Административное право украины
| Вид материала | Учебник |
Содержание1.2. Система административного права 1.3. История становления административного права 1.4. Административное право и административная реформа |
- Административное право Украины, 7840.1kb.
- Темы дипломных работ по дисциплине «Административное право» Административное право, 73.8kb.
- Программа дисциплины «Административное право» Для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1439.95kb.
- Перечень вопросов по дисциплине: “Административное право”, 25.05kb.
- Вопросы к экзамену по дисциплине «Административное право», 61.94kb.
- Программа дисциплины Административное право для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1024.68kb.
- Ii. Административное право, 60.56kb.
- Программа дисциплины Административное право для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1452.77kb.
- Административное право украины, 13111.74kb.
- Литература: Конституция РФ 12. 12. 1993 г. Административное право. Учебник, 10942.68kb.
1.2. Система административного права
Административное право имеет свою систему, которая характеризует внутреннее строение данной отрасли.
По общепринятой в теории права тенденции, административное право состоит из двух частей: Общей и Особенной. Некоторые авторы, наряду с указанными частями выделяют и Специальную часть административного права.
И Общая, и Особенная части административного права состоят из отдельных административно-правовых институтов. Административно-правовой институт — это система норм права, которые регулируют относительно однородные общественные отношения в сфере государственного управления. Общая часть включает в себя такие правовые институты, как:
— административно-правовой статус индивидуальных субъектов;
— административно-правовой статус государственных органов;
— административно-правовой статус иных коллективных субъектов;
— формы и методы государственного управления;
— способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;
— административное принуждение;
— административная ответственность;
— административно-процессуальное право (в отдельных учебниках по административному праву данный институт часто называют «административный процесс»).
Особенная часть состоит из таких основных правовых институтов:
— управление в экономической сфере;
— управление в социально-культурной сфере;
— управление в административно-политической сфере.
Как известно из теории права, отрасль права иногда включает в себя подотрасли, которые состоят из совокупности отдельных правовых институтов. В системе административного права можно выделить такую подотрасль, как административно-процессуальное право. При этом следует отметить, что в теории административного права единого мнения на этот счет нет. Большинство ученых-административистов считают, что административно-процессуальное право — это правовой институт административного права. В противовес этой точке зрения ряд ученых считает, что
12
>>>13>>>
развитие административного процессуального права как правового института достигло такого уровня, когда есть основания утверждать о возникновении и дальнейшем становлении административно-процессуального права как подотрасли административного права. Поэтому, говоря о системе административного права, следует отметить, что она наряду с правовыми институтами включает в себя и подотрасль. Одновременно необходимо отметить, что в последнее время все более распространенной становится точка зрения о развитии административного процессуального права как самостоятельной отрасли права, то есть речь идет о выделении административного процессуального права из системы административного права.
1.3. История становления административного права
1.3.1. Становление и развитие административного права
Административное право, предметом которого является, прежде всего, исследование государственного влияния на общественные отношения, управление общественными делами, имеет продолжительную и давнюю историю.
Проблема управления публичными делами возникала на самых ранних этапах развития цивилизации. Так, например, в Древнем Риме, Греции и Египте значительное внимание уделяли поддержанию порядка и обеспечению лояльности граждан, благоустройству, организации и содержанию войска, сооружению дорог и каналов и т. п. Понятие «полиция» означало когда-то управление делами полиса — города-государства. И лишь в последние три-четыре столетия это понятие становится тождественным определению специализированной службы общественного порядка и внутренней безопасности1.
В пору абсолютизма управление общественными делами сосредоточивалось в руках правителя, воля которого была законом, а действия не ограничивались никакими административными предписаниями. Предмета науки административного права, как и ее самой, еще не существовало, как не существовало сформированной системы распределения властей, а также административно-правового порядка, в рамках которого были бы установлены правовым путем субъективные права индивидуумов по отношению к государственной власти2.
1 Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. — М., 1998. — С. 9.
2 Старилов Ю. Н. Как развивалась наука административного права в европейских странах // Журнал российского права. — 1999. — № 3-4. — С. 203—204.
13
>>>14>>>
Считается, что начало развития науки административного права положила наука о финансах, экономике и хозяйстве, которая возникла в Австрии и Германии в XVII в. и называлась «камералистикой».
Камеральная наука, которая была в ту пору и полицейской также, разработала собственный инструментарий для изучения управления, его структуры и т. п. В университетах начинают штудирование курса камеральных наук, в состав которых включали цикл административных и экономических дисциплин. Учение камералистов связывалось с управлением при помощи совещательных органов, которые на протяжении XVIII-XIX вв. в Германии превращаются в министерства, коллегиальная форма управления в которых уравновешивала определенным образом централизацию политической власти1.
Первые кафедры камералистики основаны в Халле и во Франк-фурте-на-Одере. С этого момента молодая наука получает дальнейшее развитие, благодаря чему расширяется ее предмет, в который входят все дисциплины, связанные с государственной политикой: экономическая наука, политика, полицейская наука, наука о финансах, мануфактурное дело, горное строительство и т. п. В отличие от первоначальной, эта камералистика получает название новой, ее преподавание расширяет свою географию настолько, что в XIX в. достигает и России. В процессе развития камералистики из нее выделяются некоторые дисциплины, в частности, полицейское право, что создало базу для самостоятельного научного исследования его вопросов. Основными представителями полицейской науки того времени называют Иоганна-Генриха-Готлиба Юсти, фон Зонненфельда и Пюттера. Последний определяет место полицейской науки в системе публичного права, характеризует полицейскую власть как орган защиты общества от опасностей. Юсти первым обосновал концепцию «учения о полиции». Термин «полиция» он определяет как совокупность мероприятий внутренней политики, имеющая целью обеспечение общественного благосостояния.
