Geum.ru

Оценка результативности антикризисных действий региональных властей Северо-Запада России

Вид материалаДокументы

Содержание


Рисунок 1 – Сравнение рейтингов регионов СЗФО «Действие властей» и «Реакция малого бизнеса»
Рисунок 2 – Действия властей и реакция рынка труда регионов СЗФО
Частные и интегральный рейтинги регионов СЗФО по состоянию экономики в 2009 г.
Сравнительные оценки качества стратегий и антикризисных программ в регионах СЗФО
Субъект федерации
Документа долгосрочного планирования
Средний балл
Рисунок 3 – Сравнение рейтингов регионов по усилиям властейи результатам в сфере малого бизнеса
Рисунок 4 – Сравнение рейтингов регионов по усилиям и результатам в сфере рынка труда
Рисунок 5 – Зависимость показателй развития экономики от качества стратегического и антикризисного планирования
Подобный материал:
Оценка результативности антикризисных действий региональных властей Северо-Запада России

Б.С. Жихаревич, Леонтьевский центр (Санкт-Петербург)

Глобальный экономический кризис 2008-2009 гг. стал испытанием и для бизнеса, и для граждан, и для властей всех уровней. Национальные и региональные правительства всех стран разрабатывали антикризисные программы и предпринимали антикризисные действия. Были ли эти действия разумны и успешны, приводили ли к ожидаемому результату? Насколько сильны региональные различия в антикризисной экономической политике и в ее результатах? Это комплекс вопросов, которые исследовались Леонтьевским центром на примере 10 регионов Северо-Запада России путем изучения ситуации начиная с июня 2008 г. и до июня 2009 г., на основе помесячного мониторинга проявлений кризиса и антикризисных действий региональных властей1.

Социально-экономические процессы изучались по пяти направлениям:
  • реальный сектор (крупный и средний бизнес);
  • малый бизнес;
  • рынок труда и поддержка занятости;
  • бюджетная политика;
  • система государственного управления: стратегии и антикризисные программы.

Среди действий властей внимание было обращено, прежде всего, на: бюджет, корректировки бюджета, исполнение бюджета; лоббирование местных компаний для получения федеральной поддержки; поддержка бизнеса из региональных бюджетов; социальная политика, поддержка занятости; разработка и реализация антикризисных программ.

Для выявления связи между действиями властей и состоянием экономики использовался типовой методический прием – ранжирование и группировка регионов по характеру и интенсивности антикризисных действий властей в той или иной сфере с одной стороны, и ранжирование и группировка регионов по успешности деятельности регулируемой сферы, с другой стороны. Затем проводилось сравнение группировок.

Проиллюстрируем эту методику на примере малого бизнеса. Для расчета суммарного рейтинга регионов по уровню государственной поддержки субъектов малого предпринимательства (рейтинг «Действия властей») были рассчитаны рейтинги регионов по следующим пяти показателям:
  • динамика средств, предусмотренных на поддержку малого предпринимательства в региональных целевых программах (в 2009 г. по сравнению с 2008 г.);
  • объем средств, предусмотренных на поддержку малого предпринимательства в региональных целевых программах в 2009 г. в расчете на одного занятого в малом бизнесе;
  • объем субсидии из федерального бюджета в 2009 г, приходящийся на одного занятого в малом бизнесе;
  • ставка налога по УСНО;
  • условия для выкупа арендуемых помещений.

Тот регион, у которого соответствующий показатель наилучший, получает 1 место. Сводный рейтинг определяется по сумме мест в пяти частных рейтингах.

Для расчета сводного рейтинга регионов по динамике показателей развития малого бизнеса (рейтинг «Реакция малого бизнеса») были рассчитаны рейтинги регионов по следующим пяти показателям:
  • динамика числа малых предприятий (с учетом микропредприятий) в 2009 г. к 2008 г.;
  • динамика численности работников списочного состава малых предприятий (с учетом микропредприятий) в 2009 г. к 2008 г.;
  • динамика оборота малых предприятий (с учетом микропредприятий) в 2009 г. к 2008 г.;
  • динамика инвестиций в основной капитал малых предприятий (с учетом микропредприятий) в 2009 г. к 2008 г.;
  • динамика количества индивидуальных предпринимателей в 2009 г. к 2008 г.




