Geum.ru

Субъект Российской Федерации в экономическом и социальном развитии государства (компетенция органов власти и методы ее реализации)

Вид материалаАвтореферат

Содержание


Результаты диссертационного исследования отражены в следующих публикациях
Подобный материал:
1   2   3
Глава вторая «Федеративный аспект правового регулирования отношений в социально-экономической сфере в Российской Федерации» объединяет параграфы, посвященные анализу основных проблем правового регулирования сложнейших вопросов социально-экономического развития регионов. В первом параграфе речь идет об особенностях регулятивного процесса в соответствующих областях общественной жизни и его форм. Параграф называется соответственно «Особенности правового регулирования экономического и социального развития субъектов Российской Федерации».

Обращение к особенностям правового регулирования общественных отношений в социальной и экономической сферах общественной жизни субъектов Российской Федерации позволило диссертанту сделать ряд выводов.

Так, выявлено, что региональное законодательство не представляет собой достаточно организованной системы, вследствие чего неверно говорить о существовании особой отрасли регионального права. В то же время в каждом субъекте Российской Федерации существует единая система права региона, состоящая из совокупности норм права, принятых на федеральном уровне и на уровне данного субъекта Российской Федерации.

Федеральное законодательство является определяющей частью системы права России, обеспечивающей ее единство и организованность. Влияние федерального законодательства на региональное имеет пределы, четко обозначенные Конституцией России.

К основным проблемам регионального законодательства на современном этапе относятся: несоответствие отдельных законодательных актов субъектов Федерации федеральному законодательству; более низкий уровень развития социального законодательства по сравнению с экономическим; декларативность регионального законодательного регулирования; избирательное дублирование федерального законодательства; недостаточная (либо чрезмерная) законотворческая активность по отдельным вопросам социально-экономического развития; низкое качество нормативно-правовых актов; замена нормативно-правового регулирования программированием (за счет утверждения целевых программ законами субъектов Российской Федерации) и т.д.

Из анализа причин существующих проблем регионального законодательства следует вывод, что часть из них связана с недостатками проводимой федеральной региональной политики (в частности, с вопросами разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов). Другая часть проблем (в том числе проблемы громоздкости и пробельности регионального законодательства) связаны с вопросами совершенствования юридической техники и поднятия общего уровня правовой культуры региональных законодателей, что имеет временный характер. Наконец, чрезвычайно сложными представляются проблемы коллизионности действующего законодательства как наиболее негативно отражающиеся на общем качестве правового регулирования общественных отношений и связанные с глубинными политическими процессами.

Решение проблем коллизионности регионального законодательства видится возможным при следующих условиях: оптимизации законодательного процесса на региональном уровне за счет развития процедур согласованного нормотворчества, т.е. сотрудничества и взаимодействия как региональных органов законодательной власти между собой, так и с федеральными органами (в том числе исполнительной власти, как то: Минфин России, Минюст России и т.п.) и разработки и внедрения в правоприменительную практику четких и лаконичных механизмов разрешения возникающих коллизий (как судебных, так и административных).

Второй параграф второй главы – «Правовые механизмы регионального социально-экономического развития» – посвящен изучению правового инструментария государственного воздействия на региональное социально-экономическое развитие, что позволило диссертанту сделать следующие выводы.

Правовые механизмы социально-экономического развития предстают как совокупность установленных действующей системой права способов, приемов правового воздействия на ту или иную область отношений в социально-экономической сфере с целью реализации функций государственного управления. Закрепленные на федеральном уровне правовые механизмы управленческого воздействия на социальные и экономические процессы имеют для регионального социально-экономического развития наибольшее значение, поскольку сами субъекты Федерации конституционно ограничены в выборе средств и способов государственного управления.

Правовые механизмы могут быть условно разделены на финансовые и организационные. Финансовые механизмы – это бюджетное, налоговое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, установление основ ценовой политики, оптимизация использования внебюджетных фондов, организация функционирования регионального рынка ценных бумаг, рациональное использование объектов государственной и муниципальной собственности и другие. Организационные механизмы – это планирование территориального и регионального социально-экономического развития; прямое государственное участие в развитии объектов экономики и социальной сферы; размещение государственных заказов; федеральные и региональные программы экономического развития; создание особых экономических зон; кластеризация экономики; методическое обеспечение; создание информационной инфраструктуры государственного управления (в том числе мониторинг управленческих результатов) и другие.

