Доклад «Ненецкий автономный округ: эффективность региональной власти»
| Вид материала | Доклад |
- Челябинский центр по исследованию проблем противодействия организованной преступности, 435.49kb.
- Челябинский центр по исследованию проблем противодействия организованной преступности, 312.38kb.
- Доклад по теме: «Практика взаимодействия с банковской системой и обеспечения наличными, 44.03kb.
- Ямало-Ненецкий автономный округ, 320.99kb.
- «Энергетическая эффективность и энергетическая безопасность через инновационное развитие», 73.56kb.
- Ежеквартальныйотче т открытое акционерное общество "Горно-металлургическая компания, 4301.75kb.
- Хаймина Ганна Анатольевна. Подведение итогов состоится 5 ноября 2010 года. Поощрения, 13.92kb.
- Ямало-ненецкий автономный округ региональное соглашение о минимальной заработной плате, 128.7kb.
- Михайленко Ирина Александровна, учитель русского языка и литературы моу «сош №7», 50.01kb.
- Российская федерация ямало-ненецкий автономный округ, 23.99kb.
1 2
 | |
Аналитический доклад
«Ненецкий автономный округ:
эффективность региональной власти»
Под редакцией:
Емельяновой Натальи, аналитика Института региональной информации
Оглавление
1.Преамбула 3
2.Эффективность деятельности властей при решении социально-экономических задач 4
2.1.Динамика основных социально-экономических показателей 4
2.2.Ключевые социально-экономические проблемы в регионе 9
2.3.Финансовая зависимость региона от центра. Качество управления бюджетным процессом. 11
2.4.Эффективность деятельности региональных органов власти (по данным Министерства регионального развития РФ) 13
2.5.Дисфункция региональной власти (оценка уровня коррумпированности исполнительной власти) 14
2.6.Инвестиционная политика властей 15
2.7.Социальная напряженность 17
3. Оценка общественно-политической ситуации 19
Преамбула
Второй доклад из серии исследований, освещающих тенденции социально-экономического развития субъектов-доноров накануне электорального цикла 2011-2012 гг., посвящен Ненецкому автономному округу (НАО).
Несмотря на небольшую территорию и небольшую численность населения, НАО является стратегическим регионом России, поскольку огромные запасы углеводородных ресурсов здесь находятся в начальной стадии освоения. Вклад добывающего сектора в экономическое развитие региона для НАО наибольший в сравнении с другими субъектами РФ. Как известно, российский рынок энергоносителей очень серьезно пострадал от мирового финансового кризиса. В этом смысле антикризисные действия властей Ненецкого АО как региона с резко монопрофильной структурой экономики вызывают особый интерес.
В ходе проведения исследования применялись следующие методы: качественный и количественный анализ основных статистических показателей социально-экономического развития региона (на основе данных Росстата, Минфина и Минрегионразвития); анализ информационного поля (федеральные и региональные СМИ); электоральный анализ (на основе данных ЦИК РФ). Полученная информация позволила объективно и комплексно оценить эффективность действий и решений администрации Ненецкого автономного округа и их влияние на социально-экономическое развитие региона.
-
Эффективность деятельности властей при решении социально-экономических задач
Динамика основных социально-экономических показателей
Перед непосредственным анализом основных макро-показателей экономического развития региона необходимо отдельно отметить следующее: 2000-е гг. ознаменовались для Ненецкого автономного округа началом «большой» нефтедобычи в северной части Тимано-Печорской нефтегазоносной провинции (НГП), что привело к укреплению позиций нефтегазового сектора в качестве базового сектора региональной экономики, в котором сосредоточены наибольшие объемы ресурсов. Через освоение Тимано-Печорской НПГ Ненецкий автономный округ преодолел последствия отказа государства от «стратегической» модели освоения регионов Крайнего Севера. Таким образом, НАО (наряду с такими субъектами РФ, как ХМАО, ЯНАО и др.) относится к регионам, стабильность экономической системы которых напрямую коррелирует с ситуацией, сложившейся в топливно-энергетическом комплексе. Так, по результатам 2009г. добыча полезных ископаемых составляла 98,5% в структуре производства округа.
Для оценки динамики социально-экономического развития НАО были проанализированы такие ключевые социально-экономические показатели, как ВРП, индекс промышленного производства, инвестиции в основной капитал, оборот розничной торговли, среднедушевые денежные доходы населения, индекс потребительских цен, численность зарегистрированных безработных, а также ввод в действие жилых домов.
