Аналіз регуляторного впливу проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із ратифікацією Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті»
| Вид материала | Закон |
- Законукра ї н и, 67.49kb.
- Аналіз регуляторного впливу проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих, 55.53kb.
- Благодійний фонд, 161.09kb.
- Аналіз регуляторного впливу, 31.89kb.
- Аналіз регуляторного впливу проекту рішення Марганецької міської ради, 47.19kb.
- Верховна Рада України постановляє: І. Внести зміни до таких закон, 288.74kb.
- Відомості Верховної Ради України, 2010 р., N 33, ст. 471 Стаття Сфера застосування, 847.26kb.
- Кодекс законів про працю України, 461.45kb.
- Закону України «Про поштовий зв'язок», 79.79kb.
- Україна, 401.69kb.
Аналіз регуляторного впливу
проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із ратифікацією Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті»
1. Визначення та аналіз проблеми, яку пропонується розв’язати шляхом державного регулювання господарських відносин
Опис проблеми, причини та умови її виникнення
Проблематика сталого розвитку та його науково-методичне і методологічне забезпечення – на часі соціально-економічних досліджень останніх років. Це підтверджується численними публікаціями, проектами, фундаментальними і прикладними дослідженнями. Поряд з тим, процедури щодо управлінського впровадження принципів сталого розвитку, створення дієвих моделей та визначення їх сутності і місця у чинній нормативно-правовій системі залишається поза увагою досліджень. Особливо це стосується гарантування екологічної безпеки. Процес гарантування екологічної безпеки – тривалий і послідовний, тому суспільству потрібен механізм урахування наслідків рішень, що прямо чи опосередковано стосуються стану довкілля. Одним з таких механізмів (системи процедур) є Стратегічна екологічна оцінка (СЕО).
На зустрічі Міністрів охорони навколишнього природного середовища європейських країн, яка проходила у травні 2003 року в Києві, Україна приєдналась до Міжнародного Протоколу про Стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у трансграничному контексті (далі – Протокол). Цей Протокол спирається на Конвенцію про оцінку впливу на навколишнє середовище у трансграничному контексті, яка прийнята в Еспоо (Фінляндія) у лютому 1991 та Рішення про підготовку юридично обов’язкового протоколу про Стратегічну екологічну оцінку, що затверджено у Софії у лютому 2001 року. Мета Протоколу – сприяння розгляду екологічних проблем при розробці проектів, планів та програм соціально-економічного розвитку, проектів нормативних і законодавчих документів, забезпечення участі громадськості у впровадженні Стратегічної екологічної оцінки, встановлення чітких, відкритих та ефективних процедур Стратегічної екологічної оцінки, сприяння сталому розвитку на рівні офіційних документів, планів та програм.
На цей час підготовлено проект Закону України «Про ратифікацію Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті».
Однак, базові положення Протоколу не інтегровані в національне законодавство.
Обґрунтування необхідності державного регулювання та неможливості розв’язання проблеми за допомогою чинних регуляторних актів та ринкових механізмів
Оцінка екологічних впливів господарської діяльності в Україні забезпечується двома процесами: оцінкою впливу на навколишнє середовище (далі - ОВНС) та державною екологічною експертизою. Предмет та процедура екологічної оцінки в процесі ОВНС та державної екологічної експертизи не дозволяють здійснити оцінку впливу проектів стратегічних планів територіального розвитку та комплексних програм соціально-економічного розвитку територій на місцевому, регіональному та національному рівнях (далі – програм та планів). Стратегічна екологічна оцінка (далі – СЕО) дозволяє здійснити таку оцінку до прийняття рішення про реалізацію програм та планів і не суперечить ОВНС та державній екологічній експертизі, а також гармонійно їх доповнює.
