Сергей Куратов, Семен Свительман
| Вид материала | Документы |
- Семен Ильич полюбил эту квартиру сорок лет назад, 134.2kb.
- Общество Советского Союза. Всё пошло как-то очень легко, юный Семён получил красный, 94.68kb.
- Николая Семеновича Лескова были священниками. Но отец писателя, Семен Дмитриевич Лесков,, 882.57kb.
- Борзунов Семен Михайлович Спером и автоматом Сайт Военная литература, 4055.98kb.
- «студия квартал-95», 631.17kb.
- Музыкально-исполнительское творчество, 214.16kb.
- Сергей Мельников: Точность распознавания речи доходит до 90%, 86.38kb.
- Рассказы про школу старую и новую, 173.25kb.
- 6 июня Калининградскую область посетил министр энергетики РФ сергей Шматко, 2006.92kb.
- Сергей Миронов определил планы на жизнь, 24.06kb.
Сергей Куратов, Семен Свительман
Экологическое общество “Зеленое спасение”,
г.Алматы, Казахстан.
“Назрела необходимость поиска новых подходов и более энергичных усилий...”
Замечания и предложения к Проекту экологической стратегии
Всемирного банка для региона Европы и Средней Азии
(Проект от 15 августа 2000 года)
(опубликовано в газете "Зеленый мир" №23-24, 2001)
Although it seeks to create an image of serving the poor
and their borrowing governments, the World Bank is primarily a creature
of the transnational financial system.
David C. Korten
Международные банки и многонациональные корпорации
зачастую чувствуют себя более комфортно
с сильным, автократическим режимом.
Джордж Сорос
Разработка Проекта экологической стратегии Всемирного банка (Банка) для региона Европы и Средней Азии – не случайность. Всемирный банк уже более тридцати лет уделяет большое внимание экологическим вопросам. Еще в 1970 году в Банке была учреждена должность советника по вопросам окружающей среды, а в 1973 был создан отдел, занимающийся вопросами окружающей среды (Office of Environmental Affairs) (Mikesell and Williams, p.14). Всемирный банк вносит существенный вклад в решение глобальных экологических проблем, оказывает заметное влияние на экологическую ситуацию и экологическую политику различных стран, развитие природоохранного движения.
Всемирный банк считает себя одной из международных организаций, несущих ответственность за переход к устойчивому развитию. Именно поэтому, в преддверии Международной конференции “Рио-92+10”, он приступил к разработке новой экологической стратегии, направленной на лучшее управление природными ресурсами и окружающей средой, сокращение бедности и достижение устойчивого роста (Georgieva, р.9). Частью этой работы стала подготовка региональным департаментом Всемирного банка для Европы и Средней Азии (ЕСА) Проекта региональной стратегии.
Читателям этого выпуска “ЗМ” будут, полагаем, интересны замечания и предложения на Проект региональной стратегии Банка для ЕСА, подготовленные Сергеем Куратовым, Семеном Свительманом, сотрудниками Экологического общества “Зеленое спасение” (г.Алматы, Казахстан), для регионального консультативного совещания (21 и 22 сентября 2000 года в Тбилиси, Грузия) по разработке природоохранной стратегии Всемирного банка в регионе Европы и Средней Азии. Проект стратегии рассматривается здесь с точки зрения соблюдения и защиты экологических прав человека и прав природы.
Замечания по концепции
В Проекте стратегии Всемирного банка для региона ЕСА намечены три главных цели.
Цель номер I. “Содействие сокращению бедности в ЕСА”.
Решение любых экологических проблем тесно связано с признанием и соблюдением прав человека. Не является исключением и борьба с бедностью. Именно поэтому первый принцип Рио-де-Жанейрской декларации провозглашает право человека “на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой”.
Борьба с бедностью – один из приоритетов современности. В “Повестке дня на XXI век” специально уделяется внимание этой проблеме, поэтому она должна быть тесно увязана с правом на жизнь в благоприятной окружающей среде, правом на доступ к природным ресурсам, к информации, к принятию экологически значимых решений и правосудию.
Однако разработчики стратегии несколько иначе расставляют приоритеты, в результате чего взаимосвязь между соблюдением прав человека и борьбой с бедностью не прослеживается в стратегии четко. Это вызывает недоумение еще и потому, что стратегия разрабатывается для стран бывшего социалистического лагеря, где процесс признания прав человека и создания правовых государств, особенно в СНГ, находится только в начальной стадии и где ему активно противодействуют бюрократия, коррупция, рыночный экстремизм, тяжелая социально-экономическая и экологическая ситуация.
