Geum.ru

Я. А. Успенская, кандидат юридических наук полномочия органов государственной власти в сфере современной образовательной деятельности

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
Я.А. УСПЕНСКАЯ,

кандидат юридических наук


ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ СОВРЕМЕННОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВА С ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ И ОРГАНИЗАЦИЯМИ

В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ


Продвижение российского общества, которое не может оставаться обособленным от европейского образовательного пространства, по пути становления демократического правового государства предполагает обеспечение законности, а в контексте функционирования образовательной системы – устойчивого правопорядка. В связи с этим возрастает важность теоретического и практического исследования проблем правового регулирования образовательных отношений, а именно вопросов взаимодействия государства и образовательных учреждений, отдельные аспекты которых рассмотрены в настоящей статье.

Сейчас перед российским обществом поставлена актуальная задача – модернизация системы образования. Каждое образовательное учреждение или организация в условиях рыночных отношений должны стать конкурентоспособными, создать эффективную систему экспорта предлагаемых образовательных услуг. В связи с этим возникает потребность в разработке и принятии новых нормативных актов, обеспечивающих регулирование образовательных отношений, поддержание их высокого качества, предполагающего адаптацию образования к реалиям жизни, соответствие интересов обучающегося требованиям современного рынка, общества. Качество образования во многом определяется степенью упорядоченности образовательных отношений, возникающих в конкретном образовательном учреждении (организации), что подчеркивает важность взаимодействия государства и образовательных учреждений (организаций) с целью создания эффективных нормативных актов, регулирующих различные сферы взаимодействия участников образовательного процесса.

Активные попытки внести изменения в законодательство об образовании в России предпринимались с 2001 г. В связи с этим многими исследователями с начала XXI столетия констатируется факт «образовательного нормативно-правового бума» в образовательном законотворчестве РФ: за последние годы было выдвинуто около 200 законодательных инициатив в сфере образования, принято более двадцати федеральных законов. Положительным результатом этих усилий стало уменьшение количества декларативных норм, более точное разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в образовательной сфере, совершенствование правовых механизмов контроля качества образования. Вместе с тем предлагаемые поправки не всегда были согласованы с концепциями законодательных актов, в которые они вносились; их принятие способствовало возникновению новых коллизий и противоречий, которые негативно сказались, прежде всего, на регламентации образовательных отношений. Так, в частности, с принятием нового Бюджетного, Налогового кодексов РФ утратили силу ранее закрепленные в законодательстве об образовании нормы, устанавливавшие особенности правового статуса образовательных учреждений, что на практике привело к заметному ограничению их экономической свободы.

Современная система законодательства об образовании включает в себя совокупность законов и подзаконных актов. Но, несмотря на то, что ведущую роль в правовом регулировании играют фактически два федеральных закона (Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1«Об образовании» и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), нельзя не заметить, что разрешение многих образовательных проблем обеспечивает огромный массив нормативных правовых актов, объединенных в отдельную отрасль законодательства. Основная функция этой системы заключается в том, чтобы обеспечить законодательную основу для правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования, прежде всего образовательных правоотношений, вытекающих из естественного права человека на образование.

Стоит подчеркнуть, что основой правового регулирования, обеспечивающего взаимодействие государства и образовательных учреждений и организаций, является Конституция РФ. С точки зрения теории права это акт высшей юридической силы, в котором закреплено право на образование (ст. 43). Принимаемые на федеральном уровне законы определяют общее направление и регламентируют общие вопросы сферы образования, которые получают дальнейшее развитие в законодательных актах субъектов федерации, что позволяет учитывать особенности того или иного региона. Таким образом, современная система законодательства об образовании имеет трехуровневую структуру.

В соответствии с Конституцией РФ федеральные законы выступают правовыми актами, имеющими верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4; ч. 1 ст. 76). Они принимаются для обеспечения правового регулирования наиболее важных вопросов и направлений. Поэтому, в силу исключительной значимости сферы образования для российского общества и государства, ее правовое регулирование планировалось осуществлять посредством федеральных законов. При этом базовым законом в данном случае является Закон РФ «Об образовании», предусматривающий издание двух федеральных законов – о Федеральной программе развития образования (ФПРО) – в соответствии с п. 2 ст. 1 – и о государственном стандарте общего образования (в соответствии с п. 4 ст. 7).

Во многих регионах (преимущественно в республиках) в последние годы были приняты законы об образовании, предмет регулирования которых совпадает с предметом регулирования Закона РФ «Об образовании». Назначение таких законов состоит в том, чтобы на уровне субъекта федерации обеспечить законодательное регулирование вопросов, входящих в компетенцию субъекта. В то же время далеко не все субъекты РФ приняли свои законы об образовании. В таких регионах вопросы образования регулируются только на основании федеральных законодательных актов, нормы которых имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Остановимся на некоторых нововведениях в правовом регулировании образовательных отношений, направленных на поддержание правопорядка в образовательной сфере. Так, 27 октября 2007 г. вступил в силу Федеральный закон № 232-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части установления уровней высшего профессионального образования)», который внес поправки в Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1«Об образовании» и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», закрепив реализацию основных образовательных программ по нескольким уровням: бакалавриат; подготовка специалиста или магистратура, что привело к пересмотру модели высшего профессионального образования в России.

