Geum.ru

Зеленецкий В. С. Возбуждение уголовного дела. Х., 1998. 340 с

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   ...   7   8   9   10   11   12   13   14   ...   18
ГЛАВА ДЕВЯТАЯ.

(Вместо заключения)

Рекомендации о направлениях совершенствования законодательства и деятельности органов, ведущих борьбу с преступностью.

§1. Концепция реформирования дознания и предварительного следствия

1. Обоснование необходимости реформирования дознания и предварительного следствия. Борьба с преступностью с использованием процессуальных средств осуществляется в досудебных стадиях процесса органами дознания и предварительного следствия. От того, как организована деятельность названых органов, зависит эффективность указанной борьбы.

В настоящее время правовая регламентация деятельности органов дознания и предварительного следствия неудовлетворительна.

Во-первых, в ст. 101 У ПК Украины не указаны в числе органов дознания те, которые наряду с уже известными, должны этим видом деятельности заниматься (в частности, таможенные органы, органы налоговой администрации и т.п.).

Во-вторых, предусмотренные в законе виды дознания не оправдали себя на практике и нуждаются в реорганизации.

В-третьих, предварительное следствие должно быть концептуально заменено досудебным и, кроме того, перечень органов, которые вправе его осуществлять, должен быть изменён в сторону его расширения, с одной стороны, в связи с организацией Национального бюро расследований Украины, на которое в соответствии с Указом Президента Украины № 371/97 от 24 апреля 1997 г. возложена функция досудебного следствия, а, с другой стороны, аналогичная функция должна осуществляться другими органами, вместо существующих.

2. Ключевые слова понятийного аппарата концепции: "расследование", "дознание", "формы дознания", "орган дознания", "дознаватель", "досудебное следствие", "следователь".

"Расследование" - специальный вид познавательной деятельности, осуществляемый компетентными органами и их должностными лицами в формах дознания и следствия в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством в связи с совершением преступления.

"Дознание" - особый вид расследования преступлений, осуществляемый органом дознания, равно как и лицом, производящим дознание. Этимологически данный вид расследования произошёл от необходимости (или желания) "дознаться" о чём-либо, получить необходимые знания о каком-либо предмете в особом порядке.

"Орган дознания" - указанные в ст. 101 УПК Украины органы, на которые возлагается осуществление функции дознания.

"Дознаватель" - должностное лицо, на которое орган дознания возложил обязанность осуществления от его имени функции дознания.

"Формы дознания" - предусмотренный законом процессуальный порядок осуществления расследования преступлений органом дознания или дознавателем.

"Досудебное следствие" - особый вид расследования преступлений, осуществляемый следователями следственных органов МВД, Службы безопасности, прокуратуры и Национального бюро расследований до суда, но для суда. с целью установления истины и оказания содействия суду в реализации уголовной ответственности действительно виновных в совершении преступления лиц.

"Следователь" - должностные лица следственных подразделений органов МВД, Службы безопасности, прокуратуры и Национального бюро расследований Украины, осуществляющих в форме следствия функцию расследования преступлений, отнесённых законом к их подследственности.

3. Цели реформирования дознания и предварительногo следствия.

а) Научно обоснованное и практически рациональное разграничение объёмов производственной деятельности при расследовании преступлений в формах дознания и досудебного следствия.

б) Оптимизация opганизационной и процессуальной деятельности для повышения эффективности расследования преступлений, отнесенных к подследственности органов дознания.

в) Освобождение ("разгрузка") следственных аппаратов от расследования не представляющих большой общественной опасности деяний либо очевидных и не сложных в раскрытии преступлений и установлении истины по делу.

г) Интенсификация и усиление борьбы с преступностью на основе рационального использования процессуальных средств.

4. Направления и организационно-правовые средства реформирования дознания.

Решая вопрос о видах дознания, следует исходить из того, действуют ли органы дознания по возбужденным уголовным делам или же они расследуют преступления без возбуждения уголовных дел, что, как известно, возможно только в протокольной форме досудебной подготовки материалов.

Такой подход полностью согласуется с правовой регламентацией, содержащейся в главах 10 и 35 УПК Украины. В ст. 101 УПК речь идёт о производстве дознания по возбуждённым уголовным делам о тяжких и не тяжких преступлениях, а в ст. 426 УПК говорится о производстве дознания без возбуждения уголовного дела в протокольной форме досудебной подготовки материалов.

С учётом сказанного и следует различать два вида дознания: дознание по возбуждённым уголовным делам и дознание о преступлениях, осуществляемом без возбуждения уголовного дела в порядке протокольной формы досудебной подготовки материалов.

Но в связи с возбуждением уголовного дела в соответствии с ранее существовавшим процессуальным институтом и в порядке, предусмотренном ст 175 проекта нового УПК, дознание может осуществляться по делам, по которым предварительное следствие обязательно и по делам, по которым такое следствие не обязательно Специфика названных форм дознания известна и, поэтому, нет нужды в её обстоятельном рассмотрении. Однако для правильного решения вопроса о формах дознания следует учитывать и те его виды, которые законодатель индивидуализирует с учётом специфики производства дознания о преступлениях различной степени тяжести.

Перечисленные формы дознания выделены на основе формальных критериев, предусмотренных в соответствующих нормах УПК Но возможен анализ форм дознания и с учётом их гносеологической сущности В самом деле, любой вид дознания представляет собой специфическую форму познания органом дознания обстоятельств совершённого преступления Поскольку как дознание по делам, по которым предварительное следствие обязательно, так и дознание по делам, по которым такое следствие не обязательно, осуществляется по общим правилам предварительного расследования, то правомерно говорить о них как о следственной форме дознания.

Гносеологическое содержание второй формы дознания связано с производством познавательных действий оперативно-розыскного характера С учётом этого обстоятельства следует выделять оперативно-розыскную форму дознания.

И, наконец, третий специфический вид познавательной деятельности, осуществляемый органами дознания в протокольной форме досудебной подготовки материалов, позволяет выделить ещё одну протокольную форму дознания.

