Городская земельная политика конца XIX- начала XX века

Вид материала

Документы

Содержание 9. «Шребергартен». Немецкие городские сады. 10. Закон о праве застройки. Сдача городских земель под строительство капитальных сооружений. Первый договор на праве застройки заключило общество для постройки домов, состоящих из небольших квартир с управлением женской б Из Германских муниципалитетов первым занялся сдачей земли в аренду Галле. Муниципалитет Франкфурта на Майне В частности, неверен новомодный тезис о том, что строение и земельный участок представляют собой единое целое. Нельзя перескочить через определенные исторические периоды, хотя и можно пройти их в ускоренном режиме.

Подобный материал:

• Зарубежная литература XX века, 33.02kb.
• Мифопоэтические аспекты жанровой эволюции в русской литературе конца XIX начала, 707.98kb.
• Лоренс Стерн Вконце 20-х годов XVIII в. Джеймс Томсон своими поэма, 34.38kb.
• Традиции «идеологического романа» Ф. М. Достоевского в русской прозе конца ХIХ начала, 632.99kb.
• План I. Вступление: Цель работы; Определение исторического произведения. Представление, 240.83kb.
• Примерная программа дисциплины «Основы режиссуры», 205.68kb.
• Курс лекций по русской литературе конца XIX начала XX века для студентов факультета, 1755.86kb.
• Седьмая Кризис эволюционизма и антипозитивистские течения в социологии конца XIX, 360.84kb.
• Реферат по культурологии по теме «Русская культура конца 19- начала 20 века», 423.18kb.
• М. В. Ломоносова факультет журналистики кафедра истории русской журналистики и литературы, 672.12kb.

^

9. «Шребергартен». Немецкие городские сады.

Заслугой городов Германии стало создание городских садов «Шребергартен», ставших ярким примером сочетания частных и публичных интересов в городском благоустройстве и деле оздоровления города.

По сравнению с английскими городами германские города были скудно наделены парками и свободными площадями. В конце XIX века на каждые 10000 жителей в Берлине едва приходилось 1-2 га парка, следовательно, было мало площадок для детских игр, и еще меньше для народных игр. Недоедание и плохие жилищные условия дурно влияли на здоровье городских жителей, и особенно их детей. В начале XX века ряд германских медиков выступали с требованиями: дать ребятишкам возможность побыть на природе, поиграть на маленькой лужайке, а не в городском проходном дворе-колодце, отвлечь их от дурного влияния улицы. Одним из первых с этими призывами выступил невропатолог и детский врач из Лейпцига Даниэль Готлиб Мориц Шребер. В его честь первое в Саксонии садовое товарищество было названо «Шребергартен» («сад Шребера»). Оно и до сих пор употребляется по всей стране.⁸⁰

Однако городские сады начали возникать и до инициативы Шребера. В 1900 в Магдебурге заведующий городским садом Грау предложил разделить 20 моргенов городской земли на мелкие участки и сдать их в аренду отдельным лицам. Каждый арендатор должен был получить в аренду участок земли с 4 деревьями (два грушевых и два вишневых). Сначала идея встретила множество возражений, говорили, что на такую идею не найдется спроса, но уже через два дня все участки были заарендованы. Спрос рос, и пришлось отвести под сады еще 20 моргенов городской земли. Многие предместья обратились к Магдебургу с просьбой обустроить и в их округах подобные сады для сдачи в аренду. Несмотря на значительные расходы, с которыми было связано разведение подобных садов, дохода при новом порядке было получено с земельных участков гораздо больше.

В 1902 году было устроено 25 небольших семейных садов в Вильгельмштадте. Возникли специальные ферейны (союзы) по организации и сдаче в аренду таких семейных садов. Впереди всех оказался портовый город Киль, где уже в 1830 году было отведено 2.5 га городской земли для устройства садов. Вначале было устроено 59 садов по 420 кв.метров каждый, а в 1901 году их было уже 2509. В 1868 году был отменен ограничительный закон, по которому сады могли предоставляться только рабочим и мелким ремесленникам, теперь каждый горожанин мог арендовать такой сад. Арендный договор на такой сад прекращался только тогда, когда земельный участок понадобится для общественных целей или будет отведен под постройки. К началу XX века некоторые сады уже 30-40 лет находились в аренде одних и тех же семей. Вновь устроенные сады сдавались в аренду за плату 10-15 марок в год, обустроенные – несколько дороже.