В качестве второго высшего профессионального образования в настоящее время рассматривается получение лицами, имеющими диплом бакалавра, специалиста или магистра, высшего образования по образовательным программам бакалавриата или подготовки специалиста; получение лицами, имеющими диплом специалиста или магистра, высшего образования по образовательным программам магистратуры. При этом высшее профессиональное образование на уровне специалиста и магистра не допускается получать по сокращенным программам подготовки.

Упорядочены и нормативные сроки подготовки кадров на каждом из уровней высшего профессионального образования. В частности, сроки освоения основных образовательных программ по очной форме обучения составляют: для получения квалификации (степени) «бакалавр» – четыре года; квалификации (степени) «специалист» – не менее пяти лет; квалификации (степени) «магистр» – два года.

Кроме того, Закон № 232-ФЗ внес изменения в условия и порядок предоставления отсрочек от призыва на военную службу лицам, очно обучающимся в образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию. Например, студенты вузов, обучающиеся по программам магистратуры, получают отсрочку от призыва на время обучения, но не свыше нормативных сроков освоения основных образовательных программ, при условии, что они не имеют диплома специалиста или магистра и поступили в вуз в год получения квалификации (степени) «бакалавр».

В рамках нововведений в Российской Федерации установлены федеральные государственные образовательные стандарты как совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ, в том числе среднего профессионального и высшего профессионального образования. Таким образом, происходит замена института государственных образовательных стандартов (включающих в себя федеральный и региональный (национально-региональный) компоненты и компонент образовательного учреждения) институтом федерального государственного образовательного стандарта (ФГОС). При этом для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья могут быть установлены специальные ФГОС.

Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. № 142 утверждены «Правила разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов», в которых конкретизировано содержание основных общеобразовательных и профессиональных образовательных программ, включающих в себя учебный план, рабочие программы учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) и других материалов. К структуре и минимуму содержания некоторых образовательных программ устанавливаются федеральные государственные требования. Научно-методическое обеспечение итоговых аттестаций и контроль качества подготовки выпускников будет обеспечиваться в соответствии с ФГОС.

Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. № 71 утверждено Типовое положение об учреждении высшего профессионального образования (вузе). В новых правилах отсутствует норма о том, чтобы студентам, обучающимся по заочной форме обучения, вуз оказывал помощь в освоении образовательных программ по месту их работы и места жительства в виде консультаций, текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации путем привлечения штатных научно-педагогических работников высшего учебного заведения на основе учебно-материальной базы представительства. Это повлекло за собой необходимость закрытия представительств вузов в том виде, в котором они существовали ранее или переориентация их в сторону ведения только рекламно-представительской деятельности и мониторинга региональных рынков потребности в кадрах.

В рамках нового нормативного правового акта расширен перечень организационных структур, которые может иметь вуз: появились учебно-опытные хозяйства, учебные базы практик, учебные театры и концертные залы, художественно-творческие мастерские, физкультурно-спортивные клубы. В соответствии с новыми нормами внесены изменения и в структуру основной образовательной программы, которая включает в себя учебный план, рабочие программы учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) и другие материалы, обеспечивающие качество подготовки обучающихся, а также программы учебной и производственной практики, календарный учебный график и методические материалы, обеспечивающие реализацию образовательной технологии, которая разрабатывается и утверждается вузом самостоятельно, с учетом требований рынка труда на основе федерального ГОСТа, примерных образовательных программ, разработанных Минобрнауки России. Основные образовательные программы могут разрабатываться и реализовываться совместно несколькими вузами, в том числе зарубежными, в порядке, устанавливаемом Минобрнауки России; при этом вуз ежегодно обновляет основные образовательные программы с учетом развития науки, техники, культуры, экономики, технологий и социальной сферы. Учтено и то, что студентам, участвующим в программах дву- и многостороннего обмена, могут перезачитываться дисциплины, изученные ими в другом вузе, в том числе за рубежном, в порядке, определяемом вузом.

В контексте вышеупомянутого типового положения регламентированы важнейшие для планирования и ведения учебного процесса вуза показатели: максимальный объем учебной нагрузки студента, который не может превышать 54 академических часов в неделю; максимальный объем аудиторной учебной нагрузки в неделю по очной форме обучения, который устанавливается федеральным ГОСТом; по очно-заочной форме – не более 16 академических часов; по заочной форме – не более 200 академических часов в год.

Положением устанавливается право вуза (помимо бюджетного финансирования) использовать для обеспечения своей деятельности полученные средства от оказания платных услуг, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования, и средства от иной приносящей доход деятельности» (новое – «правительств иностранных государств»).

