М. А. Василика гардаpuku москва 2000 удк 32(082. 24) Ббк66. 0 П50 Федеральная программа

Вид материала

Программа

Содержание Глава 10. ГОСУДАРСТВО КАК ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ 517 Глава 10. ГОСУДАРСТВО КАК ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ 519 Глава 10. ГОСУДАРСТВО КАК ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ 521

Подобный материал:

• М. А. Василика гардаpuku москва 2000 удк 32(082. 24) Ббк66. 0 П50 Федеральная программа, 35368.28kb.
• Н. И. Матузова и доктора юридических наук,' профессора А. В. Малько москва юристъ 2002, 13289.33kb.
• Методические рекомендации Москва 2011 удк 616-006. 04-082-470 ббк55., 393.12kb.
• И. А. Василенко политическая глобалистика рекомендовано Министерством образования Российской, 5298.21kb.
• Пособие будет полезно студентам педагогических и психологи­ческих факультетов, психологам,, 1876.08kb.
• Рабочая программа учебной дисциплины планирование на энергопредприятии ооп подготовки, 354.78kb.
• Преимущества фир мы ОАО «Типография «новости» Москва 2000 удк 334. 722: 339. 137 Ббк, 4912.01kb.
• Н с. Иэ ран федеральная целевая программа, 199.8kb.
• Удк 342. 84(477)(082) ббк 67. 9 (4укр) 400, 4947.17kb.
• Учебная программа для специальности: ( рабочий вариант) 1-25 01 10 "Коммерческая деятельность", 474.85kb.

Глава 10. ГОСУДАРСТВО КАК ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ 513


форм структурной децентрализации с точки зрения того, что возможно провести в жизнь и что в действительности уже существует, относится к числу важнейших задач, стоящих при исследовании федерализма.

Один из возможных путей определения типа структурной децентрализации (федерация или конфедерация) - выяснение соотношения властной нагрузки различных единиц внутри матрицы. При федеративном устройстве правительство с самым широким полем охвата является также наиболее всеобъемлющим и потенциально наиболее сильным, контролирующим выполнение тех жизненно важных задач, которые придают политии ее форму, тогда как при конфедерации основные составляющие ее единицы несут главную властную нагрузку и являются, с точки зрения решения жизненно важных задач, наиболее сильными. По своему внутреннему строению входящие в состав конфедерации единицы могут даже напоминать иерархическую или центр-периферийную модели, а предлагаемое федеративной матрицей относительное равенство может быть сведено к области отношений между институтами с наиболее широкой сферой охвата, т.е. к взаимоотношениям между локальными полями в рамках общей матрицы. Однако, если нет самой такой матрицы, говорить о федерализме полностью бессмысленно.

3. По существу, в основе федеративной матрицы лежит территориальный принцип. Федерализм может быть расширен или усилен путем официального признания консоциативных институтов или других форм нетерриториального соучастия во власти, все они должны найти надлежащую территориальную основу. В нынешние времена федерализм, строящийся на какой-то иной основе, оказывается весьма недолговечным (в отличие от досовременного племенного федерализма). Причина, вероятно, заключается в том, что добиться установления устойчивого конституционального порядка возможно для территорий и населяющих их народов, но не на внетерриториальной основе, поскольку в этом случае крайне трудно очертить границы, без которых невозможно внутреннее разделение власти и долевое участие в ее отправлении.

4. Чтобы федеративная система могла успешно функционировать, вся территория данной политии должна быть федерализирована. В политиях, где каким-то территориям, населенным конкретными меньшинствами, предоставлена автономия (даже если она реальна), а контроль над другими полностью остается в руках центрального правительства, происходит периферизация получивших особые полномочия регионов. Там, где центральное правительство должно осуществлять


514 Раздел IV. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ


как центральную, так и местную власть, оно в состоянии не только запугать федерированные регионы, но и задавить их. В любом случае подобная ситуация скорее всего закончится конфликтом, тем более что такие формы выборочной автономизации, как правило, используются для сглаживания этнических противоречий, вне зависимости от всего другого крайне опасных для федерализма.

Составные части, на которые делится территория политического сообщества, не обязательно должны быть полностью равными: они могут весьма сильно различаться между собой при том, однако, условии, что ни одна из этих частей не будет столь обширной или доминирующей, чтобы это угрожало (или создавало впечатление, что угрожает) единству или полномочиям остальных. Во времена второго рейха Пруссия просто-напросто подавляла все другие государства, входившие в состав германской федерации, подавляла до такой степени, что прусские институты даже выполняли функции общегерманских. [...]