Сдача части земли в аренду третьему лицу не допускалась. Арендаторы могли пользоваться садами как угодно, посаженные ими деревья и кустарники могли быть взяты ими при прекращении действия арендного договора только с разрешения должностных лиц, заведующих садом. В саду располагался маленький деревянный домик.⁸¹

Сады эти дожили до наших дней. После Первой мировой войны и распада Германской империи, когда в городах остро не хватало продовольствия, «шребергартены» спасли не одного немца от голода. Затем последовали затяжные экономические неурядицы, бешеная инфляция и кризисы. И только массовая раздача таких участков помогла очень многим пережить тяжкие времена. После Второй мировой войны крупные германские города лежали в руинах, и «шребергартены» посильно помогали справиться с мучительной нехваткой жилья. Сейчас, разумеется, ни экономической, ни социальной роли они уже не играют, но их значение как места отдыха и осмысленного проведения свободного времени трудно переоценить, равно как и их роль в сохранении экологического баланса в большом городе.⁸²

Общая площадь садиков в Берлине в наши дни составляет 3300 гектаров - 4 процента всей городской территории. Это - абсолютный мировой рекорд. Стандартный размер участка - 2,5 сотки, хотя порой встречаются «фазенды» и побольше - соток до 4. Распределены они по германской столице довольно неравномерно, но все же есть в каждом районе. Причем в самом центре Берлина - в Митте (по-московски - практически в пределах Бульварного кольца) - насчитывается 28 «колоний» площадью почти 66 гектаров. В более отдаленных Панкове, Кепенике, Нойкельне и Райникендорфе их куда больше. Не повезло только Фридрихсхайну и Кройцбергу: на два этих близко расположенных к центру района приходится всего 2 «колонии» со 127 участками.

В ФРГ существует специальное установление, которое называется «Федеральный закон о маленьких садах», вступившее в действие с 1 апреля 1983 года. В соответствии с ним площадь отдельного «шребергартена» ныне не может превышать 4 соток. Домик на таком участке разрешается возводить совсем миниатюрный — 24 квадратных метра. Городские садики пережили многие перипетии, честно помогли своим хозяевам выбраться из трудностей, а теперь служат самой благородной цели — украшают жизнь немцев, недостаточно богатых для того, чтобы обзавестись городской виллой, но достаточно трудолюбивых, чтобы своими руками создать маленький зеленый рай.⁸³

^

10. Закон о праве застройки. Сдача городских земель под строительство капитальных сооружений.

Дамашке считает, что «коммерческому использованию принадлежащих городу земель в Германии препятствовало господствующее воззрение, будто земля и возведенное на ней строение представляют собой одно неразрывное целое».⁸⁴ При таком взгляде на вещи для города есть единственный способ использовать принадлежащую ему землю в коммерческих целях – выгодно продать. Дамашке такая точка зрения не удовлетворяет, и он обращается к примеру Англии.

«Иначе дело обстоит в Англии. Земельный участок принадлежит там одному человеку, а возведенные на нем постройки – другому. Обычно земля сдается в аренду на 99 лет за ежегодную плату, причем арендатор обзывается по истечении указанного срока предоставить все постройки собственнику земли. Эта система, которая в Англии получила название Lease-Hold, господствует в Лондоне почти нераздельно. Сколько бы недостатков ни приписывали этой системе, но уже одно то, что в одном из крупнейших центров всего мира, который достиг необычайного развития, господствует гораздо лучшие жилищные условия, чем в остальных больших городах, доказывает возможность различного отношения к земле и к возведенным на ней постройкам».⁸⁵

Однако в Германии идея строительства на чужой земле не пользовалась популярностью: ведь собственник земли в любой момент может выдернуть ее из-под существующих строений. Как же собственник сторонний может быть уверен в прочности своего положения? Во Франкфурте на Майне не нашлось людей, которые готовы были бы брать землю на праве аренды, поскольку права собственников строений на чужой земле не были должным образом гарантированы.