Обратимся к содержанию постановления Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников Федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений». Согласно данному постановлению, при установлении размеров (должностных окладов) ставок заработной платы учитываются требования к профессиональной подготовке, уровню квалификации работника. Размер компенсационных выплат устанавливается в процентах к окладам (должностным окладам) или в абсолютных размерах. Размеры и условия выплат стимулирующего характера определяются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами, а в отношении руководителей учреждений – Правительством РФ. Выплаты стимулирующего характера осуществляются за счет бюджетных ассигнований, причем с 1 января 2010 г. объем указанных выплат должен составлять не менее 30% средств, направляемых на оплату труда, формируемых за счет ассигнований федерального бюджета.

Кроме того, урегулирован порядок определения размера заработной платы для руководителей, их заместителей и главных бухгалтеров. Он зависит, в частности, от средней заработной платы основного персонала. Перечень должностей, относимых к основному персоналу, устанавливается федеральными государственными органами и учреждениями по согласованию с Минздравсоцразвития России. Рассмотренный порядок не распространяется на гражданский персонал воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, и Главного управления специальных программ Президента РФ, а также на некоторые другие категории работников.

С 1 января 2008 г. вступило в силу постановление Правительства Российской Федерации от 23 августа 2007 г. № 533, которое внесло ряд изменений в «Типовое положение о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов федеральных государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов», утвержденное постановлением Правительства от 27 июня 2001 г. № 487. Согласно внесенным изменениям, нормы указанного выше Типового положения распространяются на учащихся федеральных государственных образовательных учреждений начального профессионального образования, слушателей подготовительных отделений и студентов федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования из числа граждан, проходивших в течение не менее трех лет военную службу по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, сержантами, старшинами. Установлено, что названным категориям лиц, обучающимся по очной форме, государственные стипендии назначаются за счет средств федерального бюджета. Размер государственной стипендии определяется образовательным учреждением самостоятельно, но не может быть меньше размера стипендии, установленного законом.

Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 9 октября 2008 г. № 286 утвержден Административный регламент Федерального агентства по образованию по предоставлению государственной услуги «Открытие в установленном порядке аспирантур, докторантур в образовательных учреждениях высшего и дополнительного профессионального образования и научных организациях». Данный регламент определяет сроки и последовательность действий Федерального агентства по образованию при открытии в установленном порядке аспирантур и докторантур в образовательных учреждениях высшего и дополнительного профессионального образования и в научных организациях, независимо от их ведомственной принадлежности и организационно-правовых форм.

Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 22 августа 2008 г. № 242 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению контроля качества образования (в части федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований и образовательных стандартов и требований, самостоятельно устанавливаемых федеральными образовательными учреждениями высшего профессионального образования, перечень которых утверждается указом Президента Российской Федерации)» вводит в действие Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению контроля качества образования (в части федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований, самостоятельно устанавливаемых федеральными государственными образовательными учреждениями высшего профессионального образования, перечень которых утверждается указом Президента РФ, определяет сроки и последовательность действий федеральной службы по надзору в сфере образования и науки при осуществлении полномочия по контролю качества образования). Предметом контроля качества образования при этом является содержание и качество подготовки обучающихся и выпускников, уровень и направленность образовательных программ, реализуемых в аккредитованных организациях и филиалах. Результатом исполнения государственной функции должно стать повышение качества образования по образовательным программам.

Однако, несмотря на все инновации, направленные на укрепление правопорядка в образовательных отношениях, до настоящего времени не реализуется в полном объеме правовоспитательная функция государства, которая, наш взгляд, очевидна и должна стать самостоятельной функцией государства. Представляется оправданной и разработка специальной федеральной и региональных программ повышения правовой культуры участников образовательного процесса, в первую очередь молодежи, изучение опыта, накопленного за рубежом. Более того, на наш взгляд, вопросы борьбы с правонарушениями в образовательной сфере достойны стать содержанием национальных проектов наряду с общими проблемами образования, пенсионным обеспечением, развитием сельского хозяйства, реформой ЖКХ, инициатором разработки которых выступил Президент Российской Федерации.

Что касается регионального нормативно-правового регулирования образовательной деятельности в контексте полномочий государства и его взаимодействия с образовательными заведениями, во многих субъектах РФ принимаются законы, направленные на регулирование финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений на территории субъекта федерации, устанавливающие специфику труда в образовательной сфере, например: Закон Саратовской области «О порядке определения нормативов финансирования общеобразовательных учреждений в части расходов на реализацию общеобразовательных программ», Закон Приморского края «О социальном статусе учителя», Закон Республики Саха (Якутия) «Об учителе». Однако пока ни в одном субъекте Российской Федерации не создано системы законодательных актов, нормы которых обеспечили бы исчерпывающее правовое регулирование вопросов образования и воспитания в рамках компетенции субъекта с учетом местной специфики. На основании законов, общих и специальных, издаются многочисленные нормативные правовые акты, нормы которых, в том числе, призваны заполнить пробелы, возникшие на законодательном уровне.

