На грани: слабые государства и национальная безопасность США

Вступительное слово

Центр глобального развития (Center for Global Development) был образован в ноябре 2001 года, т.е. спустя два месяца после терактов 11 сентября. Сегодня ни для кого не секрет, что организаторы этих самых массовых актов насилия находились в Афганистане, куда они были вынуждены перебраться из Судана. Уже в то время стало очевидным, что Соединенные Штаты нуждаются в новой национальной стратегии, которая бы, в том числе, была направлена на снижения риска для американцев, источником которого являются кризисные явления где-то по ту сторону земного шара.

Главной задачей Центра стал поиск путей сокращения бедности и неравенства в мире усилиями Соединенных Штатов и других развитых стран. Особенностью сегодняшней ситуации стало то, что слабые и деградирующие государства оказались в центре двух процессов: борьбы с бедностью и борьбы с терроризмом. Именно в этих странах зачастую терпят крах программы всестороннего развития и именно здесь пускают свои корни различные экстремистские идеологии.

В 2002 году Центром глобального развития была проведена серия дискуссий и консультаций, результатом которой стал вывод о том, что, несмотря на довольно четкую формулировку данной проблемы в Стратегии национальной безопасности, принятой президентом в 2002 году, правительство США не предпринимает каких-либо существенных шагов в направлении реализации этого исключительно важного положения.

В том же 2002 году президент Буш объявил о своем намерении составить «Доклад о вызовах тысячелетия» (Millennium Challenge Account, MCA), направленный на расширение деятельности по разработке программ развития и материальной помощи тем странам с низким уровнем дохода, которые проводят справедливую внутреннюю политику, инвестируют в собственное население и обеспечивают экономическую свободу. Научно-исследовательская деятельность в рамках нового проекта стала основой работы Центра глобального развития. Но поскольку «Доклад о вызовах тысячелетия» фокусировал свое внимание большей частью на тех странах, показатели которых были на довольно высоком уровне, слабые государства сознательно были оставлены за бортом этой программы. В этом и проявилась недальновидность и отсутствие стратегического понимания тех опасностей, источником которых они могли стать.

Поэтому осенью 2003 года мы попросили двух уважаемых американских граждан – Стюарта Эйзенстата и Джона Эдварда Портера – возглавить двухпалатную группу экспертов, состоящую из бывших представителей правительства и конгресса США, членов различных академий, гражданского общества, частного сектора и наиболее авторитетных исследовательских центров Вашингтона с целью разработки государственной стратегии Соединенных Штатов в отношении слабых и разрушенных государств, которая бы вмещала в себя решение сразу двух проблем: обеспечения безопасности и поддержания устойчивого развития.

Так появился этот доклад. Сам по себе этот документ – только начало, которое должно послужить основой для дальнейшей работы в этом направлении. Мы искренне надеемся, что будем и впредь принимать активное участие в решении поставленной задачи.

^ Нэнси Бердсел

президент

май 2004 г.

Введение

Основные внешнеполитические вызовы нашего времени – терроризм, международная преступность, бедность и проблемы гуманитарного характера – вызваны различными причинами и часто сложны для полного понимания. И все же существует связующая нить, объединяющая все четыре проблемы в некоторый комплекс: все они берут корни и поражают те развивающиеся государства, правительства которых не обладают возможностями, а иногда и просто политической волей, для принятия адекватных мер, направленных на борьбу с этими явлениями.

Многие развивающиеся страны трудно даже с натяжкой назвать «государствами». Правительства этих стран просто не силах выполнять свои обязательства перед населением и международным сообществом: обеспечивать защиту от внутренних и внешних угроз, поддерживать системы образования и здравоохранения и удовлетворять законные интересы и потребности населения.

Эти слабые и деградирующие государства бросают вызов нашей безопасности. И одних лишь традиционных средств решения проблем подобного характера может оказаться недостаточно. Важно понять, что ключом к разрешению сложившейся ситуации является социально-экономическое развитие, под которым понимается постепенное формирование надежных национальных институтов, которые смогут удовлетворять потребности своих граждан и быть полноправными участниками международного сообщества. В большинстве стран, которые мы называем «развивающимися», какое-либо движение в этом направлении просто отсутствует.