С течением времени изменяются управленческие функции и отношение к их осуществлению. Новые идеи о государстве и его устройстве принесла в мир английская буржуазная революция. Томас Гоббс, а затем — Джон Локк в «Двух трактатах об управлении» подвергают критике феодально-теократическую концепцию возникновения власти короля. Формируется концепция естественного права, согласно которой каждый индивид в естественном, свободном состоянии имеет право на исполнительную власть, являющуюся, таким образом, производной от сообщества людей. В го-
1 Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. В. А. Козбаненко. — М, 2000. — С. 67.
14
>>>15>>>
сударстве, которое создается путем заключения общественного договора, эта власть является прерогативой специального органа. Целью осуществления власти является общий интерес.
Чтобы политическая власть отвечала своему договорному назначению и не была деспотической и абсолютной силой в руках одного лица или органа, необходимо соответствующее разделение властей. Законодательная власть, в соответствии с учением Дж. Локка имеющая право издавать обязательные для всех законы, является верховной, ей подчинены другие власти. Важным моментом локковской договорной концепции государства является «доктрина законности сопротивления любым незаконным проявлениям власти»1. Законность такого сопротивления, включая право народа на восстание против деспотической власти, основывается на его суверенных полномочиях как учредителя государства.
Заметным шагом в познании природы государства стало учение Шарля-Луи Монтескье, обосновавшего в известном произведении «О духе законов» идею разделения властей2. Так была заложена основа для теории разделения властей, которая и сегодня имеет громадное значение в теории административного права.
В конце XVIII — начале XIX в. камеральные науки приходят в упадок именно в связи с развитием политической науки и собственно теории государственного управления, центр которой перемещается в Соединенные Штаты. В Европе в это время новый толчок в развитии снова приобретает полицейское право.
По общему мнению полицеистов XVIII—XIX вв. полицейской признавалась деятельность по охране публичного и общественного порядка, личных и имущественных благ. Полицейская власть проявлялась в надзоре, профилактических мероприятиях и полицейской юрисдикции. Принципы правового государства влияют и на полицейское право, вследствие чего появляются попытки теоретического обоснования необходимости ограничения полицейской деятельности. Одна из таких попыток принадлежит фон Бергу, который в начале XIX в. перевел старое учение о полиции на принципы политико-правовых категорий, выработанные Пютте-ром и отразил это в своем семитомном труде «Справочник немецкого полицейского права» (1799-1806).
Однако после установления конституционных форм правления почти во всех странах Европы и выделения исполнительной ветви власти, сфера действия полицейского права значительно расширяется. Отношения в сфере государственного управления становятся более сложными и полицейское право уже не способ-
1 Локк Д. Избранные философские произведения. — М, 1960. — Т. 2. — С. 116.
2 Монтескье Ш.-Л. О духе законов // Избр. произведения. — М, 1955.
15
>>>16>>>
но их охватить. Это служит причиной появления нового понятия «право управления», авторство на которое принадлежит Лоренцу Штейну.
Это право устанавливает принципы управления, основы применения дисциплинарного принуждения, очерчивает правовое поле таких важных институтов исполнительной власти, как правительство и армия, регулирует деятельность государственных служащих, их права и обязанности, ответственность в случае злоупотребления властью и т. п.1.
Л. Штейн, а за ним и Роберт фон Моль, активно разрабатывая вопросы управленческого права, приходят к выводу о необходимости выделения из него права административного, как самостоятельной части дисциплины публичного права.
Развивая административное право, Моль отдает предпочтение исследованию либеральных задач управления, доказывая необходимость учета старой полицейской наукой основ конституционализма и ограничения публичной власти принципами правового государства.
Новое административное право опирается в тот период на новую кадровую профессиональную категорию — чиновничество, которая была необходимым условием эффективного становления и развития буржуазного государства.
Заметный вклад в связи с этим в теорию управления внес немецкий социалист и философ Макс Вебер, первым давший систематизированный анализ государственной бюрократии и являющийся автором теории бюрократии вообще.
На протяжении XIX в. появляется множество интересных научных работ по вопросам управления, в которых последовательно все более разграничиваются административное право, государственное право и наука государственного управления. В конце
XIX в. в западноевропейских странах, в частности во Франции, происходит процесс становления системы административных судов, в которых можно было обжаловать незаконные действия и решения административной власти. Параллельно этому происходит бурное развитие местного самоуправления, в связи с чем разрабатываются вопросы муниципального уровня управления.
Переломным моментом в становлении административного права как самостоятельной дисциплины является рубеж XIX и
XX вв. И не последнюю роль в этом сыграли работы Отто Майера, который исходил из того, что основой административного права является конституционное государство.
Руководствуясь пониманием правового государства, согласно которому управление связано законом и судебным контролем,
1 Вельский К. С. К вопросу о предмете административного права // Гос. и право. — 1997. — № 11. — С. 16.
16
>>>17>>>
Майер осуществляет догматическую разработку понятий и принципов публичного права. Сформулированные им понятия субъективного публичного права, публичной собственности и публичного предприятия являются заметным вкладом в теорию административно-правовой науки. Именно Майер в конце XIX в. под влиянием французского административно-правового учения впервые создал завершенную систему общего административно-правового учения1.
В Российской империи наука административного права начала формироваться в начале XIX в. как наука полицейского права. Становление и развитие полицеистики основывается на немецком научном опыте в этой области. Так, известные русские поли-цеисты второй половины XIX в. М. X. Бунге, М. М. Шпилевский, И. Е. Андреевский, В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов и прочие были приверженцами концепции Р. фон Моля, изложенной в его фундаментальном труде «Наука о полиции».