Если ли бы разработчики стратегии взяли за отправную точку первый принцип Рио-де-Жанейрской декларации, то это позволило бы им четко сформулировать принципы деятельности Банка, так как деятельность Банка не должна нарушать или способствовать нарушению прав человека и прав природы. Напротив, она должна всемерно способствовать соблюдению прав человека во всех странах мира.
Исходя из вышесказанного, Банк мог бы четко определить правовые критерии предоставления помощи странам. Иными словами, помощь Банка должна предоставляться государствам под гарантии соблюдения прав человека и прав природы. В противном случае предоставление помощи Банком в любом виде могло бы быть ограничено только непосредственной помощью, оказываемой нуждающимся группам населения, особенно бедным, подобно тому, как оказывают помощь “Красный крест” и другие гуманитарные организации. Предоставление помощи правительствам стран с высоким уровнем коррупции ведет к тому, что Банк косвенно содействует развитию коррупции и дальнейшему увеличению бедности.
Другим слабым моментом стратегии является то, что в стратегии не указываются причины бедности в странах ЕСА. Разработчики стратегии лишь констатируют факт, что “бедность в регионе ЕСА, начальный уровень которой был невысок, за последние 10 лет быстро увеличилась” (п.35), и указывают на продолжающийся рост бедности в регионе, в отличие от других регионов мира.
Данные факты говорят в пользу того, что причины бедности в странах СНГ могут иметь иной характер, чем в других странах мира, что лишний раз подчеркивает необходимость проведения анализа причин бедности в регионе, который представлен странами, имеющими большие социально-экономические и политические различия. Возможно, зная, что в странах ЕСА, особенно в СНГ, проблема бедности стоит особенно остро и носит ярко выраженный политический оттенок, разработчики стратегии сознательно не поднимают вопрос о причинах бедности. В результате этого мероприятия, намеченные в стратегии, нацелены скорее на ликвидацию последствий, а не искоренение причин бедности.
Ввиду отсутствия определения причин бедности остается только надеяться, что разработчики стратегии выбрали направления деятельности, основываясь на детальном знании ситуации в регионе, а не на общих представлениях о ней.
Цель номер II. “Обеспечение экологически устойчивого экономического роста”.
“Стратегия Группы Всемирного банка (ГВБ) в области окружающей среды признает важность устойчивого экономического роста, в котором лидером выступает частный сектор в качестве основного фактора в деле сокращения бедности” (п.33). Подобный подход – далеко не нов и вполне соответствует ориентации руководства Банка на рыночную экономику, где ведущую роль играет частный сектор.
Достижение этой цели тоже теснейшим образом связано с соблюдением и защитой прав человека. Президент Группы Всемирного банка в своем обращении к Совету управляющих в 1999 году поднял серьезный вопрос: “Какой смысл в приватизации, если отсутствует система социальной защиты для решения проблемы безработицы и механизмы защиты населения от произвола частных монополий?” (Вулфенсон, с.10). Для Казахстана этот вопрос стоит особенно остро, так как крупные транснациональные компании стали одним из важнейших факторов, определяющих социально-экономическую и экологическую ситуацию в стране. Не приведет ли это к новому витку бесправия, к ситуации, подобной той, которая была в СССР. Права человека грубо попирались, но бедности практически не было.
В настоящий момент многие люди в странах СНГ готовы работать где угодно, за ничтожное вознаграждение, забывая о своих основных права, о здоровье, об отдыхе, о своих детях. Бедность порождает разрушение окружающей среды, разрушение окружающей среды приводит к физическому и моральному разрушению человека.
В это же время представители ТНК говорят о признании прав человека и даже о поддержке Всеобщей декларации прав человека, Рио-де-Жанейрской декларации и других правовых документов (How do we stand?, р.25). Но, помимо признания, необходимы соблюдение и защита права. Однако в стратегии опять же не просматривается четкая взаимосвязь между соблюдением и защитой прав человека и политикой Группы Всемирного банка по отношению к частным компаниям.
Цель номер III. “Помощь клиентам в выполнении глобальных и трансграничных обязательств в области окружающей среды”.
Достижение данной цели возможно при условии приспособления национальных законодательств к требованиям международных конвенций. Однако в стратегии Банка не уделяется должного внимания правовым вопросам, что вполне логично вытекает из, мягко говоря, невнимания к правам человека.
