И структура органов государственной власти в сфере образовательной деятельности

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Я. А. Успенская, кандидат юридических наук полномочия органов государственной власти, 309.82kb.
• Московская финансово-юридическая академия, 22.97kb.
• Обзор нормотворческой деятельности органов государственной власти Иркутской области, 409.8kb.
• Рабочая программа (аннотация) по Государственной власти в Амурской области Направление, 45.83kb.
• Основы законодательства, 673.89kb.
• Российская федерация федеральныйзако н об основах государственного регулирования торговой, 480.07kb.
• Торговой деятельности в российской федерации, 662.26kb.
• Утвердить прилагаемое Положение о Реестре информационных систем и баз данных органов, 221.16kb.
• Целевая программа как вид документа Документирование деятельности законодательного, 14.55kb.
• О формировании докладов о результатах и основных направлениях деятельности центральных, 14.39kb.

Е. ЩЕРБАК,

кандидат исторических наук, профессор,

первый проректор по учебной работе

Московского государственного открытого университета


СИСТЕМА И СТРУКТУРА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ


Управление системой высшего профессионального образования в России осуществляется в соответствии с конституционным принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которые обладают определенными правомочиями в правотворческой и правоприменительной деятельности. С этой целью каждый государственный орган наделен государственно-властными полномочиями, позволяющими ему решать в пределах предоставленных ему полномочий определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать исполнение этих актов.

В соответствии с рядом нормативных правовых актов система государственных органов управления высшим профессиональным образованием в Российской Федерации выглядит следующим образом: Президент РФ; Федеральное Собрание РФ; Правительство РФ; Федеральные органы исполнительной власти в сфере управления высшим образованием; органы государственной власти субъектов РФ, которые осуществляют управление высшими учебными заведениями, находящимися в ведении субъектов РФ¹.

Что касается органов местного самоуправления, то в Федеральном законе от 31 декабря 2005 г. № 199 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» закреплено, что органы местного самоуправления наиболее эффективно реализуют свои нормотворческие функции и принимают нормативные правовые акты с целью регулирования обязательственных отношений на территории муниципального образования.

К таким актам относятся нормативные правовые акты о создании, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений, финансировании муниципальных общеобразовательных учреждений, установлении налогов и сборов на цели образования, региональных нормативов финансирования данной сферы. Принимаются также нормативные правовые акты, устанавливающие порядок информационного обеспечения образовательных учреждений, проведения контроля в сфере образования муниципальными органами и т.п.² Поскольку нормативное правовое регулирование формируется на трех уровнях – федеральном, региональном и местном, муниципальные органы управления высшем образованием входят в систему публичных органов управления высшем профессиональном образовании.

Однако следует отметить, что, несмотря на то, что органы местного управления принимают нормативные правовые акты в развитие федеральных законов и нормативных правовых актов субъекта РФ, наблюдается нарушение иерархической связи между нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления и вышестоящими актами, издающими данные акты: государственные органы субъектов РФ принимают нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции органов местного самоуправления, тогда как последние принимают акты, противоречащие предписаниям федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Однако проблема устранения данных противоречий в настоящее время на федеральном уровне не решается.

Отсутствие системного подхода прослеживается и в подсистеме центр – субъекты Федерации. Так, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ общие вопросы образования и воспитания отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов. В Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» отдельно определяется компетенция РФ в области образования (ст. 28), ее субъектов (ст. 29), органов местного самоуправления (ст. 31), компетенция и ответственность образовательного учреждения (ст. 32)³.

При этом предмет совместного ведения РФ и ее субъектов в области образования не определен. Как справедливо считает ряд исследователей, установленный в ст. 30 цитируемого Закона порядок разграничения компетенции органов государственной власти и органов управления образованием не соответствует требованиям времени⁴.

В качестве положительного примера приводится Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в котором отдельно указывается компетенция Федерального Собрания РФ в области образования, отдельно – компетенция Правительства РФ, федерального (центрального) органа управления, государственной аттестационной службы (ст. 24). Статья 25 того же Закона гласит: «По общим вопросам высшего и послевузовского профессионального образования субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне установленной настоящим федеральным законом компетенции РФ в области высшего и послевузовского профессионального образования»⁵. Однако авторы полагают, что тем самым более полно и последовательно определена компетенция федеральных органов власти в области высшего и послевузовского профессионального образования, а также компетенция субъектов РФ. Думается, с этим нельзя согласиться, так как формулировки Закона носят слишком общий характер.

Безусловно, и в Закон РФ «Об образовании», и в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» необходимо ввести статью, в которой были бы максимально конкретизированы те общие вопросы, что входят в предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов в области образования (такая попытка в сфере ДПО была предпринята в законе от 12 июля 2001 г. «О дополнительном образовании», на который, однако, было наложено вето Президента РФ). Интересно, что эта проблема перманентно присутствует на всех этапах развития законодательства об образовании. Так, и в 1981 г. В.И. Шабайлов указывал на необходимость более полного и четкого определения как исключительной, так и совместной компетенции Союза ССР и союзных республик.

Известная проблема несовершенства формулировок в данном случае отражает не качество законодательной техники, а советско-российские традиции решения подобных вопросов не правовыми, а политическими средствами. Представляется, что необходимо закрепить компетенцию Федерации в области высшего, послевузовского и дополнительного профессионального образования в Законе общего системообразующего характера (каковым является Закон РФ «Об образовании», хотя это нарушает законотворческую логику). Это можно сделать и способом «от противного», путем законодательной минимизации полномочий в этой сфере субъектов Федерации.