С целью разрешения этой проблемы в Германии было принято законодательство о наследственном праве застройки⁸⁶. Именно введение такого права позволило узаконить строения на чужой земле.⁸⁷ Однако конкретные условия договора о праве застройки стали предметом серьезной дискуссии. Так, вопрос о том, должны ли общины платить застройщикам за строения, остающиеся после окончания срока права застройки, остался открытым. Английское право предусматривает передачу строений собственнику земельного участка без всякого возмещения. Это приводит к тому, что строения передаются в изношенном виде, так как с какого-то момента ремонт их не производится. Дамашке считает, что полезнее, если бы их стоимость возмещалась по полной стоимости, так как это стимулирует к их лучшему содержанию, да и вообще право застройки предполагает возможность перезаключения договора.

Серьезным вопросом для права застройки является и арендная плата, сам принцип права застройки заключается в том, что изменения арендной платы должны быть предусмотрены в договоре о праве застройки, но как практически реализовать эти требования? Тут очень важен именно практический опыт заключения договоров, а к началу XX века он был еще невелик.

^ Первый договор на праве застройки заключило общество для постройки домов, состоящих из небольших квартир с управлением женской богадельни св.Екатерины. Общество получило участок площадью 176 акров сроком на 80 лет, арендная плата за который составляла 2575.32 марки в год. Общество обязалось погашать капитал, затраченный на постройки исходя из 0.5% в год, по окончании срока все постройки должны были безвозмездно поступить в собственность богадельни.

^ Из Германских муниципалитетов первым занялся сдачей земли в аренду Галле. 22 апреля 1901 года собрание городских представителей постановило по представлению магистрата сдавать земельные участки на праве застройки сроком до 70 лет исходя из арендной платы 15 пфеннигов за квадратный метр в год.⁸⁸ По окончании срока город обязался возвратить ¼ общей стоимости построенных строений. Ни один дом не должен был заключать в себе больше 12 квартир, и ни одна квартира не должна была заключать в себе больше трех или четырех комнат. Расходы по проведению улиц несла община, а по содержанию земельного участка – арендатор.

^ Муниципалитет Франкфурта на Майне 7 мая 1901 года одобрил проект магистрата о сдаче земельных участков на праве застройки под жилье на 60 лет, по окончании которых постройки безвозмездно переходят к городу.

Лейпциг 26 марта 1902 года одобрил сдачу земли в аренду на 100 лет под дома с небольшими квартирами. По окончании срока права застройки здания безвозмездно передаются муниципалитету. Арендная плата составляет 0.12 марок за квадратный метр в год, после 25 лет город имеет право повысить ее до 0.14 марок, после 50 – до 0.16 марок, а после 75 – до 0.18 марок за квадратный метр в год. Арендующее общество несет все налоги, возлагающиеся на земельный участок.

Все эти примеры показывают, что договора о предоставлении муниципальных земельных участков на праве застройке преследуют не чисто коммерческие, но и социальные цели – то есть строительство жилья для небогатых нанимателей. Это и не удивительно, ведь по самой своей природе город не может устраняться от социальных целей, поэтому не может соревноваться с земельными спекулянтами в борьбе за доходность сделок. Непонимание этого обстоятельства может только породить ненужные иллюзии о способности публично-правовых субъектов конкурировать с частными в сфере доходности.

Идея о предоставлении права застройки нашла распространение не только в Германии, но и во многих странах, опирающихся на немецкую правовую традицию. Движение за предоставление строительным товариществам права строить арендуемой на земле получило распространение в Австрии, где был принят и соответствующий закон. Широкое распространение право застройки получило в Швейцарии, где дома и даже многие села были построены на общинной земле.