Законодавча і певна методологічна основа для впровадження процедури СЕО існує в Україні, але практика екологічної експертизи законодавчих та регуляторних актів досить обмежена. Це багато в чому пов'язано з тим, що в українській системі екологічної експертизи відсутній диференційований підхід до об'єктів різної складності і різних масштабів впливу на навколишнє середовище. Список об'єктів екологічної експертизи досить значний і містить різні об'єкти – від проектів планів, програм і законопроектів до проектів будь-якої господарської діяльності. Такий підхід створює серйозні проблеми. Досить складним є створення єдиної методологічної і процедурної бази, що забезпечила б ефективну і результативну експертизу планів, програм, законопроектів (стратегічну оцінку), з одного боку, і проектів господарської діяльності різного ступеня складності (оцінку впливу на проектному рівні), з іншого. У той же час, в Україні накопичений певний позитивний досвід проведення громадських екологічних експертиз проектів законодавчих документів і програм.
Незважаючи на недостатню ефективність механізму імплементації результатів суспільних слухань у процесі прийняття рішень, ці прецеденти мають дуже велике методичне значення і свідчать про готовність українського суспільства до ефективного використання процедури стратегічної оцінки екологічних рішень. Враховуючи те, що СЕО згідно з визначенням це більш інструмент планування ніж механізм оцінки, для того щоб СЕО була включена в існуючу національну систему екологічної оцінки, необхідно проводити цільову діяльність з розвитку потенціалу СЕО в країні.
Суб’єкти, на яких проблема справляє негативний вплив
Суб’єктами, на яких проблема справляє негативний вплив, є, перш за все, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів та Рада міністрів Автономної Республіки Крим, які на основі принципів законності, наукової обґрунтованості, комплексності, незалежності, гласності та довгострокового прогнозування будуть здійснювати процедуру стратегічної екологічної оцінки.
- Цілі державного регулювання
Міністерством екології та природних ресурсів України розроблено проект Закону України «Про ратифікацію Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті».
Ураховуючи євроінтеграційну спрямованість екологічної політики України, є потреба у вдосконаленні законодавства за напрямами приведення у відповідність із європейською практикою, зокрема, положеннями Протоколу про Стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у трансграничному контексті.
Ратифікація Протоколу потребуватиме внесення змін до законів України
«Про охорону навколишнього природного середовища», «Про державні цільові програми», що передбачено законопроектом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із ратифікацією Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті».
Крім того, необхідно розробити ряд проектів актів Кабінету Міністрів України в частині створення механізму реалізації СЕО.
Це сприятиме створенню в Україні розгалуженого взаємопов’язаного правового поля з урахуванням світових тенденцій щодо ефективного розв’язання проблеми стратегічної екологічної оцінки.
Проект цього регуляторного акта розроблено, з метою імплементації положень Протоколу про Стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті, на виконання законів України «Про міжнародні договори України», «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року», Національний план дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 роки, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 577-р. Стратегічна екологічна оцінка є одним із інструментів реалізації державної екологічної політики відповідно до Основних засад (стратегії) державної екологічної політики України на період до 2020 року.
Проект регуляторного акта спрямований на розв’язання проблеми, визначеної в попередньому розділі АРВ. У цілому, основними цілями прийняття законопроекту є:
а) інтеграція екологічних цілей та пріоритетів, що пов’язані із забезпеченням сталого розвитку, до розробки планів та програм;
б) інтеграція (узгодження) процедур з проведення СЕО згідно з аналогічними процедурами держав Європейського союзу на основі відповідних міждержавних угод, міжнародних конвенцій тощо;
в) започаткування реальних процедур впровадження СЕО до програм соціально-економічного розвитку регіонів (адміністративних областей) та галузей України;
г) поширення практики СЕО на місцеві проекти й програми, що можуть ініціюватися групами зацікавлених сторін;
д) удосконалення механізмів реалізації СЕО та контролю її ефективності щодо планів та програм загальнодержавного та міжнародного значення.
Внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із ратифікацією Протоколу сприятиме адаптації законодавства України до законодавства ЄС, оскільки Протокол відтворює підхід прийнятий на рівні ЄС та закріплений у директиві 2001/42/EC. Крім того, запровадження стратегічної екологічної оцінки забезпечить належне виконання Україною міжнародних зобов’язань щодо євроінтеграції та матиме позитивний вплив на розвиток відносин України з державами, які надають підтримку впровадження СЕО.
