Городская земельная политика конца XIX- начала XX века

Вид материала

Содержание

Налог на общую ценность (Steuer nach dem gemeinen Wert) – широко распространенный налог, применяемый для регулярного налогооблож
Полноценным налогом для изъятия незаслуженного прироста стоимости земельных участков может быть только налог на прирост ценности
Налог на обращение
Налог на прирост ценности
При всей продуманности системы налогообложения в Киао-Чао за рамками обсуждения остается вопрос о пределах применимости эксперим
8. Рост городской земельной собственности и его связь с муниципальным социализмом

Подобный материал:

1 2 3 4

Налог на обращение (Umsatzsteuer) уплачивается каждый раз, когда земельный участок переходит от одного собственника к другому, и призван ограничить земельную спекуляцию. Объектом налогообложения является продажная цена земельного участка.

В Бельгии в конце XIX века действовал высокий налог на обращение, составлявший 6.75% продажной цены земельного участка. Во Франции налог на обращение составлял 6.875%, в Швейцарских кантонах – Женеве и Невшателе – 4%, в Австрии –3.5%. Наиболее низкий налог на обращение был введен в Германии, и только в Эльзас-Лотарингии^⁶⁰ он достигал 5.5%. «Этот налог, помимо доставляемого им значительного дохода, представляет еще огромную выгоду, так как дает возможность получить верную картину движения земельной собственности, этой основ народного благосостояния».^⁶¹

Германское государство взимало налог на обращение в Бадене в размере 2.5%, в Баварии - 2%, в Пруссии – 1%. Закон предоставлял право общинам Германии ходатайствовать перед государством об установлении дополнительного налога на обращение в пользу общин, но общины Германии в начале XX века мало пользовались этим налогом. Так, в Баварии, где 101 община получила разрешение на взимание местных налогов, этот налог составлял обычно 0.5%.

В руках общины налог на обращение выполнял и иные цели, кроме целей фискальных. Нередко процент налогообложения при продаже застроенных участков устанавливался ниже, чем при продаже незастроенных (чтобы стимулировать строительство), а в Эссене налог возвращался, если купленный участок застраивался в течение 1.5 лет.

^ Налог на общую ценность (Steuer nach dem gemeinen Wert) – широко распространенный налог, применяемый для регулярного налогообложения, в том числе и местного. Однако использовать этот налог для изъятия незаслуженного прироста стоимости земельных участков к началу XX века не удалось.

Действительно, именно в тот момент, когда бывший сельскохозяйственный участок меняет свое назначение, его стоимость резко увеличивается. Установление налога на общую ценность по этой новой, повышенной цене, побудило бы собственника участка не придерживать его до лучших времен, а также дало бы значительную прибавку в городскую казну. Однако установить этот момент до того, как участок будет продан под застройку (когда вступает в действие налог на обращение) не удается. Пока участок не застроен, его собственник совершенно законно может утверждать, что продолжает использовать его как сельскохозяйственный, следовательно, должен и оцениваться по цене сельскохозяйственной земли. Выход из создавшегося положения А.Дамашке видит в применении принципа оценки недвижимого имущества самим собственником, принятого в Новой Зеландии. Каждый землевладелец сам оценивает свой участок, но чтобы избежать занижения стоимости, община получает право приобрести участок для своих надобностей по этой заявленной цене.

Возможен и другой подход – на основании планировочного решения все земли с определенной даты объявляются землями, предназначенными под застройку с вытекающими отсюда последствиями, в том числе и повышением стоимости. Однако такое силовое решение может привести к тому, что в городе вообще исчезнут сады и иные зеленые насаждения: кому же захочется платить за садовые земли налог по цене городской высотной застройки?

^ Полноценным налогом для изъятия незаслуженного прироста стоимости земельных участков может быть только налог на прирост ценности (Zuwshssteuer). Этот налог должен заключать в себе всю совокупность незаслуженного прироста ценности или, по крайней мере, возможно большую часть его.