Большинство государственных вузов отнесено к федеральной собственности⁶, и вполне логично, что весь объем функций в области регулирования высшего образования должен быть закреплен за федеральным органом управления образованием (как это и отражено в ст. 24 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в действовавшем Положении о Министерстве образования и науки⁷). Это обусловлено и значимостью высшего образования, и необходимостью обеспечения академической и трудовой мобильности, и повышением рейтинга российского диплома.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации могут выполнять лишь те функции, которые им прямо предписаны или делегированы, например, осуществлять контроль над соблюдением лицензионных требований⁸), участвовать в обеспечении жизнедеятельности вузов, обеспечивать социальной поддержкой преподавателей и студентов⁹. Именно в сфере регулирования высшего образования объективно необходимо сильное присутствие федерального центра, особенно когда социально-экономическая ситуация обусловливает процессы регионализации высшего образования. Не вносит ясности и соответствующая глава проекта Кодекса РФ об образовании¹⁰. Представляется, что действующий Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» более определенно регламентирует эти вопросы и при условии внесения отмеченных изменений целесообразно было бы использовать его статьи о разграничении компетенции в качестве основы для Кодекса.

Еще одной проблемой, красноречиво указывающей на отсутствие системного подхода к регулированию системы высшего образования, является неполное, выборочное регулирование субъектов системы образования, при котором некоторые субъекты выпадают из сферы регулирования или имеют нечеткий правовой статус. Так, в отдельных актах нет четких указаний на особенности организационно-правовых форм вузов (например, постановление Правительства РФ от 14 июля 2008 г. № 522 (ред. от 18.05.2009) «Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций»¹¹).

Таким образом, правовые акты, действующие в настоящее время, регулирующие отношения в области функционирования негосударственных высших учебных заведений, не содержат норм, позволяющих вузам в точном соответствии с законом реализовать свои права и выполнять обязанности. Кроме того, отсутствие императивных норм при определении статуса негосударственных вузов создает препятствия в осуществлении надлежащего контроля над их деятельностью. Все перечисленное негативно отражается на развитии системы образования в целом и на реализации права на высшее образование в системе негосударственных образовательных учреждений в частном случае.

Правила игры на образовательном поле должны быть едиными для всех участников, независимо от их организационно-правовой формы. Однако сегодня государство не только не проводит протекционистской политики в отношении государственных вузов как основных участников отношений по реализации конституционного права граждан на высшее профессиональное образование, но и вводит целый ряд дополнительных ограничений для них.

Это, например, определенное количество обучающихся на платной основе по ряду специальностей – не свыше 50% от общего числа приема на эти специальности; необходимость перечисления части дохода учредителю; установление соотношения для бюджетного финансирования «преподаватель – студент» 1:10 независимо от контингента обучающихся, специальностей и максимально допустимой нагрузки; требование соответствия штатного расписания ненормативным типовым штатам бюджетной организации.

Строго говоря, законодательство об образовании в значительной степени адресовано государственным и муниципальным вузам. Даже в тех случаях, когда в тексте закона нет прямого указания, это вытекает из смысла статьи¹² (см., например, ст. 12 «Управление высшим учебным заведением», ст. 16 «Студенты высших учебных заведений», ст. 19 «Докторанты, аспиранты (адъюнкты) и соискатели» Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).

А, согласно официальной точке зрения, которой придерживаются и многие негосударственные вузы, позиция государства по отношения к негосударственным вузам становится более жесткой¹³. Это, в частности, можно проследить по нормативным правовым актам об аккредитации, вследствие чего наблюдается незначительная тенденция к сокращению числа негосударственных вузов (в основном частных, которые не смогли пройти государственную аккредитацию)¹⁴.

Обычной управленческой практикой в мире является разграничение министерств образования и науки. Целесообразно вернуться к модели двух министерств. Задачи управления сферами науки и образования имеют функциональные различия. Следует признать, что преследуемая реформаторами задача добиться посредством объединения министерств интеграции науки и образования оказалась нереализованной¹⁵.

Другой управленческий дефицит заключается в отсутствии в российском образовании системы прогнозов о запросах рынка по специальностям подготовки квалифицированных кадров. Распределение Минобрнауки России бюджетных мест не базируется ни на мониторинге рынка труда, ни на определении стратегии экономического развития страны. Задачи мониторинга должны быть, вероятно, возложены на специально созданный в рамках Министерства образования РФ государственный орган, осуществляющий текущий диагностический контроль над состоянием образования как в России в целом, так и по регионам.

В европейских странах существует развитая инфраструктура мониторинга образовательной сферы и контроля качества образования. Практика организации регулярного мониторинга качества осуществляется в Западной Европе с 1985 г. Инициаторами в данном начинании выступили Великобритания, Франция и Нидерланды. Например, в Великобритании на институциональном уровне указанные функции возложены на Агентство по обеспечению качества, Агентство по статистике высшей школы, Аналитический институт высшей школы и Королевскую инспекцию. Ничего подобного в российском образовании, как известно, не существует¹⁶.

Одним из сдерживающих факторов развития системы высшего образования в России является его тотальная коррумпированность. Причем она структурно представлена как на уровне образовательных учреждений, так и в формате перманентных министерских проверок. Практической рекомендацией по преодолению сложившегося положения может служить вывод контролирующих функций из ведения Министерства образования и науки РФ. Целесообразно в соответствии с опытом США возложить их на профессиональные ассоциации. Им же, вероятно, следует вверить и функцию организации вступительного отбора абитуриентов¹⁷.

Все рассмотренные выше проблемы имеют характер системных. Поэтому и разрешение их лежит в плоскости применения системных теорий государственного управления в соответствующих сферах.

Мировой опыт показывает, что модернизация экономики и общества начинается с развития высшего образования. Хроническим явлением в истории российского высшего образования был конфликт¹⁸ между лучшими студентами и преподавателями и властью, который государственными структурами чаще всего решался силовыми методами в ущерб вузам и подготовке достойной элиты. Данный конфликт прекратился лишь в постсоветский период с почти полной ликвидацией высшего образования и заменой его имитацией. В советский период особенно пострадала роль высшего образования при формировании класса управленцев.

