Geum.ru

Введение. Сущность и принципы государственной инновационной политики

Вид материалаДокументы

Содержание


Бюджетное финансирование образования
Межбюджетные отношения в сфере образования
Налоговая база образования и привлечение внебюджетных средств
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6
Ключевые условия эффективности образовательной политики государства


В настоящее время в силу многих экономических причин кадровый потенциал системы образования находится в неудовлетворительном состоянии. Главной причиной этого является крайне недостаточная зарплата в сфере образования, которая до сих пор остается одной из самых низких в стране. Между тем государство, в котором заработная плата учителя ниже средней по стране, не способно к развитию.


Не решив вопрос о достойной заработной плате работников образования, нельзя говорить о качестве и развитии образования.


В 1991 г. среднемесячная заработная плата в образовании составляла 71% от заработной платы в экономике. В 2007 г. этот показатель составил 66%. Средняя заработная плата российского учителя еще ниже – 49,7%, воспитателя детского сада – 40,5%. Половина работников образования получает зарплату менее 8 тыс. руб. в месяц.


Большинство учителей и директоров считают, что материальное положение учителя чрезвычайно низко. В целом по стране, по данным ВЦИОМа, такой же точки зрения придерживаются более чем три четверти населения.


Положение работников дошкольных учреждений показывает их ущемленность в социальных вопросах даже по сравнению с учителями. Между тем труд воспитателей дошкольных образовательных учреждений и групп широко востребован обществом, не менее сложен, чем труд учителей, требует не меньших психолого-педагогических знаний, педагогического мастерства и квалификации.


Высокую степень социальной неудовлетворенности работников образования вызывает отсутствие достойного пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания, невозможность улучшения жилищных условий.


Концепция пенсионной реформы и действующая законодательная база не предусматривают достаточного пенсионного обеспечения за счет государственной пенсии. Роль необходимого дополнения играет негосударственное пенсионное обеспечение. Но в данном случае работники образования, как и работники других бюджетных отраслей, ущемлены в своих правах по сравнению с работниками сектора реальной экономики. Работодатели в системе образования по закону не имеют права получать прибыль от основной деятельности и, следовательно, не имеют возможности финансировать дополнительное пенсионное обеспечение своих работников.


Все сказанное выше подтверждает необходимость проведения серьезных качественных и структурных изменений в кадровом обеспечении системы образования.


Необходимые меры


· Введение региональных систем социальных гарантий для работников образования, подобных той, которая была предусмотрена ранее Законом Российской Федерации «Об образовании».


· Оптимизация структуры педагогических кадров. Разработка организационно-экономических и нормативных правовых механизмов, препятствующих возникновению и закреплению негативных диспропорций в структуре кадрового потенциала системы образования, связанных с неоправданным наращиванием управленческого и вспомогательного персонала, устойчивой тенденцией старения педагогических кадров, их чрезмерной феминизацией.


Система оплаты труда


Исходные позиции


Действующая система оплаты труда учителей крайне неэффективна. Она лишь в малой степени учитывает важную воспитательную работу педагогов, стимулирует избыточную почасовую нагрузку учителей и перегрузку школьников, не создает стимулов совершенствования педагогического мастерства, не способствует притоку молодых, профессиональных кадров в систему образования.


Завершая переход к финансированию общеобразовательных учреждений по подушевому принципу, следует начать постепенный переход к новой системе оплаты труда педагогов. При этом, сохраняя общие принципы такой системы, предстоит учитывать возможное многообразие подходов к системе оплаты труда учителей в различных субъектах Российской Федерации, комплексно рассматривать введение новой системы оплаты труда с учетом развития практики общественного участия в управлении образованием, самостоятельности образовательных учреждений, инновационных подходов к аттестации учителей.


Необходимые меры


· Разработка и апробация новых региональных систем оплаты труда учителей, построенных на общих принципах оплаты за качество образования, укрепления здоровья и воспитания детей; увеличения дифференциации в оплате труда учителей различной квалификации; участия школьных попечительских, управляющих и иных советов в оценке качества труда педагогов; зависимости от специфики и направлений деятельности образовательных учреждений.


· Определение на региональном уровне объемов фонда оплаты труда общеобразовательных учреждений в общем объеме бюджетного финансирования.


· Разработка и реализация механизмов увеличения доли надтарифного фонда в общем фонде оплаты труда с предоставлением возможности участвовать в его распределении школьным попечительским, управляющим и иным советам.