Рисунок 1 – Сравнение рейтингов регионов СЗФО «Действие властей» и «Реакция малого бизнеса»

Сопоставление итоговых рейтингов «Действие властей» и «Реакция малого бизнеса» (рис. 1) показывает, что полного совпадения рейтингов нет ни по одному из регионов.

Аналогичным образом анализировалась ситуация в части рынка труда и поддержки занятости (рис. 2). Регионы, где действия властей являлись наиболее эффективными, имеют наименьший балл, находятся ближе к центру диаграммы. Регионы, где реакция рынка труда была положительной, также находятся ближе к центру диаграммы. Видно, что не всегда усилия властей по снижению напряженности на рынке труда вызывают равный отклик рынка труда. Однако сильная корреляция рейтингов наблюдается в 20% случаев, умеренная – еще в 50% случаев, следовательно, можно говорить о наличии определенной положительной связи между действиями властей и реакцией рынка труда на них.




Рисунок 2 – Действия властей и реакция рынка труда регионов СЗФО


Проверялась также гипотеза о наличии связи между качеством стратегического планирования в регионе и эффективностью антикризисных действий властей.

Из общих соображений кажется естественным, что наличие долгосрочных стратегий и концепций развития, высокое качество документов антикризисной направленности и оперативный характер мер по их реализации оказывают определенное позитивное влияние на ход социально-экономического развития регионов в условиях глобального финансово-экономического кризиса. Однако они не могут выступать в качестве панацеи от ухудшения социально-экономического положения регионов. Для субъектов федерации с невысоким уровнем развития наличие хорошо проработанных документов долгосрочного социально-экономического планирования является дополнительным положительным элементом, способствующим улучшению ситуации в экономике и социальной сфере. В то же время многие успешно развивающиеся регионы не рассматривают такие документы в качестве обязательного атрибута достижения хороших результатов развития. Например, отсутствие долгосрочных стратегий не создает особых препятствий для социально-экономического развития Ленинградской области и НАО.

Помимо качества государственного и муниципального управления, существенное влияние на результаты развития регионов в кризисных условиях оказывают такие факторы, как накопленный потенциал и темпы развития в докризисный период, структура экономики, инвестиционная привлекательность, вовлеченность во внешнеэкономические связи, масштабы выполнения общегосударственных функций, наличие монопрофильных городов. Как показал проведенный анализ, в самом сложном положении оказались регионы, в экономике которых преобладают отрасли в наибольшей степени пострадавшие от кризиса. К числу таких отраслей и видов хозяйственной деятельности относятся: металлургия, строительство, промышленность строительных материалов, автомобилестроение и некоторые другие направления обрабатывающих производств, внешний транспорт, финансово-банковский сектор, управление недвижимостью, добыча отдельных видов полезных ископаемых (металлургические руды, нерудные строительные материалы), деревообработка и некоторые другие.

Немаловажное значение имело и качество корпоративного управления. Руководители предприятий, в докризисный период делавшие ставку на массированное привлечение кредитных ресурсов, в условиях дефицита ликвидности столкнулись с проблемой обслуживания долговых обязательств. Для некоторых предприятий такие проблемы обернулись финансовой несостоятельностью и даже банкротством.

Регионы, располагающие диверсифицированной структурой экономики, мощной финансово-производственной базой, активно привлекающие внешние ресурсы своего развития, оказались более устойчивыми к проявлениям кризиса. Большое влияние на ситуацию в регионах оказывал ход реализации на их территории крупных проектов международного или общероссийского значения, имеющих надежные источники финансирования.