История мирового высшего образования показывает не просто параллельный, но опережающий по отношению к развитию общества процесс развития высшей школы. Ее развитие предшествовало прогрессивным изменениям в обществе, становясь, следовательно, их предпосылкой. И наоборот, задержки в ее развитии замедляли это развитие.

Высшему образованию в России придается очень большое значение. Часто предъявление диплома на собеседовании становится решающим фактором для найма на работу. Тарифы оплаты во многих структурах тоже зависят от наличия диплома о высшем образовании. Да и карьерный рост зачастую связан с его присутствием в личном деле. Действительно, высшее образование имеет решающее значение для формирования интеллектуального потенциала, от которого зависят производство и применение знаний, а также для развития практики непрерывного обучения, необходимого для совершенствования знаний и навыков отдельных людей. Кроме того, высшая школа помогает стране активнее участвовать в мировой экономике, которая все больше опирается на знания, и анализируют различные варианты политики в области высшего образования, которые могут способствовать ускорению экономического роста и сокращению бедности.

Современная Россия, исчерпав советский физический и человеческий потенциал, не имеет другого пути, как взяться за возрождение своего высшего образования, если хочет остаться независимым государством. Уже в ходе появления новых возможностей и задач большинство стран продолжают бороться с трудностями, связанными с тем, что высшая школа этих стран не смогла предложить адекватные решения для ряда старых нерешенных проблем. К их числу относится необходимость поиска сбалансированных и устойчивых способов расширения охвата населения высшим образованием, неравенство в доступе к образованию и результатов обучения, проблемы качества и соответствия образования современным потребностям, а также отсутствие гибкости в структурах и методах управления¹⁹.

В связи с наличием обозначенных выше проблем наступает кризис реализации права на высшее образование, в том числе, в России. Особенно актуальным стал выход из образовательного кризиса в рамках Болонского процесса, который подразумевает организацию единого общеевропейского образовательного пространства с надлежащим уровнем экономики в каждой стране, который обеспечивал бы необходимое качество образования по единым международным критериям. Вместе с тем следует учитывать, что во многом Болонский процесс вступает в противоречие с национальной образовательной системой России и обеспеченным в ней правом на конкурсное бесплатное высшее образование, а проводимая образовательная реформа не учитывает ряд национальных особенностей российского образования, которые планомерно уничтожаются, однако им на замену ничего не предлагается. Особенно это показательно на примере уничтожения специалитета в системе образования: бакалавриат не может обеспечить должного уровня подготовки обучающегося, а магистратура оказывается недоступной для большей их части. Кроме того, существующая вариативность обучающих программ в государственных и негосударственных высших образовательных учреждениях не позволяет определить качество образования, их сопоставимость не достигнута. Вместе с тем важным моментом является то, что управление в образовании в рамках проводимой административной реформы имеет недостатки, что также играет отрицательную роль, так как именно управляющие органы и учреждения обеспечивают реализацию конституционного права на высшее образование. Например, это выражается в отсутствии органов, оперативно регулирующих качество образования в различных высших образовательных учреждениях. Сами образовательные учреждения предпочитают налаживать контакты с иностранными университетами, в рамках же национальной системы образовательных учреждений согласованных действий между ее участниками не наблюдается. В связи с этим актуален вопрос о системе государственных органов и учреждений, обеспечивающих реализацию конституционного права на высшее образование, особенно в аспекте вхождения России в Болонский процесс.

Прежде всего необходимо определить понятие системы государственных органов и учреждений, обеспечивающих реализацию конституционного права на высшее образование, а также то, обладает ли совокупность государственных органов и учреждений, регулирующих область высшего образования, признаками системности.

В общеизвестном смысле термин «система» (от греческого systema) может трактоваться как «план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо, в последовательном связном порядке»²⁰. В толковом словаре термин «система» понимается, в том числе, как «форма организации чего-либо, совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое»²¹.

Некоторые правоведы понятие «система» рассматривают как соединение факторов, явлений в одно законченное целое, согласно принципам или закону, либо оно расшифровывается как совокупность частей, связанных с общей функцией²². В.С. Пронина считает, что «в широком смысле – это порядок, планомерность, правильность в расположении частей, связанное целое, которое отражает и определенные требования дисциплинарного характера»²³. Указанное утверждение справедливо, исходя из этого, под системой государственных органов и учреждений понимается совокупность взаимодействующих самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей. Вместе с тем конкретная государственная функция, возложенная на ту или иную совокупность государственных органов и учреждений (например, регулирование сферы высшего образования), определяет их специфику.

Дополнительная сложность возникает в связи с тем, что в условиях федеративного устройства Российского государства формируются и развиваются различные взаимодействующие между собой системы законодательной, исполнительной и судебной власти, в рамках которых начинают функционировать свои системы, выполняющие определенные функции (подсистемы). Правовые проблемы совершенствования этих систем приобретают первостепенное значение. Определяя цели административной реформы в стране, Президент РФ в своем Указе от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах»²⁴ назвал в качестве приоритетной повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, исходя из общезначимой роли образования в стране, построение целостной и структурированной системы исполнительных органов, регулирующих сферу высшего образования, является одной из первостепенных задач. Международный аспект также актуализирует эту проблему. Очевидно, поэтому В.Г. Вишняков задается вопросами о том, что лежит в основе предлагаемых систем органов – субъективный фактор или учитываются объективные факторы, исходя из места и роли того или иного органа в общей системе органов; каким образом достигается эффективность системы органов в целом²⁵.

Кроме того, необходимо четко разграничивать непосредственно «систему» государственных органов и их «структуру». Так, нередко при определении этих понятий возникает путаница²⁶. Эффективность мер по рационализации системы и структуры государственных органов во многом зависит от уяснения сущности названных выше понятий, объективных причинных связей и закономерностей, определяющих их развитие, учета этих закономерностей в практической деятельности. Без этого трудно найти рациональный баланс и правильное соотношение между системой в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными и территориальными органами управления. Вместе с тем система и структура государственного органа не могут существовать отдельно друг от друга: структура не существует вне системы.