Таблица 1. Индексы физического объема ВРП в постоянных ценах в процентах к предыдущему году
| Годы | Среднее по субъектам РФ | СЗФО | НАО |
| 2000г. | 110,6 | 109,7 | - |
| 2001г. | 106,0 | 104,8 | 108,2 |
| 2002г. | 105,5 | 108,6 | 117,8 |
| 2003г. | 107,6 | 107,1 | 127,5 |
| 2004г. | 107,4 | 108,5 | 127,5 |
| 2005г. | 107,6 | 106,6 | 108,8 |
| 2006г. | 108,3 | 107,7 | 114,6 |
| 2007г. | 108,3 | 109 | 118,7 |
| 2008г. | 105,7 | 104,7 | 86,7 |
Источник: Росстат
В период с 2001г. по 2007г. экономика Ненецкого автономного округа показала мощный положительный тренд ВРП. За семилетний период произошло увеличение объема ВРП более чем в 8 раз. Однако, несмотря на то, что средние ежегодные темпы прироста ВРП в период 2000-2007 гг. составляли 17,6% , существенного изменения позиций НАО среди других российских регионов не произошло: Ненецкий автономный округ переместился с 72 на 61 место в РФ и с 11 на 9 место в СЗФО.
В кризисном 2008г. валовой региональный продукт упал на 32%: с 118,7% до 86,7%. Однако уже в 2009г. по показателям ВРП округ сумел выйти практически на докризисный уровень. ВРП НАО в 2009г. составил 120,2 млрд руб. (117%), увеличившись на 20,4 млрд руб.
При этом НАО удерживает лидерство по показателю ВРП на душу населения. В 2009г. округ также показал максимальный ВРП на душу населения (2, 9 млрд руб.), превысив среднероссийский показатель (232 млн. 4 тыс. руб.) почти в 13 раз.
Таблица 2. Изменение основных социально-экономических показателей НАО (2009г. в % к 2008г.).
| Показатель | РФ | СЗФО | НАО |
| Индекс промышленного производства | 89,2 | 88,6 | 130,8 |
| Инвестиции в основной капитал | 83,8 | 81,3 | 36,4 |
| Оборот розничной торговли | 94,5 | 92,8 | 107,6 |
| Индекс потребительских цен | 108,8 | 108,5 | 105,9 |
| Численность зарегистрированных безработных | 141,1 | 156,5 | 133,3 |
| Ввод в действие жилых домов | 93,3 | 66,5 | 87,2 |
Источник: Архангельскстат
Среднедушевой показатель жилищного строительства в регионе в 2009г. был наибольшим среди всех субъектов федерации, превысив среднероссийское и среднеокружное значение соответственно в 2,4 раза. По данным на I полугодие 2010 г. округ также стал лидером в СЗФО по строительству жилых домов: рост в этом секторе экономики составил 49,3%.
Таким образом, даже на фоне кризисных явлений в экономике по большинству социально-экономических показателей Ненецкий автономный округ демонстрирует положительную динамику, однако, как нефтедобывающий регион, НАО испытывает проблемы с динамикой объемов производства. По оперативным данным Росстата по состоянию на 1 августа 2010г. прирост промышленного производства составил всего 0,5%. На ситуацию серьезно повлияло июльское падение на 5,7% индекса производства полезных ископаемых. Для региона с ярко выраженной сырьевой составляющей в экономике это обстоятельство стало определяющим.
Провальным также выглядит на первый взгляд показатель инвестиций в основной капитал: он более чем в два раза меньше аналогичного показателя по СЗФО и по России в целом. В 2009г. наблюдался рекордно низкий объем вложений нефтяных компаний в экономику региона: бизнес инвестировал в добычу полезных ископаемых 29,4 млрд руб., что гораздо меньше чем годом ранее. В 2008г. эта цифра составила 64,4 млрд. руб. По прогнозам на 2010г. показатель составит всего 37,2 млрд руб. Однако двухкратное сокращение вложений в разработку углеводородов имеет логичное объяснение. В середине 2008г. на территории НАО завершилось строительство двух крупнейших объектов, на которые был направлен основной поток инвестиций последних лет: это Южно-Хыльчуюское месторождение и Варандейский отгрузочный ледостойкий нефтеналивной терминал мощностью до 12 млн тонн в год (компания «Лукойл» завершила работу над крупномасштабным проектом общей стоимостью 1,1 млрд долларов, позволяющим экспортировать нефть в Западную Европу и США). Таким образом, сокращение потока инвестиций в данном случае не является следствием «заморозки» крупных проектов или пробуксовок в их реализации. Кроме того, по результатам 2009г. НАО продолжает лидировать среди регионов РФ по объему инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на 1 человека (399,4 тыс. руб. при среднероссийском значении 22,4 тыс. руб.)
Несмотря на небольшой удельный вес в структуре региональной экономики, агропромышленный комплекс НАО является одним из основных источников жизнеобеспечения коренного населения. Каждый второй работник сельскохозяйственный предприятий округа, является представителем коренных малочисленных народов Севера. Как известно, ключевую роль в АПК округа играет оленеводство: 39 из 57 крестьянских (фермерских) хозяйств, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность, занимаются оленеводством, которое в НАО в последнее время растет высокими темпами. Оленина фактически – единственный вид мяса в регионе. На сегодняшний день объемы производства оленьего мяса в НАО близки к предельному показателю. По данным на 1 июля 2010г., на просторах округа паслось стадо в 170 тыс. голов, в то время как Ненецкая тундра может прокормить не более 200 тыс. оленей. Валовое производство мяса выросло с 2005г. на 86%. Важно отметить, что в НАО хорошо отлажена система сбыта оленины. При этом до 99% оленины потребляется на внутреннем рынке.