Таким образом, и на федеральном, и на региональном уровнях формирование системы законодательства об образовании, в том числе определяющей полномочия государственных органов и вопросы их взаимодействия с образовательными учреждениями, идет сегодня по пути не законотворчества, а подзаконного нормотворчества. Этот путь формирования системы образовательного законодательства в определенной степени был предопределен самим законодателем, так как в соответствии с нормой базового закона законодательство РФ в области образования включает в себя не только Конституцию РФ, федеральные законы и законы субъектов Федерации, но и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов (п. 1 ст. 3). Поэтому издание подзаконных актов предусмотрено рядом норм Закона РФ «Об образовании», дающих отсылку к актам Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти. В то же время наличие отсылочных норм подчеркивает стремление законодателя обеспечить правильное развитие системы подзаконных актов – «не параллельно, а внутри сферы, очерченной законом».

Типичными подзаконными актами являются нормативные акты Правительства РФ, которое, как высший исполнительный орган государственной власти, «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации» обязано издавать постановления и распоряжения и обеспечивать их исполнение (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ).

Круг вопросов, имеющих непосредственное отношение к сфере образования и подлежащих регулированию актами Правительства РФ, определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Правительство в рамках своих полномочий обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, содействует развитию бесплатного образования (ст. 17). В соответствии с другими своими функциями и полномочиями Правительство РФ реализует государственную налоговую политику в сфере образования, регулирует вопросы финансового обеспечения образования как одной из бюджетных сфер (ст. 15), обеспечивает выполнение международных договоров РФ в сфере образования (ст. 21). Кроме того, Правительство обеспечивает социальную поддержку граждан в процессе получения образования, принимает меры, способствующие реализации трудовых прав граждан (ст. 16), что применительно к сфере образования означает, в том числе, обеспечение условий и оплаты труда, соответствующих деятельности педагогических работников.

Наиболее распространенной формой правительственного нормативного правового акта, издаваемого в рамках перечисленных полномочий, являются постановления. Они издаются с целью регулирования важнейших организационных вопросов сферы образования, утверждения других нормативных документов, к которым относятся концепции, программы, положения, порядки, перечни. Перечисленные виды актов имеют очевидное «нормативно-ориентирующее содержание», но рассматриваются специалистами как «вторичные», поскольку приобретают юридическую силу только после утверждения распорядительным актом, например постановлением Правительства РФ.

В соответствии с п. 5 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» постановлениями Правительства утверждаются Типовые положения, регулирующие деятельность образовательных учреждений различных типов и видов. Типовые положения, будучи структурными актами, определяют порядок деятельности образовательных учреждений, порядок государственного контроля над их деятельностью, права и обязанности образовательных учреждений, а также права и обязанности тех субъектов образовательных правоотношений, которые состоят в правоотношениях с образовательным учреждением (обучающихся, их родителей или иных законных представителей и педагогических работников).

В развитие норм законодательных актов об образовании и в соответствии со своими полномочиями Правительство РФ устанавливает нормативы финансирования федеральных государственных образовательных учреждений, утверждает «вторичные» акты, направленные на урегулирование важнейших вопросов. В частности, Правительство РФ утвердило «Положение о лицензировании образовательной деятельности» и «Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения». К актам, подлежащим утверждению Правительством РФ, также относятся: порядок разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов; перечень направлений профессиональной подготовки, по которым обучение в форме экстерната, в заочной и вечерней формах не допускается; перечень международных и иностранных организаций, предоставляющих необлагаемые налогами гранты для поддержки науки, образования, культуры; перечень международных, иностранных и российских премий, не подлежащих налогообложению и др.

Осуществляя в рамках своих полномочий регулирование вопросов сотрудничества с зарубежными странами в области образования, Правительство РФ издает постановления, в которых устанавливает квоты на подготовку, переподготовку, повышение квалификации иностранных граждан в РФ, на осуществление преподавательской и научно-исследовательской деятельности российских граждан за пределами России. Правительство РФ также регулирует вопросы поступления в аспирантуру и докторантуру лиц без гражданства.

Таким образом, круг вопросов сферы образования, регулируемых на основании постановлений Правительства РФ, представляется довольно широким. За немногими исключениями, обусловленными необходимостью осуществлять правовое регулирование тех аспектов, которые не были предусмотрены законодателем, акты Правительства РФ принимаются в соответствии с доктринальной формулой «на основе и во исполнение закона», а потому имеют подзаконный характер.