Так, в Конституции РФ понятие «система органов исполнительной власти» отлично от понятия «орган исполнительной власти». Понятие «система органов исполнительной власти», закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего, способ связи между органами, иерархичность их построения. Сами органы в данном случае отступают на второй план, образуя структурные звенья в составе единой системы. В соответствии с Конституцией РФ система органов исполнительной власти имеет иерархическое строение, соответствует государственному устройству и определяет порядок взаимоотношений между различными уровнями исполнительной власти²⁷.

Поэтому общими признаками системы государственных органов и учреждений в сфере высшего образования являются целостность, иерархичность, структурированность и множественность²⁸, а специальными признаками – функциональная направленность. Таким образом, под системой государственных органов и учреждений, обеспечивающих реализацию конституционного права на высшее образование, следует понимать совокупность взаимодействующих как в порядке подчиненности, так и равноправных самоуправляющихся систем, выступающих структурными элементами, основной задачей которых является регулирование процесса реализации конституционного права на высшее образование путем осуществления своей компетенции в части создания нормативно-правовой базы в сфере высшего образования, непосредственного исполнения и соблюдения нормативных документов, контроля и надзора за исполнением установленных норм, защиты нарушенных прав. При этом важным фактором такого взаимодействия является разграничение компетенций структурных элементов системы таким образом, чтобы их полномочия не пересекались, но в то же время не оставалось сферы, не отнесенной к предмету ведения какого-либо органа этой системы.

Общеизвестно, что российское законодательство несовершенно и зачастую пробельно, однако проводимые реформы в различных областях пытаются устранить данные недостатки в законодательной и в исполнительной сферах. Органов управления образованием коснулись, прежде всего, две из них – образовательная реформа (реструктуризация образовательной системы в рамках Болонского процесса) и административная реформа (реструктуризация федеральных органов исполнительной власти в рамках их оптимизации). Реформы до конца не завершены, а государственные органы и учреждения в области образования оказались на переходном этапе. В связи с этим необходимо определить, существует ли система государственных органов и учреждений, реализующих конституционное право на высшее образование в рамках данных реформ.

Совокупность российских государственных органов и учреждений в области образования обширна и представлена следующими структурами: законодательные органы (Федеральное Собрание РФ, региональные законодательные органы), исполнительные органы (Министерство образования и науки РФ, его структурные подразделения, Президент РФ, Правительство РФ), государственные учреждения (учебные заведения, научные и подобные учреждения, государственно-общественные объединения).

Государственные органы, реализующие конституционное право на высшее образование, осуществляют преимущественно управление и контроль в образовательном процессе. Вместе с тем следует отметить, что реализация права невозможна без надлежащего его закрепления на федеральном уровне. Поэтому в первую очередь к органам, реализующим конституционное право на высшее образование, следует отнести законодательные органы, регламентирующие этот процесс. Прежде всего, это Федеральное Собрание РФ и региональные законодательные органы, так как вопросы образования отнесены ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Их роль первостепенна, поскольку именно эти органы обеспечивают законодательную базу для внедрения России в единое общеобразовательное европейское пространство в рамках Болонского процесса и регулирование и защиту гарантированных Конституцией РФ прав²⁹.

Совершенствование организационных основ функционирования системы образования предполагает оптимизацию административно-правового механизма, расширение участия общества в управлении, дальнейшее развитие академических свобод и автономии вузов, улучшение положения дел в образовательном менеджменте с непременным сохранением государственного воздействия и государственной поддержки в различных формах.

Сегодня, когда система образования представляет собой сложный социально-экономический комплекс, поглощающий значительные финансовые, материальные, человеческие и иные ресурсы, многое зависит не только от инвестирования в нее, от ее «экономизации»³⁰, но и, не в меньшей степени, от уровня управленческого воздействия на структуры этой системы, от качества регулирования. И основу этого регулирования устанавливают законодательные органы. Так, эту основу заложили принятые Советом Федерации РФ, а впоследствии измененные Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»³¹ и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»³². Их анализ совместно с положениями Конституции РФ позволяет установить область законотворчества федеральных органов государства в сфере образования: концепция развития образования; разграничение компетенции и ответственности в области образования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ; регулирование в рамках установленной федеральной компетенции вопросов отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Федерации; введение общих установочных норм по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов РФ и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.

Вместе с тем на данном этапе развития законодательства нельзя говорить о его полноте и беспробельности, что является следствием недостаточной проработки законопроектов соответствующими комитетами Государственной Думы ФС РФ и Совета Федерации ФС РФ. В Государственной Думе ФС РФ существует Комитет ГД по образованию и Комитет ГД по науке и наукоемким технологиям³³, в Совете Федерации ФС РФ – Комитет СФ по образованию и науке³⁴.

К ведению Комитета Государственной Думы по образованию отнесено законодательное регулирование образовательной деятельности в Российской Федерации. Он в установленном порядке осуществляет предварительный анализ законопроектов, поступивших на рассмотрение; дает заключения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета; проводит анализ практики применения законодательства; организует проводимые Государственной Думой парламентские слушания и иные мероприятия; готовит письма, аналитические материалы и иную документацию по принадлежности; вносит предложения по компетенции и принадлежности; решает вопросы организации своей деятельности³⁵. В 2007 г. из него выделился Комитет ГД по науке и наукоемким технологиям. Обусловлено это было, прежде всего, тем, что требуется улучшение правового обеспечения развития инновационного процесса, определяющего правоотношения между субъектами инновационной деятельности и государством. В России процент наукоемких высокотехнологичных, безотходных, экологически чистых предприятий слишком мал, в связи с этим необходимо принимать решительные меры. Например, на базе отраслевых институтов, где многие кадры знают практику внедрения инноваций, надо создавать инновационные центры и технопарки.