Аналогичные территориальные деления могут существовать в рамках так называемого форалистического устройства (от испанского "fuero"1), т.е. двусторонних соглашений между центральным правительством и конкретными составными единицами. Так, с принятием конституции 1978 г. в современной Испании были заложены основы федеративной системы. Согласно новой конституции вся Испания делилась на автономные региональные сообщества. Одновременно предусматривалось, что Страна Басков и Каталония, а также любая другая региональная общность, которая того пожелает (в конечном итоге ими оказались Галисия и Андалусия), могут в индивидуальном порядке вести переговоры с Мадридом относительно устройства своих управленческих механизмов и объема передаваемой региональным правительствам власти. Большинство других регионов страны предпочло удовольствоваться тем базовым разделением власти, которое устанавливалось конституцией и введенными в соответствии с ней законами. Во всех случаях, однако, каждая входящая в состав страны территориальная единица должна была иметь собственное региональное правительство, обладающее переданным ему и гарантированным конституцией определенным минимумом реальных властных полномочий.

5. Все эти элементы структурной композиции и строения институтов, возводимые с целью обеспечить создание относительно сложной


____________________

1 Fuero - старинный испанский закон, гарантирующий привилегии каких-то городов или регионов. - Пер.


Глава 10. ГОСУДАРСТВО КАК ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ 515


системы разделения власти и полномочий и соучастия в их отправлении, будут эффективными лишь в том случае, если они обслуживают население с соответствующей или по крайней мере близкой политической культурой. Тот факт, что имеется особая федералистская политическая культура, к настоящему времени признается уже всеми специалистами в области сравнительного федерализма, хотя вопрос о ее составляющих до сих пор не до конца выяснен. Очевидно, что наиболее эффективными являются те федеративные системы, которые подкрепляются соответствующими политическими культурами. Наиболее федералистской является, наверное, политическая культура Швейцарии, но элементы, подкрепляющие федеративное устройство, обнаруживаются в политических культурах и других "классических" федераций.

Если политическая культура не соответствует полностью федеративному устройству, то она должна быть по меньшей мере достаточно близкой, способной принять федеративные композиционно-институциональные механизмы и отношения и сделать их дееспособными. Прийти к какой-то форме федеративного устройства можно и в том случае, если политическая культура нейтральна или если в рамках потенциального федеративного образования имеется несколько политических культур, уравновешивающих друг друга. Но если политическая культура враждебна по отношению к федерализму, возможности существования федеративной системы в какой бы то ни было форме резко сокращаются.

6. Жизненно важным в этом отношении является стремление к федерализации. В идеале такое стремление порождается самой политической культурой. Однако иногда оно может развиться независимо от политической культуры, в результате определенного стечения обстоятельств. Разумеется, в первом случае возможность успешного проведения в жизнь принципов федерализма значительно усиливается, но и при втором варианте развития стремление к федерализации может послужить противовесом неблагоприятному политико-культурному окружению.

7. Чтобы быть дееспособными, любые федеративные системы и их механизмы должны возводиться обеспечивающим широкое общественное согласие образом. Обычно федеративные системы возникают тогда, когда имеется согласие народов ряда политий на создание общих структурообразующих институтов, как правило, на основе "комплексной сделки" путем взаимных уступок, именуемой "конституцией". Раз возникнув, большинство федеративных систем могут, используя какие-то


516 Раздел IV. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ


специально установленные конституционные процедуры, включать в свой состав новые единицы. Правда, в конфедерациях "старого образца", образованные из ранее независимых политий, набор входящих в систему членов чаще всего определялся изначально; случаи, когда в уже готовое объединение входили новые члены, были крайне редкими. Однако другие федеративные образования и, особенно, конфедерации "нового типа" создаются на основе скорее сети соглашений, чем единовременного акта объединения. Так, в частности, создавались Европейский союз и Вест-Индийская Федерация. Аналогичным образом в средние века и на заре Нового времени строилась Швейцария, в XIX в. сменившая - путем заключения новой конституционной "сделки" - свое конфедеративное устройство на основе сети соглашений на федеративное. Движется ли Европейский союз в том же направлении или нет, сказать пока трудно, однако если его цель - сохранение конфедеративного (или равноценного конфедеративному) устройства, его сегодняшняя политика использования сети соглашений представляется вполне удачной.

8. Чтобы успешно функционировать, каждая федеративная система должна найти надлежащий баланс между сотрудничеством центрального правительства и федерированных единиц и конкуренцией между ними. Это предполагает соответствующее сочетание раздельных структур с отношениями функционального сотрудничества, культуру взаимопризнания законов в административной и судебной практике, а также открытость процесса взаимоторговли. Пользуясь принятой в Америке терминологией, можно сказать, что требуется определенная доля как двухуровневого федерализма, так и федерализма сотрудничества, позволяющего правительствам объединенными усилиями добиваться достижения общих целей. В то же самое время, если каждое правительство не будет сохранять за собой право на принятие решений и свободу сказать "нет", данное "сотрудничество" окажется лишь прикрытием насилия со стороны центральной власти. Мы не раз могли наблюдать подобное развитие событий. Установление иерархической юридическо-административной системы в Австрии; аккумуляция центральным правительством громадных полномочий в сфере налогообложения в ущерб правам штатов и манипулирование этими полномочиями через Дотационную комиссию в Австралии; широкое использование президентского правления в Индии - вот лишь три из огромного множества примеров, которые здесь можно было бы привести.


