Geum.ru

Законы и практика сми в одиннадцати демократиях мира

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   16   17   18   19   20   21   22   23   24

Безперечно, пільги та привілеї потрібні, але не як засіб підтримки всіх, хто зареєструє своє підприємство як ЗМІ або видавничу фірму, а як інструмент розрахованої на перспективу державної політики. На цьому інструменті слід вміти грати, щоб домагатися потрібного ефекту. Так, коли наприкінці 1994 року з'явилися перші ознаки дефіциту газетного паперу на внутрішньому ринку, слід було оперативно прийняти рішення про відміну мита на імпорт паперу, призначеного, зокрема, й для випуску шкільних підручників, і ввести їх на експорт газетного паперу. Іншими словами, ефективні не пільги самі по собі, а диференціація в оподаткуванні та митними витратами.

Ще один засіб фінасової підтримки ЗМІ — система державних дотацій, вперше впроваджена постановою Верховної Ради РФ. Раніше дотації встановлювалися Мінінформпреси РФ під контролем депутатської комісії, а нині — Комітетом РФ з преси пропорційно результатам передплати та накладу періодичних друкованих видань. І хоча від отримувачів дотацій ніхто не вимагав присягання на вірність уряду, подібна система розхолоджувала редакції якщо не в політичному, то принаймні в економічному плані, привчаючи їх до життя «з простягнутою рукою».

Звичайно, важко водночас відмовитися від системи дотацій, що дозволяє тримати дотовані видання в залежному становищі. Однак можна для початку хоча б перевести вектор дотацій від виробника до споживача. Так, щоб зберегти унікальні за своєю природою товсті літературні журнали, наукові та науково-просвітницькі видання, слід було б цільовим чином дотувати не редакції, а безпосередньо школи, університети, бібліотеки та інші заклади культури.

7. Реєстраційні вимоги

Правила реєстрації засобів масової інформації, встановлені Законом про ЗМІ, досить прості й демократичні, оскільки смисл самої цієї процедури не в дозволі, а в констатації. У свою чергу, мета такої констатації в оформленні юридичного факту появи на світ нового ЗМІ та визнанні за ним правового стану засоюу масової інформації. Зрозуміло, якщо б цей правовий стан як різновид юридичних фактів не породжував ніяких прав та обов'язків, то ніякого сенсу не було б ні в процедурі реєстрації, ні в самому існуванні закону про ЗМІ. Там, де ЗМІ юридично не відрізняються від інших суб'єктів права, немає необхідності й у законах про ЗМІ.

Як випливає з контексту Закону про ЗМІ, реєстрація починається з подання заяви. Подавач заяви повинен письмово повідомити, зокрема, відомості про засновника, обумовлені вимогами закону. Наприклад, якщо засновник — фізична особа, то необхідно повідомити про наявність у нього російського громадянства, досягнення 18-річного віку та відсутність обмежень у дієздатності, що легко підтвердити за допомогою паспорту. Крім того, обов'язково повинно бути вказано, що засновник постійно мешкає в РФ: в іншому випадку ЗМІ вважатиметься зарубіжним. Однак показувати паспорт зовсім необов'язковооскільки реєструючим органам заборонено пред'являти при реєстрації якісь додаткові вимоги, не передбачені Законом про ЗМІ.

Звичайно, в заяві повинно бути вказано назву ЗМІ, що реєструється (інакше неможливо зрозуміти, про що йдеться); адресу редакції (інакше поштар «з'їде з глузду», намагаючись доставити читацькі листи та судові повістки); форму періодичного розповсюдження масової інформації (інакше однойменні газета, журнал і телепрограма виявляться схожими з усіма наслідками). Запланована територія розповсюдження продукції ЗМІ також має бути вказана в заяві, оскільки, як відзначалося в роздулу 2, від цього залежить, до чиєї компетенції відноситься реєстрація в кожному конкретному випадку.

Заява повинна також містити вказання на приблизну тематику і (або) спеціалізацію ЗМІ. Від цього багато що залежить. Якщо ЗМІ має намір спеціалізуватися на матеріалах та повідомленнях для дітей та підлітків, інвалідів, а також загальноосвітнього та культурно-просвітницького призначення, то, згідно з частиною 1 статті 14, повинен бути зменшений реєстраційний податок. Якщо ж ЗМІ буде спеціалізуватися на повідомленнях та матеріалах рекламного характеру, то на нього очікує не лише півищений реєстраційний податок, але й — згідно зі статтею 37 — особливі умови розповсюдження своєї продукції (для еротичних видань).