Председатель Комитета В.А. Черешнев считает, что стоит вернуться к системе аккредитации научных учреждений: «это поможет более эффективно распределять средства на конкурсной основе, избегать теневых схем»³⁶. Данный Комитет охватывает круг проблем по более узкому направлению, но не менее важному, поэтому его деятельность более эффективна, чем объединенный Комитет Совета Федерации по образованию и науке. Результатом стало принятие Федеральных законов от 25 декабря 2008 г. № 284-ФЗ «О передаче прав на единые технологии»³⁷ и от 30 декабря 2008 г. № 316-ФЗ «О патентных поверенных»³⁸; разрабатывается законопроект о практическом применении бюджетными учреждениями результатов интеллектуальной деятельности³⁹.

Последний документ крайне актуален, так как сложилась ситуация, когда, например, в Уставе РАН, который утверждает Правительство РФ, сказано: «Одна из задач Академии наук государства – заниматься инновационной деятельностью»⁴⁰, однако другие законы запрещают Академии наук заниматься подобной деятельностью, в частности, организовывать при себе малые предприятия, где будут внедряться новейшие разработки. Поэтому следует Комитет СФ по образованию и науке аналогичным образом разделить.

Тем не менее деятельность федеральных законодательных органов государственной власти в сфере реализации конституционного права на высшее образование имеет и отрицательную сторону. Это связано с тем, что законодательные органы утверждают принятое ими решение императивно, зачастую во многом не учитывая национальные особенности России и мнение общественности по тому или иному вопросу, хотя ст. 2 Конституции РФ определяет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – это обязанность государства и его органов.

Кроме того, ст. 7 Конституции РФ определяет, что политика государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Тем не менее в области образования нарушаются указанные конституционные положения. Примером может служить законодательное закрепление таких уровней высшего профессионального образования, как бакалавриат и магистратура⁴¹, для обеспечения взятых обязательств перед международным сообществом⁴². Однако не было учтено, что преимущественно российская педагогическая элита и студенческое сообщество негативно восприняли это новшество, так как реформа не обеспечена ни экономически, ни социально, а обусловлена исключительно политическими соображениями⁴³. Поэтому в области определения вопросов политики по неоднозначным и спорным направлениям государственным органам необходимо обращаться к единственному носителю власти – многонациональному народу, путем проведения референдума.

Одной из особенностей современной образовательной политики Российской Федерации является ее регионализация, которая подразумевает наличие в субъектах собственной нормативной базы, а также организационно-управленческих условий, отвечающих интересам развития данной системы нормативных правовых актов. Вместе с тем нормотворчество в области образования в субъектах РФ либо в смежных областях может быть весьма неоднозначным в определении формы нормативного акта и, следовательно, его значения в системе источников, его юридической силы.

Например, ст. 29 Закона РФ «Об образовании» относит к компетенции субъекта РФ издание законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области образования; формирование бюджета субъекта РФ в части расходов на образование; установление нормативов финансирования образования субъектов РФ; издание нормативных документов в пределах своей компетенции; осуществление полномочий в сфере образования органами исполнительной власти субъекта РФ⁴⁴.

Вполне понятно, что указанные положения федерального законодательства заложили основу раздробления «единства правового регулирования образовательной деятельности на региональном уровне»⁴⁵. Это выразилось в регламентировании отдельных отношений в сфере образования в различных субъектах Федерации актами государственных органов различных ветвей власти, как законодательной, так и исполнительной; например, Закон Московской области от 5 сентября 2002 г. № 93/2002-ОЗ «О московских областных грантах»⁴⁶ и Постановление Правительства Москвы от 5 сентября 2006 г. № 665-пп «О грантах Москвы в сфере образования»⁴⁷. Поэтому разграничение компетенции в области образования и смежных отраслей между исполнительными и законодательными органами государственной власти субъектов РФ необходимо совершенствовать, четко определив сферу деятельности каждого.

Вместе с тем представляется, что вообще говорить о полноценном обеспечении реализации конституционного права на высшее образование в рамках вступления России в Болонский процесс законодательными органами преждевременно по ряду причин. Существующая нормативная база в сфере образовательного права пока не способна заметно повысить уровень законности в деятельности образовательных учреждений, организаций, обеспечить действенную охрану конституционных прав граждан на получение высшего профессионального образования.

Недостатком законотворческой деятельности государственных органов является то, что ряд поставленных государством задач в сфере образовательного права не нашел отражения ни в федеральных, ни в региональных правовых актах. Например, планировалось повысить инвестиционную привлекательность образования для вложения средств предприятий, организаций и граждан, модернизировать действующие в образовании организационно-экономические механизмы⁴⁸, что позволило бы увеличить объем внебюджетных средств в образовании, а также кардинально улучшить использование этих средств, направив их непосредственно в учебные заведения.

Кроме того, не создана полноценная нормативная база для системы государственного образовательного кредитования, субсидирования для расширения возможностей детям из малообеспеченных семей получать среднее и высшее профессиональное образование, нет различных форм погашения кредита, субсидии; не использованы в полной мере возможности государственного образовательного кредитования и субсидирования для подготовки студентов по специальностям, имеющим особо важное значение для экономического и социального развития государства⁴⁹. Поэтому законодательные органы, и федеральные, и региональные, должны обратить внимание на разрешение указанных проблем, только в этом случае можно говорить об обеспечении реализации ими конституционного права на высшее образование.

Однако даже полноценно сформированная законодательная база не обеспечивает обязательное исполнение нормативных актов. Здесь начинают свою деятельность исполнительные органы государственной власти. При этом происходит координация деятельности подчиненных структур, происходит взаимодействие с законодательными органами путем обмена информацией о фактическом состоянии образования в России, необходимых изменениях, осуществляется контроль и надзор за исполнением правовых норм. Разумеется, исполнение и соблюдение российского образовательного законодательства осуществляется в рамках Болонского процесса. Болонская декларация, как известно, формирует модель европейского высшего образования с учетом специфики и традиций национальных образовательных систем.

