавшегося положения Вагнер видит в реформе права собственности: собственность на городскую землю должна перестать быть абсолютной.
В то же время к вопросу проведения реформы Вагнер относится очень осторожно. В то время как социалисты и земельные реформаторы предлагали муниципализацию городской земли и строений50, Вагнер подчеркивает трудность такой радикальной реформы. Единственное средство улучшения ситуации Вагнер видит во вмешательстве государства в договор квартирного найма и расширении права принудительного отчуждения для постройки новых жилищ. Важным он считает и создание местных постановлений по строительной, санитарной, пожарной части: их давнее существование обнаруживает, что абсолютная собственность на землю никогда не существовала. Местная собственность на землю и дома в городах была всегда ограничена соображениями совместной жизни и вытекающими отсюда интересами и потребностями. Необходимо рациональное оперирование юридическо-полицейским методом запрещений и приказаний, на собственников должны быть возложены публично-правовые сервитуты.
Особенно существенны, по мнению Вагнера, установления минимальной ширины улиц, максимального числа этажей, определенной высоты комнат, процента земли, допустимой к застройке. Вагнер рекомендует возможное расширение муниципальной земли и продажу ее частным лицам только на определенных условиях, особую систему городских налогов (на прирост ценности, на незастроенные участки и построение подомового налога не на принципе стоимости, а на принципе доходности). Требования Вагнера вошли во многие программы социал-демократов и немецких земельных реформаторов.
Именно внимание Административной школы к расширению права муниципалитетов на регулирование городского землепользования и привела к тому, что честь теоретической разработки практических вопросов градоустройства принадлежит Германии. Именно в Германии, начиная с 1870-ых годов, сложилась особая техническая специальность Stadtebau (градоустройство), где учение о планомерном создании города получило свое законченное выражение. Здесь Германия обогнала Англию, находившуюся до этого в авангарде решения жилищного вопроса, именно под несомненным влиянием Германии в Англии создалось специальное законодательство о планах городского регулирования.
^ Слабой стороной Административной школы был ее акцент в первую очередь на технические вопросы. В конце XIX века возникло новое либерально-экономическое течение, Неоманчестерское. Административная школа обратила внимание на правильноую организацию предложения, Неоманчестерская школа обратила внимание на характеристики спроса, а основную критику сосредоточила на центральном тезисе Административной школы о монопольном характере городского землевладения.
Фохт указал на то, что хотя количество земли определенного качества не может быть увеличено, однако земля эта заменима. Торговые предприятия встречаются во всех местах города, следовательно, торговец имеет выбор между различными участками различного качества по положению и цене. Лучшие, более посещаемые участки имеют больший оборот, но и стоят дороже. На хуже расположенных участках спрос меньше, но это искупается дешевизной земли. Дело нанимателя взвесить, что ему более выгодно.
Развитие транспортных средств приводит к тому, что потенциальная территория города и количество земельных участков (пусть и на окраине) увеличивается. В странах с долгим рабочим днем неудобство передвижения чувствуется сильнее, что вызывает замедление децентрализации и пространственного роста, однако требование восьмичасового рабочего дня в начале XX века уже стояло в повестке дня и в будущем серьезно способствовало децентрализации городов.
Центральное утверждение Неоманчестерской школы заключается в том, что главная причина роста стоимости городских земельных участков – не те или иные действия отдельных лиц или муниципалитетов, а отражение изменения экономической ситуации. Совершенно невозможно, чтобы оставалась без перемен общая ценность земельной площади, на которой вместо живших раньше 50 или 100 тыс. человек, начинают жить и проявлять свою хозяйственную деятельность 200 или 300 тысяч. Решающее значение на современном земельном рынке имеет спрос. Им определяются земельные цены, а современный жилищный вопрос есть неизбежное следствие индустриализации. Спрос на данный городской участок тем сильнее и настойчивее, чем ярче проявляются в нем специфические городские свойства, чем больше они открывают доступ к участию в производительных и потребительных выгодах городской жизни.
