Субъект Российской Федерации в экономическом и социальном развитии государства (компетенция органов власти и методы ее реализации)

Вид материала

Автореферат

Содержание Хабриева Талия Ярулловна Михалева Надежда Александровна Общая характеристика диссертации Содержание работы Результаты диссертационного исследования отражены в следующих публикациях

Подобный материал:

• Московская финансово-юридическая академия, 22.97kb.
• Законодательных (представительных) органов публичной власти в российской федерации, 105.12kb.
• Правительство российской федерации постановление от 15 апреля 2009 г. N 322 о мерах, 2585.54kb.
• Правительство российской федерации постановление от 15 апреля 2009 г. N 322 о мерах, 2365.23kb.
• Правительство российской федерации постановление от 15 апреля 2009 г. N 322 о мерах, 2117.1kb.
• Правительство российской федерации распоряжение от 31 августа 2002 г. N 1225-р, 264.28kb.
• Секция «актуальные проблемы государственного и муниципального управления», 624.2kb.
• Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2010 г. №212. Оценка эффективности деятельности, 162.86kb.
• Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 326.09kb.
• Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 350.51kb.

На правах рукописи

СОБЯНИН СЕРГЕЙ СЕМЕНОВИЧ

Субъект Российской Федерации

в экономическом и социальном развитии государства

(компетенция органов власти и методы ее реализации)


Специальность 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

на соискание ученой степени

доктора юридических наук


Москва - 2007

Работа выполнена в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.


Научный консультант: Хабриева Талия Ярулловна,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист РФ


Официальные оппоненты: Васильев Всеволод Иванович,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ


Михалева Надежда Александровна,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ


Чиркин Вениамин Евгеньевич,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ,

заслуженный юрист РФ


Ведущая организация: Юридический факультет

Московского государственного

института международных отношений (Университета) МИД России


Защита состоится 23 мая 2007 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ по адресу: 117218, Москва, ул. Б.Черемушкинская, д.34.


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ по адресу: 117218, Москва, ул. Б.Черемушкинская, д.34.


Автореферат разослан « ___ » ___________ 2007 г.


Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических наук,

доцент А.Н. Чертков

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Актуальность темы исследования. В последние годы российская экономика значительно продвинулась вперед, не только восполнив потери, понесенные в период длительного кризиса и спада производства, но и создав определенные предпосылки перехода к долговременному поступательному развитию. Однако, несмотря на это, в нашей стране пока нет достаточных гарантий того, что тенденции стабильного подъема экономики станут долговременными. Причин тому немало. Часть из них заключена в особенностях экономики России начала XXI века и, прежде всего, в ее чрезвычайной зависимости от экспорта сырья и энергии и, соответственно, от цен на эти виды ресурсов на мировом рынке.

Многие обстоятельства, не позволяющие пока говорить о реальной стабильности или защищенности тенденций устойчивого экономического роста, не имеют прямой связи с внешнеэкономическими или внешнеполитическими факторами и носят сугубо внутренний характер. Один из этих факторов – недостаточное владение органами власти механизмами управления социально-экономическим развитием в новых экономических и политических условиях, когда старая командно-административная система полностью изжила себя, а рыночные механизмы саморегуляции оказались недостаточными. Особенно остро эта проблема проявляется на региональном и местном уровнях власти, степень ответственности которых за решение широкого круга вопросов экономического и социального развития, пока еще не везде положительно отразилась на методах управления социально-экономическим развитием территории.

Россия – федеративное государство, в состав которого входят регионы, имеющие статус равноправных субъектов Российской Федерации. Взаимоотношения федерального центра и региональных властей, отношения, возникающие между органами государственной власти различных субъектов Федерации, взаимоотношения между региональными и местными властями, которые не входят в систему органов государственной власти, – все это создает достаточно сложный комплекс внутренних связей и зависимостей внутри системы публичной власти России, которые, в свою очередь, делают чрезвычайно трудным процесс государственного управления в экономической и социальной сферах общественной жизни. Ситуация усугубляется и тем, что в настоящее время не достаточно четко определен конституционно-правовой статус некоторых видов субъектов Российской Федерации, как в теоретическом, так и в практическом плане продолжается дискуссия о пределах самостоятельности субъектов Российской Федерации в осуществлении возложенных на них полномочий, о характере взаимоотношений федерального центра и регионов.

Безусловно, многие особенности существующей системы российского федерализма являются объективно обусловленными и необходимыми в современных условиях с учетом особенностей национального состава российского народа, исторических предпосылок становления российской государственности. Однако само по себе понимание объективности этих факторов и их учет не являются достаточными условиями для решения задачи организации эффективной системы государственного управления социальными и экономическими процессами в конкретных регионах страны.