Последний вариант проекта УПК Украины отказывается от этой формы дознания. И напрасно, эта форма дознания, как и ранее упоминавшиеся иные формы, имеют как достоинства так и недостатки. В новом, будущем законодательстве, достоинства той или иной формы дознания нужно увеличивать, а присущие им недостатки - устранять. Именно при таком подходе можно совершенствовать тот или иной процессуальный институт, обеспечить соответствие его интересам практики. Можно, конечно, идти и по пути разработки новых форм дознания, но не известно, какими они окажутся с точки зрения практической эффективности. Не лучше ли совершенствовать то, что уже известно, освоено оперативными работниками органов дознания и показало свою эффективность в борьбе с преступностью

В заключение необходимо отметить, что все формы дознания взаимосвязаны и, уже поэтому, они обладают лишь относительной, (а не абсолютной) самостоятельностью. Более того, в соответствие с действующим законодательством простая форма дознания (протокольная) может трансформироваться в более сложную, те. В следственную форму дознания, а последнее может быть заменено предварительным (досудебным) следствием. Механизм обратной трансформации (т.е. замена сложной формы дознания менее простой, а тем более замена предварительного следствия дознанием, там, где следствие обязательно), естественно, недопустим. Такая специфика взаимосвязи рассмотренной формы дознания и всех их с предварительным следствием является одной из существенных функциональных гарантий доброкачественности расследования преступлений, успешного решения задач уголовного процесса.

5. Направления и организационно-правовые средства реформирования следствия.

С организационной точки зрения следственный аппарат должен отвечать принципам единства и строгой централизации. Это может быть обеспечено лишь в результате создания Следственного комитета при Верховной Раде Украины. Следственный комитет должен осуществлять свою деятельность в тесной связи с органами МВД, СБ, прокуратуры и Национального бюро расследований Украины. Его отношения с органами МВД, СБ, НБР должны определяться задачей быстрого и полного раскрытия преступлений, обнаружения лиц, их совершивших, похищенного, установления причин и условий, способствующих совершению преступления. Решение названных задач оперативно-розыскными средствами органов МВД, СБ и др. должно осуществляться на основе письменных поручений следователей, а в необходимых случаях - и указаний соответствующих прокуроров.

Отношения между прокуратурой и Следственным комитетом должны строиться по общим правилам отношений между органом надзора и всеми другими поднадзорными органами, естественно, с той лишь спецификой, которая обусловливается необходимостью осуществлять надзор и процессуальное руководство предварительным расследованием уголовных дел со стороны органов прокуратуры как в центре, так и на местах.

Поскольку в соответствии со ст. 121 Конституции Украины прокуратура будет лишена функции предварительного расследования, возникает вопрос об органе, который мог бы расследовать, с одной стороны, преступления, представляющие особую общественную опасность для страны, а, с другой, тех преступных актов, которые совершены должностными лицами всей системы правоохранительных органов, равно как и государственными деятелями, занимающими особое общественное положение в трёх известных ветвях власти, а также в отношении депутатов областного и Верховного Советов.

На наш взгляд такие задачи могло бы решать специально созданное при Президенте Украины Национальное бюро расследований.

В среде государственных деятелей создание такого органа получило неоднозначную оценку. Но крайне отрицательно отозвался об Указе Президента о создании данного органа народный депутат Украины, Председатель Комиссии по борьбе с организованной преступностью и коррупцией Г.О. Омельченко. По его мнению "сегодня в Украине наблюдается опасная тенденция уничтожения парламентаризма, как основы демократии, установления военно-политической диктатуры", что, по его мнению, подтверждается фактом создания в Украине Национального бюро расследований.

С точки зрения депутата "с учётом личных качеств руководителей государства существует реальная опасность, что НБР не только будет "карманным", но и может стать политической полицией, используемой для расправы с политической оппозицией, её конкретными представителями, особенно в период президентскивыборов... Чтобы исключить возможность антиконституционного переворота с помощью силовых структур правоохранительных органов полагаю , пишет автор, - целесообразным внести изменения в Конституцию, которые бы предусматривали, что министр внутренних дел. Председатель службы безопасности назначаются на должность Верховной Радой по представлению Президента и могут быть освобождены Президентом только с согласия Парламента или самостоятельно Верховной Радой".

Итак, с точки зрения Г. О. Омельченко НБР, МВД, Служба Безопасности, равно как и силовые структуры других правоохранительных органов представляют собой источник повышенной опасности и не только для сохранения парламентаризма в Украине, но и для общества в целом. Мы не будем оспаривать эти утверждения. Председателю Комитета Верховной Рады по борьбе с организованной преступностью и коррупцией, бывшему начальнику одного из отделов контрразведки Службы Безопасности Украины более точно известны возможности спецслужб в нашей стране. Но в контексте рассматриваемых здесь проблем отметим, что любые спецслужбы, равно как и соответствующие силовые структуры, несомненно являются источником повышенной опасности, но лишь потенциально. Это подтверждается общеизвестными историческими фактами. Но также является неопровержимым фактом позитивные аспекты их деятельности, как в бывшем СССР, так и в настоящее время. Следует вполне определённо констатировать: без названных правоохранительных органов эффективная борьба с преступностью, равно как и обеспечение безопасности государства, невозможны. Следовательно, их необходимо не только поддерживать, но и учитывая специфику этих органов, создавать безопасные условия их нормального функционирования.

В бывшем СССР КГБ и прочие спецслужбы в результате развязанного ими антинародного террора уничтожили, покалечили и разорили десятки миллионов ни в чём не виновных граждан. В сравнении с этим, последствия Чернобыля лишь условно, можно рассматривать в качестве трагических.

В связи с изложенным существенно отметить, что в мирное время XX века в разных государствах мира было истреблено 170 миллионов человек. 110 миллионов из них, или примерно две трети, приходится на страны коммунистической ориентации.