Таблица 3. Производственные показатели работы оленеводческой отрасли Ненецкого автономного округа в 2004-2009 гг.
| Год | Выходное поголовье на конец года, голов | Сохранение взрослых оленей, % | Деловой выход телят | Валов. пр-во мяса, ц. (в ж. весе) | Выход мяса на 100 оленей, ц | Реализовано мяса в ж. весе, ц. |
| 2004 | 118675 | 84,3 | 59,4 | 11781 | 8,5 | 14832 |
| 2005 | 119559 | 86,7 | 66,3 | 15409 | 11,7 | 15826 |
| 2006 | 124227 | 88,4 | 70,8 | 19245 | 15,8 | 17876 |
| 2007 | 122924 | 88,5 | 64 | 16302 | 13 | 17886 |
| 2008 | 125639 | 90,3 | 66,6 | 19386 | 16 | 20084 |
| 2009 | 127781 | 90,3 | 71,5 | 21873 | 16 | 20491 |
Источник: Концепция развития агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа до 2020 г.
В то же время уровень заработной платы оленеводов (в среднем 20-25 тыс. руб. в месяц) оставляет желать лучшего. Несмотря на то, что в округе самое большое поголовье оленей на душу населения, оленеводы НАО получают зарплату намного меньше своих коллег, ямальских ненцев. Однако эта проблема в большей степени связана с взаимоотношениями региона с Архангельской областью (подробнее см. раздел 2.2. Ключевые социально-экономические проблемы в регионе).
Рыболовство, как и оленеводство, является традиционным занятием коренных народов Севера. Однако в рыболовстве округа дела обстоят не столь удачно, как в оленеводческом секторе. Рентабельность производства продукции от уловов водных биологических ресурсов за 2009г. составила всего 30%1. С начала 1990-х гг. в добыче рыбы все большую долю занимает морской промысел, в то время как доля прибрежного и озерно-речного промысла, призванного обеспечивать внутренние потребности округа в рыбной продукции, становится все менее значительной. Непростая ситуация в рыболовстве, главным образом, сложилась из-за банкротства рыбоперерабатывающих предприятий региона.
На данный момент, несмотря на наличие необходимой ресурсной базы (по нерпе - до 200 тыс. голов, по белухе - до 40 тыс. голов), на территории и в акватории Ненецкого автономного округа промышленного лова не ведется. В своем развитии рыбная отрасль округа сталкивается с такими серьезными проблемами, как: 1) ограниченный рынок сбыта продукции (за последнее десятилетие душевое потребление рыбы в округе упало); 2) фактическое отсутствие в округе предприятий по скупу, хранению, переработке и реализации рыбы (отсутствие морозильного оборудования на рыбоучастках, в частности, делает рыбную отрасль чрезвычайно зависимой от метеорологической обстановки); 3) отсутствие первичной обработки продукции непосредственно на рыбоучастках2.
В то же время у администрации НАО имеются стратегические планы развития рыболовства наряду с оленеводством на промышленной основе. Так в Концепции развития агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа до 2020г. и в Стратегии социально-экономического развития Ненецкого автономного округа на перспективу до 2030г. предусмотрено максимальное использование имеющегося значительного ресурсного потенциала прибрежного и озерно-речного промысла. Для этого планируется построить рыбоперерабатывающее предприятие в Нарьян-Маре с мощностью переработки 800 тонн сырья в год, рыбоперерабатывающий комплекс в селе Несь, сеть рыбоприемных пунктов, оборудованных холодильным оборудованием, рыбоводного завода для восстановления запасов.
Также в стратегические планы НАО входит развитие туристского потенциала, для реализации которого округ стремится к включению региона в карту маршрутов Северо-Запада России. Планируется сформировать турпродукт, основанный на знакомстве с жизнью оленеводов-кочевников, включающий туры с проживанием в чумах тундровых семей, участие в перегоне стад, зимнюю рыбалку и знакомство с национальной кухней. Для этого потребуется наладить специальное обучение проводников, сформировав новую профессию для коренных жителей. Кроме того, планируется развивать рыболовный и охотничий туризм. Развитие этого направления туризма предполагает маркетинг, ориентированный на иностранный и российский рынок, разработку и оснащение маршрутов (для охоты – подготовка кэмпингов на базе охотничьих изб) и создание охотхозяйств, выполняющих контрольно-надзорные функции и функции туроператора3. В настоящее время Концепция развития туризма НАО находится в стадии разработки.
Денежные доходы жителей округа традиционно выше среднероссийского значения, а уровень регистрируемой безработицы, напротив, - ниже. Среднедушевые доходы в 2009г. в регионе составили 38 989 руб. против 18 785 руб. в среднем по РФ. Также при среднем по России уровне безработицы 7,1%, уровень регистрируемой безработицы в округе в 2009г. составил 3,3%. С 2005г. уровень безработицы в округе упал почти в два раза (с 6,4% до 3,3%).