На практике нередко недооценивался потенциал субъектов Российской Федерации в решении вопросов социально-экономического развития. Однако именно промежуточный уровень публичной власти субъекта Федерации обеспечивает взаимосвязь общефедеральной власти и местного уровня управления, представленного органами местного самоуправления. Непосредственно занимаясь решением проблем активизации экономических процессов и обеспечения адекватного уровня социальной обеспеченности населения региона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации одновременно создают базу для увеличения общероссийского валового внутреннего продукта, формируют налогооблагаемую базу федеральных налогов, служащую основой для пополнения доходной части федерального бюджета.

Основные негативные характеристики управленческого воздействия в контексте сложившихся в современной России федеративных отношений связаны чаще всего с несогласованными действиями представителей того или иного уровня публичной власти, отсутствием учета макроэкономических или микроэкономических показателей при принятии управленческих решений, возникновением безвластия в определенной сфере вследствие отсутствия необходимой нормативно-правовой базы либо избыточностьи управленческих задач при отсутствии реальных возможностей их решения и другими подобными факторами.

Особую сложность указанные проблемы приобретают в свете объективно и субъективно обусловленного неравенства уровня экономического развития различных частей России, что не может не сказаться и на уровне жизни населения соответствующих регионов, предопределяя необходимость осуществления активной социально-экономической политики, вливания дополнительных финансовых и материальных ресурсов, корректировки системы и методики управления соответствующими процессами на определенных территориях. Лишь учет подобного фактического неравенства способен обеспечить гибкость и адресность федеральной политики регионального социально-экономического развития. Наибольшее значение подобный подход будет иметь для тех регионов, которые по социально-экономическим характеристикам выходят из усредненного ряда субъектов Российской Федерации. Это и так называемые регионы-лидеры, способные эффективно реализовать значительно больший круг полномочий, чем те, которые закреплены за ними сегодня. Это и отстающие регионы, интересы устойчивого социально-экономического развития которых ныне могут быть гарантированы лишь повышенным уровнем федерального внимания к осуществлению полномочий на их территории и соответствующим уровнем контроля.

К сожалению, формировавшаяся на уровне Российской Федерации социально-экономическая политика не всегда исходила из реалий, заданных российским федерализмом, в результате чего, зачастую, оказывалась недостаточно эффективной. Представляется, что ключевыми вопросами, подлежащими решению в свете сложившейся ситуации, безусловно, выступают проблемы адекватного распределения компетенции между органами публичной власти, а также организация необходимого взаимодействия управленческих уровней в сфере социального и экономического развития. Это связано, прежде всего, с непосредственной зависимостью темпов роста экономического развития и социального благосостояния населения каждого региона в отдельности и всей страны в целом от эффективной организации системы государственной власти, основанной на сбалансированном использовании элементов централизованного и децентрализованного управления экономическими и социальными процессами.

Особое значение в этой связи приобретают вопросы правового регулирования компетенции органов власти субъекта Федерации в социально-экономической области, цель которого видится не столько в определении конкретных правовых формул и достижении неукоснительного их исполнения, сколько в наполнении компетенции определенным содержанием, выражающимся в наличии у субъектов Федерации достаточных организационных, финансовых и регулятивных ресурсов для полномасштабного решения задач государственного управления.

Один из важнейших блоков компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере составляют взаимоотношения региональных органов с органами местного самоуправления. И здесь важно отдавать себе отчет в том, что самостоятельность местного самоуправления как вида публичной власти не должна рассматриваться в качестве препятствия для решения задач включения соответствующих органов власти в единую схему организации управления в сфере социально-экономического развития. Главным здесь, как представляется, является умелое выстраивание местной политики и осуществление оптимального нормативного регулирования отношений в сфере местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Избрав темой диссертационного исследования проблемы компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере, автор, прежде всего, предпринял детальный анализ федерального и выборочный анализ регионального законодательства в исследуемой области. В частности, среди актов федерального законодательства особое внимание было уделено Конституции России 1993 г., а также таким нормативным правовым актам, как Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Региональное законодательство исследовалось преимущественно в отраслевом контексте. Значительное внимание уделено в работе решениям Конституционного Суда Российской Федерации.

Хотя в научной правовой и экономической литературе немало исследований по вопросам российского федерализма и, в частности, социального и экономического развития субъектов Российской Федерации, тем не менее отсутствуют комплексные правовые исследования компетенционного ресурса органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социально-экономического развития.