Однако практическое исчисление этого налога связано с серьезными трудностями, поскольку любая переоценка требует серьезных затрат, а также отделения той части приращения стоимости, которая является результатом деятельности собственника, от той, которая есть результат общего изменения экономической конъюнктуры.

Поэтому, исходя из соображений удобства применения, вместо налога на прирост ценности (Zuwshssteuer) часто взимался более простой налог – налог на улучшение. Взимание специального налога для выполнения общиной некоторых культурных работ, повышающих ценность соседних земельных участков, чрезвычайно распространено в Америке, Англии и Австралии, и доставляет многим общинам очень крупные доходы».^⁶²

Примером применения налога на улучшение стало установление в 1691 году в графстве Ульстер штата Нью-Йорк дополнительного налога на устройство шоссе, которое увеличило бы стоимость прилегающих к нему земельных участков. В дальнейшем аналогичные законы принимались в ряде штатов в 1787, 1793, 1795, 1796, 1801, 1813 и.т.д. Таким образом, было сформулировано общее понятие о налоге на улучшение как денежном сборе, налагаемом на собственников близлежащих земель, получающих преимущества благодаря переустройству. Преимущество налога на улучшение – в его простоте: для его применения достаточно установить стоимость работ по благоустройству, определить круг лиц, выигрывающих от этого благоустройства, и разверстать между ними стоимость (или часть стоимости) работ – обычно пропорционально площади принадлежащего земельного участка.

Действующий в Пруссии закон об общинном обложении позволял общинам взимать особые взносы на выполнение сооружений, которые необходимы в общих интересах. Несмотря на это, на практике такие налоги на улучшения в начале XX века были еще редки. Примером установления такого налога на улучшение является постановление города Шарлоттенбурга от 20 марта 1902 года. Владельцы земельных участков должны расплачиваться за:

- расширение улиц или отдельных их частей, за исключением расходов по сооружению мостов, находящихся на протяжении улиц;

- устройство площадей;

- устройство открытых парков внутри застроенной части города;

- сооружение мостов, благодаря которым создаются новые дороги;

- проведение новых улиц вместе с необходимыми для этого насыпями и проходами, если опять-таки создаются новые дороги.

При этом владельцы земельных участков обязаны возместить не более 5/6 затраченного капитала, остальную часть вносит община. Обязанность взносов исключается, если все собственники недвижимых имуществ полностью и бесплатно предоставляют необходимые для расширения улиц земельные участки^⁶³. Участвуют в расходах и те, кто в течение двух лет будет строить здания на прилегающей территории, они также должны вносить определенные суммы.

Однако налог на улучшение, при всей его полезности, не может заменить налога на прирост ценности (Zuwshssteuer), так как составляет только малую часть этого прироста ценности.

Наиболее простым было бы взимать налог на прирост ценности одновременно с налогом на обращение каждый раз, когда земельный участок переходит из рук в руки. Правда, при этом возникает проблема возможного занижения цены, но выход уже предложен Новой Зеландией: предоставление общине права на покупку земли по заявленной стоимости.

Сложнее вопрос о том, взимать ли налог с тех участков, которые в течение длительного времени находятся в руках одного владельца. Такое взимание можно производить путем периодических переоценок, разлагая начисленный налог на ряд лет, чтобы не затруднять плательщика. Таким образом, теоретически взимание налога на прирост ценности вполне возможно. Однако исторические условия Германии конца XIX – начала XX века препятствовали реализации «стройной и продуманной системы реализации современного налогообложения».

Поэтому, как и многие новаторские идеи, новые немецкие представления о правильном налогообложении были реализованы «с чистого листа» в небольшой колонии Германии Киао-Чао, анклаве, имеющем выход к морю и окруженном со всех сторон территорией Китая. Новая система налогообложения была введена в Киао-Чао 2 сентября 1898 года, и часто упоминается как образец для подражания. В Киао-Чао были введены следующие налоги:

1. ^ Налог на обращение в 2% с продажной ценности, 1% из которых платит покупатель, и 1% - продавец.

2. Поземельный налог на общую ценность имущества, который составляет 6% действительной стоимости, причем каждые 3 года производится переоценка стоимости имущества.