Можно ли в этом множестве факторов вычленить долю региональных властей? В ходе нашего исследования были получены сравнительные количественные оценки состояния реального сектора, малого бизнеса, рынка труда, которые можно сопоставить со сравнительными оценками действий властей. В таблице 1 приведены рейтинги регионов по трем показателям и интегральный рейтинг, рассчитанный на основе среднего из данных трех рейтингов.


Таблица 1 – Частные и интегральный рейтинги регионов СЗФО по состоянию экономики в 2009 г.




Интегральный рейтинг развития экономики
Частные рейтинги

Рынок труда

Малый бизнес
Реальный сектор

Ленинградская область
2.3
1
5
1

Республика Коми
4.0
4
5
3

Мурманская область
4.0
3
4
5

Санкт-Петербург
4.3
9
2
2

Новгородская область
4.7
2
8
4

Республика Карелия
5.7
6
1
10

Калининградская область
6.7
6
9
5

Псковская область
7.0
10
3
8

Вологодская область
7.3
5
10
7

Архангельская область
7.7
8
7
8


Сравнительные экспертные оценки качества стратегий и антикризисных программ, а также систем государственного планирования регионов (табл. 2) позволяют выделить три группы регионов. Регионы с лучшим качеством стратегического управления (Санкт-Петербург, республики Коми и Карелия), со средним качеством (Архангельская, Вологодская, Мурманская и Ленинградская области) и с худшим качеством (Калининградская, Псковская, Новгородская области). В Ленинградской, Псковской и Новгородской областях отсутствуют действующие документы стратегического планирования, поэтому они рейтинговались только по двум оценкам.


Таблица 2 – Сравнительные оценки качества стратегий и антикризисных программ в регионах СЗФО

Субъект федерации
Оценка качества (по пятибалльной шкале)






Документа долгосрочного планирования
Антикризисных программ (планов действий)
Системы государственного планирования
Сумма баллов
Средний балл
Ранг

Санкт-Петербург
4
5
4,5
13,5
4,5
1

Республика Карелия
4
4,5
4,5
13
4,3
2-3

Республика Коми
4
5
4
13
4,3
2-3

Архангельская область
4
4
4
12
4
4-7

Вологодская область
3
5
4
12
4
4-7

Мурманская область
4
4
4
12
4
4-7

Ленинградская область
-
5
3
8
4
4-7

Калининградская область
3,5
3,5
4
11
3,7
8

Псковская область
-
4
3
7
3,5
9

Новгородская область
-
3
3
6
3
10


Сопоставление усилий властей и состояния таких сфер как малый бизнес и рынок труда показали парадоксальные результаты (рис. 3-4), которые уже были частично проиллюстрированы на рис. 1-2.



Рисунок 3 – Сравнение рейтингов регионов по усилиям властей
и результатам в сфере малого бизнеса


Регионы, где усилия властей были наиболее интенсивны, тем не менее, оставались в наихудшем положении по стоянию малого бизнеса. На рисунке 3 отчетливо видно, что средний рейтинг состояния малого бизнеса по трем регионам, которые вкладывали в поддержку малого бизнеса больше всего средств и сил (Калининградская и Вологодская области, Республика Карелия) заметно хуже (больше), чем по четырем регионам, которые не слишком усердствовали в заботе о малом бизнесе. Это можно трактовать по-разному. Можно предположить, что большие средства вкладывались только на бумаге или вкладывались неэффективно. Но можно полагать, что и само состояние малого бизнеса исходно было настолько тяжелым, что власти, сознавая это, вложили в его поддержку большие средства, но даже это несильно улучшило ситуацию.

Что касается сферы труда и занятости (рис. 4), то здесь аналогичный расчетный прием дает менее выраженные результаты – отрицательная корреляция прослеживается на отрезке от худших к средним, а на отрезке от средних к лучшим просматривается положительная корреляция между усилиями властей и результатами. Из чего можно заключить, что в объективно сложных ситуациях даже большие усилия властей несильно облегчают ситуацию. Но там, где кризис проявлялся не самым жестким образом, программы занятости помогли корректировке положения на рынке труда.