Эти жуткие данные приводятся в книге "Открытая рана" Пера Альмарка, известного шведского политика, который в своё время возглавлял Народную партию и входил в состав буржуазного правительства Швеции, будучи заместителем премьер-министра. Первым среди европейских авторов Пер Альмарк использует демографические сведения американского профессора Рудольфа Руммеля из университета на Гавайях, который всю жизнь посвятил сбору информации о массовых убийствах на Земле. В уходящем столетии геноцид принёс человечеству чуть ли не в четыре раза больше жертв, чем все войны XX века. Какие же режимы больше всего отличились расправами над людьми? Автор даёт такой ответ: в СССР в 1917-1987 годах были уничтожены 62 миллиона человек, в "коммунистическом Китае" (1949-1987)-35 миллионов, в Германии (1933-1945) - 21 миллион, в "националистическом Китае" (1928-1949)-10 миллионов, в Японии (1936-1945)-6 миллионов, Турции (1909-1923) - 2,8 миллиона. Всего же в 23 странах, так называемого "социалистического содружества", было ликвидировано 110,286 миллиона человек. Кроме СССР и Китая, в уничтожении людей активно усердствовали Камбоджа - 2,2 миллиона, Северный Вьетнам и КНДР - по 1,6 миллиона, Югославия -1 миллион, Эфиопия -725 тысяч, Румыния - 435 тысяч, Мозамбик -198 тысяч и так далее. В царской России (1900-1917 годы) тоже гибли неповинные люди, но многим меньше - 1 миллион. Из других стран следует отметить Мексику, где в 1900-1920 годах было убито 1,5 миллиона человек, Португалию 1926-1982 годов - 800 тысяч, Индонезию 1965-1987 годов- 700 тысяч. В книге говорится и о персональной ответственности руководителей за уничтожение людей. Этот список возглавляет Сталин. На счёт его режима автор относит 42,6 миллиона жертв. За ним следуют Мао Цзэдун - 37,8 миллиона (начиная с 1923 года, то есть задолго до создания КНР), Гитлер - 20,9 миллиона, Чан Кайши -10,2 миллиона, Ленин - 4 миллиона, Хидэки Тодзио (Япония 1941-1945 годов)- 3,9 миллиона, Пол Пот - 2,4 миллиона. Коммунистический главарь камбоджийского режима Пол Пот является абсолютным лидером в деле массовых убийств в соотношении с численностью населения и временем своего правления. В год он уничтожал 8,16 процента камбоджийцев. В СССР ежегодно истреблялись 0,42 процента населения страны, но этот кошмар продолжался много десятилетай.

Особо Пер Альмарк останавливается на действиях Советского Союза, который он называет "государством ГУЛАГ". "Многих граждан, пишет он, убивали потому, что они принадлежали не к тому классу. Это были (или должны были быть) буржуазия, аристократия, кулачество; Другие пострадали от того, что относились к плохой нации или расе - это украинцы, черноморские греки, немцы Поволжья, третьи - за плохие политические "фракции" - троцкисты, меньшевики и так далее. А ещё были сыновья или дочери, жёны или мужья, матери или отцы тех, кого большевики в чём-то обвиняли..."

Автор "Открытой раны" напоминает об истреблении донских казаков в 1919 году, о голодной смерти миллионов украинских крестьян и ликвидации кулачества, депортации десятков тысяч эстонцев. Пострадали миллионы членов КПСС. Из 62 миллионов погибших 40 миллионов предварительно были брошены в лагеря ГУЛАГа.

Следует иметь в виду, что для того, чтобы потенциальная опасность спецслужб превратилась в реальную, необходимы, с одной стороны, определённые социальные условия, а с другой стороны, такие организационные, кадровые и функциональные преобразования, которые бы привели к структурной деформации всей системы правоохранительных органов. Поскольку же речь идёт об органах объективно необходимых государству и обществу, то остаётся лишь сделать совместными усилиями всё возможное, чтобы они были надлежащим образом организованы, оснащены и функционировали только в интересах общества и никогда против него. В этом плане особую роль должны сыграть органы государственного контроля (тех же Комитетов Верховной Рады Украины) и прокурорского надзора, который по неизвестным причинам сами же депутаты усиленно пытаются ослабить.

Поскольку создание любых органов государства, в том числе и правоохранительных, осуществляется на основе соответствующих законодательных и иных нормативных актов, то для их законопослушного функционирования требуется прежде всего полная и непротиворечивая т.е. совершенная нормативная база. И коль скоро законы принимают депутаты, которые не всегда компетентны в тех или иных сферах жизнедеятельности общества, а тем более в вопросах функционирования его специальных органов, то особую роль в этой части должны сыграть специальные экспертные исследования и, в частности, заключения криминологической экспертизы о качественной определённости законода-тельных и иных нормативных актов. Такая экспертиза должна проводиться комплексно, специалистами различных отраслей знания на основе научно обоснованных и практически апробированных методик. Не должны оставаться в стороне и те органы, чья деятельность является предметом будущей правовой peг-ламентации. Это - один аспект обсуждаемой проблемы. Второй аспект касается информационного, гносеологического и праксиологического потенциала правоохранительных органов в экспертной оценке проектов самых разнообразных нормативных актов. Особую роль в этой части должны сыграть органы Министерства внутренних дел, Службы безопасности и Национальное бюро расследований Украины. Ущерб, причинённый обществу, отдельным гражданам трастами, различными финансовыми корпорациями и другими организациями колоссален, хотя и не до конца известен. Но точно известно, что если бы создание названных структур осуществлялось на основе доброкачественных нормативных актов, то опасность их криминального функционирования была бы своевременно предупреждена. Отсюда следует вполне обоснованный вывод: проекты нормативных актов, касающихся наиболее важных сторон жизнедеятельности общества, особенно его экономических основ, обороны, территориальной целостности и безопасности государства, должны проходить специальную экспертную оценку в соответствующих подразделениях названых правоохранительных органов и, в частности, Службы безопасности. Аналогичную функцию должны выполнять соответствующие информационно-аналитические и научные подразделения Национального бюро расследований Украины.

Для повышения эффективности работы следственного аппарата страны важное значение имеет также строгое соблюдение процессуальной самостоятельности следователей. Последние, по закону, обладают достаточной процессуальной самостоятельностью и расширять её в нормативном плане нет необходимости. Однако, на практике существует проблема фактического обеспечения процессуальной самостоятельности следователя, предусмотренной законом. Речь должна идти о создании гарантий реальной независимости следователей от противозаконного влияния на них со стороны начальствующего состава различных ведомств, а также органов власти на местах. В этом плане следует предусмотреть особый механизм реализации законодательства, устанавливающего различные виды ответственности посторонних лиц за их вмешательство в процессуальную деятельность следователей, равно как и начальника соответствующего следственного подразделения.

6. Об ответственности следователя за результаты своей деятельности.

Процессуальная самостоятельность следователя обусловливает его персональную ответственность за результаты своей деятельности в процессе производства по уголовному делу. При этом под процессуальной самостоятельностью следует понимать правовую возможность и фактическую свободу следователя осуществлять в рамках закона, норм нравственности и сложившейся производственной ситуации возложенные на него функции без профессиональной опеки и постоянной помощи со стороны органов прокурорского надзора и ведомственного контроля.

