Законодательных (представительных) органов публичной власти в российской федерации

Вид материала

Закон

Подобный материал:

• Выборы Президента Российской Федерации, дополнительные выборы депутатов закон, 757.48kb.
• Ю. А. Тихомиров обосновано отмечает, что публичная сфера предполагает соединение прав, 294.21kb.
• Государственного Совета Удмуртской Республики 3 заседание, 982.86kb.
• Доклад о некоторых проблемах правоприменительной практики, 1184.56kb.
• Муниципального образования «ульяновский район» решени, 18.99kb.
• Методическое пособие «Региональная и муниципальная социальная политика», 2477.41kb.
• Справочник Томск, 2011, 1266.69kb.
• 2. Задачами Общественной палаты являются, 386.59kb.
• «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных, 32.17kb.
• Методика планирования бюджетных ассигнований районного бюджета I. Общие положения, 131.3kb.

К. МУРЫЧЕВ,

юрист


СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


В настоящее время одним из актуальных вопросов правовой науки является вопрос о существования системы законодательных (представительных) органов в Российской Федерации. Своевременность поставленной задачи вызвана поступательным развитием Российской Федерации как демократического и правового государства. На настоящем этапе развития перед обществом и государством ставятся планы долгосрочного развития, решаются задачи перехода к новому типу экономики – основанной на высочайшем политическом и правовом развитии Российской Федерации.

Вместе с тем Россия сталкивается и с труднейшими вопросами, такими, как противодействие глобальному кризису, трудности конкурентной борьбы, модернизация экономики. Разрешать данные проблемы необходимо путем укрепления демократических, правовых институтов, обеспечивающих стабильность общества. Таким образом, формирование стабильной системы законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации полностью соответствует задачам, стоящим перед государством в настоящее время.

Законодательные (представительные) органы выступают гарантом правового государства и олицетворяют демократические начала государства. Их значимость обусловлена набором властных полномочий и масштабом влияния на всестороннее развитие Российской Федерации¹. Вопрос существования системы представительных органов власти сводится к доказательству наличия в Российской Федерации «единой» и вместе с тем жестко не связанной системы представительных органов власти. Исходя из существования теории разделения властей и согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в рамках ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти. Суды, согласно ч. 3 ст. 118 Конституции РФ, также образуют единую судебную систему, которая устанавливается федеральным законом. Однако, несмотря на то, что «до сих пор не найдена схема оптимального размещения по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти… отсутствует их эффективное взаимодействие с региональными органами власти… и в полной мере ч. 2 ст. 77 Конституции РФ о единой системе исполнительной власти пока так и не реализована»², необходимо признать наличие системы представительных органов власти.

В аспекте теоретического обоснования существования системы законодательных (представительных) органов в России система парламентских органов Российской Федерации представляет собой совокупность представительных органов федерального, регионального и местного уровней, образованных с целью нормотворчества, представительства интересов избирателей и контроля над другими органами публичной власти. Основным условием существования системы представительных органов в России является то, что она состоит из трех уровней: два из них носят характер государственной власти (федеральной, региональной), а третий уровень публичной власти – местное самоуправление.

Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти в России и представительных органов местного самоуправления в системе реализации народовластия определяются исходя из природы представительных органов различных уровней власти и характеризуются в основном тем, что парламент России в настоящее время не имеет сколько-нибудь серьезных возможностей контролировать исполнительную власть. Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. была отмечена необходимость расширения конституционных прав Федерального Собрания в части приобретения контрольных полномочий Государственной Думы в отношении исполнительной власти, а также установления конституционной нормы, обязывающей Правительство России ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным парламентом³.

Обоснованными следует считать меры, направленные на расширение конституционных прав федерального органа представительной власти – Федерального Собрания Российской Федерации. Сферой увеличения полномочий Федерального Собрания является сфера контрольных полномочий федерального органа государственной власти в отношении власти исполнительной, в том числе, путем введения ежегодной отчетности Правительства РФ перед Федеральным Собранием Российской Федерации.

Несмотря на то что контрольные полномочия Федерального Собрания ограничены на конституционном уровне (Конституция РФ только один раз употребляет понятие «контроль»), а Федеральное Собрание имеет лишь косвенное отношение к контролю – через формирование Счетной палаты, одним из перспективных направлений развития полномочий Федерального Собрания видится нормативное закрепление контрольных полномочий, развитие в сторону парламентского контроля, что означает повышение уровня демократического развития и усиление его политико-правового влияния на процессы, происходящие в обществе.