Земельную спекуляцию неоманчестерцы, в отличие от Административной школы, не порицают, находя ее необходимым условием земельного и жилищного рынка. Рост земельных цен они объясняют в большей мере конкуренцией растущего населения. Самая дорогая земля под постройками в то же время является самой дешевой, потому что цена земли возрастает не в той мере, в которой растет ее использование. Спекуляция выполняет важную социальную функцию и свойственна любой капиталистической деятельности. Практика давно уже установила, что спекуляция незаменимое, хотя и очень дорогое средство городского развития.
Иное отношение у неоманчестерцев и к общему строительному плану. Они полагают, что технические формы того или иного строительного типа жилья не могут быть созданы строительным планом. Вызвать их к жизни он не может, это могут сделать только экономические силы, которые овладевают данной возможностью как только есть налицо экономические условия для ее осуществления. Науман, пользуясь методом фон Тюнена, доказал экономическую неизбежность появления домов-казарм. Надстройка этажей по Науману связана с некоторым неудобством (затрата на подъем на верхние этажи). В более высокой плате за первые этажи Науман видит сбережение издержек и сил. Рост же города осуществляется одновременно и ввысь и вширь, одновременно растет и рента.
Отрицательно относятся Неоманчестерцы и к вмешательству государства и муниципалитетов в земельные и жилищные отношения, считая такое вмешательство с экономической точки зрения рискованным (если речь не идет о социальном жилье, поскольку там целью не является максимальная прибыль), и препятствует проявлению частной инициативы. Потребность в жилищах в современном городе и количественно, и качественно представляет собой чрезвычайно колеблющуюся величину, и потому предложение жилищ никогда не может быть приспособлено к спросу. Дело создания годных к постройке жилищ на свободных участках настолько сложно и ответственно, что может быть поручено только промышленному гению частной спекуляции. Общественная власть должна отстраниться от вмешательства в жилищные отношения, чтобы не ослабить тяготения у частных предпринимателей к такому рискованному и опасному делу, как городское строительство и городское землеустройство, и тем самым не затруднить удовлетворение жилищной потребности растущего городского населения.
^ Заслугой Административной школы является серьезная практическая разработка мер по городскому благоустройству, приведших к появлению Stadtebau (градоустройство), ставшей предтечей современного урбанизма. Проблема Административной школы, по мнению М.Д.Загряцкова в том, что она запуталась в мелочах51, за деревьями не видит леса (за проблемами конкретных городов теряется понимание общих законов развития города).
Достоинства Неоманчестерской школы – серьезный экономический подход к изучению общих законов развития города, устранение излишних надежд на административное вмешательство в регулирования земельных отношений, необоснованных препятствий на пути частной инициативы в городском земельном и жилищном вопросе. Слабая сторона Неоманчестерской школы - недостаток индивидуального подхода к проблемам конкретных городов, что делает теорию малопрактичной, не применимой для выработки конкретных рекомендаций. Неоманчестерская школа за лесом не видит отдельных деревьев, а ведь любой лес состоит все-таки из них.
Таким образом, Административная и Неоманчестерская школа скорее дополняют, чем отрицают друг друга.
^ 6. Stadtebau (наука о градоустройстве)52. Планы городов.
У истоков Stadtebau стояли две профессиональные организации “Deutsches Verein fur offentliche Gesundsheitspflege” и “Verband Deutsher Ingener und Architekten Verein”. Эти союзы объединяли в основном практиков – инженеров, строителей, врачей – и теоретические вопросы их мало интересовали. Поскольку главную причину городских проблем они (в соответствии с установками Административной школы), видели в злоупотреблении земельными собственниками своими правами, решение проблемы они искали в ограничении этого права частной собственности в публичном интересе. При этом использовались две основные формы ограничения:
- ограничения застраиваемости каждого конкретного владения;
- требование согласования застройки каждого участка с условиями застройки всей городской территории вообще, то есть требование воздерживаться от таких форм застройки, которые противоречат нормальному строительному развитию города в целом.