3. ^ Налог на прирост ценности в размере 1/3 незаслуженного прироста ценности, причем с тем, чтобы избежать занижения стоимости имущества, власти предоставляется право оставить участок за собой по указанной в продажной записи цене.

Цель принятых законов – не допустить земельных спекуляций. Взимание 6% налога на стоимость земли ставило целью не допустить сосредоточения большого количества земли в одних руках, предназначенной для спекуляции. Высокий поземельный налог предполагает, что каждый приобретает только ту землю, которая нужна. Наконец, высокий налог на прирост ценности призван извлечь в пользу Киао-Чао часть богатства, созданного коллективными усилиями жителей.

^ При всей продуманности системы налогообложения в Киао-Чао за рамками обсуждения остается вопрос о пределах применимости эксперимента. Киао-Чао - маленький анклав с несколькими тысячами жителей, который можно обойти пешком, где реальная стоимость имущества каждого жителя известна всем, где законодательство создано «с чистого листа» не самими жителями, а органом, уполномоченным управлять колонией. Но возможно ли применение законов, выработанных для Киао-Чао, к большой и населенной стране с историческим традициями, балансом интересов различных социальных слоев. который нельзя просто взять и отменить? И возможно ли такое высокое налогообложение не в колониальном анклаве с его сверхдоходами от колониальной торговли, а в обычном немецком городе, жителям которого в случае разорения некуда возвратиться? На эти вопросы Дамашке ответа не дает.

В сравнении со стройной системой налогообложения, предложенной немецкими специалистами, система городского налогообложения Великобритании выглядит крайне запутанной. Путаницы в английское налогообложение добавляет и то обстоятельство, что подавляющее большинство даже весьма обеспеченных жителей Великобритании конца XIX – начала XX века жило в нанимаемом жилье. «В Лондоне и немногих других городах преобладает арендная система (leasehold) на 99 лет. Землевладелец сдает за определенную ренту свою землю в аренду спекулянтам – домостроителям на 99 лет, и сохраняет за собой так называемое право возврата (reversion), то есть земля со всеми воздвигнутыми на ней постройками возвращается обратно в его владение без уплаты с его сторон какого-либо вознаграждения».^⁶⁴ Обычно земля пересдавалась по цепочке несколько раз, и на каждом переходе арендная плата возрастала. Таким образом, уплачиваемая первоначальному землевладельцу чистая рента не давала никакого представления о действительной стоимости земли. Существовали еще вечная сдача земли в аренду, и практически вечная, на 999 лет или другой значительный срок за определенную земельную ренту.

Городские налоги взимались с квартиронанимателя попечительствами о бедных, и по цепочке пересдачи формально возвращались к исходному собственнику. Запутанность английской налоговой системы приводила к тому, что даже введение налога на улучшение вызвало серьезное затруднение, так как между собственником земли и нанимателем квартиры существовала длинная цепочка субарендаторов, каждый со своими интересами. Авторы даже не пытаются систематически изложить английскую налоговую систему, и рекомендуют всем интересующимся книгу К.Гуго.^⁶⁵

Однако запутанность английской налоговой системы имела, как ни странно, одно достоинство: английские специалисты, в отличие от немецких, очарованных теоретическим совершенством своих схем, смотрели на реальные экономические отношения открытыми глазами. В частности, английские специалисты трезво смотрели на крайне важный для налогообложения вопрос о возможности переложения налогов собственниками земли на покупателей и арендаторов земли.

Дамашке убежден в том, что «налог на землю не может быть перенесен на арендатора, и основная причина этого кроется в самой сущности земли как ценности, которая резко отличается от других продуктов человеческой деятельности».^⁶⁶ «Всегда сумма арендных денег будет определяться условиями спроса и предложения на рынке. Земельная рента не определяется ценой земельных участков, а наоборот рента, зависящая исключительно от условий спроса и предложения, создает цену, количество земли, ежегодно сдаваемой в аренду, не может правда увеличиваться, но и не в состоянии уменьшаться».^⁶⁷ По мнению Дамашке, высокое обложение земельных участков должно привести к понижению их цены, так как повышение налогов приведет к ограничению спекуляции. Спекулянты предпочтут уступить по гораздо более низкой цене земельные участки тем лицам, которые намерены действительно воспользоваться ими. Отмена же существующих налогов только повысит доход землевладельцев, но не приведет к удешевлению земли. В подтверждение тезиса о непереносимости налога на ренту Дамашке ссылается на Джорджа Стюарта Милля и Давида Рикардо.