Предусмотренная действующим законодательством система планирования регионального социально-экономического развития включает в себя несколько форм планирования (принятие концепций, прогнозов, программ). В дополнение к этим формам обосновывается введение такой формы, как стратегии социально-экономического развития. Программирование включает в себя две разнородные формы: среднесрочные и краткосрочные (целевые) программы. Многообразие форм не гарантирует высокое качество планового продукта и эффективность системы планирования. В целях оптимизации планового механизма целесообразно сократить число форм плановых документов, обогатив оставшиеся формы элементами упраздненных (так, концепции могут быть дополнены за счет параметров стратегического планирования, среднесрочные программы – преобразованы в среднесрочные концепции).

Целевые программы – наиболее распространенный из применяемых в настоящее время правовых механизмов социально-экономического развития. Оптимизация процесса использования целевых программ в государственном управлении предполагает установление жесткой корреляции деятельности по программированию социально-экономического развития и деятельности по принятию необходимых для реализации программ нормативно-правовых актов. Определение целей и задач деятельности в рамках целевого программирования должно быть сопряжено с определением видов и тематики необходимых законов, последовательности подготовки иных нормативных правовых актов, круга актов, подлежащих изменению и дополнению.

Недостатки количественных и качественных показателей правового регулирования системы планирования социально-экономического развития в Российской Федерации предопределяют необходимость принятия единого базового (целевого) федерального закона о планировании регионального развития в Российской Федерации, который усовершенствует существующие нормы о формах планирования и одновременно явится центральным звеном, связывающим разрозненные положения о развитии регионов в отраслевом законодательстве Российской Федерации. Данный документ может стать шагом вперед на пути к кодификации норм федерального законодательства об основах государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Помимо программно-целевого механизма особую актуальность приобретают механизмы, задействованные в признанной перспективной в рамках проводимой административной реформы технологии управления, ориентированного на результат. Данная технология, реализуясь на федеральном уровне, находит продолжение в разработке технологий индикативного управления, бюджетирования, ориентированного на результат, практикуемых в отдельных субъектах Российской Федерации. Эффект от общей положительной динамики в данном процессе снижается вследствие несогласованности действий органов различных уровней власти. Необходимо совмещение отраслевых и территориальных целей и показателей управления, а также правовое отражение средств реализации целей управления и компетенции органов исполнительной власти для предотвращения разрыва связи между целями и результатами управленческой деятельности.

Совершенствование действующего механизма мониторинга результатов управленческого воздействия как наиболее важного элемента технологии управления, ориентированного на результат, предполагает закрепление в действующем федеральном законодательстве таких показателей оценки деятельности управленцев, как результаты опросов граждан об оказываемых услугах; количество жалоб на перечень и качество оказываемых услуг; отсутствие жалоб от клиентов, потребителей и пользователей услуг; эффективность затрат; показатели минимизация расходов бюджетных средств при гарантированном качестве оказываемых услуг; соответствие услуг определенным стандартам, – а также правила, закрепляющего необходимость указания цели использования названных показателей в процессе мониторинга. Кроме того, в федеральном законодательстве следует закрепить правило прямой зависимости показателей эффективности управленческого воздействия органа государственной власти от объема его полномочий.

Третья глава диссертационного исследования связана с изучением различных аспектов компетенции органов государственной власти регионов России в сфере социального и экономического развития и называется «Проблемы компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере». Данная глава объединяет четыре параграфа.

В параграфе первом третьей главы «Компетенционные основы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социально-экономического развития (теоретический аспект)» автор диссертации обращается к теории компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Понятие компетенции совмещает в себе категории предметов ведения и полномочий. Категория цели лежит вне пределов конструкции компетенции и применима лишь к характеристике системы реализации компетенции, т.е. реального использования компетенционного ресурса в процессе государственного управления. Понятие компетенции не следует идентифицировать со смежными понятиями: предметы ведения, юрисдикция и др.