Одним из первых отечественных исследователей истории политико-правовых концепций науки полицейского права является М. М. Шпилевский. В своей работе «Полицейское право как самостоятельная область правоведения», изданном в 1875 году в Одессе, ученый уделяет внимание проблемам полицейского права Германии.
М. X. Бунге (1823-1895), профессор полицейского права Киевского университета, один из первых адептов немецкого полицеиз-ма, придерживался концепции расширенного толкования полицейского права, изложенной в произведениях Роберта фон Моля. Он занимается исследованием источников полицейского права, к которым относит не только законы, но и подзаконные акты, акты органов исполнительной власти, одним из первых обосновывает понятие субъектов полицейского права.
В свою очередь, И. Т. Тарасов, профессор Московского университета, был одним из первых, кто обосновал разделение предметов полицейского и административного права. По его мнению, регламентация общественных отношений, не связанных с деятельностью полиции, может быть предметом самостоятельной науки административного права. Среди теоретических проблем курса полицейского права основное внимание уделено соотношению властных полномочий полиции: распорядительной деятельности и средствам государственного принуждения. В своем труде «Очерк науки полицейского права» (1897), кроме вопросов материального права, ученым анализируются также процессуальные аспекты полицейского и административного права, в частности деятель-
1 Старилов Ю. Н. Как развивалась наука административного права в европейских странах // Журнал российского права. — 1999. ■— № 3/4. — 3. 212.
17
>>>18>>>
ность административных судов. Неординарность, нестандартность научных исследований И. Т. Тарасова подтверждается его обращением к таким проблемам отечественной науки административного права, которые еще не анализировались, например, исследованию проблемы пределов государственного влияния в сферах публично-правовых отношений и частного права1.
А. Я. Антонович (1848-?), профессор юридического факультета университета Святого Владимира в Киеве, специалист по политической экономии и полицейскому праву, полицейское право определял как науку, изучающую правовую основу хозяйственного влияния со стороны общества и государства для сохранения и развития народного блага»2. К задачам этой науки он относит исследование всех хозяйственных норм, направленных на охрану существующего благосостояния, то есть предупреждение и прекращение действий, которые могут нарушить благосостояние, а также исследование всех норм с целью надлежащего содействия дальнейшему развитию народного блага. Полицейское право, по мнению ученого, является необходимым дополнением политической экономии.
Среди полицеистов конца XIX в. — приверженцев немецкой школы полицейского права — нельзя не назвать профессора Санкт-Петербургского университета И. Е. Андреевского (1831-1891), изложившего свою концепцию полицеистики в фундаментальном труде «Полицейское право».
Определенное внимание И. Е. Андреевский уделяет генезису полицейского права, в становлении которого различает три этапа. Первый — античный и раннефеодальный (до начала XIII в.), когда формируются властные органы, деятельность которых еще очень несовершенна. Второй период развития полицеистики (XIII-XVIII вв.) характеризуется становлением органов государственного принуждения, обеспечивающих общественную безопасность, развитием правовых основ их деятельности (полицейского законодательства) и как следствие — постепенным ограничением неправовых методов государственного принуждения. И, наконец, третий этап знаменует формирование и развитие специализированных органов исполнительной власти. В этот период появляются «полицейские государства», к которым ученый относит, прежде всего, послереволюционную Францию.
Совершенствование системы охраны общественного порядка в России, в частности, создание превентивной системы, И. Е. Андреевский связывает с совершенствованием функций правоохранительных органов Министерства полиции, а затем — Министер-
1 Агапов А. Б. Учебник административного права. — М, 1999. — С. 58.
2 Зерцало: Журнал юридической библиографии. — М.: Зерцало, 1997. — Вып. 2. — С. 10.
18
>>>19>>>
ства внутренних дел, которое объединяет полномочия по предупреждению и прекращению правонарушений.
Учение И. Е. Андреевского основано на исследовании публично-правовых учреждений, их природы, функций, недостатков и преимуществ. По политическим взглядам он — либерал, приверженец идеи правового государства. Характерным для учения И. Е. Андреевского является разделение деятельности полиции на обеспечивающую безопасность (полицию безопасности) и обеспечивающую благосостояние (полиция благосостояния).
Концепция полиции безопасности базируется на противопоставлении факторов, основывающихся на воле человека и от нее не зависящих (чрезвычайные обстоятельства разного характера). Но и первые, и вторые служат причиной отрицательного влияния на публичный интерес.
Полиция благосостояния имеет целью создание социально-правовых гарантий духовного развития народа, она является право-реализующим фактором общегосударственной социальной политики. Основным методом влияния правоохранительных органов является государственная разрешительная политика. По мнению ученого, государственное влияние не может быть одинаковым для разных областей и зависит от традиций и публичного интереса. Таким образом, И. Е. Андреевский вместе с правительственной полицейской деятельностью рассматривает также общественную полицейскую деятельность1.
Концепция полицеистики И. Е. Андреевского отрицает противопоставление Общей и Особенной частей учебного курса. Теоретические дефиниции действующего права рассматриваются им в единстве их практического осуществления.
Еще одним из ученых-полицеистов того времени был М. М. Белявский (1869-?), который в своих произведениях высказывает мнение о том, что современное состояние общественной жизни предусматривает повышение роли государства в управлении2.
Профессор В. В. Ивановский, — один из известных полицеис-тов конца XIX — начала XX в, обосновал принцип единства концепций полицейского и административного права. Административное право включает право внутреннего управления и полицейское право, предметом которого он считает изучение законов и подзаконных актов, регламентирующих мероприятия для создания безопасности и благосостояния3. В 1904 г. выходит его труд «Учебник административного права: Полицейское право. Право внутреннего управления». Учебник состоит из Общей и
1 Зерцало: Журнал юридической библиографии. — М.: Зерцало, 1997. — Вып. 1. — С. 86.