Рисунок 4 – Сравнение рейтингов регионов по усилиям и результатам в сфере рынка труда


Взаимосвязь усилий властей в области планирования и состояния экономики иллюстрируется на рисунке 5. Видно, что убывание качества планирования сопровождается убыванием средних по группам показателей интегрального рейтинга «Развитие экономики», а также рейтинга «Малый бизнес». Менее логично ведет себя рейтинг «Рынок труда», а рейтинг «Реальный сектор» практически безразличен к качеству планирования.




Рисунок 5 – Зависимость показателй развития экономики от качества стратегического и антикризисного планирования


Поиск факторов, предопределяющих успешность социально-экономического развития регионов, его устойчивость в кризисные периоды заставляет исследователей все большее внимание обращать на качество институтов, в том числе и института стратегического планирования.

Определенные подходы к поиску ответа на вопрос о связи качества института стратегического планирования и социально-экономического развития региона были нами сформулированы в рамках исследования качества стратегического планирования в субъектах федерации, расположенных в двух федеральных округах – Северо-Западном и Северо-Кавказском. Методика и результаты изложены в двух публикациях [5,6].

Все, что пока удалось констатировать: при плохих объективных предпосылках, даже очень хорошее стратегическое планирование не помогает в улучшении социально-экономического развития. Но при благоприятных объективных предпосылках, лучшее качество планирования коррелирует с качеством развития экономики. Во всяком случае, современное стратегическое планирование не мешает региональному развитию, а при правильной организации существенно помогает наращиванию «кооперационного капитала» региона, то есть способности региональных стейкхолдеров к кооперации в вопросах развития территории и к «сотруенции» (понятие «сотруенции» - сотрудничества конкурентов вводится в [3]).

Территориальное стратегическое планирование может рассматриваться как один характерных примеров сотруенции, направленной, в том числе, и на развитие потенциала сотруенции. Применительно к индикативному планированию эту мысль сформулирована так: «Нужно учиться формировать длинные правила взаимодействия, преодолевая семейно-клановый эгоизм и инвестиционную близорукость. Для этого можно использовать испытанный в мировой практике механизм - индикативное планирование (национальное, региональное, местное) со встроенной системой стимулирования» [1, с. 58].

Точнее, на наш взгляд, было бы говорить более широко, не об индикативном планировании, а о «планировании, основанном на сопричастности» или «коммуникативном планировании», происходящем в форме многостороннего диалога. Об этом собственно было нами сказано более десяти лет назад, когда мы обозначили стратегического планирование как «самостоятельное определение местным сообществом целей и основных направлений устойчивого социально-экономического развития в динамичной конкурентной среде», акцентировав внимание на процесс, включающий стейкхолдеров.

Пятнадцать лет назад, когда в Санкт-Петербурге начинали разрабатывать первый в России городской стратегический план, мы акцентировали внимание именно на коммуникативном процессе [2]. Затем возобладало «технократическое» направление и разработчики стратегий большее внимание стали уделять количественным показателям, начались попытки строить грандиозные пирамиды стратегий. Сейчас, происходит возвращение на новом уровне к пониманию ценности стратегического планирования как институционального механизма выстраивания совместных действий для развития общества. Наилучший результат при этом состоит как раз в том, чтобы добиться синтеза конкуренции и сотрудничества, организовать соткуренцию.

Такое планирование само по себе улучшает институциональную среду и способствует инновациям, даже если предметом планирования не является собственно инновационное развитие. Необходимым фактором улучшения институциональной среды и перехода на инновационный путь развития является именно кооперативная выработка путей развития экономики через посредничество власти, сотрудничество конкурентов (сотруенцию), вовлечение в процесс принятия решений широкого круга заинтересованных лиц, формирование атмосферы «синергетического партнерства».