Слабость и разрушение государственности в этих странах, в свою очередь, угрожает нашей безопасности, нашей системе ценностей и ставит под вопрос успехи экономической глобализации. Другими словами, мир и безопасность на нашей планете в значительной степени зависят от возможностей правительств развивающихся стран. Слабые и разваленные государства являются источником нестабильности, которая приносит страдания гражданам этой страны, тянет вниз соседние страны и серьезно угрожает интересам Соединенных Штатов в процессе построения эффективной международной системы, поддержания высокого уровня жизни и защиты американцев от внешних опасностей.

На сегодняшний день к этой категории можно отнести более 70 стран с низким уровнем дохода. Очевидно, что в настоящий момент большинство из них не представляет опасности для нашей стабильности, напротив, наибольший урон нашим интересам наносят государства, чей доход гораздо выше уровня бедности. И все же нетрудно заметить, что каждое слабое государство вроде Афганистана, Гаити или Сомали утянуло за собой, по крайней мере, одну стабильно развивающуюся страну. Такая участь постигла Зимбабве, что-то похожее происходит с Индонезией, чья неспособность противостоять терроризму, коррупции и гражданским конфликтам привела к еще большему усугублению внутренней ситуации.

Таким образом, в долгосрочной перспективе нужно стремиться не просто предугадать источник опасности, но стараться укреплять властные структуры в странах с низким уровнем дохода. Каждому государству должен быть предложен ряд мер и инструментов для развития институтов власти, улучшения качества жизни населения и налаживания сотрудничества с Соединенными Штатами в борьбе с нестабильностью и глобальными угрозами безопасности. Стоит отметить, что, как и во многих других случаях, самым трудным в этом деле будет противостояние не тем опасностям, которые мы в силах предвидеть, а тем, которые возникают неожиданно.
^

Взгляд в прошлое и будущее

Стратегия национальной безопасности США 2002 года довольно четко определила слабые и разрушающиеся государства как главный источник угроз глобальной стабильности в развивающемся мире. Сегодня пришло время конкретных шагов. Создание условий для удовлетворения этими государствами интересов своих граждан в сочетании с анализом, выявлением и принятием адекватных мер в ответ на те опасности, источником которых они являются – все это будет долгосрочными инвестициями в укрепление национальной безопасности США и заслуживает приоритетного внимания.

Противодействие этим вызовам потребует изменений в структуре и степени участия различных институтов. И это вполне естественно: все они создавались в другое время и в других условиях, когда нашей главной задачей было не допустить распространения коммунизма на планете.

Тогда мы добились своего: Соединенным Штатам удалось сплотить развитые демократии и снизить влияние противника на развивающиеся государства. Но очень часто получалось так, что помощь коррумпированным и нелегитимным режимам давала нам и нашим союзникам лишь временные гарантии безопасности и вела к ухудшению положения простых людей, проживающих в этих странах. Реализация стратегической задачи, заключавшейся в оказании помощи правительствам этих государств в построении легитимных и эффективных властных структур, постоянно откладывалась. В настоящее время, когда угроза безопасности США исходит не от конкретных государств, а от рассеянных группировок, процветающих на почве беззакония и слабости правоохранительных органов в отдельных странах, эта первостепенная задача требует немедленного решения.

Но, как и прежде, справиться с этой проблемой в одиночку будет не так просто. Слабые и разрушающиеся государства представляют опасность для дальнейшего прогресса не только Соединенных Штатов, но и всего международного сообщества. А потому руководство США имеет полное право привлекать дополнительные ресурсы своих партнеров и требовать политической поддержки от других стран. Для этого, прежде всего, нужно продемонстрировать всем не просто свое стремление помогать слабым, но и начинать предпринимать первые шаги. На сегодняшний момент официальная статистика оказывается не в пользу США – наша страна занимает лишь 21-е (последнее) место в списке стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по доле ВВП, приходящейся на помощь развивающимся государствам. Что бы ни думали по этому поводу американцы, страны, которые являются нашими потенциальными партнерами, воспринимают этот факт как бесспорное доказательство ненадежности наших заявлений и не спешат приобретать в нас союзника в борьбе за социально-экономическое развитие разрушающихся государств.