Нарешті, заявникові пропонується повідомити про джерела фінансування, заплановані періодичність випуску та максимальний обсяг засобу масової інформації. Причому всі ці відомості зовсім не треба підкріплювати довідками банку або протоколом про наміри, підписаним з друкарнею. Однак, якщо реєструючий орган угледить щось неладне, він має право у визначений йому законом місячний строк провести власну перевірку, але не може зажадати від заявника подання якихось додаткових документів або інших доказів. Інша справа, що заявникові подеколи зручніше самому розвіяти всі сумніви реєструючого органу, аніж чекати, поки той відмовить у реєстрації або поверне заяву без розгляду.

Підстави для відмови в реєстрації перелічуються в Законі про ЗМІ вичерпним чином (частина 1 статті 13) і не допускають розширювального тлумачення. По-перше, якщо заява подана від імені суб'єкта, що не має права на заснування ЗМІ. Так, згідно з частиною 2 статті 7, не може бути засновником «громадянин іншої держави або особа без громадянства, що не мешкає постійно в Російській Федерації». Отже, коли іноземний громадянин N побажав зареєструвати у Мінінформпреси РФ засновану ним газету «Аль Кодс», йому повинні були відмовити. На жаль, у міністерстві вирішили, що принцип постійного мешкання стосується не лише апатрідів, але й іноземців. Згодом цю помилку довелося виправляти вже в судовому порядку, оскільки, згідно з частиною 1 статті 15, існує тільки цей шлях для визнання свідоцтва про реєстрацію недійсним.

По-друге, якщо зазначені в заяві відомості не відповідають дійсності. Для закона немає значення, на яке питання подавач заяви дав невірну відповідь, з якої причини, навмисно чи випадково. В той же час слід мати на увазі, що на більшість питань подавач заяви може відповідати приблизно. Однак, якщо в заяві зазначено, наприклад, що газета буде виходити на латині, а насправді стане видаватися на есперанто, то є тверда підстава для постановки перед судом питання по недійсність свідоцтва про реєстрацію як отриманого нечесним щляхом.

По-третє, якщо назва, приблизна тематика або спеціалізація ЗМІ являє собою зловживання свободою масової інформації. Мені не відомо, однак, жодного випадку, щоб у заяві про реєстрацію зазначалися такі цілі, як захоплення влади, розпалювання ворожнечі або пропаганда війни. Звідси, однак, не випливає, що видань, які переслідують таку мету, немає (за даними Судової палати з інформаційних суперечок при президенті РФ за 1994 рік «близько 130 видань несуть у своїх публікаціях отруту найновіших фашистських ідей»), а значить, є гіпотетична можливість боротьби з ними не лише через механізм припинення діяльності, а й через визнання свідоцтва про реєстрацію недійсним.

По-четверте, якщо реєструючим органом раніше зареєстровано ЗМІ з такою ж назвою й тією ж формою розповсюдження масової інформації. Мета даної заборони полягає в тому, щоб не створювати плутанини на ринку масової інформації. Практично всі — а вони вкрай малочисельні — випадки відмови в реєстрації мали місце саме з цієї причини.

Зрозуміло, способи обходу даної заборони багатоманітні й подеколи комічні. Так, журналісти газети «Московский комсомолец», вирішивши після серпневого путчу 1991 року вивести видання від міськкому та обкому ВЛКСМ, звернули увагу на те, що в свідоцтві про реєстрацію назва газети стоїть без лапок. В результаті народилася ідея: подати заяву про реєстрацію газети «Московский комсомолец» в лапках, засновником якої буде журналістський колектив раніше зареєстрованої газети «Московский комсомолец» без лапок. Таким чином, з одного боку, вдалося фактично зберегти стару назву, яка вже стала товарним знаком і втратила свою початкову семантику, а с другого — вберегтися від звинувачення в новій реєстрації (стаття 9) і, отже, визнання нового свідоцтва про реєстрацію недійсним.

Реєстрація не є обов'язковою для тих ЗМІ, які створюються органами влади винятково для видання офіційних матеріалів, нормативних та інших актів або випускаються накладом менш ніж одна тисяча примірників. Редакції решти ЗМІ можуть здійснювати свою діяльність тільки після реєстрації. Цього не врахував головний редактор газети «День», коли після серпневого путчу 1991 року прийшов до Мінінформпреси РФ із заявою про реєстрацію осолюваної ним газети як незалежної.

Свою заяву він підкріпив постановою секретаріату Спілки письменників СРСР (досерпневого складу) про згоду на надбання газетою незалежності. Йому було пояснено, що «День» зареєстровано в Мінінформпреси СРСР і, відповідно, спочатку слід анулювати реєстрацію там, а потім вже претендувати на реєстрацію в російському міністерстві.