Помощь клиентам в выполнении глобальных и трансграничных обязательств в области окружающей среды тоже следует увязывать с соблюдением прав человека. Возможно, это позволит несколько изменить характер соблюдения природоохранных конвенций.
В большинстве случае страны не могут применять адекватные ответные санкции против стран-нарушителей. Вряд ли найдется государство, которое будет загрязнять океан в отместку другому государству или уничтожать свои леса, только потому, что это делают соседи. Подобная специфика природоохранных конвенций, определяющая их “мягкий” характер, часто позволяет руководству стран, подобных Казахстану, основывающих национальную экономику на эксплуатации природных ресурсов, лишь создавать видимость соблюдения природоохранных конвенций. При помощи своих инструментов Банк может придать данным конвенциям более жесткий характер, стимулируя страны, строго выполняющие конвенции, и ограничивая помощь тем, кто уклоняется от выполнения конвенций.
Наконец, в стратегии ничего не говорится об универсальных критериях, которые могли бы определить степень успеха стратегии, также как и иных проектов Банка. Такими критериями, исходя из приверженности Банка Концепции устойчивого развития, должны быть индикаторы устойчивого развития. В 1996 году Комиссия по устойчивому развитию ООН опубликовала систему и методику индикаторов устойчивого развития, подготовленных в результате совместной работы многих известных международных организаций, в том числе и Всемирного банка (Indicators…, р.VIII). На первых же страницах данного документа приводятся индикаторы, определяющие уровень бедности (Indicators…, рр.3-30). Намерен ли Банк на деле использовать эти индикаторы или нет? На этот вопрос в стратегии нет ясного ответа.
Экологические проблемы региона
Экологические проблемы региона в стратегии обозначены в самых общих чертах. Важным моментом, который авторы отметили специально, является то, что ухудшающаяся экологическая ситуация наносит существенный ущерб здоровью людей и хозяйственной деятельности (п.12-13). Или, иными словами, нарушаются права человека. Но, к сожалению, ни политики, ни государственные деятели не понимают до конца всей серьезности положения. Даже в докладе, посвященном ситуации с правами человека в Казахстане в 2000 году, который был подготовлен государственным департаментом США, ни слова не говорится об экологических правах человека, которые, видимо, госдепартамент до сих пор не рассматривает в качестве основных.
Другим существенным недостатком анализа ситуации является полное отсутствие рассмотрения влияния транснациональных компаний на состояние окружающей среды и использование природных ресурсов региона. Это тем более показательно, что компании оказывают не просто влияние, а сильное влияние на развитие экологической ситуации и экономическую ситуацию в регионе, особенно в прикаспийских государствах. Подобное невнимание к экологической роли ТНК в регионе лишний раз подтверждает, что одной из главных задач Всемирного банка является финансирование “частных экспортеров капитала и товаров из развитых капиталистических стран” (Роде, с.330).
Экологическая политика отдельных стран
Экологическая политика стран региона описывается в стратегии в самых общих чертах, которые не позволяют понять тенденции ее развития. На практике экологическая политика стран СНГ порой меняется совершенно непредсказуемо. В Казахстане можно выделить два периода развития экологической политики: первый – до 1995 года, второй – после, когда государство окончательно взяло курс на интенсивное использование природных ресурсов. В результате этого экологическая политика приобрела двойственный характер. Официально правительство декларирует приверженность всем международным соглашениям, конвенциям, демонстрирует желание наилучшим образом решать экологические проблемы. Практические действия правительства имеют иной характер.
За последние годы в республике разрушен экономический механизм природопользования, который только начал формироваться в предшествующий период, подорвана система мониторинга состояния окружающей среды, идет процесс ослабления природоохранного законодательства, несоблюдение законов приобрело массовый характер. В последнее время наметилась тенденция к ослаблению природоохранных структур и слияние их с ведомствами, ведущими хозяйственную деятельность или объединение природоохранных и хозяйственных функций в одном ведомстве. Такие тенденции четко проявились в Казахстане и России. Подобные изменения, даже по мнению самих работников природоохранных ведомств, парализуют природоохранную деятельность, придавая ей формальный характер. Это не является случайностью, а – еще одним результатом экономической политики ориентированной на использование природных ресурсов. Банку следовало бы принять во внимание подобную трансформацию, которая может стать серьезным препятствием на пути выполнения природоохранных проектов.