· Введение новой системы аттестации учителей, стимулирующей их к освоению эффективных инновационных образовательных технологий, современных информационных технологий, методов организации проектной, групповой и исследовательской деятельности учеников, иных ключевых педагогических компетенций. Следует отказаться от определения уровней оплаты труда педагогических работников, напрямую зависящих только от стажа педагогической работы и образования, поскольку из-за включения в педагогический стаж периодов, не связанных с непосредственной педагогической деятельностью, длительных перерывов в работе исчисленный педагогический стаж не всегда является объективным показателем квалификации. Целесообразно ввести отдельно надбавку за непрерывный педагогический стаж. Такая надбавка, устанавливаемая через первые 3 года работы, позволит как привлечь молодых специалистов, так и закрепить кадровых работников.


Коренная модернизация системы педагогического образования


Исходные позиции


Исторически сложилось так, что педагогические институты объективно играли роль гуманитарных учебных заведений высшего образования, выпуская из своих стен не только и не столько педагогов, сколько специалистов широкого социально-гуманитарного профиля, востребованных в государственных, профсоюзных, общественно-политических и других структурах. При широком спросе на подобные кадры и, с другой стороны, узости существовавшей сферы гуманитарного образования такое положение до недавнего времени было вполне оправданно.


В настоящее время при имеющейся широкой дифференциации социально-гуманитарной сферы жизни современного общества и, соответственно, диверсификации видов высших учебных заведений и образовательных программ гуманитарного и социального профиля, педагогические вузы по-прежнему выполняют сегодня уже не свойственную им роль, что не оправданно ни социально, ни экономически.


Кроме того, проведение почти тотальной «университетизации» педагогических институтов еще более усугубило противоречие между реальными целями учреждений педагогического образования, сложившимся формами и содержанием образовательной деятельности этих учреждений. Это привело: во-первых, к наращиванию несвойственных им конъюнктурных специальностей (юридических, экономических, управленческих и т.п. — с весьма низким уровнем подготовки), во-вторых, к ослаблению собственно педагогического образования, и, в-третьих, к увеличению числа выпускников педвузов, не идущих на работу в школу, – до 70-80%. Все это делает педвузы (и без того весьма слабое звено отечественной высшей школы) крайне неэффективными как в профессиональном отношении, так и с точки зрения использования бюджетных государственных средств. Между тем данное положение вполне устраивает педагогические вузы в плане их корпоративных интересов, что консервирует их избыточную численность, мешает избавиться от непрофильных видов образовательной деятельности и сконцентрироваться на главных задачах по подготовке современного педагога, востребованного сегодня обществом и всеми уровнями российского образования.


Реформа педагогического образования должна была стать опережающей по отношению к реформированию школы. Однако она, по существу, не состоялась. И педагогические вузы в массе своей до сих пор продолжают воспроизводить вчерашнего учителя для завтрашней школы.


Кроме оптимизации институциональной структуры педагогического образования, существенным образом должно быть преобразовано и само содержание образования педагогов. В условиях информационного общества новая роль учителя заключается не только в том, чтобы он обучал, но и в том, чтобы помогал ученикам в поисках и освоении знаний, культурных ценностей и информационных ресурсов, руководил их учебной деятельностью, организовывал обсуждение и оценивание достигнутых успехов, создавал социально-психологическую атмосферу и коммуникативную среду, способствующие осознанному выбору каждым учащимся своего дальнейшего жизненного и профессионального пути. Инновационное развитие педагогического образования должно стать опережающим по отношению к развитию школы.


Необходимые меры


Выделить из ныне существующих педвузов две группы высших учебных заведений:


- высшие учебные заведения, которые будут нацелены на подготовку необходимого количества педагогов различных специальностей (в том числе по государственному заказу), с переименованием их в педагогические институты или с включением их в состав классических университетов в качестве педагогических факультетов. Одновременно создается ряд педагогических университетов в федеральных округах. Основные задачи этих университетов: обеспечение инновационного развития образования, в том числе и педагогического, интеграция педагогической науки и образовательной практики, проведение научно-методических исследований и разработок в области образования, подготовка кадров для педагогических учебных заведений;


- высшие учебные заведения, которые продолжат подготовку специалистов по социально-гуманитарным дисциплинам непедагогического профиля как самостоятельные учреждения или вольются в состав классических университетов.


Указанное выделение педагогических институтов должно быть проведено на основе современных требований к содержанию и организации педагогического образования, а также с учетом демографической ситуации и зональных особенностей.


· Провести аналогичные процедуры на региональном уровне по отношению к педагогическим училищам и колледжам. Для этого целесообразно создать независимые государственно-общественные профессиональные советы при главах субъектов Федерации.