2 Там же. — М.: Зерцало, 1999. — Вып. 4. — С. 28.
3 Агапов А. Б. Учебник административного права. — М, 1999. — С. 67.
19
>>>20>>>
Особенной частей, выделение которых становится уже традиционным, причем почти все внимание автором уделено Особенной части. Впервые в отечественной науке В. В. Ивановским обосновано не только становление новой области административного права, но и сделана попытка разработки методологии административно-правовой науки. Автор, в частности, выделяет группу общих методов и среди них — метод классификации, историко-срав-нительный, юридический. Определенное внимание в его произведениях уделено организации государственной службы. Эти и прочие вопросы ученый раскрывает в произведении «Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее органы (Вып. 7. Государственная служба)» (1895—1898). Вопреки определенной оригинальности, концепция В. В. Ивановского не раскрывает специфики административного права, его институтов, рассматривая их как составную часть науки государственного права.
В целом можно констатировать, что в Российской империи, частью которой была и Украина, в начале XX в. сложились два основных направления, две школы в научном обосновании административного права как самостоятельной отрасли.
Еще на протяжении продолжительного времени административное право будет рассматриваться учеными как составная часть права государственного или же теории права вообще. Основанием такого подхода была идея неразрывности права, деления его лишь на публичное и частное.
1.3.2. Советский период развития науки административного права
Рассматриваемый период развития административного права полностью связан с марксистско-ленинским видением управления государственными и общественными делами. Переход управления отраслями производства к государству рассматривается как результат захвата власти пролетариатом, огосударствления всех сфер жизни, установления общественной собственности. Расширяются задачи и функции государства по управлению общественной жизнью и в процессе дифференциации наук, изучающих управление, появляется тенденция развития административного права на базе отрасли государственного управления. Оно в тот период получает название «административное управление», а его предмет ограничивается определением совокупности мер по охране революционного порядка и безопасности. Практически административное право превращается в право «милицейское». Вообще следует отметить, что административное право в период становления советской власти было наиболее подозрительным в ее глазах из-за своей связи с правом полицейским, что влекло за собой дальнейшие проблемы в его формировании в начале советского периода. В течение двух десятилетий своего существования
20
>>>21>>>
при новой власти административное право дважды запрещается как отрасль правоведения и учебная дисциплина: впервые в 1917-1921 гг, вторично — в 1928—1937 гг. Оно считается присущим лишь буржуазному обществу, в котором существуют полицейские отношения и противоречия между властью и населением.
В 1928 году административное право изымается из учебных программ, свертываются научные исследования, постоянным репрессиям подвергаются ученые-административисты. В 1936-1937 гг. репрессируется большая группа ученых-юристов Института советского строительства во главе с его директором П.М. Пашуканисом.
Следствием этого является политизация, чрезмерная идеологизация административного права, в котором господствующей становится политическая доктрина советской государственности, проявляющаяся во всей системе мероприятий, используемых советской властью для укрепления своих позиций. С самого начала своего существования власть создает систему органов, которые обеспечивают ее существование.
Административное законодательство учитывает все директивы партии. Так, в 1921—1922 гг. расширяется фактическая свобода средств массовой информации, совести, союзов, которая регламентируется Конституцией, а порядок осуществления определен рядом декретов. Это, естественно, обусловило подъем массового сознания, появление в печати публикаций, отражающих действительное положение вещей в обществе. Это не могло длиться долго и уже в 1922 году проходит XII партийная конференция, которая в своей резолюции «Об антисоветских партиях и течениях» указывает на необходимость усиления идеологической борьбы против антисоциалистических сил. Прежде всего, речь идет о контроле за средствами массовой информации, усилении влияния коммунистической партии в высших учебных заведениях, о применении к этим силам административных и уголовно-правовых средств1.
Административное законодательство, принятое в 1922-1923 гг, учитывает указания XII партконференции. Постановлением ВЦИК и СНК создается Главное управление по делам литературы и издательства (Главлит), которое осуществляет надзор за всеми видами печатной продукции. В его состав входили представители ГПУ и Реввоенсовета, что не нуждается в их комментариях. Декретом СНК в 1923 г. при Главлите создается Комитет по контролю за репертуаром. В 1922 г. появляется также ряд декретов о союзах и обществах.
За первые годы советской власти накопилось большое количество нормативных актов, что послужило толчком для осуществле-
1 Курицын В. М. Из истории советского административного права // Сов. гос. и право. — 1981. — № 10. — С. 130.
21
>>>22>>>
ния, в частности, кодификации административного права. Кодификационные работы начинаются в 1922 году, когда и была детально разработана примерная схема Кодекса административного права УССР. В октябре—ноябре 1924 года проект Административного кодекса УССР был внесен в комиссию по рассмотрению законодательных предложений. В ее состав входили руководящие работники НКВД, ВСНХ, НКЮ, ГПУ, прокуратуры, политконтроля Государственного политического управления республики и т. п. Доработанный проект 12 октября 1927 года был утвержден в качестве кодекса и введен в действие с 1 февраля 1928 года1.