Несомненно, оценка уровня доходов с учетом стоимости жизни несколько корректириует ситуацию: небольшой внутрирегиональный спрос и низкая транспортная доступность ведут к удорожанию конечного потребления и транспортных расходов. Есть и другие факторы, способные нивелировать высокий уровень доходов населения округа: например, высокая стоимость энергоносителей, связанная со сложными природно-климатическими условиями. Таким образом, уровень доходов населения не является основным критерием оценки уровня жизни населения НАО. Необходимо особое внимание уделить показателям бедности и неравенства. Ниже приведены соответствующие данные по оценке, осуществленной Росстатом за 2008г.
Таблица 4. Показатели бедности и неравенства в некоторых регионах Российской Федерации в 2008 году
| Коэффициент | Благополучные регионы | Неблагополучные регионы | Коэф. диф-ции, раз | ||
| Коэффициент бедности4, % (в среднем по России – 13,1%) | Ямало-Ненецкий АО | 6,6 | Камчатский край | 25,0 | 7,0 |
| Ханты-Мансийский АО | 7,4 | Республика Марий-Эл | 25,2 | ||
| Ненецкий АО | 5,5 | Республика Ингушетия | 27,8 | ||
| Московская обл. | 9,1 | Республика Тыва | 32,9 | ||
| Республика Татарстан | 8,4 | Республика Калмыкия | 38,4 | ||
| Коэффициент Джини5 (в среднем по России – 0,422) | Республика Алтай | 0,310 | Самарская область | 0,435 | 1,8 |
| Владимирская область | 0,317 | Ямало-Ненецкий АО | 0,437 | ||
| Амурская область | 0,323 | Тюменская область | 0,453 | ||
| Республика Адыгея | 0,333 | Ненецкий АО | 0,461 | ||
| Ивановская область | 0,335 | г. Москва | 0,556 | ||
| Коэффициент покупательной способности населения6 наборов прожиточного минимума (в среднем по России – 3,26) | г. Москва | 6,01 | Республика Тыва | 1,59 | 4,4 |
| Тюменская область | 5,86 | Республика Алтай | 1,58 | ||
| Ненецкий АО | 5,31 | Ивановская область | 1,56 | ||
| Ямало-Ненецкий АО | 4,98 | Республика Калмыкия | 1,37 | ||
| Ханты-Мансийский АО | 4,57 | Республика Ингушетия | 1,35 | ||
Источник: Росстат
Как видно, для НАО характерна сильная дифференциация доходов населения. По коэффициенту Джини, отражающему дифференциацию доходов населения Ненецкий округ с показателем в 0,461 уступает только Москве (0,556). При этом в среднем по России коэффициент Джини в 2008г. составлял 0,423. Сильная дифференциация доходов населения округа также отражена в высоких показателях децильного коэффициента7, который в 2008г. был равен 9,2 при максимально возможном значении 15. В то же время округ вошел в пятерку наиболее благополучных регионов с наименьшими коэффициентами бедности и с наибольшими коэффициентами покупательной способности населения наборов прожиточного минимума. Ни один из 11 субъектов СЗФО, помимо НАО, не может похвастаться подобными результатами.
Резюмируя, следует отметить, что Ненецкий автономный округ и в кризисный, и посткризисный период сумел удержать рост макроэкономических показателей по многим параметрам.
-
Ключевые социально-экономические проблемы в регионе
Сложные взаимоотношения с Архангельской областью и их влияние на решение социально-экономических задач НАО. НАО и Архангельская область представляют собой «сложносоставленный субъект» федерации: округ стал субъектом РФ в 1995г., но формально остается частью Архангельской области. С 1 января 2008г. в связи с отказом органов государственной власти Архангельской области заключить договор с органами государственной власти НАО полномочия субъекта РФ на территории округа осуществляются областью. Однако реализация договора об исполнении полномочий Архангельской области в НАО представляется довольно спорной темой в условиях финансового кризиса. В целом проблема разграничений полномочий между двумя субъектами порождает целый ряд трудностей как политического, так и социально-экономического плана.
После передачи части полномочий на уровень Архангельской области (26 полномочий, а это примерно 50 % доходов региональной казны и вместе с ними финансов) были сокращены или свернуты важные региональные социально-экономические программы: к примеру, в бюджете Архангельской области на 2010г. не были предусмотрены субсидирование авиаперевозок, дотации на обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий, средства на регулирование цен тарифов на тепло и электроэнергию и др. Всего сокращение расходов, согласно бюджету области, составило 24% к уровню 2009г.
Из-за недостатка финансирования со стороны областной администрации определенные проблемы испытывает животноводческий сектор экономики округа. Все положенные дотации на животноводческую продукцию, в т.ч. на оленину, округ также получает через область. Это увеличивает сроки поступления денег. При этом Архангельская область значительно урезает заработную плату жителей округа, занятых в оленеводстве. Проблемы оленеводов, очевидно, не стоят для архангельских властей на первом месте: чисто с экономической точки зрения Архангельской области поддерживать ненецких оленеводов не совсем перспективно. Однако помимо соображений экономической целесообразности, малочисленным коренным народностям Севера необходимы социальные гарантии, такие как сохранение рабочих мест и социальной обеспеченности при традиционном образе жизни.