Разграничение предметов ведения является частью отношений Федерации и субъектов, а разграничение полномочий – частью отношений между отдельными видами органов или органами Федерации и ее субъектов. Наличие в структуре понятия компетенции второго составляющего понятия (полномочия) предопределяет, что характеристика компетенции может быть применена только к органу государственной (иной публичной) власти или должностному лицу, но не государству в целом или субъекту Федерации.

Компетенция предстает как совокупная характеристика закрепленных нормами права властных возможностей органа и должностного лица государственной (иной публичной) власти, определяющая, какие управленческие действия, с какой степенью самостоятельности и в каких сферах вправе совершать соответствующий субъект компетенции.

Основными проблемами определения компетенции федеральных и региональных органов государственной власти являются: отсутствие глубоких теоретических разработок конституционных основ разграничения предметов ведения; отсутствие единой терминологии при формулировании полномочий в актах федерального законодательства, где они представлены зачастую в виде задач, функций, прав и обязанностей; наличие обстоятельств общеправового технического порядка (устаревшие федеральные акты, недостаточный учет особенностей регионального социально-экономического развития, неадекватные механизмы правового регулирования, слабость существующих и неприменение потенциальных механизмов конституционно-правовой ответственности и федерального вмешательства и т.д.).

Решение этих проблем связано с последовательным преобразованием действующего массива нормативно-правовых актов, базисом которого должно стать принятие закона, дающего исчерпывающие определения соответствующих понятий (речь идет не только о компетенции и составляющих ее понятиях, но и о смежных управленческих категориях: функции, задачи, права, обязанности, ответственность, гарантии) и их соотношения. Препятствием к этому является отсутствие в российской науке комплексных межотраслевых исследований терминологии государственного управления, что определяет низкую эффективность возможной деятельности по разработке проекта подобного документа на современном этапе.

Разграничение компетенции органов государственной власти в федеративном государстве должно базироваться на общем принципе оптимальности распределения предметов ведения и полномочий между соответствующими субъектами компетенции, конкретизированном в действующем законодательстве посредством введения таких принципов, как субсидиарность, территориальное верховенство, достаточная необходимость федерального правового регулирования, сравнительная юридическая сила актов и др.

Исследованию проблематики разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в социально-экономической сфере посвящен параграф второй третьей главы, который называется «Предметы ведения субъектов Российской Федерации в сфере экономического и социального развития».

Диссертант обращает внимание на то, что предметы ведения характеризуют сферы компетенции органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Их разграничение – центральный вопрос, решение которого определяет соотношение компетенционного ресурса органов государственной власти в федеративном государстве. Международная практика позволяет констатировать, что разграничение предметов ведения в нашей стране на современном этапе соответствует мировым тенденциям.

Установленные ст. 71–73 Конституции Российской Федерации сферы исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также «остаточного» ведения субъектов Федерации по своему объему (т.е. по «наполненности» конкретными вопросами общественной жизни) в целом соответствуют аналогичным сферам, закрепленным в конституционном законодательстве других федераций.

Наиболее существенные вопросы экономического развития (в особенности вопросы финансового характера, федеральной собственности, энергетического и транспортного характера, внешнеэкономическая деятельность) ст. 71 Конституции Российской Федерации обоснованно отнесены к ведению Российской Федерации, в то время как преобладающее число вопросов социального порядка (за исключением установления основ федеральной политики и федеральных программ в области экологического, социального, культурного и национального развития) находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Наиболее острые проблемы распределения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами связаны с терминологией норм ст. 71–72 Конституции России, закрепляющих перечень предметов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также с вопросами объема соответствующих сфер компетенции.

Недостатком конституционного регулирования разграничения предметов ведения следует признать использование в тексте ст. 71–72 Конституции России таких терминов, как «общие вопросы», «координация вопросов» применительно к сферам жизнедеятельности и управления одного и того же уровня регулирования. В отношении всех сфер жизни общества, отнесенных к совместному ведения Российской Федерации и ее субъектов, целесообразно употреблять термин «вопросы» как наиболее четко отражающий содержание сферы компетенции.

Одним из наиболее сложных и спорных вопросов в сфере разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов является вопрос о возможности договорного перераспределения предметов ведения. Правомерность и политическая целесообразность использования механизма перераспределения предметов ведения посредством договорного процесса вызывают серьезные сомнения. Представляется, что оптимальное распределение компетенции возможно путем договорного разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов без использования механизма заключения договоров о разграничении предметов ведения.

