Гендерное равенство в России и Канаде: перспективы использования позитивного опыта

Вид материалаДокументы

Содержание


История становления гендерной политики в Канаде
Подобный материал:


Гендерное равенство в России и Канаде:

перспективы использования позитивного опыта


Вопросы гендерного равенства, гендерной политики в нашей стране не часто являются предметом научных исследований. Однако в последнее десятилетие представители экспертного сообщества все активнее стали обращаться к этой теме на различных конференциях и на страницах научных изданий. Вместе с тем наряду со сторонниками скорейшего внедрения основ гендерной политики, в России по-прежнему много тех, кто не видит в этом острой необходимости, т.к. ситуация в сфере обеспечения равенства полов представляется им весьма благополучной.

Попробуем разобраться в этих точках зрения, обратившись к опыту Канады – одной из стран, официально признавшей необходимость всестороннего внедрения гендерной политики. Но прежде хотелось бы коротко остановиться на развитии отношения к вопросам обеспечения гендерного равенства в российском обществе.

Как мы уже отметили, Россия относится к числу тех государств, где проблемы гендерного равенства стали предметом общественного внимания только в конце 1980-х годов. Речь в данном случае идет не о формальном равенстве по признаку пола, закрепленному сразу после революции 1917 года, а о фактическом равенстве прав и возможностей их реализации представителями обоих полов. За прошедшие 20 лет удалось сделать немало (созданы и функционируют различные женские общественные организации, проводятся гендерные исследования и т.д.), однако, если говорить о масштабном внимании к проблемам гендерного равенства со стороны общества и государства, то его по-прежнему нет.

Мы значительно отстаем от стран Западной Европы по числу женщин, занимающих руководящие должности в органах законодательной и исполнительной власти, а органы государственной власти или должностные лица, которые непосредственно занимались бы вопросами равноправия вообще отсутствуют (в отличие, например, от Италии, где в правительстве существует должность министра по проблемам равноправия). В настоящее время в России две женщины замещают должности федеральных министров (возглавляют Министерство экономического развития и Министерство здравоохранения и социального развития), одна – пост губернатора, в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва из 450 избранных депутатов 63 женщины (14%), в Совете Федерации Федерального Собрания из 166 членов только 6 женщин (3,6%). Согласно данным Межпарламентского союза представительство женщин в нижней палате парламента должно составлять не менее 30% от общего числа депутатов, чтобы женщины могли эффективно участвовать в разработке принимаемых решений1. Следовательно, применительно к России говорить даже не о равном (такого уровня представительства нет почти нигде в Европе), но хотя бы о минимально необходимом уровне представительства женщин в политике пока говорить рано.

Введение так называемого «материнского капитала», призванного не только помочь женщине в материальном обеспечении воспитания ребенка, но и по ее желанию компенсировать период ухода за ребенком путем зачисления этих средств в Пенсионный фонд; повышение размера ежемесячных пособий по уходу за ребенком и другие аналогичные меры носят скорее компенсационно-стимулирующий характер и направлены в первую очередь на повышение рождаемости, а не на обеспечение гендерного равенства между мужчиной и женщиной в общепринятом понимании. Поэтому можно согласиться с мнением С.В. Полениной, отмечающей, что «государство в настоящий момент старается ориентировать женщин на материнство, исключая их, таким образом, из круга трудовых отношений»2. Остается добавить, что женщины могут быть исключены при таком подходе не только из активных трудовых отношений, но и из политической и общественной жизни.

Тем не менее в последние десятилетия активно развиваются женские общественные организации. Среди них можно отметить Женскую сетевую программу Института «Открытое общество» - Россия (1998-2002 г.г.), продолжаемую в настоящее время Фондом «Институт социальной и гендерной политики» (учрежден в 2002 г.)3; деятельность Канадского Фонда гендерного равенства, работающего в России с 1999 года.4 Заслуживает внимания и деятельность Московского центра гендерных исследований, созданного в 1990 году, который провел многочисленные научные и образовательные проекты, посвященные проблемам гендерного равенства5.

В ряде субъектов Федерации созданы общественные организации, пропагандирующие идеи гендерного равенства (в основном женские). Вообще следует отметить, что хотя принципы гендерного равенства и гендерной политики распространяются на оба пола, заинтересованность в их реализации в России проявляют в первую очередь женщины, т.к. при формальном равенстве прав представителей обоих полов, закрепленных в том числе в законодательстве, именно женщины фактически ограничены в возможностях их реализации.