Ввиду того что Конституция РФ отводит незначительную роль контрольным полномочиям Федерального Собрания, развитию полномочий в данной сфере будет способствовать их нормативное закрепление. В связи с этим ст. 94 Конституции РФ следует изложить в следующей редакции: «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным, законодательным и контрольным органом Российской Федерации». Парламент России целесообразно наделить полномочиями контроля над исполнением законов, а также повысить роль палат в процессе формирования Правительства РФ и всего аппарата федеральной исполнительной власти.

Подобно Федеральному Собранию, контрольные функции следует развивать и в законодательстве субъектов РФ. В этих целях следует внести изменения в конституции (уставы) субъектов РФ и определить, что законодательный (представительный) орган субъекта РФ вправе осуществлять парламентский контроль в отношении органов исполнительной власти субъекта, парламентские запросы (проверки), а также имеет право на выражение вотума недоверия как правительству субъекта РФ, так и высшему должностному лицу субъекта РФ.

Кроме того, необходимым условием функционирования системы парламентских органов в России является формирование системы разделения властей на уровне местного самоуправления, которое возможно только путем создания в муниципальных образованиях представительных органов местного самоуправления (советы, думы, осуществляющие нормотворческие, контрольные и иные функции) и исполнительных органов местного самоуправления (мэры городов, главы администраций, районов, поселков).

В частности, представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости и отстранять от должности руководителей муниципалитетов. Наделение представительных органов местного самоуправления столь серьезными полномочиями предполагает повышение требований к качеству их собственной работы. Нужно, чтобы они избирались при самом активном участии политических и неполитических объединений местных жителей – правозащитных, добровольческих, благотворительных и просветительских⁴.

Названные выше цели развития российской государственности находятся в прямой зависимости от роли Конституции РФ в становлении демократии. Гарантированный Конституцией РФ объем прав и свобод – показатель зрелости демократических институтов и процедур, что, в свою очередь, служит источником развития России. В связи с этим государство должно обеспечить наиболее широкое участие граждан в их решении путем реализации народного представительства.

Так, необходимы меры для дальнейшего повышения уровня и качества народного представительства во власти, например, гарантии представительства избирателям, проголосовавшим за малые партии. Партии, получившие от 5% до 7% голосов, могли бы рассчитывать на один-два депутатских мандата. Такая схема позволит, с одной стороны, сохранить систему поощрений и укрепления крупных партий, а с другой – дать парламентскую трибуну малым партиям, представляющим интересы значительного числа людей.

Одним из существенных условий обеспечения максимально широкого народного представительства является формирование конституционно-правовых основ деятельности системы парламентских органов, что позволит создать действенную систему народного представительства. В этом смысле конституционно-правовые основы деятельности системы законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации являются центрально ориентированными, поскольку, определяя фундамент деятельности сложного, многофункционального механизма Федерального Собрания, они фактически не конституируют всю систему в ее совокупности, тогда как разнообразные связи и отношения Федерального Собрания с другими государственными и общественными институтами, уровнями системы парламентских органов представляют собой целостную систему законодательной ветви власти в Российской Федерации.

Одной из основных проблем формирования действенного конституционно-правового поля системы представительных органов является то, что зачастую можно наблюдать значительные расхождения законодательства субъектов РФ, определяющего правовые основы деятельности региональных парламентских органов. В связи с этим необходимо корректировать законодательство субъектов РФ путем приведения в соответствие нормативных правовых актов, регламентирующих организацию деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, и внедрения в практическую деятельность подходов к унификации законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации.

Необходимость обоснования, укрепления и развития системы представительных органов заключается в том, что демократические институты представительства должны укорениться во всех социальных слоях российского общества. Необходимо доверять больше социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению, принимать меры к повышению уровня и качества народного представительства во власти. В связи с этим особую значимость приобретают представительные органы местного самоуправления, под которыми следует понимать органы публичной власти муниципального образования, состоящие из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, и наделенные собственными полномочиями на решение вопросов местного значения с учетом интересов населения и исторических и иных местных традиций.