В Швеции действовала подобная система “Infaste-Recht”. Пример являлся город Висби, где община не имела права продавать землю, и могла только сдавать ее в вечную аренду. Прекращаться договор аренды может только при изъятии земли для общеполезных целей, и в этом случае город обязывался возместить собственникам стоимость домов. Арендная плата была невысока, и община не могла выйти за ее пределы, тем не менее получала 3000 крон годового дохода.

В России Закон о праве застройки был принят в начале XX века в 1912 году как дополнение в Строительный устав. Проект закона был внесен в Государственную Думу за подписью П.А.Столыпина, и ставил своей целью поддержание третьего сословия, мелких домовладельцев в городах, лишенных возможности приобретать землю для жилищного строительства и вынужденных строиться на чужой земле. Принятие закона лежало также и в русле проводимой П.А.Столыпиным рабочей политики, косвенно защищая небогатых арендаторов жилья, на которых перелагалось бремя, падавшее на домовладельцев. Таким образом, законы о праве застройки служили как защите самого застройщика, так и осуществлению более широких социальных целей.⁸⁹

Развитие собственного земельного дела городов привело к постановке вопроса о расширении права городских общественных управлений на выкуп земли для городских целей, и об установлении льготных условий для такого выкупа (не по договорной, а по справедливой цене). Если ранее речь шла только о выкупе земельных участков для проведения улиц, коммуникаций, сетей коммунальных предприятий, то теперь встал вопрос и о выкупе в более широких социальных целях, в частности, для решения жилищного вопроса малообеспеченных слоев городского населения.

В рамках Stadtebau возникла идея создания банков земли (не путать с земельными банками) – то есть установления принудительного резервирования земель для будущего развития городов. Участки эти должны были сохраняться в пользовании старых землевладельцев, но изыматься не по рыночной, а по фиксированной в момент резервирования стоимости, что позволило бы избежать земельной спекуляции. Обе эти темы были подняты в начале XX века, однако их практическая реализация выходит за рамки рассматриваемого в настоящей статье исторического периода.


11. Заключение


Городская земельная политика как научная дисциплина возникает в середине XIX – начале XX века в связи с потребностью осмыслить меры, предпринимаемые городскими общественными управлениями для создания условий развития быстро растущих городов. Это не значит, что до середины XIX века города вообще не принимали никаких мер по урегулированию городского землевладения и землепользования, но меры эти не опирались на научное представление о городе, поэтому оказались недостаточными для принятия решений в новой ситуации.

В рамках дискуссии о земельной политике городов в конце XIX века сформировались две научные школы – Новая Административная и Неоманчестерская, положения которых до настоящего времени (со значительными изменениями и дополнениями) лежат в основе мер, направленных на регулирование развития городов. Авторы уже писали, что Новая Административная школа сделала упор на регулирование предложения, а Неоманчестерская – на роли спроса в формировании городских экономических отношений. Однако можно указать и на более прикладное различие этих школ: по сути своей Административная школа обращает внимание на необходимости согласования частных интересов в городе и ограничении их в публичном интересе, а Неоманчестерствая – на необходимости создания условий для свободного проявления частной инициативы и устранении необоснованных препятствий для этой инициативы. Поэтому школы эти не являются антагонистами, а акцентируют внимание на дополняющие друг друга принципы городского развития. В различные экономические периоды более важными оказываются аргументы той или иной из них.

В конце XIX – начале XX века наибольший вклад в практическое учение о городе и его развитии (урбанистку) внесла именно Административная школа. В рассматриваемый период господствовал экономический порядок «laissez-faire», предполагающий невмешательство государства и других публично-правовых институтов в экономику. Однако потребности развития города требовали согласования частных интересов в публичном интересе, иначе город прекратил бы свое существование, и все экономические выгоды, связанные с его развитием, были бы утрачены. Поскольку частные интересы и так были защищены, важно было сделать упор на защиту публичных интересов, поэтому появляются Stadtebau, муниципальный социализм, а ведущую роль приобретает Административная школа.