Признавая значимость уже достигнутого в России в сфере внедрения гендерной политики, следует отметить, что работа по преодолению гендерных стереотипов в российском обществе еще только начинается. По мнению сторонников необходимости внедрения пренципов обеспечения гендерного равенства, перед обществом и государством в настоящее время стоят следующие основные проблемы в этой сфере:

Во-первых, в масштабах государства все выше перечисленные программы и деятельность различных женских общественных организаций имеют незначительный охват. Информация об их деятельности размещается в Интернете на специализированных сайтах, но создаваемые ими информационные поводы, которые доводятся до широкой общественности, крайне редки. Федеральные телеканалы и печатные СМИ практически не уделяют гендерным проблемам и организациям, которые занимаются их решением, никакого внимания. Нельзя также забывать, что именно СМИ (а не Интернет) являются пока основным источником информации для большинства населения России. Таким образом, первая проблема – это недостаток информации о том, что такое гендерное равенство, о деятельности общественных организаций и совместных международных программах по решению гендерных проблем в России.

Во-вторых, государство в лице его органов не рассматривает соблюдение гендерного равенства как заслуживающее внимания и постановки на особый контроль, полагая, что серьезных проблем в данной сфере нет. На одно из первых мест среди приоритетов государственной политики ставится решение демографической проблемы и, как следствие, государство (через отдельный национальный проект) практически навязывает женщинам возврат к традиционному жизненному укладу, в котором им отводится роль рождения и воспитания детей, за что предусмотрены денежные и иные поощрения («материнский капитал», различные пособия и т.д.). В этой ситуации обращение к проблемам равенства женщин и мужчин в возможности получения образования (особенно высшего), в трудовых отношениях, обеспечении равных возможностей для продвижения по карьерной лестнице (на государственной и муниципальной службе и в сфере частного бизнеса), увеличения представительства женщин в органах законодательной власти на федеральном и региональном уровне не является приоритетным для государства. Таким образом, вторая проблема – это ненацеленность государственной власти на внедрение принципов гендерной политики.

В-третьих, не только государство, но и российское общество по-прежнему не готово относиться к гендерным проблемам со всей серьезностью. Они воспринимаются многими гражданами как надуманные, отвлекающие от проведения действительно важных политических, экономических и социальных реформ.

Причины такого отношения к проблемам гендерного равенства отчасти кроются в остаточных явлениях привычного патриархального уклада жизни россиян, в рамках которого социальное положение женщины априори считалось более низким, чем положение мужчины (причем и в женском сознании тоже; более того, женщины, как правило, не воспринимают доминирующее положение мужчины как дискриминацию своих прав). Таким образом, третья проблема – это отсутствие восприятия гендерных проблем как серьезных со стороны самого общества.

В-четвертых, несмотря на то, что Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1980 г.), а в Конституции Российской Федерации установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15), российское законодательство фактически не затрагивает вопросы обеспечения равных прав для мужчин и женщин.

Положение части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации («государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола») не получило своего развития в законах и иных нормативных актах. Некоторые попытки решить проблему закрепления гарантий равенства прав мужчин и женщин предпринимались, однако их число незначительно и, как правило, они были безрезультатными. В частности, был разработан проект Федерального закона «О государственных гарантиях равных прав мужчин и женщин и равных возможностей для их реализации». Он был рассмотрен Государственной Думой в первом чтении 16 апреля 2003 года, но не был принят. Таким образом, четвертая проблема – это отсутствие в России нормативных актов, развивающих положения Конституции Российской Федерации о равенстве независимо от пола. Попытки разрешения споров о нарушении прав женщин по половому признаку (например, при приеме на работу, увольнении с работы, при проведении выборов в органы государственной власти и местного самоуправления) наталкиваются на отсутствие соответствующей правовой базы и сформировавшейся судебной практики.

Представляется, что решение перечисленных проблем возможно лишь при взаимных усилиях общества (в лице граждан и общественных организаций) и органов государственной власти и местного самоуправления. Эти усилия могут выражаться в постепенном принятии необходимых нормативных актов, повышении контроля за соблюдением прав всех лиц независимо от пола, проведении информационной поддержки в распространении идей гендерного равенства и т.д.

