Geum.ru

Институциональное развитие местного самоуправления в российской федерации 23. 00. 02 Политические институты, процессы и технологии

Вид материалаАвтореферат диссертации

Содержание


Параграф 1 «Реформа местного самоуправления в контексте национально-государственного строительства»
Параграф 2 «Формирование органов местного самоуправления»
Параграф 3 «Основные направления деятельности органов местного самоуправления»
Параграф 4 «Экономические и социальные эффекты реформы местного самоуправления в начале 2000-х гг.»
Публикации автора.
Подобный материал:
1   2   3   4
Глава 5 «Региональный опыт реформирования местного самоуправления (на примере республик Поволжья)» рассматривает проблемы становления и развития местного самоуправления в контексте отношений между федеральным центром и субъектами федерации.

Динамика центр-локальных и центр-региональных отношений имеет особое значение в многонациональных федеративных государствах. Ассиметричное федеративное устройство Российской Федерации в комплексе со значительной межрегиональной дифференциацией обусловливают специфическую роль местного самоуправления. С одной стороны – это форма децентрализованного управления, подчеркивающего своеобразие территорий и предполагающего самостоятельность и ответственность местной власти в решении проблем конкретного местного сообщества. С другой, единый уровень публичной власти и управления, объединяющего общие представления о целях и задачах местного самоуправления.

Проблемы федеративных отношений, региональной политики и местного самоуправления являются тесно взаимосвязанными, что обусловливает необходимость учитывать сложность и многообразие общественных и политических отношений, исторически и объективно сложившихся в нашей стране. Противоположный подход стремится к упрощенному представлению о состоянии и динамике этих отношений и, как следствие, к унификации и централизации управления социально-политическими процессами. В данном случае политика отстает от понимания сложности современного общества, что в целом ведет к снижению эффективности государственного управления, региональной политики и местного самоуправления.

На примере республик Поволжья – Марий Эл, Мордовии, Чувашии показана сложная и противоречивая взаимосвязь различных факторов, включая развитие федеративных и региональных отношений, национально-государственное строительство, радикальные политические и социально-экономические преобразования. Становление местного самоуправления в 1990-х гг. на отдельных территориях было настолько различным, что это дало повод исследователям считать реформу местного самоуправления в каждом российском городе уникальной. Особенно характерным данное различие было для национальных субъектов Российской Федерации, бывших автономных республик в составе РСФСР. Даже при определенной схожести экономической и социально-политической истории, исследуемые республики Поволжья – Марий Эл, Мордовия и Чувашия – обнаружили различный потенциал развития местного самоуправления.

Материал данной главы конкретизирует общие представления о реформе местного самоуправления в Российской Федерации. Период 1990-х гг. отличается известным разнообразием в подходах и региональной спецификой местного реформы самоуправления, в отличие от тенденции к установлению единообразия и унификации местного самоуправления в начале 2000-х гг.

Параграф 1 «Реформа местного самоуправления в контексте национально-государственного строительства» освещает политическое противостояние в республиках, связанное с борьбой республиканских органов государственной власти за влияние в органах местного самоуправления и продолжавшееся достаточно длительное время. Лишь окончательная ликвидация местных Советов народных депутатов Указами Президента Российской Федерации 1993 г. и образование независимого от государственной власти местного самоуправления решили исход политической борьбы, как в центре, так и на местах, и, по сути, определили судьбу самих национальных субъектов федерации, вынужденных подчиниться Указам Президента и федеральной Конституции.

Восприятие новых органов местного самоуправления в республиках было не однозначным. Явным было стремление включить органы местного самоуправления в структуру органов исполнительной власти и контролировать их деятельность. Это выразилось в законах, противоречащих федеральному законодательству, в республиканских программах, предусматривающих контроль над социально-экономическим развитием муниципальных образований.

Опыт реализации местного самоуправления в национальных республиках во многом способствовал выработке общегосударственной концепции, которая определила местное самоуправление как составную часть государственного устройства наряду с федеральной властью и властью субъектов Федерации.

Параграф 2 «Формирование органов местного самоуправления» посвящен анализу процесса формирования структуры органов местного самоуправления – представительных, исполнительных и общественных, определению их прав и полномочий, принципов взаимоотношения с органами государственной власти и механизма их регулирования. Образование на территории республик по сути нового субъекта управления, юридически самостоятельного и независимого от органов государственной власти, повлекло за собой перераспределение сферы политического влияния, материально-финансовых ресурсов, социальной базы. Региональная власть стремилась сохранить свое влияние на местном уровне, как в процессе формирования муниципальных органов, так и в ходе их практической деятельности. При этом положение о независимости местного самоуправления от государственной власти использовалось в качестве аргумента в политической борьбе различными сторонами. Если правовая база, при всей ее неопределенности, способствовала созданию формальных рамок нового института местного самоуправления, то ее реализация отличалась необычайно разнообразной и противоречивой практикой.