Представляется нецелесообразным использовать федеральные механизмы для определения объема сферы «остаточной» компетенции субъектов Российской Федерации. При условии соблюдения норм Конституции Российской Федерации и федерального законодательства предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации должны найти закрепление в региональном законодательстве в виде исчерпывающих перечней.

В третьем параграфе третьей главы, названном «Разграничение полномочий между органами государственной власти в Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере экономического и социального развития» обобщен опыт исследования вертикального и горизонтального разграничения полномочий органов государственной власти в Российской Федерации.

В отличие от предметов ведения, распределение которых между федеральным и региональным уровнями государственной власти осуществляется на конституционном уровне с применением одного из вариантов разграничения, разделение полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов возможно с применением различных вариантов распределения или их сочетания по отдельным предметам ведения, что обусловливает большую актуальность правового регулирования именно данного элемента компетенции.

Основные принципы разграничения полномочий, закрепленные в действующей Конституции Российской Федерации, позволяют констатировать, что, с одной стороны, Конституция России практически не ограничивает вмешательство федерального законодателя в компетенцию органов субъекта Российской Федерации и, с другой стороны, федеральный законодатель не может отстранить от принятия решения по вопросам совместного ведения законодательные органы субъектов Федерации.

Разграничение полномочий по вертикали осуществляется преимущественно за счет законодательного и договорного регулирования. Дискуссия по вопросу о правомерности разграничения полномочий в сфере совместного ведения федеральными законами должна быть разрешена в пользу конституционности федерального законодательного регулирования, поскольку детальное разграничение компетенции должно осуществляться в законодательном порядке. Договорное регулирование имеет вторичный характер.

Конституционность законодательного закрепления полномочий по предметам совместного ведения в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не вызывает сомнения. Избранная федеральным законодателем схема разграничения полномочий через последовательное перечисление типов полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения представляется вполне приемлемой в свете возможной оптимизации процесса реализации компетенции посредством отраслевого федерального правового регулирования.

Недопустимость полного устранения субъектов Российской Федерации от участия в государственном управлении в области общественных отношений, отнесенных Конституцией Российской Федерации к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, определяет необходимость осуществления преимущественного правового регулирования таких отношений на федеральном уровне с учетом принципа «разумной сдержанности», согласно которому федеральный законодатель не должен регулировать отношения, которые без ущерба для качества управления может регулировать субъект Федерации.

Следует признать целесообразным проведение мероприятий по передаче на региональный уровень ряда дополнительных полномочий в сфере социального и экономического развития. Законодательное расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации может реализовываться как за счет увеличения объема полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, финансирование осуществления которых производится за счет средств региональных бюджетов (за исключением субвенций из федерального бюджета), так и за счет установления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, финансирование осуществления которых производится за счет субвенций, передаваемых из федерального бюджета региональным бюджетам, путем внесения изменений в отраслевое законодательство.

Сравнительное исследование полномочий органов законодательной, исполнительной (включая полномочия главы субъекта Федерации) и судебной власти субъектов Российской Федерации показало, что при достаточно полном регулировании полномочий законодательных органов власти (преимущественно за счет федеральных норм), регулирование полномочий органов исполнительной власти следует признать несовершенным (за счет непоследовательности используемой терминологии), а полномочий конституционных (уставных) судов – крайне недостаточным. Следует стимулировать региональное законотворчество в данных областях.

Наконец, четвертый параграф третьей главы – «Разграничение компетенции органов государственной власти и местного самоуправления в сфере экономического и социального развития» – посвящен анализу проблем разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и их влияния на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и составляющих их муниципальных образований.

Российская система соотношения органов региональной государственной власти и органов местного самоуправления соответствует модели, обозначаемой в теории как «концепция взаимосвязи». Конституция России провозглашает самостоятельность прав местного самоуправления, не допуская прямого административного управления органами местного самоуправления со стороны органов государственной власти, что не должно трактоваться как основание для отделения государства от самоуправления. Местные и региональные власти вынуждены взаимодействовать, находя точки соприкосновения на основе достижения компромисса.