Фактически Архангельская область, учитывая падение доходов областного бюджета (на 38% в 2009г.), финансово не в состоянии «тянуть» исполнение полномочий в НАО. Это наглядно было продемонстрировано, когда область отказалась финансировать в 2010г. жизненно важный для НАО «северный завоз»8. В соответствии с пунктом 5 протокола совещания по вопросам исполнения отдельных государственных полномочий областью на территории НАО, подписанным 19 ноября 2007г. главами администраций Архангельской области и НАО под руководством полномочного представителя президента РФ в СЗФО И. Клебанова, органы государственной власти Архангельской области взяли на себя обязательство по своевременности и полноте финансирования завоза нефтепродуктов, угля и дров в НАО, которое в 2008 и 2009 гг. исполняли в полном объеме, предусматривая в областном бюджете ассигнования в размере 532 млн руб. и 527 млн руб. соответственно. Однако в конце 2009г. расходные обязательства по финансированию северного завоза в 2010 году в размере 644,7 миллиона рублей из бюджета Архангельской области были полностью исключены. В бюджете НАО на 2010г. средства на осуществление северного завоза также не были предусмотрены, т.к. на основании указанного протокола администрация округа осуществляет только организацию и контроль завоза нефтепродуктов, угля и дров.
Отсутствие финансирования на проведение «северного завоза» поставило под угрозу отопительный сезон 2010-2011 гг. Срыв «северного завоза» автоматически означал бы резкий рост цен на топливо и горюче-смазочные материалы, а также увеличение расходов местных жителей на коммунальные услуги. Однако власти НАО продемонстрировали последовательность в отстаивании интересов округа и заблаговременно вынесли вопрос на рассмотрение на уровне Правительства РФ. Администрацией округа была проведена серьезная работа на федеральном уровне. Глава региона Игорь Федоров неоднократно инициировал совещания в Правительстве РФ и Министерстве финансов РФ. В итоге для покрытия расходов на «северный завоз» из федерального бюджета была выделена большая часть средств (437 млн руб.) для покрытия расходов на «северный завоз». В настоящий момент кампания по «северному завозу» в НАО успешно завершена.
Таким образом, руководство Ненецкого автономного округа старается активно лоббировать интересы округа на федеральном уровне. В то же время проблема финансирования основных социально-экономических программ НАО по-прежнему остается открытой. Еще осенью 2009г. глава округа Игорь Федоров вышел к губернатору Архангельской области Илье Михальчуку с предложением заключить Договор о временном исполнении полномочий субъекта. Причем за счет субвенций из областного бюджета, которые будут формироваться на основе налогов и сборов, собираемых от плательщиков НАО. Суть инициативы состоит в следующем: два региона устанавливают лимит финансирования полномочий. Если налоговые поступления от НАО в бюджет Архангельской области превышают заранее оговоренную сумму, разница остается в казне области. Если поступающих средств не хватает, округ всю ответственность за обеспечение финансирования берет на себя, т.е. изыскивает возможности из собственных источников. Следует отметить, что подобный договор, похоже, является оптимальным выходом из сложившейся ситуации. Он позволит ненецким властям предпринимать необходимые шаги для сохранения уровня жизни населения округа.
Однако для властей Архангельской области, в т.ч. для Ильи Михальчука, решение этой проблемы лежит в политической плоскости. Подписание договора автоматически означает замедление, а в перспективе и вовсе свертывание процесса слияния двух северных регионов. Поэтому Архангельская область фактически проигнорировала предложение Игоря Федорова.
-
Финансовая зависимость региона от центра. Качество управления бюджетным процессом.
С 2001г. Ненецкий автономный округ является регионом-донором, поэтому не получает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ9. Все субвенции на финансирование здравоохранения, образования, транспорта, сельского хозяйства и др. осуществляются через Архангельскую область.
Таблица 5. Исполнение бюджета Ненецкого автономного округа в 2007, 2008, 2009гг.
| Год | Доходы, тыс. руб. | Расходы, тыс. руб. | Дефицит, тыс. руб. |
| 2007 | 7 909 215,0 | 8 417 664,3 | 508 449,3 |
| 2008 | 4 891 308,0 | 5 467 193,5 | 575 885,5 |
| 2009 | 5 243 786,7 | 5 434 953,1 | 191 66,4 |
Источник: Закон Ненецкого автономного округа об исполнении окружного бюджета за 2007г. от 01.07.2008г. №47-03; Закон Ненецкого автономного округа об исполнении окружного бюджета за 2008г. от 01.07.2009г. №46-03; Закон Ненецкого автономного округа об исполнении окружного бюджета за 2009г. от 01.07.2010г. №50-03
НАО относится к числу регионов с одной из самых низких в России дотационностью бюджета, с высоким уровнем доходов бюджета на душу населения. Существенная доля консолидированного бюджета приходится на социальные обязательства округа и муниципальных образований.