Особенностью было и то, что органы местного самоуправления сами находились в стадии формирования и одновременно отвечали за проведение на местах сложнейших преобразований в экономике и социальной сфере. Приватизация и муниципализация собственности, реорганизация предприятий, либерализация цен и другие реформы, в конечном счете, ложились на плечи органов местного самоуправления, не говоря уже о том, что им же приходилось в первую очередь отвечать за издержки реформ перед местным населением.

Параграф 3 «Основные направления деятельности органов местного самоуправления» посвящен анализу основных направлений деятельности органов местного самоуправления. В 1990-х гг. муниципальные образования оказались перед необходимостью делить скудные финансовые средства между потребностями экономического развития и растущими расходами в социальной сфере. В условиях сокращения производства и падения уровня жизни муниципальные образования, как хозяйствующие объекты, вынуждены были подчинить свою деятельность первоочередному решению социальных вопросов. Противоречия между потребностями и возможностями территорий муниципальных образований, с одной стороны, и разный уровень их социально-экономического развития, с другой, во многом обусловили усиление государственного регулирования. В конце 1990-х гг. все более распространенным становится мнение, что решение социальных вопросов должно находиться в компетенции государственных органов. По мнению ряда руководителей, так как местное производство не в состоянии обеспечить эту сферу, то социальная политика должна подразумевать централизованное перераспределение доходов, государственное регулирование и директивные методы управления.

Напротив, позиция руководителей муниципальных образований в целом выражала стремление к постепенному развитию децентрализованного управления местным хозяйством, основанном на сочетании экономических и административных принципов. Суть их предложений сводилась к необходимости обеспечения расходных полномочий местных бюджетов соответствующими доходами. Для этого расходы по финансированию вопросов местного значения должны быть обеспечены преимущественно доходами местных налогов и неналоговых доходов, закрепленными на постоянной основе и поступающими в местные бюджеты непосредственно от налогоплательщиков. В части выполнения государственных полномочий расходы должны быть обеспечены долями отчислений от федеральных и региональных налогов, закрепляемых за местными бюджетами на постоянной основе и зачисляемых в бюджет непосредственно от налогоплательщиков. Таким образом, предложения руководителей муниципальных образований касались исключительно хозяйственных вопросов, связанных с урегулированием финансового и ресурсного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Отсутствие четкого регулирования отношений между органами государственной власти республик и органами местного самоуправления отрицательно влияло на возможность целенаправленного планирования социально-экономической деятельности последних. Там, где эти отношения более определенными и устойчивыми, возможностей для поддержания нормального жизнеобеспечения населения больше. Примером тому является Чувашия, где деятельность органов местного самоуправления была сконцентрирована на решении хозяйственных вопросов и более результативна. В Марий Эл и Мордовии на протяжении всего десятилетия предпринимались попытки органов государственной власти республик подчинить деятельность муниципальных органов, что неоднократно приводило к обострению отношений между ними, и, в конечном счете, тормозило развитие местного самоуправления.

В течение 1990-х гг. не был преодолен резкий контраст между отдельными муниципальными образованиями по уровню и качеству жизнеобеспечения населения. Отсутствие у значительной части муниципалитетов даже минимального бюджета развития определяли их зависимость от органов государственной власти. Сохранилась также отчужденность большинства местного населения от участия в местном самоуправлении. Население по-прежнему рассматривалось как объект социально-экономической, культурной, национальной политики органов власти и управления различных уровней.

Тем не менее, деятельность органов местного самоуправления во всех республиках имела определенные положительные результаты. При этом следует учесть, что 1990-е гг. были временем широкомасштабного кризиса, связанного с переходом к рыночным отношениям. В этих условиях органы местного самоуправления вынуждены были аккумулировать весь экономический и социальный потенциал своих территорий. В результате была сформирована муниципальная собственность, созданы условия для развития местного рынка и местной экономики, проведены мобилизация материально-финансовых ресурсов и рационализация расходов, выработаны механизмы решения социально-экономических проблем в новых рыночных условиях. В деятельности органов местного самоуправления нашли свое отражение традиции общинного самоуправления (сходы, собрания граждан, выборы старост) и гармонизация национальных отношений на местах (организация национально-культурной деятельности и т. п.).

В целом практическая деятельность органов местного самоуправления в кризисных условиях 1990-х гг. имела большое значение, как для отдельного муниципального образования, так и для государства в целом, способствуя поддержанию стабильной социальной и политической обстановки.