Проблемам федерализма в нашей стране в целом, в том числе проблемам организации системы органов государственной власти, организации взаимодействия различных уровней государственной власти, способам федерального воздействия на региональную политику в контексте российского федерализма посвящены труды таких специалистов, как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, М.П. Авдеенкова, В.М. Александров, А.В. Андреев, Н.И. Барциц, А.А. Безуглов, Г.Г. Бернацкий, В.К. Боброва, Н.А. Богданова, Л.Ф. Болтенкова, И.И. Бушуев, Н.В. Варламова, М.В. Глигич-Золотарева, Ю.А. Дмитриев, Н.М. Добрынин, А.Н. Домрин, Н.А. Жилин, Т.В. Заметина, А.В. Зиновьев, В.В. Иванов, И.П. Ильинский, К.А. Ишеков, Л.М. Карапетян, А.Т. Карасев, А.В. Киселева, Е.В. Колесников, Г.Н. Комкова, А.А. Кондрашев, Ф.Ф. Конев, Н.В. Кроткова, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, И.Д. Левин, А.Г. Лекарев, А.А. Ливеровский, В.О. Лучин, Т.М. Макосейчук, М.Н. Марченко, М.А. Митюков, Н.В. Мостовский, Ф.Р. Муратшин, Ж.И. Овсепян, И.В. Петелина, А.Е. Прокопьев, Т.М. Пряхина, В.А. Ржевский, А.С. Сахарова, В.Н. Севумян, А.В. Семенов, И.Н. Сенякин, С.А. Солдатов, Д.Л. Сурков, Н.В. Сухарева, И.А. Умнова (Конюхова), А.Д. Улымжиев, С.В. Чердаков, С.Н. Чернов, Б.С. Эбзеев, А.В. Якушева и многие другие.

Специальные конституционно-правовые исследования в области разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти в Российской Федерации содержатся в работах таких ученых, как Л.В. Андриченко, А.В. Безруков, А.Н. Домрин, М.Н. Карасев, Д.Н. Козак, М.А. Краснов, Б.С. Крылов, В.Н. Лысенко, О.А. Никитенко, Л.Ю. Резниченко, В.А. Сивицкий, В.А. Симонов, Я.Ю. Смирнов, Н.А. Сыроедов, Т.Я. Хабриева, А.Н. Чертков, В.Е. Чиркин, А.Е. Штурнев и другие. Соответствующие вопросы разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, также затронутые в настоящей диссертации, нашли свое отражение в работах таких правоведов, как В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Е.В. Гриценко, А.Р. Еремин, А.Н. Кокотов, А.А. Сергеев, А.Г. Черкасов, В.И. Фадеев, С.И. Шишкин, В.В. Яковлев и других ученых. Подчеркнем, что особое значение для настоящего исследования имели работы в области теории компетенции, совмещающие элементы административно-правового и конституционно-правового подходов, М.В. Столярова, Ю.А. Тихомирова и некоторых других специалистов.

Следует особо выделить также круг исследований, посвященных специфическим особенностям правового регулирования социально-экономических отношений на федеральном и региональном уровне, в том числе вопросам регионального законодательства. В их числе наибольшее внимание автора привлекли работы А.И. Абрамовой, Э.П. Андрюхиной, С.М. Бекетовой, И.Г. Дудко, В.Н. Зенкова, М.Ф. Казанцева, Н.Н. Мишиной, С.В. Нарутто, Ю.П. Орловского, А.С. Пиголкина, Н.В. Путило, Т.Н. Рахманиной, Ф.М. Раянова, Р.А. Ромашова, С.Л. Сергевнина, М.С. Студеникиной, В.В. Толстошеева, Ю.Г. Хамнуева, В.И. Шкатуллы и т.д.

В целом необходимо отметить, что близкими избранной диссертантом тематике явились исследования в таких областях правовой науки, как административное и финансовое право. В сфере административного права автор диссертации обращался к монографиям, статьям и учебным пособиям таких авторов, как А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, А.А. Евтеева, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, С.М. Петров, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов и некоторые другие. Также в ходе работы диссертантом использованы результаты исследований в сфере финансового права В. Гвоздева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Н.Я. Гринченко, О.В. Друговой, С.В. Игнатьевой, М.В. Карасевой, Н.В. Колосова, Т.В. Конюховой, Н.И. Новиковой, Г.В. Петровой, А.Д. Селюкова, В.Д. Фетисова, Н.И. Химичевой и других.