Главное, на что уделено пристальное внимание в стратегии, – это подготовка Национальных планов действий по охране окружающей среды (НПДООС), которой Банк “оказывал активное содействие”. Авторы стратегии считают, что НПДООС стран Центральной и Восточной Европы “являются образцом с точки зрения установки реалистичных экологических стандартов” (п.17).
Однако это нельзя сказать обо всех странах региона. Например, в Казахстане в период разработки НПДООС по линии ПРООН мнение ряда ведущих специалистов было проигнорировано (Ответ “Казмеханобра” на запрос ЭО “Зеленое спасение” от 14.01.2000), а разработка НПДООС, начатая по заказу Министерства экологии и биоресурсов в 1995 году, не была завершена.
Разработчики стратегии справедливо отмечают, что “регион ЕСА отличается от других регионов, в которых ведет работу Банк, тем, что в качестве основной причины экологических проблем определяются проблемы макроэкономического характера” (п.17). Преобладание экономических приоритетов на данном этапе развития для стран СНГ бесспорно. Авторы стратегии Банка отмечают, что “до настоящего момента попытки интегрировать экологические соображения в Стратегиях помощи странам (СПС) давали неоднозначные результаты. Экологический компонент в типичной СПС нередко изолирован от остального документа; практически нет попыток связать вопросы окружающей среды с основными вопросами, обсуждаемыми в СПС. Во многих СПС окружающая среда рассматривается как отдельный сектор (с отдельным финансированием, целями и мероприятиями), а не как “сквозная” проблема для нескольких секторов. В СПС, как правило, отсутствуют данные и показатели по окружающей среде и природным ресурсам” (п.18).
Далее авторы говорят еще более откровенно. “Работа в области окружающей среды нередко неверно воспринимается правительствами стран, с которыми ведется работа, и даже общественностью в этих странах, как фактор, сдерживающий рост: сдерживание видится, прежде всего, в закрытии загрязняющих предприятий и поощрении сохранения природных ресурсов вместо их использования” (п.62).
В связи с подобными выводами не ясно, как может Банк, например, в Казахстане серьезно оценивать результаты разработки НПДООС. Вызывает большие сомнения возможность реализации проектов НПДООС, так как правительство Казахстана официально не рассматривает НПДООС как правовой акт, требующий выполнения документ (ответ Минюста N4-01-10-23/5522/И на запрос “Зеленого спасения”). Этим объясняется то, что финансирование проектов НПДООС идет в основном только за счет стран-доноров и займов (справка НЭЦ/УР, декабрь 2000 года). Эксперты Всемирного банка не уделяют внимания правовому статусу НПДООС и в других странах региона. Означает ли это то, что там все в порядке?
Тем не менее, представители Всемирного банка считают, что процесс НПДООС необходимо продолжать, но на других принципах. “НПДООС должны были стать рабочими документами; к настоящему времени во многих странах требуется их пересмотр. По мере того, как мы приступаем к пересмотру приоритетов в свете основной задачи Банка – борьбы с бедностью, мы попытаемся организовать дискуссии, аналогичные тем, которые имели место в ходе подготовки НПДООС” (п.79).
Фактически признавая слабости экологической политики стран региона, Банк намерен предпринимать меры по ее дальнейшему совершенствованию. “Мы будем укреплять наши возможности по предоставлению консультаций по вопросам политики и институционального развития” (п.63).
Из-за отсутствия четкой экологической политики, а в Казахстане – отсутствия какой-либо официально принятой Парламентом политики вообще, в странах СНГ складывается неблагоприятная правовая ситуация с природопользованием и охраной окружающей среды.
Поэтому, на наш взгляд, непременными условиями предоставления помощи Банка в области охраны окружающей среды должны быть: гарантии стран по соблюдению прав человека и природы; официально принятая экологическая политика, соответствующая международным правовым нормам; разработанное на основе этой политики законодательство и его строгое выполнение, что позволит на деле обеспечить защиту прав человека.
Правовые аспекты природопользования и охраны окружающей среды
Авторы справедливо указывают на то, что в странах бывшего Советского Союза одной из главных проблем остается “слабое право применение” (п.6). “Несмотря на то, что в ряде стран созданы весьма развитые официальные и неофициальные структуры по управлению окружающей средой на местном и национальном уровнях, в большинстве из них структуры регулирования и управления слабы, что еще больше усложняет поиск решений” (п.2).