Именно в конце XIX – начале XX века местное самоуправление становится реальностью. Если до этого времени муниципальная деятельность была серией удачных экспериментов, проводимых отдельными общественными управлениями, то теперь возникло стандартное представление о муниципалитетах и их деятельности. Это не значит, что ликвидируется всякое своеобразие отдельных городов и стран, однако круг задач, цели и методы их достижения в муниципальной деятельности становятся очерченными. Именно в конце XIX – начале XX века муниципалитеты становятся равноправным элементом общественного устройства, и далее развитие стран будет происходить в рамках триады общество – муниципалитеты – государство, относительный вес и роли участников которой будут в зависимости от исторических условий меняться.

Главным достижением Административной школы стало всеобщее признание того факта, что город имеет право и даже обязан ограничивать произвол частной инициативы в публичном интересе. Наука о градоустройстве Stadtebau с ее практическими рекомендациями по разработке планов городов стала механизмом, через который публичный интерес получил свое выражение. Именно благодаря Stadtebau стало возможным дальнейшее расширение городов, и не случайно уже в начале XX века возникают планы Больших городов, первым из которых стал Большой Берлин. Возникший сначала как ассоциация нескольких десятков общин, Большой Берлин через некоторое время переходит к новой форме организации, опирающейся на достижения современного градоустройства. За Большим Берлином последовали планы и других Больших городов, в том числе и Большой Москвы (к сожалению, так и не воплотившийся в реальность).

Однако впоследствии наступил другой исторический период, когда зарегулированность городских земельных отношений превзошла все разумные пределы, и стала препятствием для развития городов, когда утвержденные планы развития городов стали противоречить реальным потребностям этого развития. Тогда Неоманчестерская школа стала идейным вдохновителем движений, выступивших против бюрократизации, от которой предостерегал еще Дамашке. ⁹⁰

В рамках дискуссии о соотношении публичного интереса и частной инициативы следует рассматривать и вопрос о приобретении городом земельных участков. До определенного времени расширение муниципального землевладения служило публичным интересам. Увеличение территории парков и городских садов, строительство жилья для малоимущих на предоставляемой муниципалитетами по льготной цене земле служили общему благу. В этих условиях даже льготные условия для выкупа муниципалитетами частных земель рассматривались как положительное явление, и борьба против своекорыстных интересов частников в публичном интересе получила широкую поддержку.

Однако (опять же в период, находящийся за рамками рассматриваемого в настоящей статье исторического периода) возникла ситуация, когда отчуждение частных земель превратилось в инструмент обогащения правящей бюрократии. В СССР этой бюрократией стал новый правящий класс (номенклатура), а в странах с рыночной экономикой - пришедшая к власти городская и государственная бюрократия, выступавшая первоначально с левыми лозунгами.

До того, как «люди из народа» пришли к власти, они обличали коррупцию «отцов города», землевладельцев и домовладельцев, сосредоточивших в своих руках принятие городских решений. Конечно, «отцы города» нередко выигрывали от этих решений, и наживались на городских заказах и подрядах. Однако приход к власти людей, помнивших времена, когда у них не было даже пары ботинок, привел к такому расцвету коррупции, которая «отцам города» и не снилась. Муниципальная собственность стала источником обогащения узкой группы «допущенных лиц», а жертвами политики муниципализации - не только крупные землевладельцы и домовладельцы, но и мелкие собственники и даже квартиронаниматели, которые в результате глобальных планов по переустройству всего и вся в интересах светлого будущего вынуждены были покидать привычные места жительства и перебираться на городские окраины. Эти действия дискредитировали идеи тотальной муниципализации, и привели к более трезвому взгляду на роль муниципальной собственности.

Муниципальный земельный бизнес не может и не должен подменять собой частный. Задача частного бизнеса (если он не связан с благотворительной деятельностью) – извлечение максимальной прибыли на свой страх и риск, под собственную ответственность. Муниципальный земельный бизнес по своей природе должен преследовать социальные цели. Это не значит, что он должен быть убыточным, но только то, что он не должен конкурировать с «гением частной инициативы»: вступая в такую конкуренцию, муниципальный бизнес неизбежно нес бы и все соответствующие риски (или перелагал бы ответственность за эти риски на городской бюджет).