И все же одного перераспределения денежных потоков будет недостаточно. Необходимо прилагать усилия по укреплению взаимодействия с нашими самыми близкими союзниками – теми, кто сможет поддержать нас в случае неудачи и появления необходимости военного вмешательства. Нужно прислушиваться к наиболее обоснованным и разумным рекомендациям международных организаций. Различные объединения развивающихся и развитых государств – от региональных группировок (Организация американских государств, АСЕАН и Африканский союз) до более мощных союзов (Группа двадцати и большая восьмерка) – должны принимать активное участие в определении стран, от которых может исходить потенциальная опасность, и брать на себя ответственность за проведение общей политики в этой области.
^

Понимание ситуации

Основными последствиями отсутствия в отдельных странах прозрачных и эффективных государственных институтов, способных стимулировать экономический прогресс, выполнять надлежащим образом властные функции и защищать собственных граждан, являются следующие процессы:

^ Рост нестабильности на сопредельных территориях. В современных условиях, когда идеологии и пропаганда, а также наркотики, оружие и инфекции распространяются с невероятной скоростью, национальные границы перестают быть преградой для распространения внутренней нестабильности вовне. Падения правительств часто ведут к разгоранию более масштабных региональных конфликтов. Пребывание на высших постах людей, не обладающих всей полнотой власти, ведет к увеличению потока беженцев, росту насилия и неуправляемым эпидемиям, которые подрывают стабильность и экономический прогресс в регионе.

Незаконные международные группировки. Международные террористы и криминальные группы используют государства с прозрачными национальными границами и низким уровнем государственного контроля для транспортировки наркотиков, оружия, денег и людей. Например, молодые и слабые государства Центральной Азии с весьма условными границами и непрофессиональным кадровым составом правоохранительных органов стали центром нелегального мирового рынка вооружения. На протяжении долгого времени это подогревало региональные конфликты и создавало условия для появления вооруженных формирований в таких отдаленных районах, как Африка южнее Сахары. Восточный сосед этих государств – Афганистан – даже несмотря на военное присутствие Соединенных Штатов, все еще остается главным убежищем Аль-Каеды и производителем ¾ мирового объема героина.

^ Угроза региональной безопасности. Многие ведущие региональные державы, вроде Пакистана, Нигерии и Демократической Республики Конго, вместо того чтобы представлять собой центры развития и стоять на страже стабильности в регионе, сами являются главными дестабилизирующими силами. В случае если эти государства обладают к тому же значительными природными ресурсами, они препятствуют не только собственному прогрессу, но и экономическому росту во всем мире. На сегодня существенная доля мировых энергоресурсов, сосредоточенная на Кавказе, в Центральной Азии и частично в Африке, находятся в опасности из-за слабости центральной власти отдельных государств.

Наконец, неспособность или нежелание отдельных правительств удовлетворять потребности собственного населения порождает моральные последствия для остального мира. Предоставленные сами себе эти государства бросают тень на политику «мягкой» руки США, заключающейся в том, что наши ценности и устремления направлены на то, чтобы сделать мир лучше. Страдания отдельных народов подрывают общее мнение о том, что единый мир, сплоченный общими ценностями, которые столь дороги для американцев, может существенно улучшить положение в наиболее бедных и слабых государствах. В этих условиях Соединенные Штаты могут наконец-то доказать всем, что эти ценности и лидерство Америки на самом деле имеют огромный положительный потенциал.
^

Различные симптомы одной болезни

Повторяя выше сказанное, можно еще раз заключить, что главная причина всех этих явлений – низкий уровень социально-экономического развития. Как показывает история, развитые страны всегда стремились справиться с этой проблемой одними и те ми же средствами: они предоставляли свою помощь местном населению, оказывали им услуги первой необходимости и удовлетворяли их базовые потребности. Но часто оказывалось так, что эта политика не приводила к каким-либо существенным сдвигам и существенному улучшению ситуации. Сегодня мы понимаем, что на первый план выходят проблемы государственного строительства, связанные с образованием или укреплением основных институтов государственной власти, таких как законодательный и судебный процессы, система образования и здравоохранения, силы правопорядка и армия.