Несмотря на столь откровенные высказывания авторов, следует отметить, что они все-таки недооценивают ряд важных факторов, влияющих на развитие ситуации. Например, авторы просто не замечают сильного влияния ТНК на правовую ситуацию в регионе. Необходимо подчеркнуть, что речь идет, в первую очередь, о корпорациях, заинтересованных в эксплуатации природных ресурсов наших стран.
Представители ряда ТНК признают свое влияние открыто, указывая на то, что они стремятся оптимизировать национальные законодательства. В свете вышеназванных действий ТНК приобретает неясный смысл пункты 81 и 33 стратегии Банка, в которых говорится об “устранении связанных с экологией препятствий для инвестиций”, поиске “стратегических иностранных инвесторов” и “разработке юридической базы для стимулирования ответственных частных инвестиций”. Означает ли это, что Банк в первую очередь стремится поддержать ТНК, или все-таки заинтересован в действительном улучшении экологической ситуации в странах-клиентах?
Нельзя не согласиться с мнением авторов о том, что “немногие страны смогли решить вопросы, связанные с ответственностью за нанесенный в прошлом ущерб окружающей среде”, что “положения об экологической экспертизе и аудите (если они существуют) обычно весьма двусмысленны, не соответствуют мировой практике и неудобны в применении” (п.81). К этому следует добавить, что важным элементом нарушения экологического законодательства в Казахстане стало систематическое нарушение Закона “Об экологической экспертизе”, выражающееся в отказе от ее проведения или в формальном проведении без достаточного обоснования и проведения оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую природную среду.
В связи с подобным положением с экологической экспертизой Банк мог бы выступить инициатором улучшения качества экспертизы и усиления роли общественной экологической экспертизы, например, в Казахстане. С другой стороны, Банк мог бы показать образец проведения экологической экспертизы на примере своих природоохранных проектов. Но в настоящий момент это маловероятно, так как Банк только планирует раскрытие информации по экологической оценке проектов (Политика…, с.viii, с.17), а пока ограничивается заявлениями, что процент проектов категории А и Б, требующих в той или иной форме проведения экологической экспертизы, увеличивается из года в год (Acharya…, р.10).
Собственность на природные ресурсы и доступ к ресурсам
Один из самых слабых моментов стратегии – отсутствие анализа ситуации с изменением форм собственности на природные ресурсы. Для России, Казахстана и ряда других стран СНГ этот вопрос приобретает исключительно важный характер в связи сырьевой ориентацией экономики. Особенно остро стоит вопрос о собственности на землю, который не получил окончательного решения ни в Казахстане, ни в России. В стратегии лишь констатируется, что одной из серьезных проблем продолжают оставаться “неясные права собственности”.
Этот злободневный вопрос авторы опустили, отметив только, что для обеспечения устойчивого экономического роста необходимо “повышение “прозрачности” юридической и регулятивной базы, особенно в отношении изменений прав собственности, цен на природные ресурсы, экспортно-импортных лицензий, отмены платы за загрязнение и т.п.” (п.65).
Неясность прав собственности ставит под сомнение эффективность намеченных стратегией Банка направлений, так как может привести к перераспределению благ, полученных в результате выполнения его проектов, не в пользу общества или тех групп населения, которые по плану должны были получать блага.
Например, в стратегии отмечается, что приоритетные экологические инвестиции в регионе “были главным образом направлены на управление промышленным загрязнением, водоснабжение и санитарию, управление водными ресурсами, управление земельными угодьями и береговой зоной, а также лесное хозяйство и биоразнообразие” (п.21). Водные ресурсы, земля, леса, растительный и животный мир Казахстана в настоящий момент являются объектами, которые подвергаются почти неприкрытому разграблению с одной стороны, чиновниками и предпринимателями, с другой – беднейшими слоями населения, борющимися за выживание. Согласно Закону Республики Казахстан “О земле” 2001 года исполнительная власть укрепила свои позиции. “Право государства как собственника земли” согласно статье 16.2 осуществляют “государственные органы управления”, чем еще больше ущемляется право человека на доступ к природным ресурсам. Какую роль в земельных отношениях играют органы представительной власти, в том числе парламент, из закона не ясно. Таким образом, узурпация прав распоряжения землей кучкой чиновников и усиливающийся в результате этого произвол, а не отсутствие частной собственности на землю тормозит проведение реформ, подрывает основы рационального природопользования и охраны природы.