Также определенную ценность для аналитической работы при написании данного труда имели исследования, написанные на стыке конституционного права и экономической теории, таких ученых, как М.К. Бадман, П.Д. Баренбойм, Г.А. Гаджиев, С.С. Гузнер, Л.А. Иванченко, С.В. Калашников, В.И. Лафитский, В.Н. Лексин, В.А. Мау, В.Е. Селиверстов, А.Н. Швецов и другие. Экономико-социальный аспект темы настоящего диссертационного исследования обусловил необходимость обращения к разработкам экономической науки, в том числе трудам Л.А. Алтынниковой, А.Б. Ахмедова, С.Д. Валентея, В.И. Видяпина, О.В. Грицай, О.В. Кузнецовой, Г.В. Иоффе, М. Махотаевой, М. Николаева, Т.И. Точеной, А.И. Трейвиш и других.

Направленность исследования на углубленное изучение вопросов компетенции органов власти, напрямую связанных с положениями теории государственного управления, разрабатываемой преимущественно за рамками правовой науки, определило обращение диссертанта к работам специалистов в этой области. Среди них можно выделить работы Н.В. Антоновой, С.А. Батчикова, А. Брайана, С.Ю. Глазьева, Б. Гурнея, Е.В. Кулешова, Л.А. Тутова, А.Е. Шаститко и других.

Наконец, определенный интерес автора исследования вызвали работы, посвященные анализу зарубежного опыта организации федеративных отношений в социально-экономическом аспекте, а равно работы, содержащие оценку основных институтов российского федерализма со стороны иностранных правоведов, в том числе исследования А. Бланкенагеля, И.М. Денеки, Д.Е. Дымова, М. Ганино, Д.А. Ковачева, В.В. Маклакова, Ж. Макру, А.А. Мишина, К.А. Пивоварова, А. Подберезкина, П.И. Савицкого, М.С. Саликова, П.М. Силинова, А.С. Шерипбаева и некоторых других.

Объектом диссертационного исследования является комплекс урегулированных правом общественных отношений, возникающих в процессе государственного управления социальным и экономическим развитием на уровне субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования – нормы конституционного и других отраслей права, закрепленные в федеральных и региональных нормативных правовых актах, на основе которых осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий в социально-экономической сфере между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, и реализация компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в данной сфере.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования явился комплексный анализ юридически-властных возможностей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области целенаправленного воздействия на социально-экономическое развитие соответствующих территорий, а также выявление правовых способов оптимизации таких возможностей и повышения эффективности их реализации.

Указанная цель обусловила постановку следующих задач диссертационного исследования:

1. Исследование институциональных аспектов государственного регулирования социально-экономических процессов в Российской Федерации, в том числе анализ социально-экономической ситуации в субъектах Российской Федерации и влияния на нее органов государственной власти.

2. Изучение особенностей организации и функционирования системы органов власти Российской Федерации и ее субъектов, действующих в сфере экономического и социального развития.

3. Анализ правовых основ государственной региональной политики и определение роли органов публичной власти региона в социально-экономическом развитии субъектов Федерации и всего государства.

4. Исследование особенностей правового регулирования экономического и социального развития субъектов Российской Федерации и основных правовых механизмов такого развития.

5. Комплексный анализ теоретических и практических проблем компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере.

6. Определение понятия и изучение реализации установленного порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней.

7. Изучение методики реализации компетенции региональных органов государственной власти в сфере социального и экономического развития в контексте федеративного государственного устройства России, включая анализ позитивных и негативных методов реализации.

8. Контекстное исследование проблем разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития.

Методологической основой диссертационного исследования явилось применение диссертантом ряда общенаучных и частных методов познания общественных процессов, среди которых диалектический, системно-структурный, конкретно-исторический, логический, структурно-функциональный, институциональный, сравнительно-правовой, кибернетический и другие методы. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, лингвистический, статистический и другие методы исследования.

Эмпирическая база диссертационного исследования. В ходе работы над настоящим исследованием диссертант использовал, прежде всего, данные, полученные в разное время в связи с исполнением обязанностей по занимаемым им должностям государственной службы, в том числе результаты 14 тематических социологических исследований, проведенных государственными и негосударственными специализированными организациями в период с 2001 по 2006 годы на территории Тюменской области. Среди тем социологических исследований – «Экономические перспективы региона глазами населения» (2004 г.), «Эффективность реализации государственных функций органами власти в оценках населения» (2006 г.), «Оценка населением деятельности органов власти по решению основных социальных проблем» (2005 г.) и т.п., а также «Социально-политическая ситуация в Тюменской области» (ежегодно, 2001 – 2006 годы). Репрезентативность каждого из указанных социологических исследований составляет не менее 1000 человек.