Глава 10. ГОСУДАРСТВО КАК ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ 517


9. При обсуждении федеративных образований в центре внимания нередко оказываются различия между системами, основанными на разделении властей, и парламентскими системами, особенно вестминстерского образца. В системах, основанных на разделении властей, огромную роль играют конституционные суды и межправительственное административное сотрудничество, тогда как в парламентских системах отчетливо заявила о себе тенденция к превращению коллегиальных органов, образуемых первыми министрами, министрами юстиции или какими-то другими должностными лицами, в неформальный, но важнейший механизм принятия решений. Хотя оба типа механизмов используются как при одной, так и при другой форме организации власти, в XX столетии исполнительная власть обрела более полный контроль над законодательной именно в рамках парламентской системы, где она, используя свое парламентское большинство, вне сомнения, в состоянии выступать от имени последней; и потому при такой системе коллегиальные органы на деле способны говорить за свои политий. Воспрепятствовать этому может лишь сопротивление, идущее из внепарламентских источников (так фактически и произошло при решении конституционных вопросов в Канаде). При системе, основанной на разделении властей, исполнительная власть не может обязать законодательную выполнять свои указания, поэтому такие системы менее пригодны для использования коллегиальных органов, разве что для принятия технических решений. В то же время конституционные суды подобных систем будут склонны поддерживать структурообразующие институты, если, конечно, в состав самих этих судов не будут введены представители федерированных единиц.

Системы, строящиеся на разделении властей, в большей степени, чем парламентские, опираются на обстоятельные писаные конституции, которые принимаются на основе всеобщего согласия и в которых оговорены конституционные проблемы (хотя парламентские системы эволюционируют в том же направлении). Конституционные документы федеративных образований англоязычных стран, как правило, бывают достаточно гибкими, в то время как в германоязычных федеративных образованиях подобные документы сформулированы более четко и менее поддаются неформальной модификации через интерпретацию. Они гораздо длиннее, чем конституция англоязычных стран, и в них чаще вносятся формальные изменения.

Проводившиеся в последние годы исследования позволяют нам также лучше понять существо противостоящих федерализму сил.


518 Раздел IV. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ


Одни из них выступают с унитаристских позиций, другие стремятся к фрагментаризации. К первой категории относятся силы, исповедующие якобинский, тоталитарный и технократический подходы. Эгалитаризм якобинцев принимает столь радикальные формы, что любого рода отклонения от единого образца становятся фактически неприемлемыми и лишь самые незначительные - допустимыми, в то время как для тоталитаризма неприемлема сама идея легитимности разделения властных полномочий, которая противоречит его основным принципам. Противодействие, которое встречает федерализм со стороны административных иерархий, не носит столь всеобъемлющего характера. Административные иерархии по самой своей природе неидеологичны, но они также порождают идеологию - технократизм, которая в целом направлена против федералистской децентрализации и разделения властных полномочий. На протяжении первых двух третей XX столетия утверждению федерализма препятствовали прежде всего унитаристские тенденции в обществе.

Среди второй категории сил наиболее неопасным для федерализма является, скорее всего, этнический национализм. Бытует представление, что федерализм может быть эффективным средством решения проблем, связанных с межэтническими конфликтами. На деле же полиэтнические федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать; они имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку образованные по этническому принципу единицы, как правило, не хотят сливаться в подразумеваемые федерацией тесные объединения. Не исключено, что гораздо больше шансов на успех имеют конфедерации разноэтнических государств. Полиэтнические федерации несут с собой угрозу гражданской войны, полиэтнические конфедерации - лишь угрозу распада на составные части. Необходимость обуздать этнический национализм является на сегодняшний день не только самым распространенным, но и самым труднореализуемым основанием для федерализма.

Этнический национализм - наиболее эгоцентричная форма национализма; на его основе труднее всего возвести систему конституцио-нализированного соучастия во власти. Теория федерализма предполагает национализм на базе согласия, каким бы ни было его демографическое содержание, согласия, которое делает возможным как разделение властных полномочий, так и соучастие в их отправлении. В свою очередь, современный национализм по большей части делает упор на то, что разъединяет людей: язык, религию, национальные мифы и т.п.