Самостоятельность следователя может быть потенциальной и реальной. Первая отражает возможные пределы самостоятельности следователя предусмотренные законом, в связи с чем может именоваться допустимой самостоятельностью следователя. Реальная самостоятельность отражает фактические пределы осуществления следователем полномочий в процессе производства по делу. Совпадение пределов фактической самостоятельности следователя с потенциальной (или возможной) свидетельствует о полной самостоятельности следователя в процессе конкретного производства. Определение пределов ответственности следователя за результаты своей деятельности должно осуществляться с учётом допустимой и реальной самостоятельности следователя.

Между процессуальной самостоятельностью и ответственностью следователя должно быть оптимальное соотношение. Чем больше самостоятельность следователя, тем выше должна быть его ответственность за результаты своей деятельности. Ограниченная самостоятельность следователя обусловливает и ограниченную его ответственность. При этом важно определить факторы ограничивающие профессиональную самостоятельность следователя для разработки объективных оснований его ответственности, а также исследовать гарантии процессуальной самостоятельности следователя в их связи с гарантиями его ответственности за результаты деятельности по уголовному делу.

Профессиональная самостоятельность и ответственность следователя реализуется в структуре конкретной деятельности.

Последняя не является однородной. Особенности её осуществления в различных направлениях позволяют выделить такие виды деятельности следователя как познавательную, удостоверительную, конструктивную, воспитательную, коммуникативную, организаторскую (А.В. Дулов, В.Л. Васильев), обвинительную и исполнительскую. Каждый вид деятельности и достигаемые в ходе их осуществления результаты должны отвечать общим и специальным требованиям. Их учёт необходим для оптимизации ответственности следователя за результаты своей деятельности.

В структуре деятельности соответствующий результат выступает как исходный, промежуточный и конечный. Все они находятся во взаимосвязи и взаимозависимости.

Результат предшествующей деятельности находится в отношении дополнительности к последующему и в своем единстве они обусловливают качественную определённость конечного результата деятельности. Следователь обязан стремиться к достижению нормативно-одобренного, процессуально-запрограммированного результата. В этом плане последний может рассматриваться как ожидаемый или возможный. Но они могут быть и неожидаемыми невозможными (не допустимыми) и даже неожиданными.

Результаты деятельности следователя могут квалифицировать-ся как позитивные и негативные. Позитивный результат предопре-деляет и отражает эффективность деятельности следователя. Негативный - причиняет ущерб производству по делу и обусловливает ответственность следователя. Как известно, названный ущерб может быть существенным и несущественным, устранимым и не устранимым, что имеет значение для определения вида и меры ответственности следователя за результаты своей деятельности.

Ответственность следователя зависит от характера и тяжести наступивших последствий осуществления им деятельности по уголовному делу и может быть: дисциплинарной, уголовной, процессуальной, материальной и нравственной. Комплексный подход к исследованию проблем ответственности следователя за результаты своей деятельности предполагает разработку оснований всех возможных видов его ответственности, а также особого порядка их реализации.

Любой вид ответственности приводит к определённым последствиям. Для повышения эффективности ответственности и её роли в системе гарантий доброкачественной деятельности следователя целесообразно специальное изучение тех последствий, которые наступают не только для следователя в процессе реализации его ответственности, но и для всей системы органов, ведущих борьбу с преступностью.

7. Социально-экономические факторы обеспечения эффективности деятельности органов дознания и досудебного следствия.

Для повышения профессиональной заинтересованности и служебной активности следователей необходимо предусмотреть и систематически внедрять в практику целостную систему различных форм стимулирования их трудовой деятельности и, прежде всего, экономических (материальных) и моральных (духовных). Экономические стимулы должны, в частности, предусматривать: а) материальное вознаграждение за качество и количество труда, выраженное в заработной плате; последняя должна быть достаточно высокой, исключающей попытки иметь побочные доходы или иные (в том числе и незаконные) формы вознаграждения; б) улучшение условий работы, которое предполагает наличие отдельного кабинета, служебного транспорта, специальных средств связи и т.п.; в) санаторно-курортное обеспечение; г) медицинское обслуживание в специальных лечебных учреждениях; д) бесплатный проезд не только в городском транспорте, но и междугородном, при направлении в служебную командировку; е) улучшение семейнобытовых условий (квартира, телефон, дополнительная жилая площадь и др.); ж) обеспечение современной форменной одеждой; з) оплату за классный чин или специальное звание.

Моральные стимулы: а) помимо благодарностей, ценных подарков и т.п., необходимо предусмотреть возможность присвоения наиболее отличившимся следователям специального звания "Заслуженный следователь Украины"; б) назначение (равно как и увольнение) следователей должно входить в учётноконтрольную номенклатуру соответствующего звена конкретного ведомства; в) существенно повысить потолок для присвоения следователю классного чина или специального звания.

8.О кадровом обеспечении следственного аппарата Украины.

Эффективность деятельности следственного аппарата предопределяется многими факторами, но исходными среди них являются подбор, обучение и воспитание лиц, назначаемых на должность следователя. Подбор абитуриентов на учебу должен осуществляться всеми ведомствами, имеющими в своей структуре следственные аппараты. Настало время делать это не спонтанно, а целенаправленно с учётом специально разработанных методик и тех требований, которые предъявляются к профессии следователя. С организационно-методической точки зрения эту работу целесообразно было бы осуществлять на основе специальных тестов. К их разработке следует привлечь не только опытных следователей, прокуроров и т.п., но также психологов, педагогов, психиатров и других специалистов. До непосредственно-практического применения указанные тесты должны пройти обстоятельную профессиональную апробацию и подвергаться своевременной корректировке с учётом новых достижений науки и юридической практики.

Подготовка следователей должна осуществляться специализированными учебными заведениями или соответствующими факультетами юридических Институтов. К подготовке следователей можно допускать только тех преподавателей, которые имеют личный опыт следственной работы, а также специально подобранных (или выделенных конкретным ведомством) практических работников. Это обеспечит не только доброкачественность преподавания, а значит и обучения студентов, но и будет способствовать правильной их ориентации в предстоящей профессиональной деятельности. Перед назначением на должность каждый кандидат в следователи обязан пройти стажировку от 6 до 12 месяцев. Её цель троякая: с одной стороны - проверка профессиональных и моральных качеств кандидата; с другой - выработка навыков следственного работника; с третьей - "вхождение" кандидата в должность следователя. По окончании стажирования производится аттестация кандидата, которая и будет правовым основанием для назначения конкретного лица на должность следователя.