Оба этих вида воздействия публичной власти должны согласовываться между собой, потому что неудачно спланированный город нельзя исправить при возведении отдельных построек.
Попытка сформулировать принципы Stadtebau принадлежит Баумейстеру в 1876 году. Громадное значение имели работы Зитте и Штюбена. Баумейстер на первый план ставит задачу формирования правильной сети артерий публичного передвижения, однако обеспечение правильного сообщения между различными частями города – не единственная задача устройства городов. Уже в 1875 году на одном из съездов “Deutsches Verein fur offentliche Gesundsheitspflege” в понятие нормального расширения города было включено требование обеспечения красоты, принципов общественной гигиены и удобства застройки. Требования эстетики постепенно усиливались, красота становится одним из важнейших факторов городской планировки.
В начале XX века под влиянием оживления интереса к социальным вопросам построение городов все более и более рассматривается не только с технической, но и с социальной точки зрения. Делаются попытки путем своеобразной планировки городов удешевить городскую землю и тем самым ослабить жилищную нужду. Между ценами и плотностью застройки существует зависимость, так как допустимая степень интенсивности застройки определяет цену участка.
«Пятиэтажные дома строят не потому, что цены на землю очень высоки. Наоборот, возможность строить подобные казармы повышает цены на землю. Земельный участок, который до того отводился под пашню или сад, имеет лишь ценность, равную доходам, получаемым при земледельческой его обработке. Но вот владелец соображает, сколько можно было бы построить квартир, лавок, складов на этом участке при действующем строительном уставе. Он высчитывает, сколько дохода он может получить с этого участка при господствующей в данной местности наемной плате. Полученная сумма при этом капитализируется, то есть множится на 12-15. Это – общая цена земельного участка вместе с возведенными на нем постройками. Если вычесть теперь из полученной суммы деньги, затраченные на постройку зданий, то остаток и составит «собственную» стоимость земли. Ясно для нас, что при подобном же расчете цена земельного участка получилась бы иная, если бы строительный устав допускал лишь возведение небольших или средних домов».53
Разумеется там, где цена земля стоит высоко, ее слабая эксплуатация неуместна. Отсюда необходимость индивидуализации строительных норм по отдельным кварталам, то есть создание «поясного регулирования». Эта мысль впервые была сформулирована Баумгартеном, и затем блестяще развита Арикесом. В центральных районах города допускается высотная и плотная застройка, на жилых окраинах – маловысотная и разреженная, деловые кварталы планируются по своим нормам, промышленные зоны – по своим и.т.д.
Постройка современного города должна заключаться не в простом дроблении городского организма на центральные части и предместья, но в создании техническим путем «органической» децентрализации. В отдельных частях города намечаются местные центры наиболее оживленной торговли, общественной и промышленной деятельности; они соединяются между собой широкими артериями, застроенными высокими и дорого стоящими зданиями. Промежуточные кварталы прорезываются более узкими и простыми улицами, с менее обширными строительными участками; они служат для жизни. Таким образом, преимущества здорового и спокойного жилища соединяются с преимуществами непосредственной близости к местам работы или хозяйственных закупок. "Экономическое отдаление» (по Оппенгеймеру), т.е. отдаленность места работы от места жизни, выражаемая в минутах и пфеннигах, сводится к минимуму.
Однако административное воздействие не является самоцелью, и не должно навязывать жителям города некую «спущенную сверху» модель. Административное воздействие должно уловить процесс экономического развития города, идти по его следам и при создании участков приспособляться к интенсивности и качественному разнообразию спроса в различных частях города. Таким образом, Административная школа конца XIX века не абсолютизировала административные методы, не выступала против рыночных отношений, а рассматривала их как способ согласования публичных и частных интересов, что сближает ее с Неоманчестерской школой.