В то же время ряд законодательных норм (в основном затрагивающих регулирование финансовых вопросов) так и не был обеспечен правовыми механизмами на уровне правительственных актов. Это препятствовало реализации соответствующих норм и привело к их исключению из текста закона. При этом некоторые вопросы (финансирование сферы образования и заработная плата педагогических работников) так и остались нерешенными. Поэтому, к сожалению, нельзя прийти к выводу о том, что те или иные аспекты отношений сферы образования, не урегулированные на законодательном уровне, получили исчерпывающее правовое регулирование на уровне подзаконных актов Правительства РФ и были решены.

На федеральном уровне следующую правовую ступень, на которой получают развитие нормы правительственных актов, образуют акты федеральных государственных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять управление в сфере образования, – ведомственные акты: приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения. Они принимаются в строгом соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и в большинстве своем подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, что способствует повышению их качества. Подзаконный характер нормативных ведомственных актов проявляется в том, что они издаются «на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции» (п. 1 Правил). Иными словами, подобно актам Правительства РФ, они принимаются в развитие норм законов и нормативных актов Президента РФ и должны «служить инструментом раскрытия их смысла», способствовать их реализации. Но, в отличие от правительственных актов, они направлены на регулирование более узких вопросов, что подчеркивает их предметно-специализированный характер как актов, издаваемых органами специальной компетенции.

В настоящее время ведомственные акты по вопросам образования издаются Министерством образования и науки РФ, а также находящимися в его ведении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки и Федеральным агентством по образованию, компетенция которых определяется положениями. Однако массив ведомственных актов по вопросам образования включает действующие акты, изданные с 1993 по 2004 гг. федеральными государственными органами исполнительной власти (Министерством образования РФ, Государственным комитетом по высшему образованию РФ, Министерством общего и профессионального образования РФ), обеспечивавшими проведение государственной политики и управление в сфере образования и осуществлявшими свою деятельность на основании положений.

Самым распространенным видом нормативного ведомственного акта являются приказы, поскольку форма приказа в полной мере соответствует оперативно-распорядительной функции ведомственных актов. Приказы в императивной форме закрепляют управленческие решения федеральных органов исполнительной власти, направленные на организационное обеспечение реализации норм законов, указов Президента и постановлений Правительства, а также решений коллегии Министерства образования и науки РФ. В силу распорядительного характера приказов наиболее частым основанием для их издания становится потребность в утверждении «вторичных» нормативных актов, к которым на данной правовой ступени относятся положения, порядки, перечни, правила, инструкции. Все они издаются с целью организации и упорядочения управленческой деятельности в сфере образования и призваны обеспечить исполнение норм законов, а также принятых в соответствии с ними управленческих решений.

В развитие норм Закона РФ «Об образовании» в разное время принимались приказы, утверждающие порядок лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений (ст. 33), типовые положения о филиалах вузов; порядок приема в государственные и муниципальные учреждения начального и среднего профессионального образования (ст. 16, 23); порядок перевода студентов вузов из одного образовательного учреждения в другое; положение о получении общего образования в форме экстерната; документы по итоговой аттестации и награждению выпускников (п. 3 ст. 19), положения об итоговой государственной аттестации выпускников вузов (п. 4 ст. 15) и о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений (п. 3 ст. 35). В нормативных приказах получили развитие нормы постановлений Правительства РФ, принятых по таким важным вопросам сферы образования, как лицензирование образовательной деятельности, государственная аккредитация высших учебных заведений, организация и проведение единого государственного экзамена, государственные образовательные стандарты. Причем некоторые приказы принимались с целью реализации решений коллегии Министерства, принятых во исполнение постановлений Правительства.

Все упомянутые приказы представляют собой подзаконные акты, содержащие первичные нормы права, т.е. нормативные акты, главным признаком которых является их «правотворческое назначение как актов, оформляющих установления, изменение или отмену правовых норм».

В то же время среди ведомственных актов встречаются так называемые информационные приказы, в которых излагается содержание законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ с целью информирования нижестоящих органов и должностных лиц. Например, приказом Министерства образования РФ от 10 сентября 1999 г. № 275 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации» объявлялся Указ Президента РФ от 31 августа 1999 г. № 1134, Приказом министерства образования РФ от 27 июня 2002 г. № 2472 «О комплексе межведомственных мероприятий по реализации в 2002–2005 годах Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» объявлялось поручение заместителя Председателя Правительства РФ В. Матвиенко от 6 июня 2002 г. № ВМ-П8-08255.

Такие приказы в целом не содержат новых норм права, поскольку они не развивают, а лишь излагают нормы других правовых актов. Поэтому следует согласиться с авторитетными исследователями в том, что содержащиеся в таких актах нормы вышестоящих органов имеют юридическую силу, производную от издавшего их органа (т.е. силу закона, указа, постановления или распоряжения Правительства), а сами информационные приказы не обладают юридической силой нормативного ведомственного акта. В то же время форма приказа в таких случаях выбирается не случайно. Распорядительный характер, свойственный любому приказу, проявляется здесь в предписании, обращенном к определенному кругу должностных лиц, «принять к руководству» нормы объявленных правовых актов. Кроме того, некоторые информационные приказы могут содержать новые нормы, направленные на отмену ведомственных документов, утративших силу в связи с излагаемым решением вышестоящего органа власти. Однако, несмотря на наличие распорядительных предписаний, в целом нормы таких приказов не являются первичными, а потому информационные приказы не могут быть признаны нормативными актами.