Параграф 4 «Экономические и социальные эффекты реформы местного самоуправления в начале 2000-х гг.» отчасти восполняет пробел в изучении местного самоуправления в т.н. «межреформенный» период. Общим контекстом, в котором развивались представления о местном самоуправлении в Российской Федерации в конце 1990-х – начале 2000-х гг., стало понимание необходимости де-политизации данного института публичной власти. Однако само обсуждение перспектив развития местного самоуправления стало поводом для столкновения позиций муниципальной, региональной и федеральной власти. Накануне «второй муниципальной реформы» в регионах сложились собственные механизмы регулирования отношений между региональной и местной властью. Каждый регион пришел к определенному балансу отношений в результате многочисленных конфликтов, поиска и выработки механизмов и процедур взаимодействия. Принятие Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. означало очередной цикл трансформации межуровневых управленческих отношений. При этом каждый уровень ожидал в ходе реализации реформы воплощения собственных интересов, что на практике оказалось невозможным.

В параграфе делается вывод об изменении роли региональной и местной элиты. Региональная элита с введением практики назначения глав регионов и муниципальных образований в перспективе может превратиться в номенклатуру. Основой формирования региональной (местной) элиты является региональный (местный) интерес, понимаемый как совокупность представлений об экономических, социальных, политических приоритетах регионального (местного) сообщества. В 1990-х гг. процесс формирования регионального (местного, или муниципального) интереса был достаточно динамичным, причем в каждом регионе эти интересы были выражены в различной степени. С конца 1990-х – начала 2000-х гг. перспективы развития конкретного региона (муниципалитета) стали определяться вышестоящим уровнем власти.

Анализ общероссийских и региональных процессов позволяет сделать ряд обобщающих выводов. Тенденция институционального развития местного самоуправления в Российской Федерации противоречит основным направлениям поиска решений проблем современного общества, организации публичного управления. В социальном плане – предупреждению и смягчению эффектов локализации социального неравенства, бедности и эксклюзии. В экономическом плане – включению местного хозяйства в рыночные отношения. В политическом – совершенствованию механизмов и процедур формирования, артикуляции и продвижения интересов местных сообществ, повышению роли гражданского общества в социальной и политической жизни страны. В целом, данная тенденция не соответствует формированию и запуску внутренних механизмов развития местных сообществ.

Комплексное развитие местных сообществ предполагает политику ликвидации территориального (регионального, муниципального) социального неравенства, создание благоприятных условий жизни независимо от места проживания. В своей взаимосвязи различные аспекты локальной бедности – экономическое положение, жизненные потребности, психологическое состояние, разрыв социальных связей – упрочивают социальное неравенство, обусловливают рост недоверия граждан общественным и государственным институтам. Напротив, выравнивание муниципальных образований по социально-экономическому уровню, условиям и качеству жизни населения способствует росту социального потенциала местного самоуправления. Социальное доверие, социальная сплоченность, местная гражданская идентичность и другие факторы формируют «участвующий» тип управления, характерный для высокоразвитых информационных обществ на стадии социального подъема. Без наращивания позитивного опыта коллективных действий и гражданского участия невозможно представить перспективы развития современного эффективного местного самоуправления.

В Российской Федерации сегодня сохраняется основное противоречие местного самоуправления – между высоким потенциалом и низкими возможностями его реализации. Продолжает нарастать его институциональная неопределенность и неустойчивость, что определяет перспективы дискретного, маятникового способа воспроизводства, инструментальный характер и ограниченные эффекты будущих преобразований, политизацию института местного самоуправления в целом, а также деятельности его основных органов и учреждений.

Существующая тенденция к централизации ограничивает возможности местного самоуправления выступать качественно иной, специфической областью публичного управления, в которой формулируются и реализуются отличные от государственных интересы и потребности. Стремление компенсировать отсутствие этих возможностей всеобъемлющей административной регламентацией ведет к сокращению субъектности местных сообществ. Напротив, многоуровневые и разнонаправленные управленческие взаимодействия способствуют формированию субъектов муниципальной деятельности, в качестве которых могут выступать не только органы местного самоуправления, но и общественные объединения, политические партии, местное сообщество в целом. От институционализации местных сообществ в качестве субъекта местного самоуправления зависит перспектива уменьшения противоречий между государственным управлением и местным самоуправлением, между региональным и местным уровнем власти.

Включение местного самоуправления в процессы выработки и принятия управленческих решений на федеральном, региональном, межрегиональном и межмуниципальном уровнях способствует формированию, как специфического местного, так и общего регионального и национального интереса. Некоторые шаги в данном направлении сделаны. Созданы несколько общероссийских объединений, занимающихся вопросами местного самоуправления, с достаточно разветвленной сетью региональных и муниципальных отделений, но их деятельность основана преимущественно на принципах организационной иерархии, стимулирующей реализацию решений, принятых вышестоящим уровнем.

Задача государства заключается не только в создании единой системы формальных норм и регламентированных практик реализации местного самоуправления, но также в обеспечении благоприятных условий для развития данного института публичной власти в каждом местном сообществе.