Воспитание следователей должно осуществляться ещё во время учёбы в высших учебных заведениях страны, продолжаться в период работы на местах, а также в процессе повышения квалификации в соответствующих учебных заведениях. Этот процесс должен включать в себя не только изучение общих основ законодательства и социальной культуры, но также непременное освоение полного курса профессиональной этики, психологии и педагогики, юридической дионтологии, а также общей теории борьбы с преступностью. Особое внимание должно быть уделено изучению разнообразных видов юридической практики, что предполагает разработку и преподавание специальной учебной дисциплины, которую можно именовать юридической праксиологией.

Повышение квалификации следователей необходимо осуществлять систематически, непрерывно и должно состоять из: а/ самостоятельного обучения по определённому плану, утверждённому его непосредственным начальником; б/ обучения в системе постоянно действующего семинара в районном /городском/ звене данного органа, в/ повышения квалификации в областных учебных пунктах; и наконец, г/повышения квалификации в учебных заведениях конкретного ведомства, или в межведомственых учебных центрах.

Учебные и учебно-тематические планы, а также составленные в соответствие с ними учебные программы для всех форм коллективного обучения, должны быть оптимально согласованы, исключать неоправданное дублирование одноимённых или смежных тем и, в конечном счёте, обеспечивать наращивание необходимых знаний у следователей. Поскольку речь идёт о подготовке специалистов - практиков, то повышение их профессионального уровня должно базироваться не только на освоении теоретических знаний, но и обязательной выработкой у них умений и навыков, присущих специалисту высшей квалификации. Для достиженя таких целей существенное значение имеет стажирование молодых специалистов у опытных профессионалов; своевременное распространение передового опыта; научно обоснованный анализ следственных, прокурорских и судебных ошибок и тех негативных последствий, которые они повлекли для следствия и следователя, других, участвующих в деле лиц, для процесса борьбы с преступностью в целом.

Особое внимание должно уделяться сохранению функциональных возможностей следственного аппарата прокуратуры. То обстоятельство, что, в соответствии с п.9 раздела XV Конституции Украины, прокуратура будет исполнять функцию предварительного следствия только до введения в действие законов, регламентирующих деятельность специальных органов по контролю за соблюдением законов до формирования системы досудебного следствия, подготовка и повышение квалификации следователей прокуратуры не должна прекращаться.

Во-первых, такая система может воплощаться в юридическую практику достаточно долгое время.

Во-вторых, прокуратура и в дальнейшем будет осуществлять функцию надзора за законностью дознания и предварительного следствия, осуществляемого соответствующими аппаратами других ведомств.

И, наконец, в-третьих, на протяжении времени, отведённого Конституцией для создания в Украине системы досудебного следствия, необходимо вести последовательную борьбу за возвращение прокуратуре функции предварительного следствия, без которой возложенный на неё надзор за исполнением органами предварительного следствия и дознания будет неэффективным, так как это происходит в настоящее время с надзором за законностью оперативно-розыскной деятельности. Надо, наконец, уяснить, что для обеспечения эффективного прокурорского надзора в любой сфере жизнедеятельности общества, прокурорам всех уровней нужно всесторонне и глубоко владеть как объектом, так и предметом соответствующего вида поднадзорной им деятельности.

Представляется, что перестройка следственного аппарата в рассмотренных здесь направлениях обеспечит устранение имеющихся в уголовном процессе недостатков, повысит эффективность борьбы с преступностью, защиту прав и законных интересов граждан, общества в целом.


§2. Основные направления реорганизации координационного комитета по борьбе с коррупцией и организованной преступностью при президенте украины

Координационный комитет по борьбе с коррупцией и организованной преступностью выполняет важную роль в координации усилий всех правоохранительных органов по борьбе с преступностью, но при этом её эффективность явно недостаточна, в связи с чем в Распоряжении Президента Украины "О неудовлетворительном состоянии выполнения мероприятий по борьбе с преступностью" №98/97-рп от 25 февраля 1997 года предписано "Председателю Координационного комитета критически рассмотреть результаты деятельности Комитета в 1996 году и осуществить меры по повышению его роли в объединении усилий в согласовании действий государственных органов в укреплении правопорядка и законности" усилении противодействия организованной преступности и коррупции. Одновременно Президент Украины потребовал организовать изучение деятельности местных координационных комитетов, эффективности их воздействия на криминогенную ситуацию в регионах, а также целесообразность их реформирования и дальнейшего функционирования. Аналогичные задачи поставил перед собой Координационный комитет по борьбе с коррупцией и организованной преступностью при Президенте Украины в своем решении №4/97-рк "О ходе выполнения Распоряжения Президента Украины" от 25 февраля 1997 г. №98/97, "О неудовлетворительном состоянии выполнения мер по борьбе с преступ-ностью" от 24 апреля 1997 г. Более того, пункт 13 данного решения возложил на Председателя Координационного комитета до 1 июня 1997 г. представить Президенту Украины "конкретные предложения относительно реформирования Координационного комитета и координационных комитетов на местах".

Специальное изучение данного вопроса подтвердило правильность поставленной Президентом Украины задачи, в связи с чем обсуждение направлений успешного её решения оправданно и в данном исследовании.