Кроме того, анализ практики показывает, что представительные органы местного самоуправления всегда участвовали в осуществлении значительной части государственных функций, в частности функций контроля представительных органов местного самоуправления. Однако наделение представительных органов местного самоуправления столь серьезными полномочиями предполагает и повышение требований к качеству их работы.

В целях развития информативности в деятельности законодательных (представительных) органов федерального, регионального и местного уровней публичной власти следует возложить на них обязанность обсуждать законопроекты с гражданами, в том числе, с использованием Интернет-ресурсов. Развитию взаимодействия представительных органов будет способствовать система электронного оборота юридически значимых документов в информационных системах органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Помимо этого, к законотворческому процессу необходимо привлекать представителей неправительственных организаций, Общественной палаты.

Однако следует отметить, что в настоящее время законодательные органы власти субъектов Федерации вносят в Государственную Думу множество инициатив, но законами из этих инициатив становятся лишь единицы. Это объясняется их неполной проработкой и большим количеством альтернативных законопроектов в Госдуме, а в целом – плохой информированностью регионов о законодательном процессе федерального уровня. По мнению Президента РФ, большую роль, чем сейчас, мог бы сыграть Совет Федерации как координатор законодательной деятельности представительных органов территорий, который должен формироваться только из лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации. Это будет способствовать выполнению поставленных руководством страны задач развития национальной экономики, основанной на современных информационных технологиях.

Порядок формирования Совета Федерации, утвержденный в настоящее время, не согласуется с принципом разделения властей, так как участие представителей исполнительной ветви власти в процессе законотворчества и народного представительства неприемлемо для правового государства. Что касается оптимального варианта формирования Совета Федерации, следует предложить порядок прямого избрания населением представителей от соответствующего субъекта. Данный порядок будет способствовать полной реализации ст. 3 Конституции РФ, в которой свободные выборы провозглашаются высшим непосредственным выражением власти народа. Таким образом, следует сделать вывод о целесообразности выборного формирования Совета Федерации.

Следует согласиться с мнением некоторых ученых о том, что для России лучшим вариантом выборов в Государственную Думу является смешанная избирательная система, как золотая середина, обеспечивающая в современных российских условиях эффективность представительной демократии и партийного строительства. Существующая же пропорциональная система свидетельствует о снижении своей эффективности. Недостатками утвержденной модели можно считать потерю обратной связи депутатов и избирателей, отсутствие непосредственных механизмов правовой ответственности депутатов и реального опыта внутрифракционной деятельности в парламенте. К тому же изменение законодательства о политических партиях и принудительное снижение их числа до 50 тысяч может привести к тому, что в Государственную Думу будут проходить лишь лояльные власти политические партии или поддержанные ее административным ресурсом. Эта проблема была названа и на высшем уровне. Однако Президент РФ отметил, что снижать барьер прохождения в Государственную Думу, установленный законом для депутатов, не будет. Целесообразно, как он считает, постепенно снижать количество подписей избирателей, собираемых для участия в выборах в Государственную Думу. А партии, которые на следующих выборах в Государственную Думу смогут набрать более 5% голосов либо создадут фракции в более чем трети региональных парламентов, надо полностью освободить от сбора подписей и гарантировать им один-два депутатских мандата.

Итак, существование и совершенствование системы законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации – необходимое условие развития России как демократического и правового государства.

Основным же направлением развития системы парламентских органов в России является определение и устранение правовых пробелов в конституционно-правовом регулировании деятельности системы представительных органов в России, поскольку при взаимодействии представительных органов зачастую возникают противоречия и проблемы, обусловленные именно несовершенством конституционно-правового регулирования, пробельностью конституционно-правовых основ его деятельности. Еще одним направлением можно назвать оптимизацию распределения полномочий между представительными органами федерального, регионального и местного уровней, точное определение предметов их ведения и развития контрольных полномочий. Организация власти на уровне субъекта Российской Федерации, должна соответствовать организации власти на уровне Российской Федерации, а потому установление контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации не может быть исключительной прерогативой данных субъектов. В связи с этим можно говорить о таком векторе развития, как совершенствование федерального законодательства в целях устранения возможных противоречий в вопросах определения контрольных полномочий представительных органов субъектов РФ, а также разработка механизма взаимодействия уровней власти в системе законодательных (представительных) органов; в частности, для представительных учреждений было бы полезно положение о единстве, закрепленное в Конституции РФ.