Тем не менее, в 2008г. после передачи части полномочий Архангельской области и перераспределения значительной части собственных доходов бюджета округа в пользу бюджета10 Архангельской области произошло некоторое снижение показателей бюджетной обеспеченности НАО. В то же время даже в 2008г. бюджет округа имел ярко выраженную социальную направленность. К примеру, программа по ликвидации ветхого и аварийного жилья «выросла» в два раза. Сиквестирование бюджета в основном коснулось строительства объектов по долгосрочным целевым программам. Это те объекты, по которым еще не были начаты подготовительные работы, не объявлены конкурсы и т.д. Сиквестирование бюджета, таким образом, напрямую не влияло на уровень жизни населения округа, а было в большей степени направлено на оптимизацию расходов.
Начиная с 2009г. доходы окружного бюджета вновь стали понемногу расти (с 4,8 млрд руб. в 2008г. до 5,4 млрд руб. в 2009г.). Прибавка получилась в основном за счет перерегистрации на территории округа Варандейского морского ледостойкого отгрузочного причала11, а также средств межбюджетных трансфертов федерации. Следует отметить, что Ненецкий автономный округ старается активно лоббировать получение федеральной поддержки (различных субвенций и дотаций), в основном по социальным и экономическим программам, финансирование которых приостанавливается или урезается Архангельской областью.
В одобренном на 2010г. дефицит бюджета был значительно сокращен до 1,2% (чуть более 68 млн руб.) от объема доходов без учета безвозмездных поступлений (при этом доходы увеличились до 6 млрд руб.)12. Первоначально доходная часть планировалась в размере 6 млрд 75 млн. 100 тыс. руб., а расходная – в размере 6 млрд. 143 млн. 310 тыс. руб. Однако уже в августе стало очевидно, что бюджет следует корректировать в сторону увеличения доходно-расходной части. Доходы и расходы увеличены в общей сумме на 811 млн 603,3 тыс. руб. Всего доходы бюджета НАО на текущий год должны составить 7 млрд 719 млн 520,9 тыс. руб, расходы – 7 млрд 787 млн 783,1 тыс. руб. Дефицит бюджета не изменится, но в процентном соотношении снизится с 1,2% до 0,9%. Основное пополнение бюджета произошло за счет перечислений, сделанных компанией «Тоталь Разведка Разработка Россия» (по результатам выполнения соглашения о разделе продукции по проекту «Харьягинское месторождение»), а также Федеральным фондом содействия реформированию ЖКХ.
Рост окружного бюджета происходит благодаря активному взаимодействию администрации НАО с Министерством финансов РФ и крупными компаниями, ведущими деятельность на территории округа. Важно отметить, что в структуре бюджета НАО велика доля неналоговых доходов, весомую часть также составляют поступления от налога на имущество организаций (НДПИ, НДФЛ и налог на прибыль перечисляются Архангельской области; налог на добычу нефти и газа уходит в федеральный бюджет). Темпы роста поступлений по налогу на имущество организаций в 2009г. составили более 200%. При этом сохраняющийся дефицит окружного бюджета во многом связан с объективными причинами: в первую очередь с «дырами», образовавшимися в результате отказа Архангельской области предусмотреть в своем бюджете ряд статей; в частности, это субсидии на питание школьников, на организацию и обеспечение вывоза детей оленеводов в поселки стойбищ и обратно, субвенции, предназначенные для обеспечения «северного завоза», дотации, связанные с регулированием тарифов на тепло- и электроэнергию в округе и др. К примеру, изначально по бюджетным корректировкам расходы Архангельской области на финансирование различных программ НАО должны были сократиться на 15%, но по факту получилось, что снижение финансирования в 2010г. по сравнению с 2009г. составит 26%. Однако даже в такой непростой ситуации дефицит Ненецкого автономного округа сокращается, а это значит, что зависимость округа от центра становится меньше.
Таким образом, качество управления бюджетным процессом в НАО можно признать вполне успешным.
-
Эффективность деятельности региональных органов власти (по данным Министерства регионального развития РФ)
По данным последнего доклада Минрегиона об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ 2009 г.13, Ненецкий автономный округ вошел в число шести регионов14, где полностью отсутствуют неэффективные расходы. Округ находится на 12 месте по достигнутой динамике эффективности в сфере «Жилищное строительство и ЖКХ», т.е. входит в двадцатку регионов, показавших лучшие результаты в этой области. В докладе также отмечается, что «европейского стандарта15 прироста жилой площади достигли только Московская область (1,3 кв.м. на душу населения) и Ненецкий автономный округ (1 кв.м. на душу населения)». Как известно, строительная отрасль является своеобразным барометром экономической ситуации. Кризисные процессы в экономике обычно ощутимо сказываются на строительном секторе. Судя по строительному сектору округа, кризисные процессы в региональной экономике успешно нивелируются.