Після того, як реєстрація всесоюзної газети «День» була анульована, Мінінформпреси РФ прийняв на розгляд заяву про реєстрацію всеросійської газети «День». Та оскільки дане видання вже встигло набути досить певної репутації, постільки звичайна процедура розгляду заяви була доповнена літературознавською експертизою, проведеною на факультеті журналістики МГУ, яка зайняла практично всеь встановлений законом місяць.

Протягом цього місяця співробітники «Дня» не сиділи склавши руки. Вони не лише пікетували приміщення міністерства, але й випускали черговий номер газети. Тільки-но вона з'явилася в продажу, до редакції з'явився працівник місцевого відділення міліції й склав протокол про вчинок, передбачений статтею 171 Кодексу РРФСР про адміністративні правопорушення «Порушення порядку виготовлення та розповсюдження продукції засобів масової інформації». Посилання головного редактора на те, що даний номер газети вийшов накладом 999 примірнеиків, було скасовано офіційною довідкою друкарні. В результаті за «виготовлення та розповсюждення продукції засобу масової інформації без його реєстрації» суддя наклав на головного редактора штраф, розмір якого було зменшено через «щиросердне розкаяння правопорушення».

8. Регулювання імпорту та експорту друкованих видань

Закон про ЗМІ (частина 1 статті 54) гарантує громадянам РФ вільний доступ до повідомлень та матеріалів зарубіжних засобів масової інформації. Звідси, однк, не випливає вільний доступ продукції іноземних ЗМІ на російський ринок. Іншими словами, коли питання з галузі права на інформацію переходить до галузі економіки і йдеться про розповсюдження іноземної періодики, Закон про ЗМІ (частина 3 статті 54) передбачає необхідність отримання дозволу Мінінформпреси РФ (нині — Комітету РФ з преси), природно, якщо інше не встановлено міжнародною угодою Росії.

Порядок дозволу імпорту зарубіжної періодики поширюється на друковані видання, що не зареєстровані в Росії та мають місце постійного перебування засновника або редакції поза її межами, а також фінансуються іноземними державами, юридичними особами або громадянами. Як бачимо, головною ознакою тут виступає відсутність реєстрації. В той же час, якщо, скажімо, редакція знаходиться за кордоном, то видання вважається зарубіжним і не може бути зареєстроване як ЗМІ в Росії. Аналогічним чином повинноо розв'язуватися питання про реєстрацію і в тому випадку, коли ЗМІ має зарубіжне джерело фінансування.

Експорт російської періодики здійснюється без якихось обмежень з боку держави-експортера. В той же час, якщо при реєстрації засновник не зазначив, що видання мається на увазі поширювати переважно за кордоном, то для експорту більш ніж 50 процентів тиражу слід буде попередньо пройти перереєстрацію ЗМІ (частина 1 статті 11).

Митні правила, що стосуються ввезення зарубіжної періодики, зазанли істотних змін у зв'язку з приєднанням Росії з квітня 1995 року до Угоди про ввезення матеріалів просвітницького, наукового та культурного характеру від 17 червня 1950 р. («Флорентійська угода») і Протоколу до неї від 26 листопада 1976 року. Ці міжнародно-правові документи встановлюють, що держави, які домовляються, зобов'язуються не стягати мита або інших податків при ввезенні друкованих видань, що підпадають під дію Угоди [17].

9. Механізми саморегулювання преси

Перші відомі мені спроби впровадити в нашій країні апробовані за рубежем механізми саморегуляції преси датуються 1988 роком, коли в рамках Спілки журналістів СРСР було створено Раду з професійної етики та права. Таємний задум, очевидно, полягав у тому, щоб створити певний замінник партійної дисципліни, яка справно виконувала раніше, крім іншого, функцію професійної журналістської етики, але за умов гласності явно застаріла та неефективна.

З перших же засідань Рада виявила себе як орган, що бажає судити й повчати журналістів у дусі якогось заводського парткому. Посилання юристів, які входили до її складу, на те, що nulum crimen, nula pena sine lega [18], кінець кінцем призвели до того, що в грудні 1989 року Радою були ухвалені, а незабаром останнім з'їздом СЖ СРСР прийняті перші у вітчизняній історії зведення деонтологічних правил — Кодекс професійної етики радянського журналіста. Ознакою часу лишилися в цьому документі слова про «соціалістичний плюралізм думок», «корінні інтереси народу», «монополізацію гласності», «новий міжнародний інформаційний порядок» тощо. Однак, окрім невеликої дози ритуальної демагогії, Кодекс містив досить чітко виписані принципи (соціальна відповідальність, правдивість, об'єктивність, добросовісність, чесність, повага честі й гідності особи, повага загальнолюдських цінностей, професіональна солідарність) та склад порушень цих принципів.

Так, серед вчинків, що порушують право громадян на отримання інформації, вказувалося зумисне обнародування невірної інформації, фальсифікування документального джерела, зумисне замовчування суспільно значущої події, прихована реклама тощо. Як порушення, що утискає свободу висловлення думок, кваліфікувалася, зокрема, протидія веденню дискусії, перешкоджання обгрунтованої публікації відповіді або спростування, фабрикування фіктивних читацьких листів. Порушеннями проти честі та гідності особи оголошувалися службові публікації відомостей про приватне життя особи, якщо це не пов'язано з її громадською діяльністю, дискредитація осіб у зв'язку з їх статю, віком, національністю тощо. Як порушення професійної честі журналіста кваліфікувалися, наприклад, випадки використання професійного статусу для отримання певних переваг від третіх осіб, використання брехні, шантажу, провокації для збирання інформації, розголошення конфіденційної інформації та розкриття джерела. Серед вчинків, кваліфікованих як порушення службової етики і професійної солідарності: перешкоджання розвиткові творчого потенціалу колег шляхом використання посадового положення в редакції; представлення колеги в поганому світлі з кар'єристських, корисних та інших негідних побуджень; свідоме створення труднощів для виконання колегами їх професійних обов'язків.

Кодекс мав на увазі, що справи про порушення його принципів та норм розглядатимуться у первинних журналістських організаціях, які зможуть застосовувати до порушників такі міри впливу, як попередження, догана, сувора догана, виключення із СЖ СРСР. У республіках, краях та областях повинні були створюватися (і створювалися-таки!) ради з професійної етики та права, на які покладалися функції апеляційної інстанції. Принципово важливим було таке положення: «Ніякі інші органи або організації не мають права розглядати справи журналістської етики. Ніякі норми даного Кодексу не можуть слугувати підставою для притягнення журналіста до дисциплінарної, адміністративної або іншої відповідальності». Саме тим, з одного боку, порушення професійної етики оголошувалося суто внутрішньою корпоративною справою, що не допускає сторонньої участі, а з другого — вони демонстративно віддалялися від деліктів, що тягнуть правову відповідальність.

Згодом даний Кодекс було забуто, однак тема професійної етики продовжувала хвилювати тих, хто розумів необхідність формування моральної, а не лише правової, основи вільного функціонування ЗМІ. Так, 4 лютого 1994 року група відомих столичних журналістів підписала Московську Хартію журналістів, що являла собою зовсім інший підхід до проблеми. На зміну традиційному зведенню деонтологічних правил прийшов кодекс-зобов'язання.

«Ми скріплюємо своїми підписами дану Хартію, — говорилося в її преамбулі, — і тим беремо на себе взаємні зобов'язання». І хоча з тексту видно, що автори Хартії нічого не запозичували з Кодексу і, може, навіть не підозрювали про його існування, однак в обох документах зміст принципів професійної етики приблизно однаковий. Достовірність інформації, недопустимість приховування суспільно значущої інформації, перекручування фактів, прихованої реклами та отримування плати від зацікавлених осіб, захист конфіденційного джерела, дотримання правил чесної конкуренції — такий далеко не повний перелік схожих тез.

Щоправда, Хартія пішла далі й установила несумісність статусу журналіста з обійманням посади в органах влади і політичних партіях, припинення статусу журналіста з того моменту, як він бере до рук зброю. В Хартії також говориться, що журналіст уникає ситуацій, коли він міг би завдати шкоди особистим або професійним інтересам свого колеги, погоджуючись виконувати його обов'язки при умовах, завідомо менш сприятливих у соціальному, матеріальному або моральному плані. Однак Хартія практично не містить більш-менш детального переліку складів порушень, а обмежується принципами, дотримання яких гарантується винятково моральними зобов'язаннями осіб, що її підписали.

Хартія побудила керівників Спілки журналістів Росії (СЖР) повернутися до складання Кодексу професійної етики і такий був ухвалений Конгресом журналістів Росії 23 липня 1994 року. Головною відзнакою нового Кодексу стало те, що він відкинув ідею морального зобов'язання й повернувся до встановлення залежності між дотриманням його норм і членством в Спілці журналістів. IV з'їзд Спілки журналістів Росії (квітень 1995 року) продовжив цю лінію, ув'язавши дотримання Кодексу з отриманням так званої «Професійної карточки журналіста РФ», задуманої керівництвом СЖР — в розріз із положеннями Закону про ЗМІ (статті 2, 52) — як ерзац-ліцензії на професійну діяльність, такого собі «допуску» до спеціальних прав та привілеїв.