3. Альтернативні способи досягнення визначених цілей. Аргументи щодо переваги обраного способу
Під час розробки проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із ратифікацією Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті» було враховано такі альтернативні способи:
3.1. Залишення без змін існуючих законодавчих актів
Залишення без змін існуючих законодавчих актів сприятиме погіршенню реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, якості розробки матеріалів «Оцінки впливів на навколишнє середовище» у складі проектної документації, проведення їх державної екологічної експертизи та збільшення вірогідності ризикованих інвестицій у проекти, реалізація яких може негативно впливати на стан навколишнього середовища не тільки України, але й сусідніх країн.
Таким чином, запровадження цієї альтернативи визнано недоцільним.
3.2. Розроблення проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із ратифікацією Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті»
Розроблення проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із ратифікацією Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті» сприятиме потребам у розв’язанні визначеної проблеми в цілому та принципам державної регуляторної політики. Зміни, що вносяться до Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про державні цільові програми» будуть затверджені центральними органами виконавчої влади, що відповідають за розроблення проектів стратегічних планів територіального розвитку та комплексних програм соціально-економічного розвитку територій на місцевому, регіональному та національному рівнях.
Затвердження цього регуляторного акта забезпечить досягнення встановлених цілей, починаючи з дня його прийняття, та сприятиме підвищенню міжнародного іміджу України, залученню України до виконання міжнародних природоохоронних проектів і подальшого розвитку взаєморозуміння та добросусідських відносин між Україною та членами Європейського Союзу.
Реалізація проекту Закону України дозволить широко інформувати та залучати суб’єкти господарювання, органи виконавчої влади та місцевого самоврядування і громадськість до процесу впровадження стратегічної екологічної оцінки в Україні.
4. Механізми та заходи, що пропонуються для розв’язання проблеми
Механізм дії регуляторного акта
Для досягнення цілей, визначених у другому розділі АРВ, у проекті Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із ратифікацією Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті» передбачено внесення змін до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» у частині обов’язковості стратегічної екологічної оцінки, як основного принципу охорони навколишнього
природного середовища.
Крім того, визначено, що проекти стратегічних планів територіального розвитку та комплексних програм соціально-економічного розвитку територій на місцевому, регіональному та національному рівнях приймаються за умови проведення стратегічної екологічної оцінки та отримання висновку.
Законопроектом пропонується віднести до компетенції Кабінету Міністрів України встановлення порядку проведення стратегічної екологічної оцінки у тому числі, у транскордонному контексті, а до компетенції Ради міністрів АР Крим організація проведення стратегічної екологічної оцінки планів та програм, які будуть реалізовуватись на території Автономної Республіки Крим.
Розділ VI пропонується доповнити статтею 28-1. Стратегічна екологічна оцінка, якою визначено об’єкти та суб’єкти стратегічної екологічної оцінки, джерела фінансування та завдання стратегічної екологічної оцінки. Також, визначається, що Порядок проведення стратегічної екологічної оцінки встановлюється Кабінетом Міністрів України».
Крім того встановлено вимоги щодо обов’язковості виконання висновків стратегічної екологічної оцінки, а саме:
висновок державної стратегічної екологічної оцінки після затвердження спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів та Радою міністрів Автономної Республіки Крим, на території Автономної Республіки Крим, є обов’язковим для виконання;
прийняття проектів стратегічних планів територіального розвитку та комплексних програм соціально-економічного розвитку територій на місцевому, регіональному та національному рівнях, а також їх реалізація без висновку стратегічної екологічної оцінки забороняється.
У Закон України «Про державні цільові програми» запропоновано внесення змін щодо проведення стратегічної екологічної оцінки можливого впливу від реалізації державної цільової програми у випадку коли така реалізація пов’язана з використанням природних ресурсів та (або) може чинити негативний вплив на навколишнє природне середовище та здоров’я населення.
Також встановлено повноваження спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів у сфері розроблення та виконання державних цільових програм проведення стратегічної екологічної оцінки у транскордонному контексті проектів стратегічних планів територіального розвитку та комплексних програм соціально-економічного розвитку територій на місцевому, регіональному та національному рівнях.
Таким чином, цей регуляторний акт містить норми, які спрямовані на приведення природоохоронного законодавства України в частині стратегічної екологічної оцінки у відповідність до міжнародних договорів.