Кроме того, в основу выводов, сделанных в настоящей работе, положены результаты опросов общественного мнения, проведенных в Тюменской области, на темы: «Отношение населения к органам власти федерального и регионального уровней» (проводились периодически в течение 2004 и 2005 годов), «О социально-экономической ситуации в России» (2001 г.), «Общественное мнение о реформах в области партийного строительства и трудового законодательства» (2001 г.) и др. В опросах принимали участие от 600 до 1100 респондентов. Диссертантом также проведен тематический контент-анализ прессы, в том числе учтены результаты интервью (более 20), данных диссертантом на телевидении, радио и в печатных периодических изданиях Тюменской области в период с 2001 по 2006 годы.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней автор осуществил комплексное исследование конституционно-правовых проблем установления и реализации компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социально-экономического развития в их неразрывной связи с особенностями проводимой на федеральном уровне региональной социально-экономической политики, а также с учетом специфики взаимоотношений региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления.

Выводы диссертанта о природе компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, методах ее реализации, перспективах региональной социально-экономической политики сделаны не только с позиций конституционно-правового регулирования, но и с учетом разработок иных отраслей права, а также экономической теории и науки об управлении. В результате в работе наиболее полно и глубоко определены роль и спектр управленческих возможностей органов власти субъектов Федерации в экономическом и социальном развитии территорий, соотнесены проблемы формирования региональной социально-экономической политики и правового регулирования в соответствующих областях.

Диссертационное исследование содержит оригинальное определение понятия «правовые механизмы социально-экономического воздействия» и авторскую классификацию последних. Кроме того, автором диссертации разработаны понятие и классификация методов реализации компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту:

1. Вывод, что ряд причин увеличения диспропорций социально-экономического развития различных субъектов Российской Федерации напрямую связаны с действием норм федерального законодательства (в частности, финансово-правовых), закрепляющих финансовую основу формально-юридических различий конституционно-правового статуса различных типов субъектов Российской Федерации (республик, городов федерального значения, автономных округов).

2. Тезис о том, что правовое регулирование общественных отношений в сфере экономики и социального обеспечения возможно только на основе комплексного подхода к исследованию вопросов социально-экономического развития в административно-правовом и конституционно-правовом аспектах с взаимоувязанной корректировкой норм конституционного, административного, финансового законодательства.

3. Предложения по совершенствованию системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, основанные на базе следующих действий: 1) формирования структуры органов исполнительной власти на основе схемы «министерство – агентства – контролирующий орган»; 2) создание организационно самостоятельного центра стратегического планирования, независимого от отраслевых органов исполнительной власти; 3) введение практики формирования на временной основе межведомственных органов, предназначенных для реализации конкретных управленческих проектов в социально-экономической сфере с переподчинением членов таких органов их главам.

4. Предложение о структуре федерального закона о государственном регулировании регионального развития, включающей в себя: 1) нормы, определяющие существо и основные формы существующих методов, способов, инструментов государственного воздействия на социально-экономические процессы, протекающие в регионах; 2) нормы, определяющие перечень и структуру правовых механизмов регионального социально-экономического развития; 3) нормы, регламентирующие основания, порядок и принципы применения правовых механизмов и отдельных управленческих приемов федеральными и региональными органами государственной власти.

5. Определение правовых механизмов социально-экономического развития как совокупности установленных действующей системой права способов, приемов правового воздействия на ту или иную область отношений в социально-экономической сфере с целью реализации функций государственного управления, а также классификация правовых механизмов на организационные и финансовые.

6. Тезис о том, что оптимизация процесса использования целевых программ в государственном управлении предполагает установление жесткой корреляции деятельности по программированию социально-экономического развития и деятельности по принятию необходимых для реализации программ нормативно-правовых актов.

7. Вывод, что совершенствование механизма управления по результатам требует совмещения отраслевых и территориальных целей и показателей управления, а также правового отражения средств реализации целей управления и компетенции органов исполнительной власти для предотвращения разрыва связи между целями и результатами управленческой деятельности.

8. Определение понятия «компетенция» как совокупной характеристики закрепленных нормами права властных возможностей органа или должностного лица государственной (иной публичной) власти, определяющей, какие управленческие действия, с какой степенью самостоятельности и в каких сферах вправе совершать соответствующий субъект компетенции.