Финансирование охраны окружающей среды и экологические инвестиции
Авторы стратегии не могли пройти мимо проблем финансирования охраны окружающей среды и экологических инвестиций, однако следовало бы более четко отметить различия в положении дел в различных странах региона. В отличие от таких стран, как Польша, Чешская Республика и Венгрия, где “появляются отечественные источники финансирования для поддержки экологических инвестиций, а также совершенствуются возможности государства по решению проблем окружающей среды” (п.5), в Казахстане сохраняются не просто трудности, а наблюдается ухудшение ситуации.
Испытывая острую нехватку финансовых средств, правительство стремиться, с одной стороны, направить экологические платежи, на латание дыр в бюджете. С другой стороны, оно предпринимает меры для снижения издержек иностранных инвесторов, чтобы сделать страну более привлекательной для них, даже за счет истощения ресурсов, загрязнения окружающей среды и сокращения финансовых поступлений, необходимых для проведения природоохранных мероприятий. Казахстан тоже включился в конкурентную борьбу развивающихся стран за привлечение инвесторов, которая чревата тем, что “национальные правительства теряют способность управлять собственной экономикой в интересах своего народа” (Кортен, с.10).
Еще более серьезные опасения вызывает то, что, несмотря недостаток финансов для охраны окружающей среды, вплоть до настоящего момента в стране не только не создан, но и почти полностью разрушен формировавшийся экономический механизм рационального природопользования. Правительство Казахстана заинтересовано включать рыночные механизмы только тогда, и там где это не противоречит его экономической доктрине. Косвенно это подтверждается и проектом нового налогового кодекса Республики Казахстан. В этих условиях действующие рыночные механизмы скорее направлены на разрушение окружающей среды, чем на ее охрану. Поэтому вызывает большие сомнения то, что в ближайшее время с помощью механизмов Киотского протокола станет возможной “торговля выбросами” (п.85). При существующей экономической системе денежные средства, полученные от таких продаж, безвозвратно уйдут в бюджет. Та же участь может постичь средства “Прототипного углеродного фонда” (п.87) и других альтернативных источников финансирования (п.92).
Даже редкие животные стали разменной монетой для привлечения инвесторов. Результаты “добывания”, а фактически охоты на животных, занесенных в Красную книгу республики, уже сейчас оказывают “отрицательное влияние на поголовье редких видов” (Бекенов и др.).
Судьба экологических фондов, которые Банк рассматривает “в качестве дополнительного источника финансирования экологических проектов” в Казахстане (п.121-122) стоит под вопросом. Предпринимались неоднократные попытки полностью их ликвидировать, а их средства, которые и в лучшие годы только на 20-25% использовались на экологические цели, направить на иные не природоохранные цели. Эффективность работы самих экологических фондов справедливо “вызывает беспокойство Банка, поскольку зависит от грамотного управления фондом и государственными возможностями контролировать правоисполнение” (п.122).
В целом для Казахстана возможности внутреннего финансирования природоохранных мероприятий сокращаются, что является еще одним результатом сырьевой ориентации экономики.
Однако правительство не может отказаться полностью от финансирования природоохранных мероприятий. Поэтому оно выделяет определенные средства на эти цели, не афишируя информацию о фактических бюджетных суммах, направляемых на охрану природы. В очередных поправках к Закону “Об охране окружающей среды” предлагается вообще исключить специальную строку из бюджета, отражающую эти затраты. Одновременно осуществляется поиск средства на стороне. Авторы стратегии совершенно верно отмечают, что, “несмотря на то, что Банк подчеркивает важность передачи ноу-хау между странами, клиенты все чаще рассматривают займы ТП и гранты в качестве замены дефицитных отечественных средств, которые необходимы для управления окружающей средой…” (п.20).
Банк намерен приложить “все усилия для удовлетворения нужд стран ННГ, которые продолжают сталкиваться с трудными задачами переходного периода и имеют весьма ограниченный доступ к альтернативным источникам финансирования” (п.92). Однако следует отметить, что отсутствие финансирование зависит во многом от политики, проводимой самими государствами.
Особо охраняемые территории и биологическое разнообразие
В стратегии Банка указывается, что он будет “продолжать оказывать помощь странам-клиентам в выполнении ими обязательств в рамках международных конвенций по биоразнообразию, изменению климата и международных водоемов...” (п.83).