Організаційні заходи для впровадження регулювання
Для впровадження цього регуляторного акта необхідно провести погодження проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із ратифікацією Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті» із заінтересованими центральними органами виконавчої влади.
5. Можливості досягнення визначених цілей у разі прийняття регуляторного акта. Вплив зовнішніх факторів на дію регуляторного акта
На дію регуляторного акта можуть вплинути зміни в чинному законодавстві. Вплив може мати як позитивний (наприклад, у разі встановлення більш детальних та чітких вимог законодавства щодо процедури ОВНС та проведення державної екологічної експертизи) так і негативний характер.
Негативно на дію регуляторного акта може вплинути відсутність мотивації центральних та місцевих органів виконавчої влади у виконанні процедур Протоколу СЕО, передбачених для інтеграції в національне законодавство. Ураховуючи те, що процедура СЕО може відрізнятися в залежності від видів та охоплення територій впливу проектів (проекти стратегічних планів територіального розвитку, комплексних програм соціально-економічного розвитку територій на місцевому, регіональному та національному рівнях), а також від масштабів впливу, у тому числі його транскордонного контексту, Порядок проведення стратегічної екологічної оцінки по кожному конкретному проекту, може бути різним. З метою врегулювання цього питання проектом Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із ратифікацією Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті» включено положення, які є законодавчим підґрунтям для затвердження Постанови Кабінету Міністрів «Про затвердження Порядку проведення стратегічної екологічної оцінки», що буде розроблена Міністерством екології та природних ресурсів України на виконання його вимог.
Оцінка можливості впровадження акта та виконання його вимог центральними та місцевими органами виконавчої влади
Для впровадження та виконання вимог регуляторного акта органами державної влади не потрібно додаткових витрат з державного бюджету.
Ураховуючи те, що у Міністерстві екології та природних ресурсів України наявний штат висококваліфікованих спеціалістів та сучасні інформаційні технології, вбачається висока реалізація його положень. Зокрема, з метою усунення невизначеностей під час впровадження зазначеного акта центральними та місцевими органами виконавчої влади передбачається затвердження Порядку проведення стратегічної екологічної оцінки та Методичних рекомендацій з підготовки та проведення стратегічної екологічної оцінки.
Характеристика механізму повної або часткової компенсації можливої шкоди у разі настання очікуваних наслідків дії акта
Стратегічній екологічній оцінці підлягають проекти стратегічних планів територіального розвитку та комплексних програм соціально-економічного розвитку територій на місцевому, регіональному та національному рівнях.
Виключення становлять проекти планів, програм, спрямованих на забезпечення оборонної (військової) діяльності, ліквідацію надзвичайних ситуацій, проекти планів та програм у фінансово-бюджетній сфері, а також проекти планів та програм, які містять відомості, віднесені до державної таємниці.
Стратегічна екологічна оцінка проводиться спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів та Радою міністрів Автономної Республіки Крим на основі принципів законності, наукової обґрунтованості, комплексності, незалежності, гласності та довгострокового прогнозування.
Для участі в проведенні стратегічної екологічної оцінки можуть залучатися відповідні органи державного управління України, представники науково-дослідних, проектно-конструкторських, інших установ та організацій, вищих навчальних закладів, громадськості, експерти міжнародних організацій.
Завданнями стратегічної екологічної оцінки є:
а) визначення у довгостроковій перспективі екологічної безпеки законодавчої, галузевої, господарської та іншої діяльності, яка може в майбутньому прямо або опосередковано спричинити негативний вплив на стан навколишнього природного середовища;
б) встановлення відповідності проектів стратегічних планів територіального розвитку та комплексних програм соціально-економічного розвитку територій на місцевому, регіональному та національному рівнях вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища;
в) оцінка об’єктів стратегічної екологічної оцінки щодо впливу на навколишнє природне середовище та забезпечення сталого розвитку.
Періодичність здійснення державного контролю та нагляду за додержанням вимог акта
Періодичність здійснення державного контролю та нагляду за додержанням вимог акта вже врегульована чинним законодавством. Відповідно до Закону України «Про екологічну експертизу», Міністерством екології та природних ресурсів України як спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, а також спеціально створюваними ним комісіями, еколого-експертними підрозділами, спеціалізованими установами та організаціями проводиться державна екологічна експертиза документації, з метою запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища. Перевірка дотримання положень, що вносяться проектом Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із ратифікацією Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті» здійснюватиметься в кожному конкретному випадку під час проведення стратегічної екологічної оцінки.