К сожалению, конституционные принципы местного самоуправления не всегда находят развитие в действующем федеральном и региональном законодательстве (это касается, прежде всего, вопросов обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления, муниципальной собственности, обеспечения права муниципальных образований и органов местного самоуправления на судебную защиту).

Так, предусмотренная законодательством система разграничения компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления не всегда эффективна. Предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, закрепленные на федеральном уровне, не всегда находят необходимое развитие в законодательстве субъектов Российской Федерации, что предопределяет необходимость детализации федерального законодательства в данной области. Одновременно в некоторых случаях ограничены возможности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по участию в управлении экономическими и социальными процессами в регионе (к примеру, при решении жилищной проблемы). Следует стимулировать более активное использование в субъектах Российской Федерации инструментов содействия и помощи муниципальным образованиям в таких областях (принимать целевые программы и т.п.).

При фактической ограниченности нормотворческой компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований действующее законодательство предполагает наделение региональных властей значительным объемом полномочий для практического участия в социально-экономическом развитии муниципальных образований.

От региональных и федеральных органов государственной власти наиболее демократическая система организации местного самоуправления (основанная на принципе оптимальной децентрализации властной компетенции) потребует дополнительного внимания, высокой степени компетентности соответствующих управленцев, а также дополнительных материальных и финансовых ресурсов. При этом залогом эффективности такой системы следует считать политику, гарантирующую соответствие уровня развития всех муниципальных образований общим минимально необходимым показателям экономического развития и социальной обеспеченности населения.

Последняя, четвертая, глава диссертационного исследования называется «Методы реализации компетенции региональных органов государственной власти в сфере социального и экономического развития в контексте федеративного государственного устройства России» и объединяет в себе три параграфа.

Первый параграф этой главы «Позитивные методы реализации компетенции (взаимодействие, помощь, стимулирование)» связан с исследованием вопросов теории и практики применения позитивных методов реализации компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере.

В указанном параграфе диссертант приходит к выводу, что федеративный характер взаимоотношений властных структур различных территориальных уровней в нашей стране определяет необходимость осуществления целеполагания в рамках разграниченной компетенции соответствующих органов. Данная проблема решается с использованием специфических методов реализации компетенции, которые представляют собой совокупность приемов и способов влияния федерального центра на регионы с целью оптимизации управленческой деятельности государственных органов последних.

При этом методы реализации компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть подразделены на позитивные и негативные. Позитивные методы основаны на общеуправленческом методе убеждения, позволяющем стимулировать, объяснять, воспитывать и иным образом обеспечивать добровольное совершение объектами управленческого воздействия необходимых деяний (соблюдение должного поведения). Значение таких методов крайне велико: они основа и гарантия реализации позитивных политических установок в социально-экономической сфере.

Формы, в которых проявляется позитивное воздействие на процессы реализации компетенции региональных органов власти, можно условно подразделить на правовые и организационные. Условность такого деления связана с тем, что организационные формы в правовом государстве с неизбежностью находят свое выражение в нормативных и индивидуальных правовых актах, публичных договорах.

Взаимодействие (кооперация, сотрудничество) как позитивный метод реализации компетенции представляет собой процесс совместной деятельности органов государственной власти Федерации и ее субъектов в различных областях. Данный метод основан на позитивных формах взаимоотношений и проявляется в виде формирования координационных структур, применения согласительных процедур, взаимодействия с органами местного самоуправления и элементами гражданского общества (в частности, саморегулируемыми организациями) и т.д. Обширность и разноплановость области возникающих при взаимодействии соответствующих органов власти отношений не позволяет в настоящее время говорить о возможности кодификации законодательства по вопросам такого взаимодействия.

Особое значение имеет взаимодействие в сфере нормотворчества. Здесь заметны проблемы опережающего регионального регулирования, которое следует заменить последующим, определения границ рамочного федерального регулирования (при принятии основ законодательства и рамочных законов). Обращают на себя внимание формы договорного взаимодействия (заключение договоров и соглашений о разграничении компетенции). Оптимизацию заключения соглашений о передаче полномочий с одного уровня публичной власти на другой следует сочетать с ограничением внутрифедеративного договорного процесса о разграничении полномочий.