Формирование нового содержания педагогического образования


· Разработать и ввести в течение 2010-2011 годов новое поколение государственных стандартов педагогического образования, которые должны предусматривать:


o существенное усиление доли психолого-педагогического, философско-культурологического и эколого-гигиенического циклов;


o нацеленность на практикоориентированное обучение – освоение инновационных форм, методов, технологий учебной, воспитательной, организационной, проектной, психолого-консультативной работы и коммуникаций;


o введение одновременной подготовки каждого будущего педагога общеобразовательной школы как по основному предмету, так и дополнительно (по желанию) по 1-2 предметам для более полного удовлетворения потребностей школ (особенно сельских и поселковых) и повышения доступности для них качественного образования;


o с той же целью - введение в подготовку педагога начальной школы, помимо содержания и методов преподавания основных курсов начального образования детей, не менее чем 1-2 специализаций по различным направлениям музыкального, художественного, театрального, технического, прикладного и народного творчества;


o организация языковой подготовки по русскому языку и не менее чем по одному иностранному языку (на уровне владения письменной и устной речью);


o расширение подготовки учителей для преподавания основ национальных культур и языков;


o осуществление всеобщей подготовки педагогических кадров к свободному владению компьютером, к использованию информационно-телекоммуникационных технологий, баз данных и знаний в образовательном процессе; создание соответствующей материально-технической (информационно-сетевой и компьютерной) инфраструктуры во всех учреждениях педагогического образования.


Новая организация образовательного процесса в системе педагогического образования


· Отработка в течение 2010-2011 годов различных моделей педагогического образования по различным специальностям, которое содержит:


- 4-х-летнее освоение содержания нового стандарта педагогического образования,


- годичную обязательную педагогическую практику (стажировку), включающее написание и защиту квалификационной работы на основе осмысления опыта собственной педагогической деятельности в контексте широкой образовательной практики, а также сдачу государственных экзаменов.


· Создание при педвузах системы базовых образовательных учреждений как инновационных и ресурсно-методических центров для развития образования в соответствии с потребностями регионов, а также для организации эффективных форм педагогической практики и стажировки.


· Предоставление лицам с высшим непедагогическим образованием права преподавания в общеобразовательных и профессиональных учреждениях после прохождения соответствующей аттестации по педагогической специальности на базе педагогических вузов.


Создание системы непрерывного дополнительного профессионального образования педагогических и управленческих кадров


· В связи с интенсивной динамикой социально-экономических, информационно-технологических изменений, ускоренным обновлением знаний и требований к компетенциям обеспечить перевод системы непрерывного дополнительного профессионального образования педагогических и управленческих кадров с пятилетнего на трехлетний цикл обязательного повышения квалификации и переподготовки.


· Развитие многообразия форм, видов и уровней дополнительного педагогического образования с целью индивидуализации и специализации профессиональной подготовки педагогов в соответствии с потребностями инновационного развития образования. Подключение к системе повышения квалификации и переподготовки педагогических кадров специалистов, связанных с решением проблем детства.


· Формирование системы сетевой организации непрерывного педагогического дополнительного образования на базе как инновационных образовательных учреждений, так и педагогических мастерских отдельных педагогов.


· Придание Институтам повышения квалификации работников образования (Институтам развития образования) функций координаторов сетевых программ дополнительного педагогического образования и ресурсных центров инновационного развития образования в регионах.


· Создание системы педагогической доподготовки и сертификации специалистов с высшим образованием для привлечения их к образовательной деятельности, особенно для удовлетворения потребностей школ в освоении новых специализаций.


· Введение персонифицированных форм финансирования повышения квалификации и переподготовки работников образования и предоставление им права выбора образовательных программ. Организация открытого конкурса программ повышения квалификации и переподготовки на основе самодиагностики профессиональных компетентностей, индивидуального выбора, государственного и корпоративных заказов.


Переход от затратной экономики образования – к экономике развития


Без конкурентоспособной системы образования не может быть конкурентоспособной экономики. В настоящее время одним из ключевых условий обеспечения эффективности образовательной политики государства является комплексная модернизация экономических механизмов сферы образования. Наряду с опережающим повышением объема бюджетного финансирования этой сферы, созданием условий повышения эффективности использования бюджетных средств необходимо стимулировать привлечение образовательными учреждениями внебюджетных финансовых ресурсов, для чего должны быть сняты барьеры, препятствующие их рациональному использованию. Следует обеспечить рационализацию, в том числе вывод из тени значительных финансовых потоков, которые складываются из расходов предприятий и семей на образование, минующих образовательные учреждения. Это, в частности, неоправданные расходы на репетиторство, проезд и проживание в вузовских центрах в период сдачи вступительных экзаменов, потоках нелегального характера.