Координация действий правоохранительных органов, участвующих в борьбе с преступностью, является необходимым условием эффективного противодействия и сдерживания преступности. Обусловлено это тем, что борьба с преступностью в широком значении данного понятия предполагает не только выявление, пресечение, раскрытие и расследование конкретных преступлений, привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности, но и принятие различных по своему характеру мер, направленных на устранение, ослабление или нейтрализацию факторов, детерминирующих преступность как в целом, так и отдельные её виды. В борьбе с преступностью в той или иной форме участвуют органы и организации, которые относятся к различным ведомствам, не подчинённым друг другу. Вследствие этого на практике деятельность данных органов по борьбе с преступностью носит несогласованный характер, что существенно снижает её эффективность. Всё изложенное свидетельствует о том, что в системе противодействия преступности должен быть интегративный орган, который был бы способен объединить усилия всех участников борьбы с преступностью, независимо от их ведомственной принадлежности. Таким органом мог бы стать Государственный координационный комитет по борьбе с преступностью при Президенте Украины. Речь идёт о преобразовании общественной организации именно в государственный орган, обладающий присущими такому органу властными полномочиями и достаточной для успешного решения соответствующих задач компетенцией. При этом, и в повседневной деятельности, и в самом названии данного органа речь должна идти о Государственном координационном комитете по борьбе с преступностью, а не о борьбе с коррупцией, поскольку уголовный закон указанное явление не относит к числу преступлений, что, естественно, не исключает необходимость борьбы с коррупцией в качестве условий, способствующих совершению конкретных преступлений. Если же будет признано целесообразным координировать борьбу правоохранительных и других органов не только с преступностью, но и с административно-правовыми нарушениями, к которым относится коррупция (что вполне рационально, поскольку между рассматриваемыми явлениями имеется не только взаимосвязь, но и взаимозависимость), то и в названии упомянутого Положения должны быть сделаны соответствующие указания.

Поскольку законность создания при Президенте Украины новых правоохранительных органов нередко оспаривается в Преамбуле Положения о Государственном координационном комитете, следует указать, что названный орган учреждается в соответствии с конституционным правом Президента Украины (п. 28 ст. 106 Конституции Украины) создавать в пределах средств, предусмотренных в государственном бюджете страны, консультативные, совещательные и другие вспомогательные органы и службы.

В основе деятельности Координационного комитета должны лежать принципы и правила, выработанные теорией и практикой организации борьбы с преступностью, в соответствии с которыми в отношениях координации находятся органы и организации, относящиеся к различным ведомствам и, вследствие этого, не подчинённые друг другу. Это положение важно подчеркнуть, поскольку отношения координации предполагают равенство участников рассматриваемых взаимоотношений, которое не должно приводить к смешению компетенции различных по своей ведомственной принадлежности органов, подмене, а, тем более, подчинению одного органа другому или их совокупности.

В Положении о Координационном комитете следует отметить, что деятельность данного органа по выполнению возложенной на него функции координации не освобождает Прокуратуру при осуществлении надзора за органами, ведущими борьбу с преступностью, от обязанности принимать меры по согласованию их действий по борьбе с преступностью. Полагаем, что разграничение компетенции между Координационным комитетом и прокуратурой проходит по двум линиям. Прокуратура принимает меры по согласованию усилий лишь органов, для которых борьба с преступностью является либо основной функцией, либо одной из основных. К числу таковых относятся органы внутренних дел, Службы безопасности, Национального бюро расследований и прокуратуры. Что касается Координационного комитета, то его деятельность должна охватывать все органы и организации, которые в той или иной форме участвуют в борьбе с преступностью.

Вторым отличительным моментом является то, что координационная деятельность Комитета должна быть направлена на решение задач стратегического назначения, а координационная деятельность прокуратуры - на решение задач оперативного характера. Как правило, это чаще всего реализуется при расследовании конкретных уголовных дел. Из сказанного следует, что в орбиту координационной деятельности прокуратуры включаются все органы дознания, в том числе и те, на которые возложено осуществление оперативно-розыскной деятельности.

С целью повышения роли Координационного комитета представляется целесообразным расширение стоящих перед ним задач, возложив на него обязанность организовывать разработку планов и Государственных программ по борьбе с преступностью, а также осуществление контроля за их реализацией. Опыт реализации Государственной программы борьбы с преступностью, утверждённой Верховным Советом Украины 25 июля 1993 г., свидетельствует, что отсутствие контроля за её выполнением явилось одной из причин невыполнения многих мероприятий по борьбе с преступностью, укрепления режима законности в стране.

В связи с тем, что Координационный комитет не может стоять над другими органами, участвующими в борьбе с преступностью, следует, на наш взгляд, определить такой порядок принятия решений, который бы исключил возможность подчинения Комитету правоохранительных и иных органов, функции и полномочия которых определены действующими законами. Поэтому решения Комитета, непосредственно касающиеся их деятельности в сфере борьбы с преступностью, должны приниматься с согласия всех субъектов координационной деятельности. При таком подходе устранялись бы какие-либо обстоятельства, дестабилизирующие процесс исполнения принятых Комитетом решений.

Поскольку координация не должна приводить к смешению компетенции субъектов координационной деятельности, целесообразно отметить в Положении, что совместные мероприятия правоохранительных органов реализуются этими органами в пределах своей компетенции и присущими им методами.

В указанном Положении необходимо регламентировать его взаимоотношения и с Верховным Судом. При решении данного вопроса следует, на наш взгляд, исходить из того, что суды не являются ординарными субъектами борьбы с преступностью. Однако нельзя согласиться и с тем, что суды вообще не участвуют в борьбе с преступностью. Во-первых, рассмотрение судом уголовного дела, назначение виновному лицу наказания есть специфическая форма борьбы с преступностью. Во-вторых, никем не оспаривается то, что суды принимают участие в предупреждении преступности, что делается ими на практике как в рамках уголовного процесса (выполнение требований ст. ст. 23, 232 УПК Украины), так и за его пределами (участие судей в правовом воспитании граждан, контроль за поведением лиц, осуждённых к лишению свободы условно и т.д.). Всё это свидетельствует о том, что стремление отдельных учёных и политиков дистанцировать суды от органов, ведущих борьбу с преступностью, является несостоятельным в теоретическом плане и вредным в практическом отношении. В связи с изложенным считаем, что в Положении о Совете Координационного комитета следует записать, что на заседания Совета для обсуждения наиболее важных вопросов борьбы с преступностью может приглашаться Председатель Верховного Суда или его заместитель. Изложенное означает, что Председатель Верховного Суда является членом Совета Государственного Координационного комитета с особым правовым статусом.

Поскольку речь идёт о Государственном комитете, пусть и координационном, но всё же по борьбе с преступностью, то, естественно, что население любого из регионов может обращаться в свой Региональный или иной комитет с заявлениями, сообщениями, иной информацией об известных им преступлениях. В этой связи следует продумать правовой и технологический механизм приёма, регистрации, проверки и разрешения поступивших заявлений и сообщений о преступлениях.