Болонский процесс направлен на гармонизацию, а не на «унификацию» высшего образования в Европе. Он призван способствовать росту качества образования, повышению конкурентоспособности вузов и взаимному признанию дипломов стран – участниц Болонского процесса. Именно данную цель преследует Болонская декларация и сопутствующие ей международные правовые акты, именно в этом заключается смысл вхождения России в европейское образовательное пространство. При этом российский законодатель стремится именно к унификации, приводя образовательную систему к западному стандарту, сокращая количество дисциплин, подводя их к европейскому варианту. Однако унификация образовательной системы и образовательных стандартов приведет лишь к тому, что и без того невысокое качество образования снизится до минимума, а молодой смены узкоспециализированных специалистов не будет, качество многих сфер жизни упадет. Наглядный пример – медицинские дисциплины.

В России существует около 110 медицинских специальностей, утвержденных Министерством здравоохранения и социального развития РФ, в США – 49, в Германии – 24, в Великобритании – 16⁵⁰. По западному образцу основным стратегическим направлением развития высшей медицинской школы и улучшения качества медицинской помощи могло бы стать сведение подготовки студентов на преддипломном этапе к базовым специальностям: лечебному делу, стоматологии, фармации, сестринскому делу. Это соответствовало бы системе высшего медицинского образования в развитых странах, облегчило бы переход к признанию эквивалентности отечественных и зарубежных дипломов, но снизило бы уровень подготовки специалистов.

Поэтому основной задачей исполнительных органов государственной власти в рамках обеспечения реализации конституционного права на высшее образование должно быть формирование образовательной системы именно с учетом национального аспекта, а взаимодействие с законодательными органами государственной власти РФ должно происходить на основе отчетов о статистических данных проводимых экспериментов и общественного мнения по конкретному вопросу.

В настоящее время такого взаимодействия нет в системе государственных органов Российской Федерации. Однако ратификация Болонской декларации требует введения принципиально иной системы образования, которая не поддерживается большей частью общественности. Вместе с тем выходом из сложившейся ситуации может быть использование альтернативных методов, т.е. введение на территории России двух систем образования. В этом случае каждый поступающий сможет выбрать, по какой системе учиться.

Основным исполнительным органом государственной власти России в области обеспечения реализации конституционного права на высшее образование является Министерство образования и науки РФ (Минобрнауки РФ)⁵¹ и его структурные подразделения: Департамент по управлению делами и государственной службе⁵², Департамент государственной политики в образовании⁵³, Департамент международного сотрудничества в образовании и науке⁵⁴, Административный департамент⁵⁵, Департамент стратегии и перспективных проектов в образовании и науке⁵⁶. Деятельность структурных подразделений Минобрнауки России многообразна и сложна и подразумевает их взаимодействие для всесторонней реализации их полномочий.

Однако указанное взаимодействие не всегда достижимо в действительности, например, при большом количестве соисполнителей поручений Правительства РФ, Президента РФ некоторые моменты в исполнении дублируются, а некоторые ускользают из поля зрения, что влечет за собой многочисленные нарушения прав граждан и, следовательно, их многочисленные жалобы⁵⁷. Например, в 2007–2008 гг. различные вузы устанавливали для поступления различное количество баллов по ЕГЭ, таким образом подчеркивая разницу между вузами различных регионов, нарушая конституционный принцип равенства. Во избежание таких ситуаций необходимо при постановке поручений исполнительному органу устанавливать основного исполнителя, который бы нес ответственность за полноту разработки нормативного акта или исполнения поручения иным образом.

Обеспечение реализации Минобрнауки России конституционного права на высшее образование в рамках Болонского процесса подразумевает осуществление функций по выработке соответствующей государственной политики и нормативно-правового регулирования сферы высшего профессионального образования по следующим направлениям: обеспечение доступности качественного образования; активизация инновационной деятельности; обеспечение взаимодействия между образовательным процессом и наукой, их взаимообусловленное развитие; повышение профессионального уровня и статуса педагогических кадров; интеграция в мировое образовательное пространство. Соответственно взаимодействие внутренних структур осуществляется также в рамках выполнения указанных функций.

Внутреннее взаимодействие осуществляется в порядке, предусмотренном Регламентом внутренней организации⁵⁸ и Служебным распорядком Минобрнауки России⁵⁹. Однако, несмотря на довольно подробное регламентирование деятельности и полномочий отдельных должностных лиц и структурных подразделений, нерешенным остается вопрос о структурном положении в системе государственных органов департаментов Минобрнауки России и подведомственных организаций (агентств и служб) Минобрнауки относительно друг друга.

Решение данного вопроса актуально, что связано с перекрытием их компетенций. Например, Минобрнауки РФ организовал Департамент международного сотрудничества в образовании и науке, который занимается разработкой проектов актов, в том числе, нормативного характера, взаимодействием с государственными органами иностранных государств и международными организациями, мониторингом международного сотрудничества, обеспечение информационной работы за рубежом, учет договоров о международном сотрудничестве в области образования и др. Однако аналогичные функции характерны и для Управления международного образования и сотрудничества Федерального агентства по образованию Минобрнауки РФ. Поэтому в Регламент внутренней организации Минобрнауки РФ необходимо внести положение, устанавливающее равенство структурных подразделений и подведомственных организаций Минобрнауки РФ, а также более четко разграничить их компетенцию.

Анализ Положения о Министерстве образования и науки РФ позволяет установить, что координацию и контроль подведомственных Министерству агентств и служб осуществляет министр образования⁶⁰. Соответственно структурные подразделения (департаменты) и подведомственные организации (агентства и службы) находятся в равном положении и выполняют пересекающиеся полномочия, что нарушает принципы иерархичности и целостности системы государственных органов в образовании. Поэтому необходимо более четко разграничить компетенции данных структур путем внесения в их Регламенты изменений.