Стимулирование как метод реализации компетенции региональных властей имеет преимущественно финансово-правовые формы. Речь идет о различного рода бюджетных и налоговых механизмах (финансирование бюджетных инвестиций, государственные капитальные вложения, бюджетное кредитование, налоговое льготирование и т.д.). Указанные способы стимулирования следует применять на региональном уровне с учетом конституционных принципов единства экономического пространства и соблюдения прав и свобод человека.

Финансовая помощь – бюджетный метод взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов. Данный метод используется с применением инструментария бюджетного законодательства. В частности, в федеральном бюджете сформированы специальные фонды, предназначенные для оказания такой помощи субъектам Федерации в различных ситуациях. Помощь осуществляется в виде дотаций, субсидий и субвенций. Две последние формы являются приоритетными, поскольку обеспечивают элементы стимулирования при оказании финансовой помощи. В целом в контексте потребностей социально-экономического развития метод стимулирования предпочтительнее метода финансовой помощи.

Во втором параграфе четвертой главы «Негативные методы реализации компетенции (конституционная ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральное вмешательство)» внимание диссертанта сосредоточено на исследовании аналогичных аспектов применения негативных методов реализации компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Негативные методы реализации компетенции региональных органов государственной власти – это совокупность мер конституционно-правового принуждения, применяемых в целях федерального влияния на деятельность соответствующих органов в ситуациях, угрожающих основам конституционного порядка, закрепленного Конституцией Российской Федерации, будь то намеренное нарушение федерального законодательства или совершаемое в силу недостаточности властного ресурса региональных органов для предотвращения и ликвидации последствий подобных ситуаций.

Указанные методы проявляются в виде мер конституционно-правовой ответственности и мер федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации. Механизмы федерального вмешательства характеризуются как совокупность приемов и способов предупредительного, пресекательного, восстановительного воздействия, в то время как конституционная ответственность образует механизм карательного воздействия, призванного восстановить социальную справедливость и продемонстрировать неизбежность негативного государственного воздействия на правонарушителя. Разграничение указанных категорий имеет серьезные основания, поскольку меры юридической ответственности обладают спецификой по сравнению с другими мерами конституционно-правового принуждения, в то время как федеральное вмешательство характеризуется особыми целями, методами и субъектом воздействия, что не позволяют говорить о единстве двух упомянутых категорий.

Понятие конституционно-правовой ответственности как категории, связанной с понятиями вины и наказания, неприменимо к таким субъектам права, как субъекты Российской Федерации. Конституционно-правовую ответственность несут органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также их должностные лица. Действующее российское законодательство предусматривает три меры конституционно-правовой ответственности – предупреждение, отстранение от должности и роспуск органа государственной власти. Следует подчеркнуть, что признаками конституционно-правовой санкции обладает и процедура досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа власти субъекта России, приведенная в п. 4.1 ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Проблемами института конституционно-правовой ответственности следует признать неполноценное использование арсенала разработанных в мировой практике инструментов конституционной ответственности (в частности, института импичмента), а также отсутствие общепринятого понятия конституционных деликтов, их исчерпывающего перечня. Также диссертант указывает на необходимость разработки типологии конституционных правонарушений.

В ходе анализа выясняется, что основанием применения мер федерального вмешательства (в отличие от мер конституционно-правовой ответственности) является не только нарушение норм конституционного законодательства (совершенное зачастую не органами государственной власти субъектов Федерации), но и необходимость выполнения базовых социальных функций государства по обеспечению правопорядка, защите интересов граждан страны в различного рода чрезвычайных ситуациях, в том числе природного и техногенного характера.

Достаточное развитие в конституционном законодательстве института федерального вмешательства является признаком динамического развития федеративных отношений в государстве. Между тем спектр способов федерального вмешательства в российском законодательстве представлен не в полной мере (к примеру, не отражены механизмы прямого президентского правления). Традиционные методы введения чрезвычайного и военного положений, приостановления действия актов органов государственной власти субъектов, использования средств конституционной юстиции, назначения Президентом России временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации лишь недавно дополнены в российском законодательстве нормами о временном осуществлении полномочий органов государственной власти субъектов, которые нуждаются в дальнейшем совершенствовании.