Административный кодекс содержал 528 статей, объединенных предметом ведения в 15 разделов, которые, в свою очередь, делились на главы и статьи. Первый раздел «Общие положения» определял основы деятельности административных органов республики: классовый подход, соблюдение революционной законности, демократические принципы и связь с массами, профилактическая деятельность, соблюдение культурных и бытовых прав меньшинств и т. п. Следующие разделы были расположены в такой последовательности: II — «Административные акты», III — «Средства административного воздействия», IV — «Иные административные меры принудительного характера», V — «Трудовая повинность по предупреждению стихийных бедствий и борьбы с ними», VI — «Обязанности населения по охране общественного порядка», VII — «Гражданство УССР, порядок его приобретения и утраты», VIII — «Регистрация и учет движения населения», IX — «Общества, союзы, клубы, съезды, собрания, манифестации», X — «Правила о культах», XI — «Публичные мероприятия», XII — «Использование государственного флага УССР и печатей», XIII — «Надзор административных органов в сфере промышленности», XIV — «Надзор административных органов в сфере торговли», XV — «Порядок обжалования действий административных органов».
Этот кодекс был необходим в свое время и позволял регулировать все разнообразие общественных отношений, возникающих в связи с организацией и деятельностью административных органов.
Следующий этап в развитии административного права начался после известного Первого совещания по вопросам науки советского права и государства в июле 1938 г. Главным докладчиком на этом совещании был Г. Я. Вышинский, основное внимание в своем выступлении уделивший административному праву, делая ударение на том, что оно может занять центральное место в системе советского права, но при условии, что оно не будет разделять управляющих и управляемых. Фактически реабилитировав
1 Михайленко В.П. К истории создания первого советского Административного кодекса // Сов. гос. и право. — 1984. — № 12. — С. 111.
22
>>>23>>>
административное право, Вышинский поставил условием его дальнейшее развитие на основе марксистско-ленинской идеологии с обязательной критикой буржуазного административного права1. Вследствие этого дисциплина «административное право» с нового учебного года вводится как обязательная во всех юридических учебных заведениях страны.
Научная дискуссия, начавшаяся после этого и продолжавшаяся после Второй мировой войны, заложила основы для формирования определения предмета административного права, метода, основных институтов отрасли.
На этом этапе необходимо упомянуть таких ученых, как С.С. Студеникин, М. И. Еропкин, И. И. Евтихиев, В. О. Власов, О. О. Лунев, Г. И. Петров, И. М. Ананов и др. Появляется ряд учебников по административному праву, которые объединяет круг рассматриваемых проблем, соединение Общей и Особенной частей, но отличает понимание объема государственного управления.
Продолжателем лучших традиций советских администрати-вистов был С. С. Студеникин (1905-1957). Учебник «Советское административное право» С. С. Студеникина, вышедший в свет во втором издании, продолжил и развил традиции этой науки. Ученый критически отнесся к преподаванию этого курса в вузах СССР в 1930-1937 гг. Его вклад в административно-правовую системологию был уникален. Последующие советские учебники сохранили основы структурного построения труда С. С. Студеникина: деление разделов Особенной части на три основные компонента: управление в области административно-политической деятельности, народного хозяйства и социально-культурной деятельности. Вне этой основной триады рассматривалось управление в области обороны, а также финансов и кредита.
Нельзя не вспомнить таких ученых, как И. Н. Пахомов, А. С. Васильев, Ю. А. Тихомиров, и др.
Очень плодотворным, самобытным и эрудированным админис-тративистом советской школы был А. А. Лунев (1910-1983), который навсегда останется в анналах советской административно-правовой науки как теоретик кодификации действующих в этой сфере норм, а также проблем административно-процессуального права. Ученый теоретически обосновал систему и виды административных взысканий, понятие мер административного пресечения, а также отраслевую специфику государственных санкций за административные проступки. Хотелось бы отметить, что традиции советской административно-правовой деликтологии продолжаются и ныне Е. В. Додиным, Д. Н. Бахрахом, Ю. М. Козловым, Л. Л. Поповым, М. С. Студеникиной, Г. А. Кузьмичевой и другими.
1 Вельский К. С. К вопросу о предмете административного права // Гос. и право. — 1997. — № 11. — С. 18.
23
>>>24>>>
В этот период постепенно формируется представление об Общей части административного права, параллельно формируется и новое направление в науке «теория государственного управления».
Отдельно следует отметить, что административное право советского периода основывалось на безотносительности догматов, которые не требуют творческого развития. Его основные институты исследовались в академической науке, на них опиралась и советская школа преподавания. Учение о субъектах и нормах административного права, методы административного влияния, формы, методы и, в особенности, сущность управления не пересматривались десятилетиями и воссоздавались в доктринально-неизменном виде во всех последующих учебниках и научных монографиях1.
Традиционализм научной мысли, укоренившийся в академической науке и ее вузовском преподавании, отрицательно отражался на качестве учебного процесса.
1.3.3. Административное право в независимой Украине
После распада СССР начался новый период в истории административного права Украины (как и в науке административного права России и других бывших республик, избравших собственный путь развития). В отношении Украины мы можем говорить о создании новой доктрины административного права, о пересмотре его предмета и т. п.
Вместе с тем, с принятием Конституции Украины в 1996 году возникает потребность в реформировании административной системы и в формировании принципиально нового взгляда на роль и содержание административного права в демократическом обществе2.
Во-первых, это касается понятия и составляющих предмета административного права, который традиционно связывался с общественными отношениями, возникающими в процессе государственного управления; происходит пересмотр роли государственного управления в жизни общества, анализируется его соотношение с государственным регулированием и т. п. Продолжаются дискуссии по определению круга объектов, испытывающих на себе властное влияние со стороны государства, пределов вмешательства органов исполнительной власти в разные социальные сферы.
Во-вторых, в свете требований Конституции Украины административное право приобретает новую роль, оно уже определяется не как управленческое право или карательное право, а как право обеспечения и защиты прав человека.
1 Агапов Б. А. Учебник административного права. — М, 1999. — С. 81.
2 Авер'янов В. Б. Формування і нормативне втілення нової доктрини адміністративного права — закономірність українського правотворення // Правова держава: Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. — К, 2000. — Вип. 11. — С 201.
24
>>>25>>>
Итак, определенному пересмотру подлежит и метод административного права, вернее, те формы его проявления, которые все ярче проявляются в современных условиях. Речь идет о реорди-нации и субординации. Ощутимое усиление роли реординации влечет за собой изменение природы административно-правового регулирования отношений между государством, его органами и гражданами. Объем государственного управления уменьшается и изменяется и не отождествляется уже с административно-правовой сферой. При этом повышается роль и изменяются границы административно-правового регулирования, укрепляется механизм защиты интересов в публичной сфере. Разрабатываются вопросы дихотомии права, его деления на частное и публичное. Все это находит проявление в ряде публикаций ученых-админис-тративистов, появившихся на протяжении последних лет.
В 1998 году принимается Проект Концепции реформы административного права Украины, в котором обосновывается содержательно согласованная совокупность теоретических и практических идей, выводов, положений и предложений, призванных внести необходимые уточнения, дополнения и изменения как в доктринальный аспект, так и в нормативную систему административного права Украины.
Новый толчок получает развитие теории административного процесса.
Новые взгляды на роль и сущность административного права Украины нашли воплощение не только в научных статьях и докладах, но и в учебниках по административному праву, уже вышедших из печати, а также в тех, которые находятся в процессе подготовки авторскими коллективами ведущих вузов страны.
1.4. Административное право и административная реформа
В последнее время состояние функционирования исполнительной власти в Украине характеризовалось тем, что уровень ее организационного влияния на общественные процессы не удовлетворял потребности динамического развития гражданского общества, формирования социально-экономического устройства и демократического, социального, правового государства. За последние годы не удалось достигнуть такого уровня организации исполнительной власти, когда бы ее субъекты создали функционально достаточную и структурно не противоречивую систему. Это проявляется в несовершенстве состояния многих составляющих элементов механизма государственного управления в нашем государстве.
Преодолению такого положения в сфере исполнительной власти должно содействовать осуществление административной ре-
25
>>>26>>>
формы. Административная реформа — это целостный комплекс согласованных мер, направленных на радикальную перестройку органов исполнительной власти и внедрение более эффективных форм и методов их деятельности. Целью реформы является поэтапное создание на научных принципах более эффективной и демократической системы государственного управления, которая должна быть достаточно прозрачной для общественности, а расходы на ее содержание должны быть адекватными финансово-экономическому состоянию государства.
Для концептуального и организационно-методического обеспечения подготовки и проведения административной реформы Указом Президента Украины от 7 июня 1997 г. была создана Государственная комиссия, основными задачами которой стали: разработка Концепции административной реформы; определение научных основ, стратегии и тактики ее проведения; разработка конкретных механизмов и сроков внедрения административной реформы; экспертная оценка концепций и проектов нормативно-правовых актов, направленных на создание правовой базы административной реформы; анализ деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в отношении осуществления мер административной реформы и предоставления помощи в ее проведении; рассмотрение предложений и программ научного, материально-технического, кадрового и финансового обеспечения административной реформы; подготовка предложений по конкретным направлениям проведения указанной реформы.
Началом практического осуществления административной реформы считается принятие Указа Президента Украины от 22 июня 1998 г. «О мерах в отношении внедрения Концепции административной реформы в Украине». Этим Указом были одобрены основные положения Концепции административной реформы, которая была разработана Государственной комиссией по проведению в Украине административной реформы.
Согласно Концепции ключевыми направлениями административной реформы признаны:
— рационализация структуры, функций и методов деятельности органов исполнительной власти, упрощение и сокращение лишних отраслей управления;
— внедрение действенной системы государственного контроля и рационализация административных процедур;
— дерегуляция и усовершенствование системы управленческих услуг, предоставляемых на разных уровнях исполнительной власти;
— реформирование системы подготовки и переподготовки управленческих кадров, механизма государственной службы;
— уточнение административно-территориального деления страны;
26
>>>27>>>
— обновление законодательной базы административных правоотношений, организационно-правовое обеспечение развития административной юстиции.
Практическая реализация мер административной реформы должна быть подчинена выработанным мировой практикой основополагающим принципам функционирования исполнительной власти в демократических государствах. Среди них следует отметить такие:
— приоритетность законодательной регламентации функций, полномочий и порядка деятельности органов исполнительной власти;
— независимость органов исполнительной власти от органов законодательной и судебной власти в пределах, определенных Конституцией Украины;
— ответственность органов исполнительной власти, их должностных лиц за свои решения, действия и бездействия перед гражданами, права которых были нарушены;
— обеспечение парламентского и судебного контроля за функционированием органов исполнительной власти и их должностных лиц.
К настоящему времени осуществлены определенные шаги в отношении реформирования системы органов исполнительной власти. Кроме того, рядом указов Президента, принятых на протяжении 1999-2000 гг, внедрена новая организация работы украинского Правительства, его аппарата — Секретариата, упорядочена система центральных органов исполнительной власти, определена их новая классификация, а также предусмотрены новые стратегические приоритеты в развитии института государственной службы.
Например, количество членов Кабинета Министров Украины уменьшилось с 24 до 20 человек (в том числе министров — с 18 до 15). Численность центральных органов исполнительной власти сокращена с 89 до 47, то есть почти вдвое. Общая численность работников аппарата центральных и подчиненных им территориальных органов уменьшена почти на 17 тыс. человек.