9. Вывод о целесообразности передачи на региональный уровень ряда дополнительных полномочий в сфере социального и экономического развития как за счет увеличения объема полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, финансирование осуществления которых производится за счет средств региональных бюджетов (за исключением субвенций из федерального бюджета), так и за счет установления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, финансирование осуществления которых производится за счет субвенций, передаваемых из федерального бюджета региональным бюджетам, путем внесения изменений в отраслевое законодательство.

10. Определение методов реализации компетенции как методов влияния федеральных органов государственной власти на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, направленного на осуществление целеполагания в рамках разграниченной компетенции с целью оптимизации управленческой деятельности последних.

11. Классификация методов реализации компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации на позитивные, т.е. совокупность мер воздействия, основанных на общеуправленческом методе убеждения, позволяющем стимулировать, объяснять, воспитывать и иным образом обеспечивать добровольное совершение объектами управленческого воздействия необходимых деяний, и негативные, т.е. совокупность мер конституционно-правового принуждения, применяемых в целях федерального влияния на деятельность соответствующих органов в ситуациях, угрожающих основам конституционного порядка, закрепленного Конституцией Российской Федерации.

12. Обоснована необходимость и определены основные направления совершенствования федерального и регионального законодательства в области разграничения компетенции органов публичной власти, в том числе федерального законодательства о местном самоуправлении и законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающего методы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в контексте социально-экономического развития соответствующего региона.

13. Предложение мер, направленных на совершенствование регионального законодательства, регулирующего взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления:

- разработка на уровне каждого субъекта Российской Федерации единого закона, объединяющего нормы об основных методах взаимодействия соответствующих органов (включая правила разработки модельных нормативных правовых актов, оказания методической помощи, формирования совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов, кадрового и иного организационного содействия и т.п.);

- введение в региональное законодательство системы мониторинга состояния и динамики развития муниципальных правовых актов, а также внесение изменений в федеральное законодательство, согласно которым органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделяются полномочиями по ведению регистра нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Теоретическая значимость исследования. Теоретические разработки, ставшие результатом данного диссертационного исследования, могут быть использованы в ходе дальнейшей работы над проблемами компетенции как в рамках юридической науки в целом, так, в частности, и науки конституционного права. Предложенные автором работы определения ключевых понятий «компетенция», «методы реализации компетенции», «правовые механизмы социально-экономического развития» и некоторых других послужат пополнению и дальнейшему развитию понятийного аппарата правовой науки. Теоретическую ценность имеют также разработанные диссертантом классификации методов реализации компетенции органов государственной власти, правовых механизмов социально-экономического развития регионов.

Практическая значимость исследования. Результаты данного исследования могут быть использованы органами государственной власти субъектов Федерации при проведении работы по активизации использования имеющихся компетенционных возможностей для достижения целей регионального социально-экономического развития.

Кроме того, ряд высказанных позиций и замечаний может быть востребован в ходе продолжения нормотворческой работы в области разграничения компетенции между различными уровнями публичной власти, а также в целом – в области совершенствования механизмов государственно-управленческого воздействия на социально-экономические процессы в нашей стране.

Разработки автора в области методов реализации компетенции имеют методологическую ценность и могут быть использованы при разработке учебных программ по специальным курсам, связанным с углубленным изучением проблем компетенции.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась в следующих формах: использование положений диссертационного исследования при разработке направлений и методов деятельности исполнительных органов государственной власти Тюменской области по обеспечению ее комплексного социально-экономического развития; выступления с докладами на научно-практических конференциях, «круглых столах» и семинарах; обсуждение основных тезисов диссертационного исследования на заседании отделов конституционного права и правовых проблем федеративного устройства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; издание монографии и публикация научных статей с изложением основных идей, получивших развитие в настоящем исследовании; направление практических рекомендаций в Правительство Российской Федерации, Президенту России, в палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Структура диссертации соответствует поставленным диссертантом задачам диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, тематически объединяющих тринадцать параграфов, заключения и списка использованных источников.


СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении диссертационного исследования раскрываются актуальность избранной темы диссертации, степень ее научной разработанности и круг использованных источников, освещена методологическая основа исследования. В данном разделе определены объект и предмет диссертации, обозначена цель и поставлены задачи исследования. Здесь же приведены положения, выносимые диссертантом на защиту, обоснована научная новизна, практическая значимость работы, указана информация об апробации результатов исследования и структуре диссертации.