Безусловно, предстоит очень серьезная и сложная работа, связанная в первую очередь с изменением сознания граждан, однако зарубежный опыт показывает, что проведение гендерной политики на государственном уровне дает свои результаты, пусть и через значительное время.

В рамках настоящей статьи мы попытаемся отразить основные аспекты канадского опыта в вопросах обеспечения равенства мужчин и женщин (в первую очередь, историю становления гендерной политики, ее понятийный аппарат и основные направления осуществления на современном этапе).


История становления гендерной политики в Канаде

Внедрение принципов гендерного равенства в деятельность государства и осознание необходимости этого обществом проходило в Канаде в несколько этапов. Следует особо отметить, что подготовительной деятельностью было функционирование различных женских общественных организаций, которые регулярно поднимали вопросы защиты прав женщин (в трудовых отношениях, в вопросах воспитания и содержания детей, защиты от насилия в семьях, сексуального насилия и т.д.).

В 1976 г. было создано Канадское управление по делам женщин – специальный орган государственной власти, призванный обеспечить реализацию согласованной политики всеми органами власти по вопросам, касающимся защиты прав и интересов женщин.

В 1981 году Канада ратифицировала Конвенцию ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Затем, в 1985 году были введены в действие Разделы 15 и 28 Канадской хартии прав и свобод6, запрещающие дискриминацию по признаку пола. При этом равенство граждан независимо от пола трактуется не только как принятие одинаковых мер в процессе управления в отношении представителей обоих полов, а напротив, предполагает в некоторых случаях использование разных методов (главное, чтобы в итоге и женщины, и мужчины имели равное положение и равные возможности), поскольку нормативное регулирование и государственное управление, которые по формальным критериям выглядят «нейтральными» с точки зрения гендерного равенства, на практике могут вести к дискриминации.

В 1995 г. Канада одобрила Платформу действий ООН, принятую на Четвертой всемирной конференции ООН по положению женщин (Beijing Platform for Action), призывающую использовать процесс гендерного анализа при принятии нормативных актов и в процессе управления.

В 1999 году в Канадском управлении по делам женщин был сформирован Департамент гендерного анализа.

В период с 1995 года по 2005 год федеральное правительство Канады реализовало два пятилетних плана достижения гендерного равенства: Федеральный план гендерного равенства 1995 -2000 (Federal Plan on Gender Equality - 1995-2000) и Повестку федерального равенства 2000-2005 (Agenda for Gender Equality 2000-2005).

Федеральный план обеспечения гендерного равенства7 фиксирует наиболее важные вопросы, которые необходимо решать на пути продвижения к полному равенству женщин и мужчин в Канаде, и определяет основные государственные задачи в этой сфере:

1) внедрить гендерный анализ во всех министерствах и агентствах федерального правительства;

2) повысить уровень экономической независимости и благополучия женщин;

3) улучшить физическое и психическое состояние женщин;

4) снизить уровень насилия в обществе, в частности, насилия против женщин и детей;

5) содействовать достижению гендерного равенства во всех аспектах культурной жизни;

6) создать условия для включения женщин в государственное управление;

7) содействовать достижению и поддерживать глобальное гендерное равенство;

8) создавать благоприятные условия для достижения гендерного равенства среди работников федеральных министерств и агентств.

При этом гендерный анализ стал одним из важнейших компонентов обоих планов, получив распространение в деятельности большинства органов власти Канады. Более того, во многих федеральных органах были созданы специальные управления или назначены отдельные сотрудники, занимающиеся вопросами обеспечения гендерного равенства в деятельности этих органов, посредством проведения гендерного анализа. В качестве примера можно привести специально разработанную структуру порядок проведения гендерного анализа в Министерстве по делам иммиграции и беженцев8.

В 1998 году Канадское управление по делам женщин разработало «Руководство по проведению гендерного анализа в процессе управления»9, являющееся базовым для всех органов власти Канады. Методика гендерного анализа является базовой для всех органов управления Канады, которые обязаны использовать ее в тех случаях, когда принимаемое решение или разрабатываемый ими нормативный акт может нарушить принципы гендерного равенства10.

В настоящее время согласно последнему Докладу Постоянного комитета Парламента Канады по положению женщин11 с Управлением по делам женщин тесно взаимодействуют: Министерство по делам гражданства и иммиграции, Министерство канадского наследия, Министерство обороны, Министерство по вопросам инфраструктуры, правительства провинций и др. Сотрудничество осуществляется путем: проведения обучения служащих названных государственных органов правилам проведения гендерного анализа; совместной разработки новых методик при проведении гендерной политики в зависимости от специализации министерства или ведомства; проведения специальных исследований и т.д. Канадское управление по делам женщин также регулярно проводит оценку эффективности деятельности органов власти по проведению гендерного анализа.