Другой вид ненормативных ведомственных актов представлен разъяснениями, которые также могут издаваться в форме писем. Основанием для их издания является необходимость пояснения конкретных вопросов, в том числе связанных с исполнением норм законов, актов Президента и Правительства, а также нормативных приказов Министерства образования РФ. Примером разъясняющего ведомственного акта служит Разъяснение Министерства общего и профессионального образования от 15 июня 1998 г. № 938/14-12. Оно содержит толкование ст. 7 Закона РФ «Об образовании», объясняя назначение государственных образовательных стандартов, а также посвящено разъяснению вопросов, связанных с использованием Базисного учебного плана, утвержденного приказом Министерства в соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1994 г. № 174.

Разъясняющий характер имеет Письмо Госкомвуза РФ от 2 апреля 1996 г. № 31-32-38ин/08, в котором на основании норм Закона РФ «Об образовании», Типовых положений об образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования и некоторых постановлений Правительства РФ объясняется порядок оказания дополнительных образовательных услуг.

Письма, содержащие разъяснения, могут называться инструктивными. Примером такого ведомственного акта является инструктивное письмо Министерства общего и профессионального образования от 8 июня 1998 г. № 30, в котором на основании норм Закона РФ «Об образовании» и Гражданского кодекса РФ разъяснялись вопросы, связанные с регулированием правового статуса образовательных учреждений. Подзаконный характер разъяснений и разъясняющих (инструктивных) писем проявляется в том, что все пояснения основываются на нормах законов (или указов Президента) и принятых в их развитие актов Правительства. Эти же черты свойственны и письмам-рекомендациям, которые тоже не содержат новых норм права, но содействуют реализации норм законодательных и других нормативных актов. Например, письмо Министерства образования от 13 мая 1996 г. № 24-М «Об организации обучения в специальных учебно-воспитательных учреждениях», давая рекомендации по организации обучения детей и подростков с девиантным поведением, напоминает о необходимости точного следования нормам Типового положения. Другие виды писем (информационные, сопроводительные) не содержат отсылок к законодательным и другим нормативным правовым актам, а направлены на изложение управленческих решений, оформленных в виде нормативного приказа или постановления Правительства РФ, а также содержат информацию о мерах, принимаемых в целях реализации этих решений.

Таким образом, ведомственные акты по вопросам образования представляют собой огромный массив изданных в разное время нормативных и ненормативных документов, регулирующих все важнейшие аспекты отношений, возникающих в сфере образования, в том числе образовательных правоотношений. Хотя к российскому законодательству об образовании могут быть отнесены только нормативные акты органов исполнительной власти (п. 1 ст. 3 Закона), все ведомственные акты, обладая общими свойствами – подзаконностью, специализированностью и оперативной распорядительностью, – выполняют сходные функции в обеспечении правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования. Будучи важным звеном в правовой цепи, они призваны содействовать реализации законодательных норм, а также принятых в соответствии с ними управленческих решений Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Однако нередко ведомственные нормы противоречат действующему законодательству, тем самым нарушая или ограничивая различные образовательные права граждан.

Колоссальный объем и невысокое качество ведомственного нормотворчества заставляют задуматься о возможных путях его сокращения. Очевидно, нельзя недооценивать важную роль ведомственных актов (как нормативных, так и ненормативных) в формировании массива локальных актов (правовых актов, издаваемых образовательными учреждениями и организациями), особенно когда нормы действующих законов об образовании, лишенные правовых механизмов, нуждаются в конкретизации1. Но при этом необходимо исключить вторжение ведомственной управленческой инициативы в сферу вопросов, входящих в компетенцию образовательного учреждения (организации) и регулируемых исключительно на локальном уровне. Это предполагает отказ от излишне подробного регулирования тех или иных вопросов посредством инструктивных и рекомендательных писем.

Одна из специфических черт системы отечественного образования – вариативность образовательных учреждений и организаций, активно участвующих в Болонском процессе, который по-прежнему вызывает у педагогической общественности много вопросов. Все это объективно порождает потребность в активизации правотворческой деятельности, в контексте которой за последние годы в действующее образовательное законодательство РФ было внесено большое количество изменений. Можно констатировать попытку привести образовательные нормы в более полное соответствие с конституционными нормами, международным законодательством и насущными потребностями общества, личности, государства.