К.Гуго уклоняется от теоретического обсуждения вопроса о перелагаемости налогов^⁶⁸, однако отмечает, что в конце XIX века собственники земельных участков (а также арендаторы, субарендаторы и.т.д.) были в состоянии полностью переложить возлагаемые на них налоги на квартиронанимателей. Например, канализационный налог считался уплачиваемым собственниками домов, но скоро укоренился обычай, при котором его платили наниматели. В результате канализационный налог стал взиматься вместе с налогом на бедность именно с квартиронанимателей. Более того, при заключении всех арендных и квартирных контрактов, арендатор обязывался уплачивать общине все как существующие, так и будущие налоги без всякого права вычитать их из квартирной или арендной платы»^⁶⁹.

Аргументы Дамашке о том, что квартирная плата составляет для плательщика определенную сумму, и там где налоги высоки, квартплата должна снижаться, Гуго рассматривает как необоснованные. «Это старый способ отвлеченных рассуждений, с оставлением без внимания фактической стороны: благодаря этому способу каждая партия может доказать все, что ей угодно и что соответствует ее интересам».^⁷⁰

Конечно, Дамашке прав в том, что понижение налогов в конце XIX – начале XX века только повысило бы доход землевладельцев, но не привело бы к удешевлению земли. Однако причина этого лежит вовсе не в абстрактном теоретическом положении о непереложимости налога на ренту, а в конкретной экономической ситуации, сложившейся в Европе в конце XIX – начале XX века. Вопрос о переложимости налогов связан с проблемой эластичности спроса и предложения, и поскольку спрос на городские земельные участки в конце XIX – начале XX века намного превышал предложение, собственники городских земельных участков могли перелагать налагаемые на них налоги на покупателей, арендаторов и квартиронанимателей. В другие исторические периоды ситуация складывалась иначе, и собственники городских земельных участков вынуждены были в полной мере платить ложащиеся на них налоги. Так, появление в 1930-ые годы автомобильного транспорта и сокращение рабочего дня привело к расширению предложения земельных участков для городского строительства и улучшению жилищных условий граждан Великобритании.^⁷¹ Более того, если первоначально планы застройки городов ограничивали максимальную плотность городской застройки, чтобы обеспечить удовлетворительные санитарные условия проживания людей, то в середине XX века стали ограничивать минимальную плотность городской застройки – настолько увеличилось предложение земли.^⁷²

В конце XX – начале XXI века ситуация стала опять меняться, и даже граждане развитых стран сталкиваются с проблемами при приобретении жилья. Новая ситуация предъявляет новые вызовы и, возможно, потребует новых ответов.^⁷³

^ 8. Рост городской земельной собственности и его связь с муниципальным социализмом

В начале XIX века закон ограничивал право муниципалитетов на приобретение имущества, в том числе и земельных участков, полагая, что такая деятельность городских самоуправлений может стеснить частную инициативу: ведь именно невмешательство публичных властей в экономические процессы и является сутью экономической политики laissez-faire. Однако к концу XIX века ситуация стала меняться. Ярким примером этих тенденций может послужить законодательство Великобритании и его эволюция.

До 1845 года местные органы управления должны были покупать по возможности только столько земли, сколько им было нужно для своих сооружений. Если по окончании постройки этих сооружений оставался незанятый участок, то соседние землевладельцы имели преимущественное право на его приобретение, если только он не лежал за пределами города и не предназначался для строительных целей.^⁷⁴Закон 1835 года устанавливал даже более жесткие условия: если соседние землевладельцы не изъявляли желания приобрести эти земельные участки, муниципалитет должен был в течение 10 лет продать их. Если продать их не удавалось, соседние землевладельцы получали их даром пропорционально площади своих земельных владений. Естественно, при таких условиях муниципалитеты остерегались приобретать землю.