Данная инициатива затрагивает многочисленные правовые аспекты. Во-первых, для подобного рода деятельности следует оказать содействие странам для приведения национальных законодательств в соответствие с международным законодательством. Во-вторых, законодательная база Казахстана к настоящему моменту приведена в такое состояние, что республика просто не сможет выполнять в полной мере ряд международных конвенций.
В стратегии говорится, что Банк намерен изменить характер проектов по сохранению биоразнообразия в регионе ЕСА. “Вместо отдельных проектов, направленных на охраняемые территории, возникает структура, в большей степени направленная на комплексное развитие сельских районов в соответствии с общей задачей Банка по борьбе с бедностью…” (п.88). Для Казахстана, где проекты Банка, направленные на охраняемые территории, не дали существенных результатов, подобное заявление звучит парадоксально. Еще более парадоксально оно звучит в свете одной из недавних публикаций Банка, в которой признается, что “три новые республики Центральной Азии – Казахстан, Узбекистан и Киргизия получили в наследство модель системы охраняемых территорий, общую для всего СССР, которая была одной из лучших в мире” (Transboundary Reserves…, p.6). Если это не пустая фраза, то следовало бы как раз направить проекты на поддержку этих территорий, чтобы не дать разрушить эту систему.
Переориентация деятельности Банка может частично способствовать упадку системы природоохранных территорий, которые пока еще слишком слабо приспособлены к существованию в рыночных условиях, чему не способствует и правовая ситуация. Поддержка программ по горным и лесным экосистемам (п.88) для Казахстана в значительной степени могла бы совпадать с поддержкой особо охраняемых территорий.
Другим важным аспектом для Казахстана является правовая защита биологических ресурсов. Особенно это касается редких видов животных и растения, их частей, грибов, микроорганизмов, штаммов. В настоящий момент они являются чрезвычайно ценным материалом для биотехнологических компаний, используются для селекции или в декоративных целях. Нелегальный вывоз этих видов биоресурсов породил нелегальный высокодоходный бизнес (биопиратство), от которого страдает целый ряд развивающихся стран, в том числе и Казахстан. Имея большие ресурсы, Банк мог бы способствовать прекращению этого нелегального бизнеса. Однако в стратегии этот вопрос не поднимается.
Доступ к информации, процессу принятия решений и правосудию
В Проекте стратегии Банка выражается надежда на то, что “ратификация и применение Орхусской Конвенции по доступу к экологической информации будут находить все большую поддержку”. Авторы стратегии в качестве первого шага рекомендуют “Группам реализации проектов обеспечивать широкий доступ к экологической информации, собранной в ходе мероприятий, проводимых Банком” (п.76).
Прежде всего следует отметить, что термин “доступ к информации”, который сейчас получил широкое распространение, не отличается четкостью. Более четкий термин дается в Докладе Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), где говориться об “информации для принятия решений”. Более того, в данном докладе указывается, что странам и международным организациям следует облекать информацию “в формы, которые в большей степени приемлемы для процесса принятия решений” (Доклад Конференции…, с.504, 509). Используя существенную разницу в этих двух понятиях, многие организации предоставляют, иногда в большом количестве, самую общую информацию, которая не является достаточной для принятия решений, зато формально может рассматриваться как предоставление информации.
Подобная нечеткость понятий плохо увязывается и с политикой Банка по раскрытию информации, которую Банк вынес на обсуждение (Политика…).
Механизмы участия общественности в принятии решений в Казахстане пока тоже не созданы. Например, до настоящего времени не подготовлен регламент работы рабочих групп Парламента по подготовке и обсуждению проектов законов, что не позволяет организовать четкое сотрудничества с общественностью.
В связи с вышеуказанной ситуацией остается только надеяться, что выполнение Орхусской конвенции будет “находить все большую поддержку” в нашей стране и не превратится в очередной инструмент отвлечения внимания населения от решения насущных проблем.
Навстречу “Рио-92 + 10” (вместо заключения)
Последовательность, с которой на протяжении многих лет Банк прилагает усилия для решения мировых экологических проблем, вызывает уважение. Однако разработка Банком новой экологической стратегии – доказательство того, что назрела необходимость поиска новых подходов и более энергичных усилий для решения проблем, которые не могут быть решены старыми методами.