Главный вывод, который мы можем извлечь из истории городской земельной политики конца XIX – начала XX века заключается в том, что решения должны исходить из реальной оценки ситуации, в которой они принимаются. Любой догматизм в этой сфере, любая попытка навязать рациональные, но не опирающиеся на почву решения, приведут только к противоположным последствиям.

^ В частности, неверен новомодный тезис о том, что строение и земельный участок представляют собой единое целое. Тезис этот не опирается ни на правовые, ни на экономические основания, поскольку земельный участок практически вечен, а дом имеет свой срок жизни. Конечно, исторические и культурные памятники, в том числе и целые кварталы и районы, необходимо сохранять, но потребности развития города могут потребовать изменения типа строений (причем вовсе не обязательно в сторону повышения этажности). Главное, чтобы в процессе согласования публичных и частных интересах при этих изменениях не было пострадавших.

^ Нельзя перескочить через определенные исторические периоды, хотя и можно пройти их в ускоренном режиме. Так, ни муниципальный социализм, ни Stadtebau не могли бы появиться в конце XVIII - начале XIX века, так как не соответствовали потребностям развития городов этого времени.

Сейчас Россия находится скорее в ситуации конца XVIII, чем середины XIX века, и переживает процессы, сходные с процессами демонтажа абсолютистского государства и отказа от мер, характерных для второго периода развития полицейского права, предполагающего тотальное вмешательство государства в хозяйственные отношения. Более того, ситуация в современной России сложилась более драматическая, чем даже в эпоху отмены крепостного права. Крепостной крестьянин понимал, что он должен содержать своего барина, а не барин его (если крестьянин не одинокий, сирый и убогий). Крестьянин мог в меру своего разумения уклоняться от этой обязанности, хотя и понимал, что этим нарушает установленный порядок. Однако от ответственности за себя и свою семью крестьянин уклониться не мог. Семьдесят лет существования СССР сделали то, что не смогли сделать столетия крепостного права.

Представление о том, что человек сам отвечает за себя и своих близких, в современной России до сих пор не укоренилось. Многие наши сограждане до сих пор все свои упования возлагают на государство, которое посылает свои милости точно также, как природа посылает дождь, снег и солнечный свет. Конечно, было бы понятно, если бы такие иллюзии разделяли наши пожилые сограждане, отдавшие все свои силы стране и справедливо рассчитывающие, что государство должно поддержать их на склоне лет. Однако когда журналист из продвинутого СМИ говорит, что москвичи должны быть благодарны властям города за подарок к Рождеству – открытие станции «Строгино», хотя подарок этот построен на деньги налогоплательщиков, это заставляет задуматься. Заставляет задуматься и позиция «прогрессивно мыслящего современного архитектора», учившегося у действительно известного в Европе специалиста, считающего необходимым на всякий случай похвалить мудрые городские власти (не то или иное конкретное решение, а именно сами власти).

В условиях, когда такие настроения задают тон в обществе, предпочтительнее, чтобы в современном русском городе ведущую роль играл частник. Частный застройщик, скупая квартиры и земельные участки, чтобы построить высотный дом или элитное жилье, по крайней мере не может ссылаться на некие «публичные интересы», и вынужден предложить за приобретаемую собственность рыночную цену.⁹¹ Но если этот частный застройщик найдет общий язык с городскими властями, то под предлогом защиты «публичного интереса» он сможет потребовать выкупа этой собственности уже за копейки, на которые не купишь даже самого убогого жилья. Так что уж пусть лучше частный интерес выступает под своим истинным обликом.

Россия нуждается в местном самоуправлении, однако возрождение местного самоуправления в России требует много времени и сил как со стороны государства, так и общества.⁹² Возрождение полноценного местного самоуправления может произойти только при условии возрождения частой собственности, частной инициативы и частной ответственности, в противном случае органы местного самоуправления останутся еще одним звеном бюрократической вертикали. Пока не сформированы частные интересы, интересы отдельных людей, невозможно выявление и публичного интереса.