Однако наряду с положительным опытом применения гендерного анализа и гендерно-ориентированной политики органами власти в Канаде в некоторых министерствах и ведомствах, по мнению Канадского управления по делам женщин, имеет место нежелание внедрять принципы гендерного анализа либо недостаточно эффективная деятельность в этом направлении. Например, министерства активно участвуют в обучающих программах, но не внедряют полученные навыки в практической деятельности, либо предлагают переложить свои обязательства по проведению гендерного анализа на сотрудников Канадского управления по делам женщин, либо говорят об отсутствии кадров и дополнительной нагрузке на министерство, которая никак не компенсируется и т.п.

В качестве вариантов решения этих проблем Канадское управление по делам женщин совместно с Постоянным комитетом Парламента Канады рассматривают следующие меры: закрепление в законодательстве Канады обязанности органов управления проводить гендерный анализ; активизация работы Межведомственного комитета по гендерному анализу; увеличение объемов финансирования деятельности по проведению гендерного анализа, что позволит решить кадровый дефицит; дальнейшее проведение обширной информационной политики среди населения о деятельности органов власти по обеспечению гендерного равенства.


Что касается перспектив внедрения в России канадского опыта обеспечения гендерного равенства, как и любой другой иностранный опыт, он может использоваться только с учетом российских особенностей. Последние, как мы уже отмечали, включают в себя низкую степень готовности общества к появлению нового принципа управления и низкую степень готовности органов государственной власти руководствоваться принципами гендерного равенства в своей деятельности. Изменение этих условий потребует длительного времени. Однако пассивное ожидание момента, когда и общество, и государство осознают необходимость обеспечения реального равенства прав и возможностей мужчин и женщин, может значительно затянуть этот процесс, принося ущерб другим, казалось бы, никак не связанным с гендерным равенством отношениям. Например, сейчас много говорится о необходимости развития в России малого бизнеса12, и здесь активизация женщин на рынке труда могла бы дать ощутимый экономический эффект, т.к. во многих странах именно женщины часто начинают и успешно осуществляют проекты, относящиеся к малому бизнесу.

На настоящем этапе представляется возможным говорить о двух направлениях гендерной политики российского государства, в которые могут быть включены отдельные аспекты канадского опыта:

1. Разработка государственной концепции или программы обеспечения гендерного равенства, которая должна предусматривать в первую очередь меры по информированию граждан о том, что такое гендерное равенство, почему оно значимо, какие перспективы может иметь внедрение этого принципа.

2. Разработка и проведение пилотных проектов по внедрению гендерного анализа в деятельность некоторых государственных органов (на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации), особенно законотворческих.

После анализа результатов, полученных от данной деятельности, можно будет разрабатывать следующие шаги по развитию институтов обеспечения гендерного равенства.

1 См.: Степанова Н.М. Роль женщин в российской и европейской политике // Избирательный процесс в России: национальные особенности и европейский опыт. М.: ИЕ РАН – Издательство «ОГНИ», 2004. С. 40.

2 Правовые проблемы гендерного равенства в России: философия, социология, юридическая техника (Обзор материалов «круглого стола») // Государство и право. 2007. № 9. С. 113.

3 Подробнее см. сайт www.genderpolicy.ru.

4 Подробнее см. сайт www.acdi-cida.ru.

5 Подробнее см. сайт www.gender.ru.

6 Канадская хартия прав и свобод является составной частью Конституции Канады.

7 Данный документ на анг. языке см. на сайте www.swc-cfc.gc.ca.

8 См.: A strategic framework for gender-based analysis at Citizenship and Immigration Canada, 2005.

9 Данный документ см. на сайте www.swc-cfc.gc.ca.

10 Подробнее о деятельности органов государственной власти Канады по проведению гендерного анализа см.: Canadian Experience in Gender Mainstreaming. 2002.

11 Материал на англ. языке размещен на сайте cmte.parl.gc.ca.

12 15 мая 2008 г. Президент Российской Федерации подписал Указ № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», предусматривающий разработку проектов федеральных законов и планов мероприятий, направленных на стимулирование развития малого и среднего предпринимательства.