Отдельно следует упомянуть внешнее взаимодействие Министерства образования и науки с иными федеральными органами исполнительной власти, которые составляют систему в рамках обеспечения ими реализации конституционного права на высшее образование. Этот процесс определен в Регламенте взаимодействия Минобрнауки РФ с федеральными органами исполнительной власти⁶¹, а также в ряде других документов, например в Регламенте внутренней организации Минобрнауки РФ. Прежде всего, это Президент РФ и Правительство РФ.

Внешнее взаимодействие принципиально отличается от внутреннего. Внутреннее взаимодействие основано большей частью на автономности структурных подразделений и подведомственных организаций, которые в рамках установленных нормативными актами задач осуществляют свою деятельность, проявляя разумную инициативу. Вместе с тем, будучи равноправными субъектами, проблемные вопросы они решают путем совместных совещательных советов, комиссий, направлением запросов.

Принятие решений осуществляется на основе общности мнения, диспозитивности. Внешнее взаимодействие основано, наоборот, на императивности. Это связано с тем, что вышеуказанные государственные органы являются вышестоящими по иерархической структуре, поэтому и взаимодействие осуществляется, как правило, путем исполнения Минобрнауки РФ принятых решений, путем предоставления отчетности по проведенной работе. Указанное положение вещей соответствует принципу разделения властей, когда исполнительные органы занимаются именно реализаций установленных положений.

Однако взаимодействие законодательных и исполнительных органов не должно ограничиваться только непосредственно исполнением: исполнительные органы должны по результатам своей работы обязательно давать свои рекомендации об изменении каких-либо норм с обоснованием своей позиции, в случае несогласия с ней законодательные органы также должны предоставлять свое обоснование. Только в указанном случае возможно осуществление полноценного взаимодействия с учетом жизненных реалий.

Неоднозначно выглядит взаимодействие и целиком система государственных органов исполнительной власти в рамках обеспечения реализации конституционного права на высшее образование путем внедрения принципов Болонского процесса в российскую образовательную систему. Так, Болонская система подразумевает принятие системы четких и сопоставимых степеней; организацию двухцикличной системы (дипломного и последипломного цикла); внедрение европейской системы переводных зачетных единиц; развитие и внедрение необходимых европейских измерений в области высшего образования. Если проследить внедрение данных составляющих в образовательную систему России, то вырисовывается следующая картина взаимодействия государственных органов.

Законодательными органами власти двухцикличная система была учтена еще в 2007 г. путем внесения в Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»⁶² изменений, по которым на стадии разработки давалось заключение Министерством образования и науки РФ. Вместе с тем на этапе подготовки проекта была нарушена основа законопроектной деятельности – отсутствовала информация о результатах эксперимента по вводу предлагаемых уровней образования.

Исполнительные органы власти, в свою очередь, должны были упорядочить процесс перехода на уровневую систему образования, предоставить дополнительные разъяснения и организовать данную процедуру. В данный момент ситуация в этом аспекте прояснилась, однако до сих пор существуют неурегулированные вопросы. В частности, на законодательном уровне не регламентируется, какие требования предъявляются к кандидатам в аспиранты, указанный вопрос передан на урегулирование Минобрнауки РФ, который в исполнение своих полномочий издал Приказ о порядке подготовки научно-педагогических и научных кадров⁶³. Данный акт предусматривает в качестве требования к кандидатам условие об оконченном высшем образовании и с 2004 г. не изменялся. Поэтому встает вопрос о возможности поступления в аспирантуру бакалавров. С одной стороны, квалификация «бакалавр» подразумевает высшее образование, с другой стороны, уровневая система Болонского процесса подразумевает дипломный и постдипломный цикл, т.е. обязательное прохождение всех уровней образования для получения ученой степени.

Указанный вопрос до сих пор не решен, только в 2003 г. министр образования В.М. Филиппов дал разъяснение в форме письма о возможности поступления бакалавров в аспирантуру, однако при поступлении должны предъявляться требования, соответствующие уровню специалиста или магистра⁶⁴. Вряд ли указанная точка зрения справедлива и соответствует принципам Болонского процесса и здравого смысла. Поэтому Минобрнауки РФ следует устранить указанное положение в данном спорном вопросе.

Не менее важна и роль иных федеральных органов исполнительной власти, способствующих реализации конституционного права на образование. Так, Президент неоднократно дает поручения Правительству РФ о срочном рассмотрении каких-либо вопросов в области высшего образования, например, вопроса о выплате студентам и аспиратам повышенных стипендий⁶⁵. Правительство РФ, в свою очередь, является основным исполнительным органом, обеспечивающим бюджетное финансирование основных мероприятий по обеспечению конституционного права на высшее образование. Так, например, в рамках бюджетного финансирования Правительство РФ устанавливает порядок использования бюджетных ассигнований на внедрение инновационных образовательных программ в государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования субъектов РФ⁶⁶.

Однако, как правило, указанные нормативные акты принимаются по результатам проверок либо по результатам годовых докладов о проделанной работе и выявленных недостатках, что является обычно запоздалой мерой исправления уже сложившейся ситуации. Данное положение неверно, поэтому для его исправления требуется более инерционный институт, который бы вовремя отслеживал тенденции внедрения положений Болонского процесса в образовательную систему России. Так, в порядке государственного управления качеством образования создано Управление контроля и оценки качества образования при Рособрнадзоре РФ⁶⁷. Однако оценка качества образования проводится исключительно путем тестирования студентов в конкретном вузе в плановый период, результаты которого неполно отражают качество преподаваемого материала, способов преподавания, практической работы.