Налаживание правового механизма работы сотрудников региональных комитетов с указанными информационными источниками о преступлениях предполагает, прежде всего, наделение их соответствующими полномочиями, что требует внесения названных лиц в перечень тех, кто, согласно УПК Украины, может осуществлять приём, регистрацию, проверку и разрешение заявлений, сообщений о преступлениях. Если этот вопрос не решить удовлетворительно на должном (исходном) этапе формирования Государственного Координационного комитета, то всё равно в процессе его повседневного функционирования данные вопросы нужно будет решать, ибо их возникновение не зависит от нашего желания, а связано с усмотрением того или иного физического или юридического лица, принявшего решение сообщить об известном ему преступлении именно в Координационный комитет, а не в иной правоохранительный орган.

С практической точки зрения работа с заявлениями и сообщениями о преступлениях предполагает наличие в аппаратах всех региональных, равно как и в Государственном Координационном комитете, соответствующих учётно-регистрационных документов, где названная информация должна приниматься, регистрироваться и определённым образом разрешаться (пусть даже путём направления их в соответствующие правоохранительные органы). Но поскольку это тоже один из видов возможных решений, то его принятие должно быть также регламентировано. Иначе говоря, речь опять-таки идёт о необходимости соблюдения учётно-регистрационной дисциплины, а, значит, и о целесообразности её правовой и технологической регламентации. Коль скоро приёмом, регистрацией, проверкой и разрешением заявлений и сообщений о преступлениях занимаются все органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, и эта их деятельность должна быть определённым образом не только координирована, но и унифицирована, представляется целесообразным принятие Единой (для всех названных органов) инструкции о порядке приёма, регистрации, проверки и разрешения заявлений и сообщений, иной информации о преступлениях. Такая Единая инструкция могла бы быть разработана Межведомственным научным центром при Государственном Координационном комитете по борьбе с преступностью.

Особо и, к тому же, по-новому, следует регламентировать вопрос о финансовом и материально-техническом обеспечении борьбы с преступностью. В настоящее время наше государство несёт самостоятельно все расходы по борьбе с преступностью. Между тем, оно одинаково, независимо от форм собственности, защищает все учреждения, предприятия и организации, равно как и отдельных граждан, от преступных посягательств. С целью повышения эффективности такой защиты и привлечения последних к указанной борьбе, следует возложить на все учреждения, предприятия и организации, независимо от форм собственности, бремя финансирования процесса борьбы с преступностью, его материально-техническое обеспечение. Эта работа должна организовываться и координироваться на местах Региональными координационными комитетами, а по вертикали - Государственным Координационным комитетом по борьбе с преступностью.

Реальная потребность каждого человека и общества в целом в защите от преступных посягательств обусловливает их непримиримость с данным антисоциальным явлением, что само по себе формирует важную социальную основу для привлечения населения к борьбе с преступностью. Настало время возродить общественные формирования по борьбе с преступностью во всех регионах страны, координация деятельности которых также должна осуще-ствляться Региональными координационными комитетами, финансирование деятельности таких общественных формирований может осуществляться не только за счёт средств местного бюджета, но также и отчислений коммерческих структур, функционирующих в данном регионе.

Эффективность борьбы с преступностью, как и рационализация процесса управления этой работой, во многом зависит от информационного их обеспечения. Не случайно в проекте о Государственном Координационном комитете предусматривается в качестве особого структурного подразделения отдел информационно-технического обеспечения. И это верно, однако явно недостаточно. Речь должна идти о поступлении всеобъемлющей информации в Государственный Координационный комитет от всех правоохранительных органов и других относимых к этой деятельности учреждений, предприятий и организаций о состоянии преступности и нарушениях законности. А это можно обеспечить лишь путём создания в структуре Государственного Координационного комитета по борьбе с преступностью особого статистического управления концентрации, обобщения и научного анализа данных о состоянии и динамике преступности, а также режима законности во всех регионах страны. Эти данные должны представляться в статистическое управление Государственного Координационного комитета по борьбе с преступностью центральными аппаратами всех девяти существующих в стране правоохранительных органов, всеми Региональными координационными комитетами и, наконец, соответствующими учреждениями, предприятиями и организациями, на которые такая обязанность будет возложена. Это позволит своевременно представлять Президенту и Парламенту страны необходимые, обобщенные и, к тому же, достоверные данные, на основе которых только и возможно рациональное планирование, прогнозирование и управление процессом борьбы с преступностью В связи с изложенным, считаем целесообразным обсудить вопрос о возможности создания в структуре Государственного Координационного комитета единого для всех органов "Центра уголовной статистики". Став единственным в стране центром накопления и переработки всей информации о преступности, Государственный Координационный комитет должен издавать "Ежегодный бюллетень о состоянии преступности и режиме законности в Украине", а также Сборники нормативных актов, обзоров и анализов по различным направлениям борьбы с преступностью Понятно, что к этой деятельности должны привлекаться специалисты всех правоохранительных органов.

Для реализации принципиального и объективного подхода к борьбе с преступностью существенное значение будет иметь правовое положение Председателя регионального комитета по борьбе с преступностью и, в частности, его независимость как в отношениях с руководителями правоохранительных органов, так и с представителями администрации Президента на местах В этой связи в Положении о Государственном Координационном комитете по борьбе с преступностью должно быть указано, что председатель Регионального координационного комитета подчиняется только по вертикали, т. е. Председателю Государственного Координационного комитета, и не находится в прямом служебном подчинении представителю администрации Президента в соответствующем регионе Свою деятельность по борьбе с преступностью названные должностные лица должны также координировать на общих основаниях и в пределах своей компетенции.

Наконец, следует обратить внимание на то, что создание нового государственного органа потребует не только особого подбора кадров, но также их подготовку и повышение профессиональной квалификации В этой связи возникает потребность в создании Центра подготовки и повышения квалификации кадров Государственного Координационного комитета по борьбе с преступностью, состоящего из двух относительно самостоятельных, но, естественно, взаимосвязанных как организационно, так и учебно-методически, факультетов подготовки кадров и повышения их квалификации. Положительное решение данного вопроса потребует разработки учебных, учебно-методических планов и программ обучения кадров на обоих названных факультетах Большую помощь в этом аспекте могут оказать возможности Межведомственного научного центра, а также Единого центра уголовной статистики Государственного Координационного комитета по борьбе с преступностью.