Первая глава диссертационного исследования названа «Институциональные аспекты государственного регулирования социально-экономических процессов в Российской Федерации» и объединяет в себе четыре параграфа. В первом параграфе данной главы «Экономическое и социальное развитие как направление деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов» диссертант сосредоточился на общем исследовании вопросов роли государства в социальном и экономическом развитии страны.

Результаты научных изысканий в этой области доказывают, что в современном мире экономика и социальная сфера общества являются объектами непосредственного государственного воздействия, о чем свидетельствует исторический опыт многих государств мира. Отсутствие государственного регулирования в указанных областях общественной жизни чревато серьезными негативными последствиями экономического, социального и политического порядка, угрожающими стабильности общества и государства.

При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что российская Конституция содержит целый комплекс норм, позволяющих совместить либеральные идеалы экономической свободы с интересами государственной целостности и стабильности, а также с социальными идеалами всеобщего блага, закрепляя наряду с экономическими правами целый ряд принципов и прав, свойственных социальному государству. Однако реализация конституционных положений далека от своего завершения.

Следует отметить, что роль государства в социально-экономическом развитии общества в настоящее время заметно повышается, позволяя говорить об активизации структур государственной власти по реализации экономической и социальной функций государства, о чем свидетельствуют разработка и последовательное внедрение приоритетных национальных проектов в различных областях экономики и социальной сферы.

При этом реализация государственной политики в области социально-экономического развития в настоящее время сталкивается с существенными препятствиями, часть из которых непосредственно связана с федеративным устройством российского государства. Среди таких преград на пути успешного государственного регулирования: отсутствие эффективной системы мониторинга показателей социально-экономического развития в региональном разрезе; различный фактический уровень экономических и социальных показателей развития разных субъектов Федерации в условиях углубляющейся дифференциации; существенные различия ресурсного потенциала субъектов Российской Федерации; необходимость корреляции мер, направленных на социальное и экономическое развитие, и другие.

Важнейшим инструментом государственного воздействия на социально-экономическое развитие страны является правовое регулирование, выражающееся в принятии норм права, направленных на приведение в соответствие с целями государственной политики в исследуемых областях тех или иных общественных отношений. Центральное место здесь принадлежит отраслям конституционного и административного права. Значение норм конституционного права определяется тем, что именно в рамках данной отрасли наиболее детально разработаны вопросы российского федерализма. Сочетание комплексного подхода к исследованию вопросов социально-экономического развития в административно-правовом и конституционно-правовом аспектах с взаимоувязанной корректировкой норм конституционного, административного, финансового законодательства – залог успешной государственной политики в соответствующих областях общественной жизни.

Второй параграф первой главы именуется «Социально-экономическая ситуация в субъектах Российской Федерации: государственная власть и выравнивание уровня развития» и посвящен изучению социально-экономической ситуации в субъектах Российской Федерации, а также роли государства в ее нормализации.

Диссертантом установлено, что социально-экономическую ситуацию в различных субъектах Российской Федерации нельзя признать одинаково благополучной либо неблагополучной. Уровень социально-экономического развития регионов страны различается весьма существенно, что связано с различными причинами. К такого рода причинам следует отнести, прежде всего, факторы объективного характера: различный ресурсный потенциал территорий, разница в политической обстановке, объективные закономерности течения экономических процессов и др.

Кроме того, причины диспропорций социально-экономического развития в определенной степени связаны с формально-юридическими особенностями правового статуса субъектов Российской Федерации. Среди последних значимую роль играют нормы бюджетного законодательства, закрепляющие и усиливающие номинальное различие конституционно-правового статуса существующих типов субъектов Федерации (в особенности это касается республик, автономных округов, входящих в состав краев и областей, городов федерального значения). Являясь зачастую экономически неоправданными, данные различия создают объективные трудности при разработке и реализации адекватной государственной региональной политики.

При этом невозможность и нецелесообразность внесения кардинальных изменений в конституционные основы российского федерализма в короткие сроки предопределяет оправданность проводимой политики по уменьшению числа субъектов Российской Федерации за счет допускаемого Конституцией Российской Федерации объединения субъектов Федерации. Однако и она не принесет ожидаемых положительных результатов в кратчайшие сроки, что делает особенно актуальным решение вопросов формирования текущей государственной региональной политики.

В третьем параграфе первой главы – «Система органов Федерации и ее субъектов, действующих в сфере экономического и социального развития» – предпринят анализ проблем, связанных с существующей в Российской Федерации системой организации и функционирования органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне.