Глава 10. ГОСУДАРСТВО КАК ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ 519


На деле успешно функционирующими являются, как правило, те полиэтнические федеративные системы в которых границы федерированных единиц не полностью совпадают с границами этнических образований. С федерализмом согласуется лишь тот тип национализма, который формулируется через договор или согласие сообщества индивидов и затем оформляется в соответствующих конституционных документах, разграничивающих сферы, отводимые федеративной системе, с одной стороны, и входящим в нее единицам - с другой.

В целом этнический национализм, восходящий к образцам XIX в., стремится навязать любому правительству собственную бескомпромиссность. Федерализм - это демократическая "золотая середина", предполагающая переговоры и компромиссы. Любые проявления бескомпромиссности в жизнедеятельности общества делают его осуществление более сложным, а то и в принципе невозможным.

Многие ожидания, связанные с использованием федеративных принципов и механизмов, весьма часто оказываются иллюзорными. И все же никогда прежде эти принципы и механизмы не применялись столь широко и успешно, как в настоящее время. Федерализм имеет свойство привлекать на свою сторону тех, кто занят поиском панацей. Эти поиски, конечно, бессмысленны - панацей не бывает, однако принципы, механизмы и практика федерализма, как и демократии в целом, даже когда они воплощаются не в полном объеме, нередко способствуют укреплению сил демократии и мира на планете. При проведении сравнительных исследований федерализма все это следует иметь в виду.

Печатается по: Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106-115.

Всеобщая декларация прав человека

10 декабря 1948 г.

Преамбула

Принимая во внимание, что признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира; и

принимая во внимание, что пренебрежение и презрение к правам человека привели к варварским актами, которые возмущают совесть человечества, и что создание такого мира, в котором люди будут иметь


520 Раздел IV. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ


свободу слова и убеждений и будут свободны от страха и нужды, провозглашено как высокое стремление людей; и

принимая во внимание, что необходимо, чтобы права человека охранялись властью закона в целях обеспечения того, чтобы человек не был вынужден прибегать, в качестве последнего средства, к восстанию против тирании и угнетения; и

принимая во внимание, что необходимо содействовать развитию дружественных отношений между народами; и

принимая во внимание, что народы Объединенных Наций подтвердили в Уставе свою веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности и в равноправие мужчин и женщин и решили содействовать социальному прогрессу и улучшению условий жизни при большей свободе; и

принимая во внимание, что всеобщее понимание характера этих прав и свобод имеет огромное значение для полного выполнения этого обязательства,

Генеральная Ассамблея,

провозглашает настоящую Всеобщую декларацию прав человека в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства с тем, чтобы каждый человек и каждый орган общества, постоянно имея в виду настоящую Декларацию, стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению путем национальных и международных прогрессивных мероприятий всеобщего и эффективного признания и осуществления их как среди народов государств - членов Организации, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией.

Статья I

Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства.

Статья 2

Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.


Глава 10. ГОСУДАРСТВО КАК ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ 521


Кроме того, не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит, независимо от того, является ли эта территория независимой, подопечной, несамоуправляющейся или как-либо иначе ограниченной в своем суверенитете.

Статья 3

Каждый человек имеет право на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность.

Статья 4

Никто не должен содержаться в рабстве или в подневольном состоянии; рабство и работорговля запрещаются во всех их видах.

Статья 5

Никто не должен подвергаться пыткам или жестоким, бесчеловечным или унижающим его достоинство обращению и наказанию.

Статья 6

Каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности.

Статья 7

Все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона. Все люди имеют право на равную защиту от какой бы то ни было дискриминации, нарушающей настоящую Декларацию, и от какого бы то ни было подстрекательства к такой дискриминации.

Статья 8

Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом.

Статья 9

Никто не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию или изгнанию.

Статья 10

Каждый человек, для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения, имеет право, на основе полного равенства, на то, чтобы его дело


522 Раздел IV. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ


было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимым и беспристрастным судом.

Статья 11

1. Каждый человек, обвиняемый в совершении преступления, имеет право считаться невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена законным порядком путем гласного судебного разбирательства, при котором ему обеспечиваются все возможности для защиты.

2. Никто не может быть осужден за преступление на основании совершения какого-либо деяния или за бездействие, которые во время их совершения не составляли преступления по национальным законам или по международному праву. Не может также налагаться наказание более тяжкое, нежели то, которое могло быть применено в то время, когда преступление было совершено.

Статья 12

Никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его, личную и семейную жизнь, произвольным посягательствам на неприкосновенность его жилища, тайну его корреспонденции или на его честь и репутацию. Каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства или таких посягательств.

Статья 13

1. Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства.

2. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая:

свою собственную, и возвращаться в свою страну. I

Статья I4

1. Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем.

2. Это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций.


Статья 15

1. Каждый человек имеет право на гражданство.