Но подобно тому, насколько разнообразны причины скатывания страны в нищету и постоянную нестабильность, настолько же различны пути возрождения отдельных государств. Здесь нельзя выработать какого-то универсального плана, который учитывал бы все особенности ситуации в каждой конкретной стране.

Для того чтобы выработать новую политику в отношения со слабыми государствами, Соединенным Штатам необходимо, прежде всего, внимательно изучить собственный опыт в этой области. Ведь очень часто получалось так, что наши действия, вызванные исключительно добрыми намерениями и не всегда до конца обдуманные, приводили к подрыву легитимности власти и ее способности контролировать ситуацию в стране. Нужно признать, что Соединенные Штаты, как никакое другое государство, не раз подпитывали слабые, автократичные и коррумпированные режимы в угоду конъюнктурной выгоде для самих себя.

Так случилось и в Афганистане. Сначала в 1980-х в условиях непростой геополитической ситуации руководство США приняло решение об оказании военной помощи внутренним и зарубежным формированиям на территории этой страны, а затем с наступлением 1990-х Америка отстранилась от проблем этого государства и перестала принимать какое-либо участие во внутренних событиях, что привело к печальным последствиям.

И дело здесь совсем не в том, кто именно, когда и как принимал подобные решения. Проблема кроется в той огромной роли, которую играют Соединенные Штаты играют в мире. В связи с этим Комиссия предлагает ряд выводов, которые были сделаны на основе нашего собственного исторического опыта и которые ни в коем случае не стоит забывать:

Деньги не могут купить стабильность. Финансовая поддержка, не подкрепленная стремлением и конкретными планами разрешения основных политических и структурных проблем, является неэффективной. Первостепенное внимание нужно уделять устранению истинных причин плачевного положения слабых государств и сосредоточивать усилия на государственном строительстве.

Нельзя не учитывать интересы и настроения местной элиты. Руководство конкретного государства, а не Соединенные Штаты, принимает важнейшие политические решения и тем самым либо способствует выходу страны из кризиса, либо еще больше погружает его в атмосферу нестабильности. По горькому опыту прошедших десятилетий, мы знаем, что ни высокомерное пренебрежение, ни потворство, ни внешняя изоляция зачастую не могут ослабить могущество местной элиты. Политика США в отношении с этими странами должна строиться по известному принципу «кнута и пряника»: должен быть разработан ряд санкций и стимулов, которые позволили бы расширить и укрепить внутриполитическую арену и наладить механизм реального участия населения в политической жизни государства, что в перспективе привело бы к ограничению произвола властей.

Минимизация ущерба. Иногда Соединенным Штатам приходится принимать решения, которые в той или иной степени негативные сказываются на отдельных участниках международных отношений. Стремясь уладить один конфликт, мы часто способствуем разгоранию другого. Преследуя определенные цели, наше руководство всегда должно следить за тем, чтобы не создавать предпосылок для появления нестабильности в будущем. Особое внимание стоит уделять недопущению проявления рецидивов старых «болезней», когда на смену кризису с ростом помощи из-за рубежа приходит относительная стабилизация, затем помощь сокращается и сменяется очередной разрухой (Афганистан, Гаити).
Готовность к длительному и трудному пути. История показывает, что для достижения положительных результатов в этой области требуется немало времени. Нам пора отказаться от представлений о том, что при желании демократию можно построить за один день, и приготовиться к тому, что на это уйдут годы. Конгресс и американский народ должны с пониманием отнестись к этому. И это далеко не пустые рассуждения – иногда, столкнувшись с невозможностью долгосрочного участия в каких-либо внешнеполитических инициативах, лучше вообще не делать никаких заявлений и не раздавать пустых обещаний.