Меры, нацеленные на быстрое увеличение бюджетного и внебюджетного финансирования образования, должны сочетаться с мерами, направленными на оптимизацию использования ресурсов этой сферы. При этом экономическая эффективность не может противопоставляться социальной. Обоим критериям соответствуют, в частности, усиление гибкости в использовании бюджетных и внебюджетных средств, рациональное построение сети образовательных учреждений, создание образовательных комплексов, совместное использование элементов материально-технической базы и целый ряд других мер.


Бюджетное финансирование образования


Исходные позиции


В настоящее время финансирование российского образования в сопоставимых ценах составляет примерно три четверти от уровня 1991 г.


В сравнении с зарубежными странами в России крайне низкий уровень финансирования образования. Доля расходов на образование к ВВП у нас составляет 3,5% в то время как в развитых странах, как правило, более 4%. При этом наш ВВП, во-первых, еще далек от своего уровня 1990 г. и, во-вторых, в сравнении с ВВП развитых стран он крайне невысок: в 5,5 раз меньше, чем в Германии, в 10 раз меньше, чем в Японии, в 25 раз меньше, чем в США.


Необходимо подчеркнуть, что при таком низком финансировании российского образования выделяемые бюджетные средства расходуются весьма неэффективно. Между тем без достаточного финансирования и эффективного использования выделяемых средств невозможно обеспечить должный качественный уровень и конкурентоспособность отечественного образования.


Необходимые меры


· Увеличение бюджетных расходов на образование, обеспечение роста их доли в ВВП до среднего уровня развитых стран (5%).


· Повышение эффективности использования финансовых средств в целях концентрации внутрисистемных ресурсов для инновационного развития образования. Выявление основных зон неэффективных затрат в области образования, создание механизмов их локализации и устранения.


· Распределение бюджетных ресурсов в системе образования на основе нормативного финансирования и гласных конкурсных процедур.


· Оптимизация системы и механизмов бюджетного финансирования образования; преодоление консерватизма, зарегламентированности существующего постатейного финансирования образовательных учреждений и казначейских процедур.


· Внедрение в экспериментальном режиме трехлетнего бюджетирования системы образования и образовательных учреждений, позволяющего более эффективно использовать бюджетные средства и целенаправленно планировать задачи и индикаторы развития.


Межбюджетные отношения в сфере образования


Исходные позиции


Российская Федерация неоднородна по уровню экономического развития регионов. Между экономически развитыми и депрессивными регионами имеет место почти восьмикратное различие в уровне доходной части бюджетов, для муниципалитетов эта цифра доходит до 40. В таких условиях полная передача финансирования отдельных образовательных программ на региональный уровень создает угрозу консервации отставания экономически депрессивных регионов при объективном дефиците квалифицированных кадров. Необходимо разработать и ввести систему мер по выравниванию стартовых возможностей граждан в получении качественного образования вне зависимости от места их проживания.


Необходимые меры


· Разработка системы общероссийских норм, регламентирующих условия и оснащенность образовательного процесса на всех уровнях и ступенях образования.


· Введение целевых субвенций и субсидий из федерального бюджета на выравнивание условий развития образования при условии реализации в субъектах Российской Федерации необходимых институциональных изменений в системе образования.


· Отработка системы межбюджетных отношений в финансировании различных уровней и видов образования.


·

Налоговая база образования и привлечение внебюджетных средств


Исходные позиции


За последние годы со стороны государства предпринят ряд действий, заметно уменьшающих доход образовательных учреждений от собственной хозяйственной деятельности. Одновременно происходит резкое увеличение налогового бремени образовательных учреждений, фактически приравнивающее их к коммерческим предприятиям.


Не используется апробированный и широко распространенный во всем цивилизованном мире механизм налогового поощрения инвесторов образования, который существенно расширяет возможности его развития. Налоговые органы вполне могут обеспечить целевое использование инвестируемых в систему образования средств.


Искусственно сдерживается переход в условиях нормативного финансирования на финансирование образовательных учреждений так называемой «одной строкой».


Необходимые меры


· Предоставление образовательным учреждениям льгот по налогу на прибыль в части доходов от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, направляемых на осуществление и развитие образовательного процесса в данном учреждении.


· Создание стимулирующих условий для привлечения в сферу образования внебюджетных средств: введение налоговых льгот для организаций и граждан, направляющих свои средства в сферу образования как в виде оплаты обучения, так и в виде благотворительных пожертвований.


· Отказ от налога на землю и имущество образовательных учреждений всех форм собственности, введенного с 1 января 2006 г. (данный налог отменен Московской городской думой для федеральных и региональных образовательных учреждений только в Москве). В свое время президент США Ф.Рузвельт в годы Великой депрессии передал землю университетам. И в настоящее время бюджет почти каждого американского университета либо равен всем нашим федеральным расходам на образование, либо превышает их.