6. Очікувані результати від прийняття регуляторного акта
| Сфери впливу | Вигоди | Витрати |
| Інтереси держави | Адаптація законодавства України до законодавства ЄС. Належне виконання Україною міжнародних зобов’язань щодо євроінтеграції, що матиме позитивний вплив на розвиток відносин України з державами, які надають підтримку впровадження СЕО. Більш обґрунтоване визначення доцільності та прийнятності планованої діяльності щодо забезпечення безпеки навколишнього середовища | Витрати на адміністрування процесу з боку держави не передбачаються |
| Інтереси суб’єктів господарювання | Планування суспільного розвитку та господарської діяльності із врахуванням та наданням пріоритетності факторам впливу на навколишнє середовище, природокористування та забезпечення сталості екосистем у процесі прийняття стратегічних рішень. | Додаткові витрати суб’єктів господарювання не передбачаються |
| Інтереси громадян | Забезпечення високого рівня охорони навколишнього природного середовища, включаючи здоров’я населення | Додаткові витрати громадян не передбачаються |
7. Обґрунтування строку дії регуляторного акта
Строк дії регуляторного акта встановлюється на необмежений термін.
8. Прогнозні значення показників результативності регуляторного акта
Виходячи з цілей державного регулювання, визначених у другому розділі АРВ, для відстеження результативності регуляторного акта вибрано такі показники:
1) статистичні показники:
- зменшення рівня забруднення навколишнього природного середовища на відповідний території (викиди, скиди, утворення та розміщення відходів);
- кількість проектів стратегічних планів територіального розвитку та комплексних програм соціально-економічного розвитку територій на місцевому, регіональному та національному рівнях, на яких поширюватиметься дія акта;
- розмір надходжень до державного бюджету визначатиметься кількістю центральних та місцевих органів виконавчої влади, пов‘язаних з виконанням вимог акта та відповідно до положень Податкового кодексу;
- кошти і час, що витрачатимуться центральними та місцевими органами виконавчої влади, пов'язані з виконанням вимог акта;
2) соціологічні показники:
- кількість центральних та місцевих органів виконавчої влади, які звернулись до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів та Ради міністрів Автономної Республіки Крим з метою проведення стратегічної екологічної оцінки;
- кількість відповідних органів державного управління України, представників науково-дослідних, проектно-конструкторських, інших установ та організацій, вищих навчальних закладів, громадськості, експерти міжнародних організацій, що будуть залучатися до проведення стратегічної екологічної оцінки;
- тривалість процедури стратегічної екологічної оцінки, днів;
- тривалість процедури реєстрації висновку стратегічної екологічної оцінки, днів;
- рівень поінформованості центральних та місцевих органів виконавчої влади щодо основних положень регуляторного акта.
9. Заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта
Базове відстеження результативності здійснюватиметься до набрання чинності регуляторним актом. Повторне відстеження результативності буде проведено через рік після набрання чинності регуляторним актом. Періодичне відстеження результативності регуляторного акта буде проведено раз на кожні три роки, починаючи з дня закінчення заходів з повторного відстеження результативності цього акта.
З огляду на показники результативності, визначені в попередньому розділі АРВ, відстеження результативності регуляторного акта буде здійснюватись двома методами: статистичним та соціологічним.
У рамках статистичного методу відстеження проводиться шляхом аналізу офіційної статистичної інформації.
Для опрацювання соціологічних показників буде проводитись опитування центральних та місцевих органів виконавчої влади, які подаватимуть документацію стратегічної екологічної оцінки до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів та Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Для відстеження результативності регуляторного акта можуть бути залучені відповідні органи державного управління України, представники науково-дослідних, проектно-конструкторських, інших установ та організацій, вищих навчальних закладів, громадськості, експерти міжнародних організацій, що будуть залучатися до проведення стратегічної екологічної оцінки.
Перший заступник Міністра М.І. Романов