Определение слабости: три признака

После изложения базовых принципов построения политики Соединенных Штатов пришло время определить, по какому принципу мы выделяем слабые государства из более чем 70-ти государств с низким уровнем дохода. В общем-то такие характеристики как «слабое» или «разрушенное» являются довольно размытыми и не дают ясного представления о том, какие именно государства находятся в непростом положении и какие меры в отношении них нужно принимать.

Комиссия решила сосредоточить свое внимание на трех основных функциях, которые обязано выполнять любое государство: обеспечение безопасности, удовлетворение базовых потребностей население и поддержание легитимности власти. Когда эти условия не выполняются, возникающие проблемы наносят ущерб благосостоянию граждан, безопасности сопредельных территорий и стабильности международной системы в целом.

Ряд государств в настоящее время находятся в разрушенном состоянии, что является результатом их фиаско по всем трем направлениям. Такое положение очень часто приводит к разгоранию серьезных конфликтов с большим количеством жертв среди местного населения и потере контроля над значительными участками собственной территории. Список государств, которые за последние десять лет оказались в этой категории, наглядно демонстрирует, насколько разнообразными могут быть пути к развалу: Афганистан, Ангола, Бурунди, Демократическая Республика Конго, Гаити, Либерия, Сьерра-Леоне, Сомали и Судан.

Слабые государства могут не выполнять всего лишь одну из трех функций и тем самым создавать серьезные беспокойства Соединенным Штатам. Именно такая ситуация сложилась с Индонезией, где повстанческие силы контролируют существенные территории страны или с Бирмой, чье нелегитимное правительство перед лицом военной оппозиции бессильно что-либо сделать с огромными потоками контрабанды и разгулом преступности. Таким образом, в сегодняшней ситуации мир и безопасность на планете в определенной степени зависят от способности правительств развивающихся стран защищать своих граждан, удовлетворять их базовые потребности и поддерживать легитимность власти.

Причиной слабости государств развивающего мира могут быть разные факторы. К ним можно отнести исторические, географические или экономические особенности, жажда самообогащения местной элиты, отсутствие стремления развивать государственные институты, способствующие экономическому и социальному прогрессу, или неспособность справиться с трудностями во время подъема пришедшего на смену кризису. В настоящее время комиссия относит к этой группе около 50-ти стран, исключая хорошо вооруженные враждебные режимы вроде Северной Кореи.

Проблемы безопасности. Одной из важнейших функций государства является обеспечение безопасности, которая достигается путем охраны монополии государства на использование силы, обеспечения защиты от внутренних и внешних угроз и предотвращения распада страны на более мелкие образования. Когда государство оказывается неспособным осуществлять это на практике, появляются различные негосударственные образования и криминальные группы, которые стремятся получить власть самыми жестокими способами.

Эти кризисные явления наиболее остро проявились в Африке. Однако постоянная нестабильность на Гаити, в Шри-Ланке, Непале и Пакистане, а также теракты в Индонезии и других частях Азии доказывают, что эта проблема перестает быть чисто африканской.

^ Кризис возможностей. Государство должно играть центральную роль в удовлетворении базовых потребностей населения, создании физической инфраструктуры, в которую входят дороги, школы, клиники и инвестировании в получение гражданами навыков и опыта, способствующего прогрессу общества в целом. Когда государства не в силах или просто не хотят выполнять эти обязанности, либо эффект от них достигает только определенные слои общества, обнажается кризис возможностей. Он ведет к появлению условий для распространения эпидемий, к страданиям людей, усугублению гуманитарной обстановки, потере доверия к правительству и потенциальному перевороту.

Практика показывает, что очень трудно не скатиться в такую ситуацию, когда в стране возникают серьезные проблемы с безопасностью. Причем первыми страдают сферы образования и здравоохранения.