Интересно, что Архангельская область показала в рейтинге Минрегионразвития крайне низкие результаты. Заняв 75 место из 83 субъектов по общему уровню эффективности деятельности органов исполнительной власти. На столь низкое место повлиял ряд факторов: в первую очередь, рост доли неэффективных расходов в сфере ЖКХ с 19% до 30%, рост незавершенного строительства с 10% до 240%, а также рост коэффициента ценовой доступности жилья с 5 до 7 лет.
-
Дисфункция региональной власти (оценка уровня коррумпированности исполнительной власти)
Важно отметить, что Ненецкий автономный округ на протяжении многих лет сотрясали коррупционные скандалы, масштабность которых угрожала кризисом легимности власти. Уголовные дела неоднократно возбуждались против членов Собрания депутатов НАО.
Как известно, один из бывших губернаторов округа Алексей Баринов (2005-2006гг.) в мае 2006г. стал первым в новейшей российской истории губернатором, взятым под стражу при исполнении своих полномочий в рамках уголовного дела. После обвинения в мошенничестве в крупном размере и хищениях он был уволен В.Путиным с формулировкой «по утрате доверия». И хотя это уголовное дело оценивается неоднозначно (по одной из версий причиной судебного процесса стал конфликт с нефтяной компанией «Северная нефть», «дочкой» «Роснефти»), факт остается фактом. Большой резонанс в свое время вызвал скандал, разгоревшийся вокруг еще одного экс-губернатора округа Владимира Бутова (1996-2005гг.). Против него также возбуждались уголовные дела. Также выяснилось, что Владимир Бутов тщательно скрывал имевшиеся у него две судимости (за мошенничество и браконьерство); кроме того, «липовым» оказался диплом об окончании Московского высшего института управления, имевшийся у Бутова. Все эти события на фоне слухов о том, что в НАО процветает «левая» добыча нефти, самым негативным образом влияли на оценку уровня коррумпированности исполнительной власти.
До недавнего времени в округе не было правовых основ для борьбы с коррупционной деятельностью. Так, некоммерческая организация «Национальный институт системных исследований» в своем ежегодном мониторинге антикоррупционной деятельности в регионах РФ (февраль 2010г.) отмечает, что НАО вместе с Чеченской республикой был аутсайдером рейтинга-2008, поскольку в округе не было законодательной базы противодействия коррупции.
Принятие соответствующего закона позволило округу улучшить свои позиции. Тем не менее, с общим результатом в 3 балла в рейтинге регионов по наличию и открытости организационно-законодательной базы противодействия коррупции НАО пока занимает невысокое место (69-79). При этом оценки в рейтинге колеблются от 1 до 7,5 баллов.
В то же время при оценке качества организационно-законодательной базы противодействия коррупции16 Ненецкий автономный округ получил высокую удельную оценку 11,5 баллов (в диапазоне от 4,2 до 13,6), что говорит о высоком удельном качестве антикоррупционных мер, рассчитываемом как отношение интегральной оценки и количества составляющих антикоррупционной политики.
В июне 2010г. Управлением Министерства юстиции РФ по Архангельской области и Ненецкому автономному округу также был проведен мониторинг законодательства НАО в целях выявления в нем положений, способствующих проявлению коррупции. По результатам мониторинга были сделаны следующие выводы: «По итогам целенаправленной деятельности Управления в Ненецком автономном округе стала формироваться нормативная правовая основа, направленная на противодействие коррупции. Дальнейшее формирование законодательства Ненецкого автономного округа о противодействии коррупции может осуществляться по пути утверждения Положения о совещательном (координационном) органе по противодействию коррупции».
Таким образом, качественная антикоррупционная политика, проводимая властями округа, может позволить добиться серьезных результатов в борьбе с коррупцией в краткосрочной перспективе.
-
Инвестиционная политика властей
Оценки инвестиционного потенциала НАО сильно разнятся и даже более того, выглядят весьма противоречиво.
Так, по данным исследований рейтингового агентства «Эксперт», в известном рейтинге инвестиционной привлекательности регионов за 2009г., Ненецкому автономному округу присвоен инвестиционный рейтинг 3С1, что означает пониженный потенциал, высокий риск. В инвестиционном рейтинге регионов округ занимает 68-е место по инвестиционному риску и 83-е по инвестиционному потенциалу. Наименьший инвестиционный риск - криминальный, наибольший – экологический. Наибольший инвестиционный потенциал – природно-ресурсный. Таким образом, НАО является одним из аутсайдеров среди субъектов РФ в этом рейтинге.
В то же время в октябре 2010г. Международная организация кредиторов (World Organisation of Creditors/WOC) признала Ненецкий автономный округ регионом, привлекательным для инвесторов, указав на то, что «НАО демонстрирует наиболее благоприятные условия для иновложений в энергетику, строительство и сельское хозяйство, прежде всего в промышленное оленеводство <…>. Инвестиционная привлекательность региона обусловлена эффективным использованием местных нефтегазовых доходов для стимулирования несырьевых отраслей».