Особой формой федерального вмешательства диссертанту представляются меры так называемой финансово-правовой ответственности. Бюджетное законодательство среди мер бюджетной ответственности закрепляет следующие меры финансово-дисциплинарного характера: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях.

Третий параграф четвертой главы «Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития» обобщает результаты анализа методики реализации компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, применяемой во взаимоотношениях с органами местного самоуправления составляющих их муниципальных образований.

Диссертант установил, что в целом взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления на региональном уровне основаны на использовании методов реализации компетенции, аналогичных тем, которые используются во взаимоотношениях органов Федерации и ее субъектов. Указанные методы также условно подразделяются на позитивные и негативные.

Применение соответствующих методик воздействия на органы власти на региональном уровне имеет определенную специфику. Тем не менее, представляется необоснованным ограничение в действующем законодательстве договорной формы взаимодействия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Такая форма весьма эффективна, в частности, при организации информационного обмена между двумя уровнями власти.

Региональное законодательство о взаимодействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления нуждается в совершенствовании, в частности, в систематизации. Автор диссертации предлагает следующие шаги в этом направлении: а) разработка на уровне каждого субъекта Российской Федерации единого закона, объединяющего нормы об основных методах взаимодействия соответствующих органов (включая правила разработки модельных нормативных правовых актов, оказания методической помощи, формирования совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов, кадрового и иного организационного содействия и т.п.); б) введение в региональное законодательство системы мониторинга состояния и динамики развития муниципальных правовых актов, а также внесение изменений в федеральное законодательство, согласно которым органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделяются полномочиями по ведению регистра нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Вопросы бюджетного стимулирования и оказания финансовой помощи на региональном уровне также нуждаются в более детальном регулировании. В этой связи предлагается усовершенствовать правовую базу соответствующих методов, в том числе:

– определить на федеральном уровне перечень вопросов местного значения, в рамках которых осуществление полномочий органами местного самоуправления может софинансироваться из бюджета субъекта Российской Федерации;

– законами субъектов Российской Федерации установить эффективный механизм использования Фонда поддержки муниципальных образований, в том числе закрепить критерии отбора финансируемых инвестиционных программ и проектов;

– внести изменения в законодательство в части четкого определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по участию в финансировании комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований.

– применительно к использованию Фонда софинансирования социальных расходов муниципальных образований необходимо законодательно: определить перечень бюджетных услуг, предоставление которых относится к вопросам местного значения, однако имеет при этом региональное значение; зафиксировать методику отбора муниципальных образований, которым предоставляются трансферты из данного фонда; закрепить формы отчетности органов местного самоуправления о результатах, достигнутых за счет средств фонда; закрепить инструменты, стимулирующие достижение органами местного самоуправления результатов в конкретных областях.

– установить в региональном законодательстве перечень форм межбюджетных трансфертов, а также, в целях исключения неопределенности в понимании терминов, дать их нормативные определения, закрепить методики распределения соответствующих средств между муниципальными образованиями.

Процедуры государственного вмешательства в дела муниципальных образований и конституционно-правовой ответственности их органов и должностных лиц зачастую отличаются сложностью и характеризуются несовершенством регулирующих их норм действующего материального и процессуального законодательства. В частности, применение такой меры, как введение временной финансовой администрации, связано с необходимостью внесения изменений в действующее арбитражно-процессуальное законодательство.

Также федеральное законодательство не закрепляет ограничений при изъятии отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления и финансируемых за счет субвенций, осуществляемом при установленном решением суда нецелевом расходовании бюджетных средств либо нарушении Конституции Российской Федерации и законодательства. Кроме того, в детальном процессуальном регулировании нуждается процедура досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления по решению органов государственной власти.

Заключение диссертационной работы содержит краткое изложение ключевых теоретических выводов и практических рекомендаций, разработанных диссертантом в ходе диссертационного исследования, которые систематизированы в соответствии со структурой диссертации.

Завершает исследование Список использованных источников, в котором представлены данные о нормативных и индивидуальных правовых актах, монографической, учебной и справочной литературе, статьях и докладах, опубликованных в периодических изданиях и научных сборниках, диссертационных исследованиях и авторефератах диссертаций, а также источниках на иностранных языках, использованных автором при работе над настоящей диссертацией.


Результаты диссертационного исследования отражены в следующих публикациях: