Geum.ru

I. Социально-экономическое и политическое развитие России

Вид материалаДокументы

Содержание


Сперанский М.М.
Подобный материал:
1   2   3   4   5
VI. Развитие чиновной системы. Значение первого свода законов для государственного управления

Состояние государственного управления и службы определялось во многом качеством, ролью чиновной служилой бюрократии. В начале XIX в. сказывались пагубные последствия освобождения дворян от обязательной государственной службы, жалованных им привилегий, отказа от петровского принципа повышения в чине при занятии соответствующей должности. Стремление получить более высокий чин без должностного продвижения, без учета служебных качеств и результатов породило своеобразную чиноодержимость. Чин стал целью жизни, он давал исключительные привилегии, право владеть землей, крепостными крестьянами, эксплуатировать. Росла чиновная номенклатурная бюрократия, продвигалась по рангам соответственно действующей Табели о рангах, добивалась новых привилегий, обретала относительную самостоятельность, бесконтрольность, погрязала в пороках, что снижало эффективность административных реформ. Администрация, суды в центре и на местах были поражены эпидемией злоупотреблений (казнокрадство, взяточничество, мздоимство, хищения, бюрократическая волокита) и тяжелым бременем давили народ России. Растущие постоянно налоги, в том числе и на содержание бюрократии, оборачивались бедностью податного населения, миллионными недоимками. Выручали доходы от винной торговли.

В начале века оставалась непопулярной среди дворянства гражданская служба, куда переходили неприспособленные к армейской службе или отстраненные от нее. Сказывались недостаточное образование, низкая квалификация чиновничества.

При помощи М.М. Сперанского и других усилена линия на повышение образованности чиновничества, упорядочено чинопроизводство. По указу (3 апреля 1809 г.) на основе его проекта придворные звания камергера и камер-юнкера становились лишь простым отличием, перестали давать право на получение чина, но обязывали служить повседневно, ответственно, аккуратно.

Нашумевшим оказался впоследствии и подготовленный втайне М.М. Сперанским указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (6 августа 1809г.), известный в истории государственного управления и службы как закон об экзаменах [59].

Со времен Екатерины II гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс) приобретались преимущественно выслугой, но не заслугой и гарантировали значительные классные привилегии, предусмотренные для чиновников правительственных учреждений. Теперь получить эти чины можно было при наличии университетского образования, сданных в университете экзаменов по предусмотренной указом специализированной и обширной учебной программе, рассчитанной на несколько лет обучения, а также 10-летнего опыта службы, включая два года на ответственной должности.

Есть свидетельства о благотворном воздействии инициативы великого реформатора российского управления. «Университеты наполнились молодыми дворянами, знания развивались с необыкновенной быстротою, и мы все, тогдашние молодые люди, благословляли впоследствии этот указ, расширивший круг наших познаний и давший нам большие преимущества просвещения перед стариками» [60].

Подготовке кадров для управления, специалистов по гуманитарным и точным наукам способствовали не только открытие новых университетов в Харькове, Казани (1804г.), Петербурге (1819г.), Киеве (1834г.), но и лицеев. М.М. Сперанский разработал правила для лицея, сформулировал принципы обучения и воспитания чиновников для центральных ведомств. Лицеи являлись привилегированными, закрытыми учебными заведениями. Царскосельский (1811г.), Демидовский (181 г.) в Ярославле имели сословно-дворянский характер, давали уровень знаний, близкий к университетскому. По статусу лицеи стояли вслед за университетами. Царскосельский лицей окончили с 1817 по 1842 г. 286 выпускников (по 24 в год), в том числе 50 офицеров и 236 гражданских чиновников. В последующие годы все выпускники этого лицея, переехавшего в Петербург под именем Александровского, поступили на гражданскую службу, пополнив образованную прослойку чиновничества [61].

При Николае I , который предпочитал опираться преимущественно на армию, полицию и чиновное, бюрократическое дворянство, усовершенствованы подготовка служилой бюрократии и чинопроизводство. На основании специальных указов от 21 апреля 1826 г. и 7 ноября 1850 г. (п. 3) изменен порядок прохождения государственной службы, введены строгие правила по соблюдению формулярного (послужного) списка, повышению деловой квалификации каждого чиновника независимо от ранга. Предусмотрены различные формы поощрения верноподданничества и служебного карьеризма: жалованье, благодарности, почетные звания, пособия, ордена, знаки беспорочной службы в течение 15 и 40 лет и др., что способствовало чинопродвижению, стимулировало служебное рвение и качество. В то же время из чиновной среды изгонялись политически неблагонадежные лица. Определилась в первой половине XIX в. и тенденция наращивания числа государственных чиновников, увеличившегося за полвека вчетверо; усиления их влияния на систему управления как в центре, так и на местах, что позволяло утверждать: «Россией правят столоначальники» [62].

В первой половине XIX в. проведена уникальная систематизация законов, которая в отличие от ряда неудачных попыток XVIII в. завершилась успешно.

Повелением Александра I создана специальная комиссия [63], приступившая к выявлению, собиранию, обработке законов с 1649 г. Затем преобразована кодификационная комиссия при Госсовете. Николай I повелел привести в порядок существующие акты. 31 января 1826г. создано специальное Второе отделение собственной Е.И.В. канцелярии под руководством М.А.Балугьянского [64]. В том же году приступили к работе М.М. Сперанский и выделенные ему в помощь чиновники [65]. За короткое время выявлено в разных учреждениях, ведомствах более 30 тыс. указов, Манифестов, грамот, уложений, других законодательных актов за 176 лет после Уложения 1649 г. до манифеста о вступлении на престол Николая I 13 декабря 1825 г. М.М. Сперанский планировал применить при их обобщении кодификационный метод, Объединить старые нормы, дополнить их новыми, привести законодательство в соответствие с требованиями новой исторической ситуации, создать новое уложение, выделить коренные или «Основные законы (фундаментальные), законы о наследовании престола, о порядке законодательства, о правах разных сословий, положить в основу деление права на публичное и частное, идущее от западноевропейских концепций, восходящих к римскому праву. Он называл эти две группы законов государственными и гражданскими. Николай I указал ничего не менять в законах и не предлагать новые.

М.М. Сперанскому удалось обобщить законотворчество, отредактировать многие законы, освободить их от неточных, двусмысленных формулировок, многословия, противоречащих друг другу узаконений. Подготовлено 40 томов с 30600 законами, 5 томов приложений, указатель в виде Полного собрания законов Российской империи (ПСЗ РИ) [66].

На основании ПСЗ подготовлено 15 томов в 8 книгах действующих законов, составивших Свод законов Российской империи [67] (СЗ РИ). Свод составлен по оригинальной системе М.М. Сперанского с учетом лучших европейских образцов. В отдельных томах и книгах объединены законы о власти, высшем, центральном, местном управлении, о государственной службе, сословиях, полиции, цензуре, ссылке, представлены разделы гражданского, уголовного, процессуального права. Подготовленные ПСЗ и СЗ проверены семью ревизионными комиссиями. 10 января 1832 г. Госсовет одобрил ПСЗ и СЗ, решив ввести в действие с 1 января 1835 г. [68]

По инициативе М.М. Сперанского, расставшегося с либерально-конституционными идеями своих отвергнутых властью проектов, введено понятие «Основных государственных законов Российской империи», в качестве которых систематизированы в первом томе «Свода законов Российской империи» императорские законы XVIII — начала XIX в. о государственном устройстве, самодержавном правлении. Первым среди них поставлен екатерининский закон «Император российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». Другими основными законами закреплена вся система самодержавной власти и управления: исключительно лишь самодержца право на законодательство, управление, суд. Воля монарха — источник и воплощение основных государственных законов империи. Они стали юридическим обоснованием абсолютной власти представителей немецкой, голштинской династической линии на российском престоле, для которых россияне должны быть исполнительными, законопослушными верноподданными. «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих», — закреплено в основных законах абсолютное право монархов на власть и управление во всей государственной системе [69]. Тем самым сформулирована представлявшаяся тогда вечной, незыблемой для России правовая основа, исключающая любое конституционное ограничение самодержавия каким-либо представительным сословным или многосословным учреждением [70]. Государственное управление и служба опирались с тех пор на законы, систематизированные с учетом самодержавных задач и потребностей, удобства работы управленческого бюрократического аппарата.

* * *

В истории административных преобразований первой половины XIX в. выделяются три стадии, рубежами которых стали победа в Отечественной войне 1812 г. и скандальная смена братьев-монархов в декабре 1825 г., выступления [71] декабристов, их казни и репрессии. Первая стадия характеризуется административными преобразованиями. Послевоенный политический курс Александра I означал не только отказ от них, но и контрреформирование отдельных сфер управления, что вообще присуще самодержавному реформаторству и определило реакционное содержание политики государственного управления во второй стадии. В 1825 г. она вылилась в усиление имперского характера управления, подчинения лично императору всех органов высшего и центрального уровня, придания всей системе управления необычных черт и методов. Идея конституции для России объявлена преступной Николаем I , активные и последовательные ее сторонники приняли смерть на эшафоте, обречены на каторгу в сибирских рудниках.

Представители голштинской династической линии на романовском престоле укрепили свое самовластие, связывали с самодержавием победу над Наполеоном, рост международного авторитета российских императоров, в этом видели свое предназначение — властвовать и управлять русским народом.

Пирамиду власти и управления венчал по-прежнему император. Оформлена идеология управления в виде карамзинско-уваровской триады «самодержавие, православие, народность», что определило содержание государственной доктрины почти на столетие.

Была утрачена благоприятная возможность преобразования государственного управления на основе конституции, представительства, создания правового государства и гражданского общества. Государственное управление базировалось по-прежнему на таких средневековых устоях, как абсолютизм, вотчинно-поместное начало, крепостничество, сословность.

В отличие от эволюции управления Англии, Америки и других стран в России происходило усиление самодержавной природы государственного управления, его централизация, бюрократизация, регламентация, военизация, полицеизация и жандармеризация. Обычные функции государственного управления передавались органам полиции, политического сыска. Это придало новые черты абсолютистскому управлению, произошло вступление его в новую фазу — фазу формирования полицейского государства.

Посетивший в 1839 г. Россию известный путешественник, литератор маркиз де Кюстин неоднократно беседовал с Николаем I , многое увидел и потом отметил в книге наличие господ и рабов, господство бюрократии, отсутствие правосудия, назвал Николая I тюремщиком одной трети земного шара, где «цивилизация» прикрывает варварство [72].

Поражение в Крымской войне обнажило со всей беспощадностью гнилость николаевского государственного устройства и управления, которое стесняло Россию, ограничивало ее потенциальные возможности и развитие. По признанию известного историка С.М. Соловьева, пришлось расплачиваться русскому народу за тридцатилетнюю ложь, тридцатилетнее подавление всего живого, духовного, народных сил. Николай I пытался 30 лет до казать целесообразность для народов России жесткого самодержавного управления и привел страну к катастрофе в войне с государствами, имевшими другие системы управления [73].

Был нанесен страшный удар по стремлению монархов сохранить Россию как заповедный остров феодальной, крепостнической системы государственного управления.

Увеличилась пропасть между властью и обществом, бюрократически-сословной системой управления и многомиллионным крестьянством, пребывающем в крепостном рабстве.

Противоречия ослабляли считавшиеся традиционно фундаментальными основы абсолютистского государственного управления. Россия оказалась перед выбором: революция снизу или реформы сверху.


Список литературы
  1. Государственная уставная грамота Российской империи // Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996.
  2. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.
  3. История государства Российского: жизнеописание. XIX в. Первая половина. М., 1997.
  4. Карамзин Н.М. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. М., 1991.
  5. Конституция Н.М. Муравьева // Освободительное движение и общественная мысль в России XIX в. М., 1991.
  6. Корнилов А.А. Курс истории России XIX в. М., 1993.
  7. Милютин Д.А. Воспоминания. 1816—1843. М., 1997.
  8. Мироненко С.В. Страницы тайной истории самодержавия: политическая история России первой половины XIX столетия. М., 1990.
  9. Образование государственного совета. Манифест 1 января 1810 г. // Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996.
  10. Об общем учреждении министерств. Манифест 25 июня 1811 г. // Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996.
  11. Об обязанностях гражданских губернаторов объезжать один раз в году вверенные им губернии. 18 октября 1827 г. //Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.
  12. Общий наказ гражданским губернаторам. 3 июня 1837 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Документы повествуют... Н.Н., 1994.
  13. О непреступлении губернатором пределов власти, назначенных им законами. 19 августа 1802 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.
  14. О правах и обязанностях Сената. 8 сентября 1802 г. О слушании дел в Сенате и о подаче сенаторами мнений своих. 27 ноября 1810 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.
  15. О формах всеподданнейших рапортов гражданских губернаторов по годичному обозрению губерний. 8 июля 1833 // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.
  16. Пестель П. Русская правда. Наказ временному верховному правлению. СПб., 1906: Также см.: Освободительное движение и общественная мысль в России XIX в. М., 1991.
  17. Российская государственность: исторический аспект. М., 1996.
  18. Россия первой половины XIX века глазами иностранцев. М., 1991.
  19. Сперанский М.М. Введение к уложению государственных законов. // М.М. Сперанский. Проекты и записки. М., 1961. Также см.: Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 1999. № 6.
  20. Сперанский М.М. Краткое начертание государственного образования. Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам. Проект учреждения Правительствующего сената // Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996.
  21. Учреждение губернских правлений. 2 января 1845 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.






Ссылки

[1] Братья-императоры Александр I и Николай I принадлежали по происхождению к голштинской династической линии, упрочили ее семейными браками с немецкими принцессами. Женой Александра I была баден-дурлахская принцесса Луиза-Мария-Августа (в православном крещении Елизавета Алексеевна). Жена Николая I — принцесса Шарлотта, дочь прусского короля Фридриха Вильгельма (в православном крещении Александра Федоровна), стала матерью императора Александра II , бабушкой Александра III , прабабушкой Николая П.

[2] Александр I говорил своим близким не раз о желании оставить престол нелюбимой им азиатской России, возвратиться на родину деда и бабушки в Германию, жить на берегах Рейна.

[3] После смерти Александра I присягнули его брату Константину гвардейские полки, третий брат Николай, его двор, свита, многие царедворцы. Николай совершил невиданный в истории России шаг — изменил присяге и сам зачитал манифест о восшествии на престол. Гвардейцы остались верны присяге.

[4] Народные выступления, восстания в Польше, Армении, Азербайджане, Грузии, Белоруссии, Литве, на Украине вызвали страх у Николая I . Широко известно его высказывание: «Революция на пороге России, но клянусь, что она не проникнет в нее, пока во мне сохранится дыхание жизни, пока я буду императором».

[5] Победа в Отечественной войне достигнута высокой ценой: погибло. 2 млн. россиян, более 1 млрд. рублей составили материальные потери, разрушены промышленность, города, села, опустошены многие губернии. Роль жандарма Европы дорого обходилась народу России, которая тратила огромные средства на содержание армии, ее карательные походы в европейские страны.

[6] Высказывались в первой половине XIX в. и западнические, и славянофильские, и революционно-демократические, социалистические и другие идеи о характере преобразования власти, управления, всего государственного устройства. Сказывалось влияние масонских лож, сетью которых были охвачены широкие круги дворянства, высокопоставленная и служилая бюрократия, определявших нередко судьбу проектов государственного управления.

[7] Авторами проектов были императорские сановники В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцев, П.Я. Вяземский. М.М. Сперанский, А.А. Аракчеев, Д.А. Гурьев, Б.Б. Кампенгаузен, Е.Ф. Канкрин, П.Д. Киселев и др. П.А. Строганов составил записку-набросок конституции. А. Чарторыйский поддержал план замены коллегий министерствами.

[8] Представитель высших образованных сфер дворянства Н.С. Мордвинов предлагал переход к конституционным формам государственного управления, предоставление гражданских прав лицам недворянского происхождения, создание статуса свободного человека и гражданина, освобождения крестьян от крепостной зависимости.

[9] Сперанский М.М. О коренных законах государства. Еще нечто о свободе и рабстве. Введение к уложению государственных законов //Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 1999 № 6. Здесь же см.: Коваленко В.И. Михаил Михайлович Сперанский.

[10] Ключевский В.О. Соч.: В 9 т. Т. V . Курс русской истории. М., 1989, С.200—201. Идеи М.М. Сперанского отражены созвучно в других проектах, развиты К.Д. Кавелиным, Б.Н. Чичериным, Н.А. и Д.А. Милютиными, С.Ю. Витте, П.А. Столыпиным и др. Уместно видеть связь с ними создания Госдумы в 1906 г. Отмену крепостного права Сперанский связывал с развитием промышленности, торговли, просвещения народа, ибо, полагал он, не было в истории примера, чтобы народ просвещенный и коммерческий мог долго в рабстве оставаться.

[11] Появление «Грамоты» связано с декларативным обещанием Александра I в польском сейме (весна 1818 г.) дать России конституцию, его поручением своему представителю в Варшаве Н.Н. Новосильцеву разработать ее проект. Подготовленная с участием П.А, Вяземского «Грамота» была передана царю осенью 1820 г. Экземпляр ее на французском языке хранился в архиве наместника в Польше, стал достоянием польских повстанцев в 1831 г., опубликован в Западной Европе оппозиционными царскому режиму силами, во французском оригинале название звучало как «Конституционная хартия Российской империи», известен и как «Конституция Н.Н. Новосильцева». См.: Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996. С. 409—445. Из шести глав, имеющих 191-ю статью, план реорганизации управления отражен наиболее полно во второй — «О правлении Российской империей» (ст. 9—77) и четвертой — «О народном представительства» (ст. 99—164).

[12] Н.М. Карамзин осуждал, считал противным российскому образу самодержавного управления обращение М.М. Сперанского к кодексу Наполеона, его перевод на русский язык, предложения начать Русское уложение главой о правах гражданских. Он назвал это попыткой шить для России кафтан по чужой мерке. Карамзин требовал «более мудрости хранительной, нежели творческой», утверждал: «Если история справедливо осуждает Петра I за излишнюю страсть его к подражанию иноземным державам, ... то в наше время будет еще страшнее». См.: Карамзин Н.М. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. М., 1991.

[13] Заявление Александра I : «Каждый русский или плут, или дурак» вызвало ответную реакцию, суть которой в том, что государь слишком любит немцев, чтобы любить еще и свой народ. Братья А.Н. и М.Н. Муравьевы видели в немцах на российском троне источник многих зол России, являлись врагами ее онемечивания, выступали одно время даже за убийство коронованного представителя немецкой династической линии. П.И. Пестель сформулировал идею освобождения русского народа от немецкого «зловластия», хотя сам имел родословную саксонских немцев, приехавших в Россию при Петре I , организовавших почтовое дело в Москве, Санкт-Петербурге, дослужившихся до действительного статс-советника, обрусевших за 4 поколения.

[14] Из 10 намечавшихся глав закончены три, начерно — есть 2 и 5 — в отрывках, признал П.И. Пестель на следствии.

[15] Неоконченная рукопись «Русской правды» признана самой страшной уликой против П.И. Пестеля, ей приписано необыкновенное влияние на убеждения. Николай I опасался даже за членов следственной комиссии, и потому, видно, она не была известна хорошо ни им, ни членам Верховного уголовного суда, запечатана после следствия по указу императора, хранилась в архиве МВД. Лишь в 80-е гг., спустя более 50 лет, арестованная рукопись впервые распечатана для исследователя истории академика РАН Н.Ф. Дубровина, который сделал список подлинника.

[16] Конституция Н.М. Муравьева // Освободительное движение и общественная мысль России XIX в. М., 1991.

[17] См.: Конституция Н. М. Муравьева... О народе русском и правлении (гл. I ). О гражданах (гл. II ). О состоянии, личных правах и обязанностях русских (гл. III ). Ст. 1—42.

[18] См.: Там же. В гл. IV «О России» названы державы (федеральные округа): Ботническая (Гельсингфорс), Волховская (город святого Петра), Балтийская (Рига), Западная (Вильно), Днепровская (Смоленск), Черноморская (Киев), Кавказская (Тифлис), Украинская (Харьков), Заволжская (Ярославль), Камская (Казань), Низовская (Саратов), Обийская (Тобольск), Ленская (Иркутск), Области: Московская (Москва), Донская (Черкасск).

[19] См.: Конституция Н. М. Муравьева... «85. Никакой должностной человек... не может быть членом ни той, ни другой палаты, пока он будет сохранять свою должность. 86. Никакой член думы не может быть назначен ни в какую гражданскую должность». Этот принцип предусмотрен и для органов держав, областей.

[20] Конституция Н. М. Муравьева... О верховной исполнительной власти. Гл. X . Ст. 101—114.

[21] См.: Там же. Принцип избрания гражданами членов представительно-законодательных и исполнительно-управленческих органов распространялся вплоть до тюремных начальников, полицейских чиновников (ст. 39, 40).

[22] Проекты П.И. Пестеля, Н.М. Муравьева — плоды самостоятельного политического творчества, учета отечественных демократических традиций, назревших и осознанных прогрессивным дворянством объективных потребностей, зарубежных передовых образцов — имели много общего. Было стремление сблизить компромиссно, переработать оба проекта, выработать один, но оно не осуществилось в результате царских репрессий. Отдельные принципы, предположения реализованы видоизмененно в истории управления Россией в XX в.

[23] Государственные учреждения в России. Н.Н., 1994. С. 34—39. Здесь же см. другие документы о функциях, работе Сената.

[24] Госсовет нельзя никак сравнивать с законодательными и законосовещательными западными парламентами, которые имели законотворческую инициативу, законодательный статус, выбирались и представляли различные социальные слои. В России император учредил Госсовет, назначил состав его и руководство, вносил законопроекты, своей волей влиял на принятие их, утверждал или отвергал мнение большинства совета, принимал законы без рассмотрения советом, минуя его, осуществлял самодержавно-неограниченную власть короны.

[25] См.: Государственные учреждения в России. Н. Н., 1994. С. 53— 57.

[26] В законе сказано: «Управление государственных дел разделяется на 8 отделений, из коих каждое, заключая в себе все части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое министерство и находится под непосредственным управлением Министра, коего мы назначаем ныне, или впредь назначить заблагорассудим». См.: Государственные учреждения в России. С. 54.

[27] Воплощена идея П.А. Строганова «придать блеск> старым коллегиальным учреждениям путем их министерского обновления, организации центральных ведомств, совещательных советов министерств.

[28] В 1810 г. из МВД выделены карательные структуры, образовано особое министерство полиции с чисто полицейскими полномочиями, но через 9 лет слито с МВД. Особая канцелярия МВД присоединена в 1826 г. к собственной Е.И.В. канцелярии. На этой базе создано Третье отделение.

[29]