Поэтому более логично было бы предоставление полномочий по проверке указанных составляющих качества образования Общественному совету при Минобрнауки РФ. В данном случае можно было бы добиться более быстрого реагирования на факты несоответствия российских реалий положениям Болонского процесса. В подтверждение данного тезиса следует привести тот факт, что Концепция модернизации российского образования до 2010 г. предусматривает введение независимой от органов управления образованием государственно-общественной системы оценки качества образования; создание государственного и региональных аттестационных центров в субъектах РФ, формирование единой государственно-общественной аттестационной службы, включая систему независимых от федеральных органов управления образованием центров аттестации и контроля качества. Поэтому говорить о соответствующей Концепции системе органов управления образованием не приходится, однако следует учитывать, что Концепция утверждена Распоряжением Правительства РФ и носит скорее ведомственно-рекомендательный характер⁶⁸, но идея привлечения общества к контролю образовательного процесса актуальна и оправданна.

Отдельно следует выделить в системе государственных органов, обеспечивающих реализацию конституционного права на образование, Высшую аттестационную комиссию Минобрнауки РФ (ВАК)⁶⁹. Она создана в целях обеспечения единой государственной политики в области государственной аттестации научных и научно-педагогических кадров. Вместе с тем вряд ли ее можно причислить к органам, обеспечивающим реализацию конституционного права именно на высшее образование, так как она курирует лишь послевузовское направление образования или скорее даже научной деятельности.

Проблемным вопросом в данном направлении, как уже отмечалось, остается лишь определение круга кандидатов, допускаемых к защите в связи с уровневой системой образования. Однако в связи с тем, что положения Болонского процесса предусматривают принятие системы четких и сопоставимых степеней, актуальным является решение вопроса соответствия российских научных степеней зарубежным.

Тем не менее существует ряд проблемных вопросов, которые требуется решить, что можно осуществить в рамках проведения административной реформы путем наделения отдельными полномочиями конкретные структурные подразделения, например, наделение Общественного Совета при Минобрнауки РФ контрольными функциями, и корректировки их компетенций в части регламентирования полномочий по международному взаимодействию между структурных подразделений Минобрнауки РФ и его подведомственных организаций.

Но нельзя говорить о системе государственных органов и учреждений, обеспечивающих реализацию конституционного права на высшее образование, без рассмотрения второй ее составляющей, а именно государственных учреждений. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» относит к ним учебные заведения; научные, проектные, производственные, клинические и иные государственные учреждения, ведущие научные исследования и обеспечивающие развитие высшего образования; государственно-общественные объединения (профессиональные ассоциации, научные и методические советы).

Высшие учебные заведения в общей системе являются основной структурой, обеспечивающей реализацию конституционного права на высшее образование. Их основная задача заключается собственно в обучении, однако нормативную основу они могут иметь различную. Так, в системе учебных заведений выделяются вузы, реализующие учебные программы по общим государственным образовательным стандартам (основная часть)⁷⁰, и вузы, реализующие учебные программы по собственным образовательным стандартам (например, МГИМО и СПБГУ)⁷¹.

В рамках реализации конституционного права на высшее образование в аспекте вхождения в Болонский процесс учебные заведения включают в свою деятельность многие новшества. В частности, целый ряд вузов в порядке эксперимента еще до законодательного закрепления уровневого образования ввели образовательные ступени бакалавра и магистра, реализуя соответствующие образовательные программы. На данном этапе отдельные вузы вводят систему образовательных кредитов в целях обеспечения сопоставимости образовательного уровня студента и обеспечения его мобильности. Однако на данном этапе обмен студентами производится преимущественно с зарубежными вузами, между собой российские вузы контактируют редко. Объясняется это большим разрывом в качестве образования между отдельными вузами, уровнем профессорско-преподавательского состава. Это объясняется, в том числе, тем, что государственный образовательный стандарт различен в разных регионах (так как имеет федеральный, региональный и местный компоненты), соответственно предъявляются различные требования к уровню образования, а их соотнесение друг с другом органами управления образованием не регламентировано⁷².

Диверсификация высшего образования породила проблему его адекватности современным требованиям и качественных различий в разных типах учебных заведений. Для России эта проблема выражается в качественных различиях контингента студентов и преподавательского состава, а следовательно, и уровня подготовки в государственных и некоммерческих вузах.

Представляется, что одной из основных причин такого положения является то, что на государственном уровне основное внимание по рассматриваемой проблеме сосредоточено на управлении систем образования федерального и регионального уровней, а управление непосредственно образовательным учреждением находится в тени, в том числе и в законодательстве⁷³. Поэтому требуется установить нормы соотнесения качества образования различных вузов на уровне Минобрнауки РФ для более полной реализации положений Болонского процесса путем издания соответствующего приказа. Интеграция высшего образования в мировую систему – это объективно развивающийся процесс. «Как любое объективное явление, процесс международной интеграции в той или иной мере трансформирует национальные образовательные системы.»⁷⁴ Тенденции развития высшего образования влекут за собой как положительные, так и отрицательные последствия.

Переход на двухуровневую подготовку студентов высшей школы в России (бакалавр, магистр) находится в стадии освоения и проходит непросто. Легче его осуществлять в тех регионах, где ВУЗы соседствуют с крупными научными подразделениями Академии Наук России либо иными научными организациями. В этом случае происходит привлечение студентов третьего и четвертого курсов к участию в производственном процессе научных коллективов и лабораторий научной организации по выполнению заданий научно-исследовательской тематики.

В таком порядке начали работать МГТУ и КНЦ РАН, подготавливая бакалавров и магистров по специальности «Геология»⁷⁵. Модель академического университета как система научно-учебных центров фундаментальных исследований и элитного образования разработана и реализована на основе интеграции ведущих научно-педагогических школ Томского государственного университета и ведущих научно-исследовательских институтов Томска, Новосибирска, Москвы⁷⁶. Такая интеграция – прообраз будущего для системы высшего образования, и необходимо активизировать взаимодействие научных и образовательных учреждений.

Выбранный путь ассоциативного взаимодействия научных организаций, образовательных учреждений, производственных и других структур способствует консолидации усилий всех участников исследовательского университета⁷⁷.