В результате в обществе увеличивается социальный капитал, как способность к сотрудничеству индивидов [4], и кооперационный капитал, который по аналогии можно определить как способность компаний к сотрудничеству, в частности к сотруенции. Применительно к региональному развитию кооперационный капитал – это способность ключевых участников регионального развития (стейкхолдеров) договариваться по поводу видения будущего региона и флагманских проектов, способствующих достижению желаемого будущего.

Из вышеизложенного можно заключить, что правильно организованное территориальное стратегическое планирование потенциально может сильно и позитивно влиять на институциональную среду, стимулируя инновации, сотруенцию как внутри регионов, так и между регионами, и способствуя в итоге социально экономическому развитию.

Чтобы доказать этот тезис на основании изучения российской практики нужно научиться
  • изучать и оценивать процесс планирования, степень его коммуникативности, вовлечения заинтересованных сторон,
  • изучать и измерять степень готовности к сотруенции, уровень кооперационного капитала региона.

Тогда мы сможем, сопоставляя регионы друг с другом, или один регион до и после очередного цикла стратегического планирования, делать основательные выводы.

Одна из трудностей состоит в сложности изучения и оценки процесса планирования, степени его коммуникативности, вовлечения заинтересованных сторон. Это практически невозможно сделать на основе итоговых плановых документов и официальных сообщений об обсуждениях, необходимы интервью на местах.

Проще проследить ближайшие очевидные результаты: составил хороший план – получил федеральное финансирование. Этот мотив становится сейчас преобладающим: стратегии и планы создаются либо по команде сверху, либо как условие получения финансирования. Это существенно влияет на избираемую технологию разработки плана; как правило, происходит отказ или заметное уменьшение внимания к коммуникационной составляющей планирования, что естественно уменьшает потенциальное воздействие планового процесса на уровень кооперационного капитала.

Нам представляется, что влияние территориального стратегического планирования на развитие региона или города будет заметным, если стремиться к получению всего спектра возможных результатов процесса планирования, к которым относятся:
  • стратегический план как документ,
  • снижение неопределенности будущего,
  • формирование согласованных перспективных ориентиров развития у стейкхолдеров,
  • конкретные проекты сотруенции, направленные на развитие региона,
  • коммуникативный процесс совместной выработки решений, который может при необходимости легко запускаться и воспроизводиться,
  • повышение доверия между контрагентами, участвовавшими в совместной работе над планом,
  • накопление «кооперационного капитала региона», «потенциала сотруенции» как совокупности связей, позволяющих образовывать коалиции для продвижения интересов отдельных региональных групп компаний или регионального сообщества в целом.



Список литературы
  1. Вишневский В., Дементьев В. Инновации, институты и эволюция // Вопросы экономики. 2010. №9, с.41-62.
  2. Жихаревич Б.С. Стратегический план Санкт-Петербурга: от государственного к частно-общественному планированию // Гуманитарные науки, 1'98 (11), 1998. С. 43-51.
  3. Жихаревич Б.С. Стратегическое планирование как фактор стимулирования региональной сотруенции // Регион: экономика и социология. 2011, №1. С. 3-11.
  4. Полищук Л.И. Экономическая отдача на социальный капитал в городах России // Изложение основных положений доклада в: Шокола Я. Как важно быть социальным // Экспертный канал "Открытая экономика", ru/1327507.php
  5. Региональная антикризисная политика в 2008-2009 годах: опыт Северо-Запада России. Под научной редакцией д.э.н, проф. Б.С. Жихаревича. СПб: Леонтьевский центр, 2010. 160 с.
  6. Регионы Северо-Кавказского федерального округа: сравнительный анализ конкурентоспособности и стратегий развития. Под научной редакцией д.э.н, проф. Б.С. Жихаревича и к.э.н. А.Б. Крыловского. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ», № 215. Москва: Московский общественный научный фонд, 2010, 184 с.

1 Доклад основан на результатах исследовательского проекта, выполненного в Леонтьевском центре под руководством автора при участии А.Р. Батчаева, Е.Э. Колчинской, О.В. Русецкой, Ю.А. Рябковой и Д.А. Табачниковой. Результаты частично опубликованы в [5].