У проекті Положення про професійну картку вказується, що цей документ видається СЖР і надає його власникові права, гарантії та пільги з боку державної влади та СЖР. Якщо задум матиме успіх і Положення стане правовим актом, це означатиме, по-перше, передання творчій спілці державно-владних повноважень та одержавлення СЖР, по-друге, перетворення професійної корпорації на дисциплінарну інституцію, по-третє, забезпечення СЖР монопольного стану серед громадських об'єднань джурналістів. Усе це протирічить не лише моральним засадам професії, а й Конституції РФ.

Поки ж єдиним органом, що розглядає «суперечки та інші справи, що випливають... з вимог норм журналістської етики», є Судова палата з інформаційних суперечок при президенті РФ (скорочено — СПІС), трансформована з Третейського інформаційного суду, створеного Указом президента РФ «Про інформаційні гарантії для учасників виборчої кампанії 1993 року» від 29 жовтня 1993 року ¹ 1792. Цей квазісудовий орган діє на основі Положення, ствердженого Указом президента РФ від 31 січня 1994 року ¹ 228.

Те, що в складі СПІС багато колишніх журналістів, поріднює її з зарубіжними Радами у справах преси, однак на відміну від них, вона є державним органом. Її зв'язок з інститутом президента виводиться з необхідності сприяння президентові в реалізації його повноважень у сфері масової інформації як гаранта прав та свобод людини і громадянина (частина 2 статті 80 Конституції РФ). І в цій формулі міститься величесний смисл, оскільки за умов розслаблення судової влади, нестійкості та некомпетентності виконавців (у даній сфері, в усякому разі), голова держави просто зобов'язаний узяти під свій захист такий життєво важливий процес, як формування культури масової інформації.

Компетенція Судової палати досить широка, зоча, звичайно, далеко не вичерпує спектру гіпотетично можливих інформаційних суперечок. Предметом розгляду тут можуть бути суперечки, що випливають із: а) утиснення свободи масової інформації (наприклад, у рішеннях ¹ 1 та 2 за 1994 рік СПІС підбила підсумки розгляду звернення Гільдії парламентських журналістів з приводу необрунтованого обмеження допуску представників ЗМІ на засідання уряду РФ та вирішила справу про порушення справу про порушення відповідальним співробітником Ощадбанку права журналістів радіостанції «Маяк» на отримання суспільно значущої інформації; в обох випадках було визнано правоту преси); б) необхідності оперативно забезпечувати виправлення фактичних помилок в інформаційних повідомленнях ЗМІ, що стосуються суспільних інтересів; в) необ'єктивності та недостовірності повідомлень у ЗМІ, в тому числі основаних на чутках, неперевірених даних та хибній інформації (так, у заяві ¹ 2 за 1994 рік, розглянувши факт розголошення «Общей газетой» матеріалу «Вкерсія № 1» про державний переворот, який наче готується, СПІС дійшла висновку ще редакція не порушила ні Закону про ЗМІ, ні норм професійної етики); г) порушень принципів рівності в галузі масової інформації (наприклад, в рішенні № 5 за 1994 рік Палата встановила, що публікація рекламних оголошень про винятково чоловічі конкурси на обіймання вакантних посад є порушенням рівності за статевою ознакою); д) утиснення моральних інтересів дитинства та юнацтва у ЗМІ (так, у рішенні № 7 за 1994 рік СПІС відзначила, що публікація тижневика «Новый взгляд» являє серйозну загрозу моральним інтересам дитинства та юнацтва); е) порушень принципу плюралізму в інформаційних та громадсько-політичних теле- та радіопередачах; ж) розподіл часу мовлення на телебаченні та радіо для фракцій парламенту.

Положення не вказує, які рішення має право приймати Судова палата, проте встановлює їх кінцевість та обов'язковість для виконання у 2-тижневий строк. Оскільки СПІС розглядає саме суперечки, а не скарги, постільки її рішення далеко не завжди містять зазначення заходів впливу. Однак, якщо в ході розгляду виявиться, що були порушені норми Закону про ЗМІ або професійної етики, можливе застосування заходів впливу. Як правило, це зауваження, догана, рекомендація (про направлення редакції попередженя, про звільнення з посади тощо).