Отсутствие легитимности. Наконец, государство должно поддерживать легитимность, защищать права и свободы личности, заставлять граждан нести ответственность за свои действия, обеспечивать исполнение законов и договоров и гарантировать участие населения в политическом процессе. Соединенные Штаты считают построение демократии единственно правильным решением этой задачи.

И все же насколько бы очевидной ни казалась суть вопроса, до сих пор не умолкают споры о том, что должно иметь приоритет: интересы мировой общественности (образование нового демократического государства) или национальный суверенитет; прагматичный расчет, заключающийся в том, чтобы не трогать стабильный диктаторский режим или высокие идеалы, толкающие нас на создание нестабильности в конкретном государстве ради его будущего процветания. Еще одна сложность заключается в том, что у нас практически отсутствуют рычаги воздействия на такие страны как Бирма, Узбекистан или Зимбабве. Но рост напряжения вокруг этих стран лишний раз доказывает, что эти проблемы нельзя откладывать в долгий ящик.

Поэтому в ближайшее время мы должны постараться лучше понять суть проблем, с которыми сталкиваются слабые государства, и определить вытекающие отсюда опасности. В долгосрочной же перспективе не существует лучшего способа обеспечения глобальной безопасности, кроме как оказание поддержки этим странам в построении устойчивых институтов государственной власти, которые в трудную минуту смогли бы сами справиться со своими проблемами и проблемами международного сообщества.
^

Слабое звено – стратегия борьбы с кризисными явлениями

Администрация Буша придает исключительно важное значение развитию, ставя его на одну ступень с дипломатией и обороной, призванными играть ключевую роль в обеспечении безопасности Соединенных Штатов. Администрация президента разработала новые механизмы финансирования деятельности в рамках решения этой проблемы: в частности, были разработаны «Доклад о вызовах тысячелетия» (Millennium Challenge Account, MCA) и Президентский план по борьбе со СПИДом (President’s Plan for AIDS Relief, EPAR). Полное выполнение только первой их двух программ обеспечит двукратное увеличение материальной помощи США слабым государствам.

«Доклад о вызовах тысячелетия» определяет четкие критерии, в соответствии с которыми будет оцениваться обстановка по всем трем направлениям в каждой конкретной стране и затем приниматься решение об оказании помощи отдельным государствам. Предполагается, что инвестиции в наиболее быстро развивающиеся страны будут способствовать дальнейшему экономическому росту и расширению политической свободы, одновременно создавая стимулы для отстающих государств проводить реформы, которые позволят им в будущем рассчитывать на подобную помощь.

И все же такой подход представляется не совсем правильным, поскольку наиболее ослабленные государства по определению не обладают возможностями для самостоятельного выхода из кризиса. При этом именно они являются главными источниками бедности, болезней и гуманитарных катастроф, которые серьезно угрожают безопасности Соединенных Штатов. Комиссия считает, что должен быть определен порог развития, опустившись ниже которого государство будет представлять собой определенную опасность, а потому должно иметь приоритетное право на получение помощи со стороны развитых стран.

С тех пор как проблема слабых государств получила новое звучание в рамках Направлений развития в новом тысячелетии (Millennium Development Goals), развитые страны стали уделять первостепенное внимание удовлетворению наиболее насущных потребностей населения слабых государств – в питьевой воде, санитарных программах и пр. Несомненно это направление помощи имеет исключительную важность, но вряд ли оно будет иметь долгосрочный эффект без значительных инвестиций в построение устойчивых национальных институтов.

Нужно признать, что концепция внешней политики США разрабатывалась в других геополитических условиях. В то время задача стимулирования роста и развития имела долгосрочный характер и чаще была частью других, более актуальных и масштабных проектов, имея низкую приоритетность. Результатом этого стало то, что в изменившейся мировой ситуации Соединенные Штаты оказались не готовы вовремя принять соответствующие меры и предотвратить негативные последствия произошедших событий.

Blog

На грани: слабые государства и национальная безопасность США

Содержание