Деятельность субъектов образовательного процесса, наделенных определенными полномочиями, по созданию и изменению правовых норм локального характера (имеющих юридическую силу строго в пределах территории конкретной школы, вуза и т.д.) является разновидностью правотворческой деятельности. Современный педагог, в том числе руководитель образовательного учреждения, понимая важность создания локальных норм права, необходимых для регулирования образовательных отношений в конкретной школе или вузе в современных условиях, вне всякого сомнения, должен обладать юридической компетентностью в части знаний устоявшихся правил нормотворчества и юридической техники. При этом педагогу-практику важно учесть, что федеральное образовательное законодательство (таким собирательным термином в практике обозначают не только совокупность законов, но и подзаконных нормативных актов), как, впрочем, и региональное, сегодня включает большое количество нормативных правовых актов. При этом подзаконные акты в данном контексте, бесспорно, превалируют.

К сожалению, приходится констатировать, что не в каждом субъекте федерации создана полностью удовлетворяющая насущные потребности личности, общества и государства система законодательных актов. В практике встречается много юридических коллизий и пробелов в правовом регулировании, не вполне решены вопросы образования и воспитания с позиции их соответствия интересам общества, личности и государства. Во многом проблемы связаны с особенностями «подзаконного» регулирования образовательных отношений, наличием немалого количества отсылочных норм в федеральном законодательстве. Последнее рассматривается многими учеными как стремление законодателя обеспечить правильное развитие системы подзаконных актов.

Вместе с тем роль и значение подзаконных нормативных актов в сфере образования не одинаковы. Среди огромного массива нормативных актов выделяют ведущую роль нормативных указов Президента РФ. Этот факт не оспаривается в большинстве случаев юристами. В указах Президента РФ (например, Указ Президента РФ № 325 от 6 апреля 2005 г. (с изменениями от 29.02.2008 г. № 283) «О мерах государственной поддержки талантливой молодежи»; Указ Президента РФ от 6 апреля 2005 г. № 324 «О денежном поощрении лучших учителей»; Указ Президента РФ от 7 мая 2008 г. № 716 «О федеральных университетах»2) закрепляются юридические нормы права, которые фактически обеспечивают реализацию Закона РФ «Об образовании». Они фактически определяют основу для последующего развития системы образования, обеспечивая конкретную реализацию приоритетных принципов федерального закона.

В научных работах последних лет отмечается, что указы Президента РФ в сфере образования существуют как бы параллельно с законом. Они, в сущности, создают свою систему подзаконных актов. На этом основании можно сделать вывод о ведущей роли указов Президента РФ в регулировании образовательных отношений: фактически определена роль федеральных законов в силу важности и специфики содержащихся норм, обеспечивающих четкое правовое регулирование насущных общественных проблем в сфере образования. Ведомственное нормотворчество, в свою очередь, позволяет динамично реагировать на возникающие проблемы и находит эффективные способы их разрешения в сфере образования. Оно оказывает существенное влияние на формирование локальных актов. Под локальными нормативными актами в сфере образования понимают нормативные правовые акты, разрабатываемые образовательными учреждениями (организациями), которые необходимы для обеспечения упорядочения складывающихся в сфере образования отношений (имущественных, трудовых, административных и иных) внутри конкретного учреждения (организации).

Эффективность деятельности образовательного учреждения (организации) во многом зависит от того, как в нем организована работа, насколько четко прописаны права и обязанности педагогов в локальных нормативных актах, как регулируются важные вопросы денежного поощрения участников образовательного процесса, выявления лидеров среди обучаемых, организации методической или научной деятельности творческих коллективов, какова система разработки и принятия локальных актов. Однако особенность локальных нормативных актов для образовательной организации заключается в том, что они носят корпоративный характер, являются внутренними документами. То, что может быть создано для одной школы или вуза, возможно, не будет столь эффективно в другой организации (не следует при этом забывать, что в государстве действует принцип единого образовательного пространства, обязательности соответствия разрабатываемых норм закону). А, заимствуя чужой опыт, внося в «работающие» в других условиях нормы свои изменения, можем добиться весьма эффективного решения любых задач, возникающих в условиях инноваций и модернизации образовательной деятельности.

К разработке и введению локальных норм в действие не нужно привлекать сторонние организации. Нередко в школах и вузах предпочитают обходиться без формальностей: не фиксируют в протоколах, приказах или иных документах важные аспекты образовательных отношений. Это зачастую приводит к негативным последствиям в отношениях с обучаемыми, родителями или коллегами. Из-за отсутствия локальных актов суд вправе признать определенные решения администрации ничтожными, т.е. не имеющими юридической силы.