Однако постепенно такой взгляд на приобретение муниципалитетами земельных участков стал меняться, да и суды нередко проводили различие между частными предпринимателями и общественными органами управления, желавшими проводить улучшения. Важным стал прецедент Charing Cross Road , когда нижняя палата Парламента настояла на том, чтобы обращение землевладельца о бесплатной передаче ему оставшейся земли^⁷⁵ было отклонено, хотя для этого пришлось преодолеть сопротивление палаты лордов. Очевидно, что платить немногим землевладельцам за право увеличить стоимость их земли было несправедливо, поэтому было признано право муниципалитетов приобретать большие участки земли и спокойно их перепродавать (Recopment).

Постепенно расширялся и спектр нужд, для которых муниципалитеты могли приобретать земельные участки. «В силу городового положения 1882 года городские советы получили право тратить сборы от налогов на все те мероприятия, которые могут содействовать праву общества, а что к числу благ принадлежит значительное количество парков и площадей, этого никто не станет отрицать… Закон 1866 года об общественной земле столицы (“commons”) поручил управление этими “commons” в Лондоне строительному комитету. Дальнейшее выгораживание земли в частную собственность (inclosure) было запрещено. Комитет получил право издавать постановления относительно сохранения и управления общинными владениями и изменять право частных лиц на эти последние. Два закона 1887 и 1881 года облегчали столичным органам самоуправления приобретение и сохранение площадей и упраздненных кладбищ. Они предоставляли этим органам право принимать свободные площади в дар и разводить на них парки, а также содействовать содержанию частных парков, предоставленных для пользования публики и.т.д. Затем закон 1887 года об устройстве и одержании площадей распространил постановления предыдущего закона на все сельские и городские санитарные округа».^⁷⁶

До 1856 года Бирмингем не владел ни одной пядью земли, которая была бы предназначена для парка, а к концу XIX века имел 14 парков, занимающих пространство 350 акров. В Ливерпуле до 1864 было 3 общественных парка, и с тех пор на парки было истрачено 700000 фунтов стерлингов. Парки Глазго составляли 700 акров, из которых 30 акров было разделено на маленькие парки, рассеянные по городу. Города покупали парки у старых разорившихся родов, дабы не допустить их перехода в руки земельных спекулянтов.

Расширение права муниципалитетов на приобретение собственности, в том числе и земельной собственности, было связано с новыми течениями в городском самоуправлении, возникшими в конце XIX века и объединяемыми общим термином «муниципальный социализм», предусматривающими активное участие городских властей в благоустройстве города, в том числе и путем создания муниципальных предприятий. Более того, для конца XIX – начала XX века характерно вытеснение частных предприятий из многих сфер городской жизни (хотя не во всех странах и не во всех городах вытеснение это было одинаково интенсивным).

В советской литературе и отчасти вообще литературе социалистического направления появление «муниципального социализма» рассматривается как победа социальных интересов над эгоистическими интересами отдельных городских собственников и владельцев частных предприятий. Безусловно, интересы отдельных городских слоев играли важную роль в этой борьбе. Однако, хотя расширение сферы муниципального предпринимательства происходило не без борьбы с землевладельцами, домовладельцами и владельцами обслуживающих город предприятий, и было связано с расширением городского избирательного права, не следует переоценивать роль политической составляющей в рождении «муниципального социализма».

Широкое распространение идеи активного участия муниципалитетов в удовлетворении потребностей горожан связано с тем, что оно было экономически оправданным. Еще в начале XIX века потребности жителей большинства городов вполне могли быть удовлетворены с помощью частной инициативы. Пост мэра города был скоре почетным, чем реальным. Любые предпринимаемые в такой ситуации муниципалитетами предпринимательские инициативы были бы или пустой тратой средств, призванной удовлетворить тщеславие отдельных лиц, или направлены на обогащение отдельных лиц за счет публичных средств, собираемых через налоги.