Располагая огромными ресурсами, Банк мог бы на деле доказать свою приверженность Всеобщей декларации прав человека, определив в качестве приоритета не прибыли, а права человека и права природы. Но это означало бы радикальные перемены не только в экономической стратегии, но и идеологии Банка, к чему он явно не готов.
Во-первых, поставив на первое место права человека, Банк мог бы направить свою поддержку в страны, действительно проводящие демократические преобразования, а не в государства, где правящая элита маскирует демократической фразеологией свою антинародную политику. Для этого можно было бы использовать инструменты, аналогичные “долгу в обмен на сохранение природы”. Тоже Банк мог бы делать и в частном секторе, совместно с Международной финансовой корпорацией, входящей в Группу Всемирного банка.
Во-вторых, Банк должен содействовать установлению справедливого экономического порядка, так как в результате экологически несбалансированного развития возникают бедность и многие экологические проблемы.
В-третьих, Банк мог бы создавать режим наибольшего благоприятствования для социально ответственных инвесторов, т.е. тех, кто не вкладывает деньги в табачные компании, производство оружия, атомную энергетику и другие социально -и экологически опасные отрасли производства.
В-четвертых, Банк мог бы выступить координатором многих экологических программ, проводимых, различными организациями, которые действуют в регионе. Однако в стратегии сказано лишь об Углеродном фонде и ГЭФ, и ничего не говорится о координации с другими организациями системы ООН, международными экологическими организациями. В результате этого Банку вряд ли удастся избежать дублирования природоохранных проектов с проектами других организаций, что приведет к снижению эффективности помощи банка или просто бесполезной трате средств.
В-пятых, стратегия Банка должна предусматривать большую степень демократизации деятельности самого Банка, чтобы доступ к информации и принятию решений, раскрытие информации, механизмы контроля над помощью Всемирного банка отдельным странам, не превратились в инструменты создания “зеленого” имиджа Банка. Не определены в стратегии в достаточной мере и механизмы привлечения общественности к принятию решений и учета общественного мнения.
Наконец в пункте 93 Проекта стратегии говорится, что “поглощающая способность” ННГ ограничена малыми возможностями по реализации проектов и программ и слабым пониманием значения экологических вопросов для достижения экономического роста и устойчивости. Вследствие этого решение экологических проблем, особенно на уровне центральных министерств финансов и экономики, как правило, не считается приоритетным”. В этой связи “увеличить масштабы помощи ННГ будет непросто”. С этим можно полностью согласиться, тем более что и в лучших условиях вышеназванные недостатки стратегии Банка не позволили бы радикальным образом изменить экологическую ситуацию.
Литература
- Вулфенсон Д.Д. Коалиция во имя перемен. Обращение к Совету управляющих. – Вашингтон, Группа Всемирного банка, 1999.
- Годовой отчет Всемирного банка – 1995. – Вашингтон, Всемирный банк, 1995.
- Доклад Конференции ООН по окружающей среде и развитию. Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 года. – Нью-Йорк, ООН, 1993.
- Кортен Д. Развитие, ересь и экологическая революция. В кн.: Развитие во имя Человека. – М., СоЭС, 1995.
- Политика Всемирного банка в отношении раскрытия информации о своей деятельности. – Вашингтон, Всемирный банк, 18 сентября 2000 года.
- Проект экологической стратегии Всемирного банка для региона Европы и Средней Азии. (Проект от 15 августа 2000 года).
- Разработка экологической стратегии Группы Всемирного банка. – Вашингтон, Группа Всемирного банка, год не указан.
- Роде Э. Банки, биржи, валюты современного капитализма. – М., 1986.
- Acharya A. Mainstreaming the Environment – Progress in Greening the Bank’s Portfolio // Environment Matters. Annual Review. – World Bank, 2000, p.10-11.
- Georgieva I. Building a Sustainable World. Environment Matters. Annual Review. – World Bank, 2000, p.6-9.
- Helping Countries Combat Corruption. Progress at the World Bank. – Washington, World Bank, 2000.
- How do we stand? People, Planet & Profit. The Shell Report 2000. – London, 2000.
- Indicators of Sustainable Development. Framework and Methodologies. – United Nations, New York, 1996.
- Korten D. When Corporations Rule the World. – West Hartford, Kumarian Press, 1995.
- Mikesell R.F. and Williams L.F. International Banks and the Environment. – San Francisco, Sierra Club Books, 1992.
- Transboundary Reserves. World Bank Implementation of the Ecosystem Approach. – World Bank, 2000.