Вместе с тем, в целом, украинская административная реформа хотя и продвигается вперед, но явно неудовлетворительными темпами. Правда, сдерживающее значение имеют некоторые объективные факторы.
Прежде всего, очень слабой остается общественная поддержка реформаторских усилий. Об этом в значительной мере свидетельствует уровень информированности населения об осуществлении мер административной реформы.
Например, по данным некоторых конкретно-социологических исследований 48% граждан вообще ничего не слышали о президентских указах по вопросам административной реформы. Около 44% слышали об указах, но не знакомы с их содержанием. То
27
>>>28>>>
есть более 90% населения фактически не представляет себе, что осуществляется в сфере административного реформирования. И только немногим более 7,5% респондентов имеют достаточные сведения об этих документах.
Следующий сдерживающий фактор заключается в недостатке у государства средств для проведения административной реформы.
С началом в Украине административной реформы не до конца удалось преодолеть безосновательное представление значительной части управленческих кадров о том, что будто эта реформа может быть не только безрасходной, но и даже способом экономии государственных средств. На самом же деле административная реформа никак не может быть сведена только к уменьшению управленческого аппарата и соответствующей экономии средств. Напротив, проведение в достаточно полном объеме реформы — дело дорогое и невозможное без достаточно значительных финансовых расходов. Об этом свидетельствует, например, опыт некоторых восточноевропейских стран, где административные реформы уже проведены или проводятся.
Таким образом, нехватка средств в нашем государстве существенно влияет и на темпы, и на глубину проведения мер административной реформы.
Еще один — и далеко не последний по значению — объективный фактор, сдерживающий развитие административной реформы, связан с тем, что и до сих пор первостепенное внимание уделяется решению задач структурно-фукциональной рационализации государственного управления, хотя не менее приоритетной должна быть демократическая направленность административной реформы.
Это значит, что ее конечной целью является, во-первых, приближение аппарата исполнительной власти к потребностям общества и каждого отдельного человека и, во-вторых, создание такой системы государственного управления, которая соответствовала бы стандартам демократического, правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой. Можно даже сказать, что усилия по рационализации государственного управления должны быть, наконец, подчинены усилиям по демократизации государственного управления.
В силу преобладающих до сих пор приоритетов в проведении административной реформы, совсем не случайным является то, что именно в приведенном, демократическом «измерении» осуществление административной реформы сталкивается с наиболее значительными затруднениями и вызывает справедливые нари-цания со стороны населения.
Но, несмотря на все вышеизложенное, административная реформа не только постепенно продвигается вперед, но и приобрета-
28
>>>29>>>
ет приоритетное значение в политико-правовом развитии страны, поскольку непосредственно связана с качественным обновлением механизма реализации исполнительной власти.
Именно исполнительная власть занимает особое место среди ветвей государственной власти, поскольку обеспечивает реальное воплощение в жизнь законов и иных правовых актов государства, практическое применение всех рычагов его управленческого влияния на важнейшие процессы общественного развития. Итак, существует принципиальное единство этой ветви власти с управленческой деятельностью государства.
Поскольку административное право является ключевой отраслью украинского права, регулирующей указанную деятельность, оно одновременно выступает основным средством юридического сопровождения процесса самой административной реформы.
Вместе с тем, современное украинское административное право по своему содержанию не отвечает требованиям становления и развития демократического правового государства, и поэтому нуждается в реформировании.
В связи с этим важно отметить, что не следует смешивать понятия «административная реформа» и «административно-правовая реформа». Последнее понятие означает реформу административного права. То есть реформирование административного права — собственно «административно-правовая реформа» — по своему содержанию не совпадает с понятием административной реформы, а выступает ее составляющей частью.
Необходимо подчеркнуть, что проведение реформы административного права не является чисто украинской необходимостью. Это общая закономерность современного не только постсоветского, но и мирового развития в целом.
Причем, зарубежный опыт показывает, что подобные реформа-ционные задачи нигде не разрешались путем проведения краткосрочных, быстрых кампаний.
Например, практика современных развитых государств Европы свидетельствует о том, что в послевоенный период демократическая перестройка национальных административно-правовых доктрин и законодательства продолжалась несколько десятков лет.
В Украине начало процесса реформирования административного права было положено принятием в 1997 году правительственного решения о необходимости разработки Концепции реформы административного права и подготовки проекта Административного кодекса Украины. На сегодняшний день проект указанной концепции, разработанный совместными усилиями ученых и специалистов-практиков нашей страны, был одобрен Кабинетом Министров Украины и передан на рассмотрение Верховной Раде Украины.
29
>>>30>>>
Важно понять, что необходимость комплексного реформирования отрасли административного права в значительной мере обусловлена тем, что до недавнего времени самым заметным признаком этой отрасли украинского права была деформация ее роли.
Это является закономерным следствием определенной научно-юридической традиции, которая укреплялась на протяжении десятков лет советского периода. Точнее говоря, абсолютизировались два аспекта общественного предназначения административного права: с одной стороны — как способа управленческого влияния государства на общественные процессы, то есть как права «администрирования», а с другой стороны — как «карательного» права, обеспечивающего применение государством в отношениях с гражданами различных мер административной ответственности.
И до настоящего времени, к сожалению, административное право продолжает восприниматься многими лишь в упомянутых аспектах. Хотя понятно, что такое представление консервирует присущую тоталитарному обществу идеологию «господства государства» над человеком, в которой человеку отводится место лишь управляемого объекта, на который направлено властно-распорядительное воздействие и административное принуждение со стороны государственных органов.
Эта устаревшая идеология уже не отвечает установленной Конституцией Украины (ст. 3) принципиально новой роли государства в отношениях с человеком, в соответствии с которой «утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства». Так, сама Конституция закрепила переход от доминирующей в прошлом идеологии к новой — идеологи «служения государства» интересам человека.