Однако к концу XIX века сфера деятельности по благоустройству городов настолько расширилась, что привела к созданию крупных предприятий, а монопольный характер таких предприятий делал выгодным публично-правовое управление ими. Там же, где традиции или особые условия хозяйствования делали муниципализацию таких предприятий невыгодными, новые течения так и не получили широкого распространения. Более того, общие изменения экономических условий вызвали отказ от «муниципального социализма» в ряде стран, и наоборот, обращение к этим идеям стран, в которых ранее «муниципальный социализм» не был распространен.

Вопрос о муниципальном социализме нуждается в отдельном и серьезном рассмотрении, поэтому в настоящей статье авторы ограничатся только рассмотрением того влияния, которое «муниципальный социализм» внес в земельную политику городов. Суть же этого влияния сводится к простому тезису: если город может владеть канализационными, водопроводными и транспортными предприятиями, которые приносят доход в муниципальную казну, почему бы городу не выступить в роли земельного предпринимателя?

Идея эта понравилась земельным реформаторам, озабоченным изъятием незаслуженного прироста стоимости земли. «Само собой разумеется, что лучше и вернее всего удалось бы получить незаслуженный прирост ценности для всего населения, если бы свободные земельные участки находились во владении общин».^⁷⁷ Правда, даже Дамашке считает такую тотальную постановку вопроса преждевременной, и видит в таком решении вполне реальные опасности для свободы людей. «Но в задачи практической социальной политики вовсе не входит желание перевести в недалеком будущем всю земельную собственность городов во владении общин. Вопрос еще, следует ли в настоящее время стремиться к такой цели, следует ли добиваться проведения в жизнь таких норм, при которых муниципалитет являлся бы полным хозяином всей городской земли. При настоящем положении вещей могут возникнуть серьезные опасения, что при такой форме землевладения общинная бюрократия получит непомерно большую власть, и тогда проявится зависимость действительная ли, или воображаемая (обе по своему влиянию одинаковы) широких кругов населения от тех воззрений, которые в данное время оказываются господствующими в городском совете».^⁷⁸

Поэтому вопрос ставиться значительно уже. В сфере муниципального социализма речь идет не о кардинальном решении вопроса, а о том, стоит ли общинам продавать крайне ничтожное в большинстве случаев количество принадлежащей им земли, или нужно удержать ее за собой и планомерно увеличивать земельную собственность.

Муниципальные социалисты выступают категорически против такой продажи, так как община при этом теряет часть причитающейся ей земельной ренты. Активная пропаганда расширения муниципальных земель дала плоды. В таблице 1 приведены данные о росте площади земель, принадлежащих городам Германии.^⁷⁹

Таблица 1.

Города	Земельная собственность общины внутри и вне города в га, 1890 год	Земельная собственность общины внутри и вне города в га, 1900 год	Увеличение земельной собственности общины в га	Увеличение в %	На каждого жителя приходилось квадратных метров, 1890 год	На каждого жителя приходилось квадратных метров, 1900 год
Мюнхен	1002	4352	3350	334.3	30.0	87.0
Бреславль	4183	5125	942	22.52	124.8	121.2
Дрезден	121	472	351	290.08	4.4	11.9
Нюрнберг	234	379	145	61.97	16.4	19.3
Шарлоттенбург	405	430	25	6.17	12.7	22.7
Эссен	107	278	171	159.81	13.6	14.8
Альтона	245	337	92	37.55	17.1	20.8
Бремен	67	129	62	92.54	5.8	9.0
Аахен	1143	2708	1565	136.92	10.0	200.2
Познань	76	98	22	28.95	10.9	8.4
Крефельд	64	134	70	109.38	6.1	12.5
Люисбург	562	631	69	12.28	94.8	68.0

Роль города как земельного предпринимателя предполагает взгляд на земельное дело как на источник дохода. Однако даже в своих коммерческих предприятиях муниципалитеты не могут забывать о своих социальных задачах.

Blog

Городская земельная политика конца XIX- начала XX века

Содержание