В Заключении обобщаются результаты исследования, предлагается ряд практических рекомендаций по развитию института местного самоуправления в Российской Федерации.


Публикации автора. По теме диссертационного исследования автором опубликовано 40 научных и учебно-методических работ общим объемом более 60 а. л., в том числе:


Монографии и главы в монографиях
  1. Становление и развитие местного самоуправления в республиках Поволжья в 90-х гг. ХХ в. - М.: Социально-политическая мысль, 2008. – 220 с.
  2. Социальная политика и межсекторное взаимодействие в регионах и муниципальных образованиях России. Общий сравнительный обзор // Социальная политика в контексте межсекторного взаимодействия / Ин-т социологии РАН; отв. ред. А. С. Автономов, И. Н. Гаврилова. - М.: Изд-во Главного архивного управления г. Москвы, 2009. - С.237-291.
  3. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы институционального развития. - М.: Институт социологии РАН, 2011. – 290 с.


Статьи в изданиях, из перечня ВАК
  1. Реформа советской системы управления на местах в 90-х годах ХХ века (на примере республик Поволжья) // История государства и права. - 2002. - № 4. - С. 33-38.
  2. Региональная социальная политика в аспекте социального взаимодействия // Вестник Моск. гос. обл. ун-та. Сер. «История и политические науки». - 2008. - № 4. - С. 166-172.
  3. Коммуникативные аспекты реформы местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Моск. гос. обл. ун-та. Сер. «История и политические науки». - 2009. - № 1. - С.174-180.
  4. Социальная политика в регионах Российской Федерации в контексте межсекторного взаимодействия // Политическая экспертиза (ПОЛИТЭКС). - 2009. - № 1. - С. 143-160.
  5. Децентрализация государственного управления: теоретические модели и страновая специфика // Политика и общество. - 2010. - № 3. - С.43.-51.
  6. Социальные проблемы в контексте реформ управления: европейский опыт // Вестник Моск. гос. обл. ун-та. Сер. «Юриспруденция». - 2010. - № 3. - С. 26-32.
  7. Центр, регионы и местное самоуправление: трансформация отношений // Вестник Моск. гос. обл. ун-та. Сер. «История и политические науки». - 2010. - № 4. - С. 158-162.
  8. Развитие общественно-политических представлений о государстве и местном самоуправлении в дореволюционной России // История государства и права. - 2010. - № 22. - С.34-37.
  9. Институциональное развитие местного самоуправления в условиях постсоветской общественно-политической трансформации // Политика и общество. - 2010. - № 7. - С. 52-60.
  10. Центральное управление и самоуправление национальных территорий в России: исторический опыт и современные проблемы // Политическая наука - 2011. - № 1. – 1,0 а. л.
  11. Основные подходы и перспективы в зарубежных исследованиях местного самоуправления // Политические исследования (ПОЛИС). - 2011. - № 1. – 0,8 а. л.


Другие публикации по теме диссертационного исследования
  1. Социально-экономические условия реформирования местного самоуправления в Республике Марий Эл // Государственная власть и местное самоуправление. - 2002. - № 3. - С. 17-24.
  2. Органы общественного самоуправления в малом городе (на примере г. Волжска Республики Марий Эл) // Местное самоуправление в контексте социального партнерства. - М.: Институт сравнительной политологии РАН, 2004. - С. 154-171.
  3. Особенности реформы местного самоуправления в республиках Волго-Вятского региона // Проблемы политологии. - Вып. 4. - М.: Институт сравнительной политологии РАН, 2004. – С. 134-149.
  4. Деятельность органов местного самоуправления в условиях рыночной реформы в РФ // Проблемы политологии. - Вып. 5. - М.: Институт сравнительной политологии РАН, 2004. - С. 63-81.
  5. Некоторые аспекты развития социального партнерства в регионах Российской Федерации // Проблемы политической социологии. - 2006. - Вып. 4. - С. 49-64.
  6. Социальные смыслы в диалоговых процессах современного общества // Диалог культур в контексте современного общества. Материалы «круглого стола». Ч. I. - М.: МГУКИ, 2006. - С. 22-31.
  7. Некоторые аспекты развития местного самоуправления в условиях регионализации Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 5. - С. 28-31.
  8. Муниципальное управление: ориентация на результат // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 12. - С.11-15.
  9. Система государственного и муниципального управления Российской Федерации. Программа курса и методические указания для студентов. - М.: МГУКИ, 2007. – 28 с.
  10. Региональные аспекты социальной политики Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 1. - С. 16-20.
  11. Социальные представления и реальность российского местного самоуправления // SCHOLA – 2008: Сб. науч. ст. филос. фак-та МГУ / Под ред. Е.Н. Мощелкова. - М.: Социально-политическая мысль, 2008. - С. 246-252.