Воплощение в жизнь новой Конституции Украины требует принципиально нового взгляда на роль административного права в демократическом обществе.
Ведь главным признаком демократического общества и правового государства является свободное и эффективное осуществление человеком принадлежащих ему прав и свобод. Сегодня это утверждение стало аксиомой современного цивилизационного процесса.
Таким образом, в системном реформировании украинского общества права человека должны стать не каким-то производным или второстепенным заданием осуществляемых преобразований, а их главнейшей целью, которая призвана принципиально изменить историческую парадигму отношений между государством и человеком.
Решающая роль в правовом обеспечении такой перемены принадлежит административному праву. А именно, речь идет о том, что в противовес бывшей доктринальной традиции современное административное право должно рассматриваться как способ обес-
30
>>>31>>>
печения надлежащего соблюдения и действенной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере функционирования исполнительной власти государства.
В основу современного реформирования украинского административного права должен быть положен предусмотренный Конституцией Украины (ст. 8) принцип верховенства права, который означает подчинение деятельности государственных институтов нуждам реализации и защиты прав человека, их приоритетность над другими ценностями демократического, социального, правового государства.
Нужно отметить, что принцип верховенства права по своему содержанию, вопреки некоторым существующим взглядам, значительно шире принципа верховенства Конституции и закона. Ведь не каждый закон сам по себе способен обеспечить настоящие условия полноценной реализации прав человека. Поэтому воплощение в жизнь принципа верховенства права должно быть общей заботой всех ветвей государственной власти под интегрирующим влиянием главы государства как конституционного гаранта соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Итак, есть все основания считать, что в концептуальном утверждении и фактическом внедрении принципа верховенства права как базового критерия определения общественной ценности административного права заключаются глубокий смысл и конечная цель реформы научной доктрины и практики реализации украинского административного права на современном этапе.
В ходе реформирования административного права, прежде всего, необходимо более обоснованное осознание и восприятие не только представителями власти, но и всеми слоями населения фундаментальной конституционной формулы: «Права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направление деятельности государства» (ст. 3 Конституции Украины).
В соответствии с данным конституционным предписанием необходимо преодолеть существующее ограничение роли государства в решении проблем прав человека, которая традиционно ограничивается, преимущественно защитой нарушенных прав. Необходимо расширить эти рамки, акцентировав внимание государства на многоплановую работу по утверждению приоритета прав и свобод человека в украинском обществе. Именно этому должно быть подчинено содержание правовой политики по реализации принципа верховенства права.
Административно-правовой режим взаимоотношений органов государства с населением должен базироваться на требовании безоговорочного признания приоритета прав человека, уважении к его законным интересам, правомерным требованиям и ожиданиям. Правовой стандарт взаимоотношений государства и человека должен исходить из восприятия личности как такого субъекта,
31
>>>32>>>
перед которым государственная власть ответственна за свою деятельность.
Очень важным для проведения реформы украинского административного права является то, что с самого начала она основывается на демократических принципах общеевропейского значения.
Конечно, необходимо осознавать, что существующие в странах мира правовые, в том числе административно-правовые стандарты, достаточно разнообразны и чего-либо «единого общеевропейского» (а тем более — мирового) в чистом, так сказать, виде не существует. Однако некоторые общие черты правовых институтов, которые уже успешно действуют в зарубежных государствах, конечно же есть, и ориентироваться на них совершенно оправдано.
Относительно реформирования административного права существенная особенность состоит в том, что в большинстве развитых европейских стран административное право базируется на ряде общепризнанных демократических принципов. В частности, по ним Советом Европы в 1996 году издан специальный «Справочник по принципам административного права, касающихся отношений между административными органами и частными лицами».
В ходе реформы административного права в конкретных законопроектных работах было бы очень полезно учесть и использовать те принципы, которые уже хорошо себя зарекомендовали в практике зарубежных стран.
При этом должна быть полная ясность в понимании того, что знание и использование общепризнанных принципов еще совсем не означает копирование институтов других правовых систем. В то же время это поможет более полно гармонизировать отдельные институты национального административного права с демократическими правовыми стандартами, распространенными в Европе.
Несмотря на бесспорную важность указанной «европейской ориентации» процесса реформирования украинского административного права, все-таки наиболее острой его проблемой следует считать задачи создания отечественной научной модели административного правопонимания, которая бы адекватно отразила упомянутую выше принципиальную новизну в определении общественной роли и назначения этой отрасли права.
Концептуальное преимущество внедрения в административное правопонимане принципа верховенства права состоит в том, что в соответствии с ним ключевыми характеристиками в определении административного права должны стать не «управленческие», а тем более его «карательные» функции, а две новые функции: 1) «правообеспечительная», которая связана с обеспечением реализации прав и свобод человека; 2) «правозащитная», связанная с защитой нарушенных прав.
Итак, даже в наиболее обобщенном понимании административное право должно определяться не как «управленческое» или
32
>>>33>>>
«карательное» право, а как «право обеспечения и защиты прав человека».
Конечно же, главная задача состоит не в том, чтобы просто дать новое научное толкование понятия административного права, а в том, чтобы это толкование было реализовано в новых подходах к анализу и освещению этого института, а, главное — в его отражении в текущем административном законодательстве.
Итак, идеи верховенства права будут содействовать объединению всех направлений реформирования административного права и его гармонизации с общеевропейским и принципами административного права. А проведение административной реформы призвано содействовать внедрению в практику украинского государство- и правотворчества новой идеологии отношений между государством и человеком, суть которой — в служении государства интересам человека.