Однако в локальных актах нельзя закреплять нормы, противоречащие действующему законодательству. Так, согласно ст. 50 Закона РФ «Об образовании», «обучающиеся, воспитанники гражданских образовательных учреждений имеют право на свободное посещение мероприятий, не предусмотренных учебным планом», а значит, нормы, предполагающие обязательное участие в мероприятиях, выходящих за рамки учебного плана, ничтожны. А реализацию норм о создании условий, гарантирующих охрану и укрепление здоровья обучающихся, воспитанников, следует предусмотреть наиболее основательно в локальных актах, ибо в законе РФ «Об образовании» (ст. 50) четко указано, что «учебная нагрузка, в том числе внеучебная нагрузка, режим занятий обучающихся, воспитанников определяются уставом образовательного учреждения на основе рекомендаций, согласованных с органами здравоохранения» (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ). Положения устава могут быть более детально регламентированы отдельными актами.

Локальные правовые акты, издание которых предусмотрено рядом норм закона РФ «Об образовании» (например, ст. 13, 32), традиционно относятся к низшей ступени подзаконных нормативных актов. В статье 50 Закона РФ «Об образовании» указано на то, что права и обязанности обучающихся, воспитанников образовательного учреждения определяются уставом данного образовательного учреждения и иными предусмотренными этим уставом локальными актами. При этом установление прав и обязанностей обучающихся – далеко не второстепенный вопрос, регулируемый локальными актами, что подчеркивает еще большую их значимость.

Бесспорно, локальные акты не вправе восполнять пробелы федерального законодательства или законодательства субъекта федерации, а тем более ущемлять или ограничивать права участников образовательного процесса. Нередко недопонимание этого постулата приводит к правовым конфликтам (достаточно вспомнить решение вопросов о школьной форме учащихся системы общего образования). Недостаточная упорядоченность нормативных актов в сфере образования во многом затрудняет юридическую защиту образовательных прав граждан. Практика показывает, что многие нормы законов об образовании, к сожалению, не обеспечены действенным правовым механизмом и, бесспорно, нуждаются в конкретизации. Вместе с тем такой порядок правового регулирования сферы образования не вполне оправдан.

Для каждого образовательного учреждения или организации важнейшим локальным актом является устав, разработанный на основе и в строгом соответствии с нормами ст. 13 Закона РФ «Об образовании». В уставе должен быть, в том числе, приведен перечень локальных актов, принимаемых администрацией образовательного учреждения (организации). Наиболее распространенный вид локального акта – приказ руководителя. Приказы издаются с целью правового оформления управленческих решений, принимаемых на основе и во исполнение закона (утверждение списков граждан, зачисленных в образовательное учреждение и выпущенных из него, решения вопросов отчисления, поощрений и дисциплинарных взысканий и др.). Приказами утверждаются «вторичные» акты – правила приема, внутреннего распорядка, должностные инструкции, учебные планы, в том числе включающие локальный компонент образовательного стандарта соответствующего уровня образования.

В целом проблема правового регулирования образовательных отношений на различных уровнях в строгом соответствии с действующим законодательством об образовании, в том числе, в пределах компетенции, установленной законом, довольно острая. Ее характерное проявление – принятие региональных нормативных правовых актов с превышением компетенции, предоставленной субъекту Российской Федерации, о чем свидетельствуют многочисленные примеры. Такую практику нельзя признать правомерной, поскольку она порождает огромное количество противоречий, не способствующих сбалансированности и эффективности трехуровневой системы российского законодательства об образовании.

Локальное нормотворчество должно осуществляться исключительно в рамках компетенции образовательного учреждения (п. 2 ст. 32 Закона РФ «Об образовании») и в строгом соответствии с законом (а также с нормами принятых на основе закона правительственных и ведомственных подзаконных актов, в том числе «вторичных»). Поэтому пробелы, существующие на законодательном уровне, не могут быть заполнены посредством локальных правовых норм. В противном случае возникнет ситуация, когда на локальном уровне правоприменитель вторгнется в компетенцию законодателя, а в правовом государстве только законодатель устанавливает основы правового регулирования тех или иных отношений. Такой подход оспаривают некоторые ученые, полагающие, что в данном отношении может действовать принцип: «Что не запрещено, то разрешено». Разнообразие подходов правового регулирования при отсутствии правовых основ может лишить граждан возможности защиты своих образовательных прав, в том числе, при помощи судебной процедуры.

Таким образом, необходимость совершенствования системы законодательства об образовании сегодня представляется очевидной. При этом первоочередное внимание должно быть уделено проблемам, разрешение которых обеспечило бы увеличение удельного веса законодательных норм и более полного регулирования собственно образовательных правоотношений, сокращение объема ведомственного нормотворчества, прежде всего в части регламентации права на образование и прав в образовании, устранение пробельности и противоречивости нормативных правовых актов. На этом фоне становится все более очевидным отставание институтов российского законодательства об образовании и в целом правового регулирования отношений в этой сфере от потребностей образовательной практики.




1 В этой связи следует согласиться с Ю.Г. Арзамасовым в том, что «правовое регулирование в сегодняшних условиях не может быть осуществлено без ведомственного нормотворчества».

2 СЗ РФ. 2006. № 15. Ст. 1583, 1582; 2008. № 19. Ст. 2118.