Следует отметить, что выводы РА «Эксперт» выглядят парадоксально на фоне статистических данных, которые указывают на стабильный рост ключевых социально-экономических показателей округа в условиях эффективной деятельности региональных властей в целом. Объективность РА «Эксперт» в данном случае вызывает вопросы. Прежде всего, потому, что в рейтинге инвестиционной привлекательности-2009 Архангельская область, несмотря на существенный обвал целого ряда макроэкономических показателей, относится к категории российских регионов с наиболее типичным инвестиционным климатом – это группа 3B1 (на нее приходится 40% всех российских регионов), что означает пониженный потенциал, умеренный риск. В инвестиционном рейтинге регионов область занимает 52-е место по инвестиционному риску и 45-ое по инвестиционному потенциалу.
При этом сравнительный анализ выполнения доходов бюджетов обоих регионов, уровня бюджетной обеспеченности, зарплат населения и т.п. доказывает, что в НАО ситуация лучше, чем в области. Создается впечатление, что при составлении рейтинга превалировали политические цели. Доказательством тому является заявление, сделанное куратором специальных проектов рейтингового агентства «Эксперт» Сергея Журавлева на заседании правительства Архангельской области. Он отметил следующее: «Обратите внимание на парадокс. Ненецкий округ является одним из аутсайдеров Российской Федерации в этом рейтинге. По потенциалу и привлекательности. Но если сложить два потенциала: Архангельской области и НАО, как это раньше делалось, то совокупная привлекательность была бы выше. Выше, чем у Архангельской области и, тем более, выше, чем у Ненецкого автономного округа по отдельности. Это говорит о многом». Налицо лоббирование интересов Архангельской области, которая заинтересована в окончательном слиянии НАО с областью.
То, что НАО является одним из самых инвестиционно привлекательных регионов России17, в очередной раз признало Министерство регионального развития РФ уже в текущем году (в опубликованном Минрегионом докладе о ситуации в экономике, финансово-банковской и социальной сферах РФ в январе-сентябре 2010г.). Следует отметить, что при оценке инвестиционной привлекательности субъектов Минрегионразвития учитывало, кроме инвестиций в основной капитал, объемы строительных работ, темпы их роста, ввод жилья на душу населения и долю прибыльных предприятий.
В то же время в администрации НАО не совсем отлажен механизм взаимодействия с потенциальными инвесторами. Так, в структуре правительства региона отсутствует отдельный департамент, занимающийся вопросами инвестиций. Вопросы инвестиций относятся к компетенции Управления финансов и экономического развития.
Некоторые регионы России (например, Нижегородская область) стараются увеличить свой презентационный потенциал за счет формирования инвестиционного профиля региона, понятного как для российских, так и для западных инвесторов. Перспективы инвестиций в регион в этом случае оцениваются по международным стандартам с помощью признанных мировых рейтинговых компаний: таких, как Standard & Poor's, Thomson Financial, Moody's, Fitch Ratings и World Bank. В Ненецком округе за последнее десятилетие оценки кредитного и инвестиционного рейтинга региона ни одной из вышеперечисленных компаний не проводились.
Конечно, фактический высокий уровень инвестиционного потенциала региона при этом не отменяется, однако, работу по популяризации бренда НАО как одного из самых инвестиционно привлекательных регионов России окружной администрации следует проводить более целенаправленно.
-
Социальная напряженность
Отличительная особенность Ненецкого автономного округа состоит в том, что при небольшой численности населения рост протестных настроений здесь может быть очень быстрым. Небольшая численность населения также предопределяет невысокую роль СМИ в формировании общественного мнения: все проблемы, как впрочем и достижения, скрыть от населения практически невозможно. Поэтому, если окружная власть действительно заинтересована в формировании положительного общественного мнения относительно результатов своей деятельности, ее представителям необходимо вести крайне активную деятельность в округе, встречаться с жителями, обсуждать и оперативно решать их проблемы и т.п.
На сегодняшний день Ненецкий автономный округ характеризуется низким уровнем протестной активности населения. Самый массовый за последнее время митинг был проведен региональным отделением КПРФ в феврале текущего года в рамках общероссийской акции протеста против социально-экономической политики властей. В акции протеста, по разным данным, приняло участие от 300 до 500 человек. Митинг состоялся в столице округа Нарьян-Маре. Для Нарьян-Мара с населением 19,5 тыс. человек несколько сотен митингующих довольно ощутимая цифра, поэтому мероприятие не осталось незамеченным.
Существенная часть выступлений была посвящена одной из ключевых проблем НАО – взаимоотношениям региона с соседней Архангельской областью. Выступающие указывали на то, что социально-экономическое положение жителей округа ухудшилось после передачи части полномочий и вместе с ними финансов на уровень области. Особенно митингующих беспокоил «северный завоз». Однако поскольку администрация стала оперативно решать как проблему «северного завоза», так и другие социально-экономические проблемы, возникшие в результате отказа Архангельской области финансировать ряд статей окружного бюджета, протестный всплеск в округе быстро пошел на убыль.