Разумеется, сложность изложенных выше задач, ставящихся перед поясным регулированием, предполагает глубокое изучение местных условий. Поэтому при разработке поясных регулятивов на первый план выходят городские специалисты, практики, хорошо знающие конкретные условия города, люди, которые и были проводниками идей Административной школы.
Однако, отдавая должное возникшей в Германии Stadtebau, необходимо отметить и заслуги английских специалистов. Движение Городов-Садов, являющееся своеобразным синтезом учения административной школы, родилось именно в Великобритании и оказало большое влияние на развитие науки о городском планировании.54 Сама идея перепланировки городских кварталов в целях их оздоровления, поставленная в заслугу немецкой научной школе, была еще в 1875 году известна английскому законодательству под наименованием Акт Гросса (Artizan’s Dwelling Act).55
Важнейшим достижением Stadtebau стала разработка плана Большого Берлина, столицы Германской Империи. Несмотря на то, что у плана было много противников среди земельных собственников, опасавшихся, что его проведение в жизнь приведет к массовому отчуждению земель при перепланировании города, план оказался в целом удачным, и привел к значительному оздоровлению города и к улучшению использования земельных участков.
Необходимо подчеркнуть, что создание Большого города являлось не строительным проектом, а изменением административного управления. По сути, это было объединение города с пригородами в рамках уезда в новую административную единицу (городской округ) с новым внутренним делением на районы и изменением структуры как государственной власти, так и органов местного самоуправления. Территория, ранее делившаяся на город и пригороды, приобретала характер урбанизированной территории (агломерации) и возникали новые условия для распоряжения земельными ресурсами.56
Однако реализация плана Большой Берлин выявила, кроме конкретных и исправимых просчетов, допущенных при планировке, и некоторую системную проблему. С одной стороны, «поясное регулирование» улучшило ситуацию в городе, с другой стороны, излишняя жесткость поясного регулирования стесняла частную инициативу, затрудняя развитие города. Так, в некоторых кварталах, пользовавшихся повышенным спросом, ограничение на застройку многоэтажными домами привело к переполнению сверх всякой меры малоэтажных строений. Будь на этих участках разрешена постройка многоэтажных домов, санитарные условия квартирантов были бы много лучше. Жесткое разделение деловых и жилых кварталов усугубило транспортные проблемы города, как и обособление промышленных и жилых кварталов. Учесть в полной степени потребности развития города невозможно: потребности отдельных людей слишком разнообразны, чтобы быть полностью учтены самой совершенной наукой.57
^ 7. Реформа городского земельного обложения.
Если планировочные решения (кроме улучшения санитарных, эстетических и иных свойств города) имели своей целью снижение стоимости земельных участков, то налоговая реформа такой цели перед собой не ставила.58 Однако путем более справедливого распределения налоговой нагрузки налоговая реформа была призвана способствовать более справедливому распределению расходов горожан, а переложение части расходов по благоустройству города на плечи земельных собственников, выигрывавших от такого благоустройства, позволяло снизить стоимость коммунальных услуг, что являлось важнейшей задачей муниципального социализма.
Как Административная, так и Неоманчестерская школы признавали, что значительная часть прироста стоимости городских земельных участков есть земельная рента, результат общего развития города и деятельности органов местного самоуправления, поэтому изъятие в «публичном интересе» части этого прироста не только справедливо, но и необходимо. Вопрос в том, как изъять этот незаслуженный прирост ценности. Ответ на этот вопрос далеко не прост, и подразумевает ответ на два разных вопроса:
^ 1. Какие налоги могут быть применены для изъятия незаслуженного прироста стоимости земельных участков?
2. Кто будет фактическим плательщиком этих налогов, то есть смогут ли собственники земли переложить ложащиеся на них налоги на покупателей и арендаторов?
Для изъятия незаслуженного прироста стоимости земельных участков применялись три вида налогов: налог на обращение (Umsatzsteuer), налог на общую ценность (Steuer nach dem gemeinen Wert) и налог на прирост ценности (Zuwshssteuer).59