В силу особой значимости и масштабности проблематики социально-экономического развития в структуре государственного управления влияние на указанные области общественной жизни оказывает вся система органов государственной власти в нашей стране. В основе ее построения лежит принцип вертикального и горизонтального разделения государственной власти, что предполагает наличие на двух уровнях власти (федеральном и субъектов Федерации) трех относительно самостоятельных систем органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти.

Применительно к вопросам социально-экономического развития все органы государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне можно подразделить на органы общеуправленческой компетенции и органы, специализирующиеся на выполнении государственных функций в различных областях экономики и социальной сферы.

Сформированная на основе действующей редакции Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» система региональной государственной власти представляется вполне жизнеспособной и потенциально эффективной, но не свободной от серьезных недостатков. Региональное законодательство пока не вполне восприняло идеи административной реформы в Российской Федерации, в силу чего представляется затруднительным реализация положений Конституции России о единстве системы исполнительной власти в России. Между тем наличие существенных факторов федерального влияния на систематизацию и структуризацию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, основанных на конституционном принципе единства системы исполнительной власти, определяет необходимость движения субъектов Российской Федерации по пути, обозначенному в рамках действующей Концепции административной реформы.

Предусмотренный федеральным законодательством порядок назначения на должность и освобождения от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации следует признать легитимным и целесообразным, с точки зрения поставленных управленческих целей, но характеризующимся негативным влиянием на региональные системы «сдержек и противовесов». Это объясняется тем, что указанный порядок фактически смещает центр тяжести властного потенциала в сторону органов исполнительной власти субъекта Федерации и, в частности, ее главы.

С учетом региональных особенностей представляется целесообразным в каждом субъекте Федерации: 1) сформировать структуру органов исполнительной власти на основе схемы «министерство – агентства – контролирующий орган»; 2) создать организационно самостоятельный центр стратегического планирования, независимый от отраслевых органов исполнительной власти; 3) ввести практику формирования на временной основе межведомственных органов, предназначенных для реализации конкретных управленческих проектов в социально-экономической сфере с переподчинением членов таких органов их главам.

Исследованию проблем природы и характера государственной региональной политики в сфере социального и экономического развития и роли органов публичной власти субъектов Российской Федерации в ее формировании и реализации посвящен параграф четвертый первой главы, названный «Государственная региональная политика и роль органов публичной власти субъектов Федерации в экономическом и социальном развитии региона и всего государства».

Диссертант приходит к выводу, что целесообразность принятия федерального закона по проблемам государственной региональной политики обусловливает необходимость учета нескольких ключевых моментов. Так, термин «государственная региональная политика» является непригодным для непосредственного использования в законодательной лексике (заглавии законодательного акта), поскольку недостаточно четко отражает объект правового регулирования. Его целесообразно заменить термином «государственное регулирование регионального развития». При этом целью принятия закона должно быть обеспечение формирования комплекса правил, регламентирующих основания и порядок применения различных методов, способов, методик, инструментов государственного воздействия и, прежде всего, правовых механизмов реализации государственной региональной политики с учетом органичного сочетания индивидуальных и групповых территориальных и региональных интересов с интересами прогрессивного развития Российской Федерации в целом. Основным результатом разработки закона должно стать решение вопроса о методике организации государственного управления социально-экономическими процессами в регионах (совокупности приемов и инструментов государственного воздействия и способах, принципах их применения).

В целом при государственном воздействии на региональное экономическое и социальное развитие необходим взвешенный подход к использованию механизмов централизованного и децентрализованного управления, с тем, чтобы наиболее эффективно задействовать управленческий потенциал регионов и муниципальных образований. Вмешательство федеральных органов государственной власти не должно нарушать естественного течения позитивных экономических процессов. При этом не следует понимать децентрализацию слишком буквально, особенно в плане социальной политики, которая во многом зависит от уровня экономического развития и не может обойтись без централизованных финансовых вливаний.

Федеральная региональная политика социально-экономического развития должна быть теснейшим образом связана с региональной и местной политикой социально-экономического развития соответствующих территорий. Роль органов публичной власти субъектов Федерации и муниципальных образований в формировании и реализации соответствующего уровня экономической и социальной политики должна быть закреплена в федеральном законодательстве.

Основой государственной региональной политики в сфере экономики и социальной сферы должно быть понимание уникальности каждого субъекта Российской Федерации. Система планирования на общегосударственном уровне не должна препятствовать реализации экономического потенциала различных территорий страны с учетом всех объективно обусловленных особенностей конкретного региона.