§3. О кодификации законодательства, регламентирующего до следственный уголовный процесс

Уголовный процесс, предшествующий предварительному расследованию, в котором осуществляется прием, регистрация, исследование заявлений и сообщений, иной информации о совершённом или подготавливаемом преступлении, а также принимаются решения о возбуждении (заведении) уголовного дела, отказе в этом или о направлении полученных источников информации по принадлежности (подследственности или подсудности), именуется доследственным уголовном процессом.

Традиционно в уголовно-процессуальной литературе названный процесс сводится к принятию решения о возбуждении уголовного дела и таким же образом именуется Следует однако заметить, что такой подход не отражает ни природу рассматриваемого процесса, ни характер и содержание различных видов принимаемых здесь решений Именно поэтому в интересах практики возникает необходимость правовой регламентации всего содержания доследственного уголовного пропесса в новом уголовно-процессуальном законодательстве.

Доследственный уголовный процесс занимает особое место в общей процессуальной системе С него он начинается и без него названная система не может выполнить свое функциональное назначение Именно доследственный уголовный процесс создает для всех структурных элементов, образующих общую процессуальную систему, достаточные фактические и правовые основания для их дальнейшего функционирования В структуре УПК такое положение доследственного уголовного процесса должно быть выделено в общей правовой регламентации в виде самостоятельного раздела под названием "Доследственный уголовный процесс".

Поскольку структуру доследственного уголовного процесса образуют приём, регистрация, исследование полученной информации о преступлении и принятие на её основе предусмотренных законом решений, то в указанном разделе необходимо выделить соответствующие главы, в которых должны быть обстоятельно регламентированы все виды осуществляемой здесь деятельности, которые в своём единстве и образуют содержание названных структурных разделов доследственного уголовного процесса. Отсутствие в настоящее время указанной правовой регламентации в УПК побудило соответствующие органы, принимающие участие в борьбе с преступностью, к ведомственной правовой регламентации различных аспектов обсуждаемых здесь проблем. Однако такая регламентация является узко ведомственной и не распространяет своё действие на все органы дознания, предварительного следствия и нередко противоречит действующему законодательству, что не способствует повышению качества и результативности борьбы с преступностью.

Эффективность борьбы с преступностью во многом определяется ролью человеческого фактора в указанной борьбе. Учитывая это обстоятельство в новом УПК следует обстоятельно и, к тому же, раздельно регламентировать деятельность основных и дополнительных субъектов, без которых, с одной стороны, данный процесс не может возникнуть (это заявители или инициаторы процесса), а с другой, невозможно решение вопроса о наличии или отсутствии признаков преступления, а значит и принятие соответствующих процессуальных решений. (К ним относятся следователь, орган дознания, прокурор, единолично действующий судья и коллегиально рассматривающий дело суд).

К дополнительным субъектам доследственного уголовного процесса относятся те физические и юридические лица, чья информация имеет непосредственное отношение к названному процессу и позволяет принять правильные как промежуточные так и итоговые решения. Их деятельность должна быть также обстоятельно регламентирована в соответствующих нормах нового УПК.

Достижение истины в доследственном уголовном процессе осуществляется на основе определённой системы доследственных процессуальных действий. К ним мы относим: доследственный опрос граждан, (отражаемый в соответствующем протоколе); отобрание собственноручных объяснений граждан с последующей фиксацией их в одноимённых процессуальных актах: доследственный осмотр предметов, документов, помещений, территории и других значимых для установления истины объектов; истребование относимых к данному производству материалов; контрольные закупки, измерения и проч.; поручение должностным лицам учреждений, предприятий и организаций производства в подчинённых им подразделениях проверок, ревизий или ведомственных экспертиз; изготовление оттисков и слепков; доследственное исследование относимых к данному производству объектов лицами, обладающими специальными познаниями; принятие явки с повинной; принятие доказательственной информации, представляемой учреждениями, предприятиями, организациями должностными лицами и гражданами; производство доследственной кино-фото съёмки; изготовление доследственных графических изображений (схем, графиков, разрезов, чертежей и др.); опечатывание помещений; производство видео и магнитофонных записей; досмотр транспортных средств, багажа и личных вещей правонарушителя. Исчерпывающий перечень таких действий, как и процессуальный порядок производства каждого из них должен быть обстоятельно регламентирован в определённой совокупности взаимосвязанных норм. При этом в законе должно быть определено их место в общей системе познавательных действий (т.е. соотношение доследственных со следственными и судебными действиями), а также вполне определённо указаны те последствия, которые могут наступить в случае нарушения процессуального порядка их производства.

Содержание всех видов деятельности отражается в соответствующей системе процессуальных актов. Среди них особое место занимают, с одной стороны, протоколы доследственных процессуальных действий, констатирующих факт, содержание и результаты их производства, а с другой стороны, совокупность процессуальных решений, определяющих как ход, так и исход данного процесса. В новом УПК все виды процессуальных актов доследственного уголовного процесса должны быть обстоятельно регламентированы, нормативно определена специфика их взаимосвязи с системой следственных и судебных актов, а также указаны процессуальные последствия нарушения порядка их составления или вынесения.

Для обеспечения оптимального режима функционирования доследственного уголовного процесса важным представляется правильное решение вопроса о соотношении правового регулирования деятельности органов, ведущих борьбу с преступностью в доследственном уголовном процессе в УПК и в ведомственных нормативных актах. При этом, учитывая единство целей и задач названных органов в доследственном уголовном процессе, а также однородность функций и содержания их процессуальной деятельности названная ведомственная регламентация должна быть единой, а значит и совместной, т.е. осуществлена в общем нормативном акте, подписанном всеми руководителями органов, принимающих участие в решении задач доследственного уголовного процесса. Если за разработку такого нормативного акта возьмётся Государственный координационный комитет по борьбе с преступностью, то участие в этой работе специалистов всех заинтересованных ведомств следует признать целесообразным.

В связи с обсуждением проекта нового Уголовно-процессуального Кодекса Украины представляется весьма полезным привести рекомендации о правовой регламентации деятельности органов дознания, предварительного (досудебного) следствия, прокуратуры и суда, связанных с приёмом, регистрацией, проверкой и разрешением заявлений и сообщений о преступлениях, разработанных под моим научным руководством адъюнктом Университета внутренних дел МВД Украины Л.Н. Лобойко. Последние можно изложить следующим образом: