Доклад Аудит программ поддержки малого и среднего предпринимательства, реализуемых федеральными органами исполнительной власти
| Вид материала | Доклад |
- Конституции Российской Федерации и осуществляется настоящим Федеральным закон, 363.96kb.
- Конституции Российской Федерации и осуществляется настоящим Федеральным закон, 364.24kb.
- Конституции Российской Федерации и осуществляется настоящим Федеральным закон, 355.06kb.
- Конституции Российской Федерации и осуществляется настоящим Федеральным закон, 354.33kb.
- Конституции Российской Федерации и осуществляется настоящим Федеральным закон, 353.53kb.
- Конституции Российской Федерации и осуществляется настоящим Федеральным закон, 381.67kb.
- Конституции Российской Федерации и осуществляется настоящим Федеральным закон, 1003.91kb.
- Конституции Российской Федерации и осуществляется настоящим Федеральным закон, 331.31kb.
- Конституции Российской Федерации и осуществляется настоящим Федеральным закон, 388.46kb.
- Конституции Российской Федерации и осуществляется настоящим Федеральным закон, 381.7kb.
2.2. Оценка уровня проработки ведомственных программ
2.2.1. Программа Министерства транспорта РФ
Первоначально в проекте ведомственной программы Минтранс России предложил потратить выделяемые средства на два мероприятия: предоставлять субсидии бюджетам РФ на закупку автотранспортных средств, производимых на территории РФ «для обеспечения транспортного обслуживания населения муниципальных образований» (52 млрд. бюджетных рублей) и внести в уставной капитал ОАО «Государственная транспортная лизинговая компания» для осуществления закупок автомобильной и дорожно-строительной техники 54 млрд. рублей (40 млрд. из федерального бюджета). В этом заключалась практически вся поддержка МСП, поскольку ни на одно другое мероприятие выделения ресурсов первоначально даже не было запланировано.
В уже принятой программе осталось 121 млн. рублей на программу 2010-2012 годов, из которых 19 млн. – это текущие расходы, а остальные 102 млн. – расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. Логическая структура программы характеризуется слабой связью системы индикаторов с совокупностью целей, задач и мероприятий, представленных в программе.
Размытость целей и задач (общее развитие МСП, совершенствование системы нормативного правового обеспечения предпринимательской деятельности, формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства) позволила, во-первых, включить в список мероприятий и такие, которые не имеют прямого отношения конкретно к развитию МСП (разработка предложений по созданию системы транспортного обслуживания лиц с ограниченной подвижностью на городском пассажирском транспорте, подготовка предложений в Министерство финансов РФ по вопросу отражения налога на добавленную стоимость в документах об оплате услуг по перевозке пассажиров воздушным транспортом и т.д.), а, во-вторых, ограничиться «разработкой предложений» (14 из 23 мероприятий) либо мониторингом текущей активности МСП в отрасли (в т.ч. в сфере госзаказа).
Ожидаемые результаты реализации мероприятий программы выглядят следующим образом: рост рентабельности МСП на 6 процентных пунктов, прирост занятых на транспортных МСП на 150 тыс. человек, увеличение доли МСП в общем количестве малых и средних предприятий по экономике на 0,5 процентных пункта40 и доли этих предприятий в общем объеме выручки предприятий транспортного комплекса на 2,2 процентных пункта; увеличение доли сектора в общем объеме перевозок пассажирского автомобильного транспорта на маршрутах регулярных перевозок на 3,0 процентных пункта, а количества поездок лиц с ограниченной подвижностью – в 1,5-2 раза. Отметим, что указанные результаты не связаны с целями и мероприятиями программы.
2.2.2. Программа Министерства культуры РФ
Ведомственная программа Минкультуры России оказалась наиболее далекой от сферы МСП по спектру мероприятий, заявленных в ней. При невнятности целей (одной из них является «пропаганда необходимости получения высокой квалификации в целях реализации конституционного права каждого гражданина на свободу осуществления предпринимательской деятельности») ведомство, тем не менее, сформулировало четыре задачи: формирование положительного имиджа предпринимателя, стимулирование МСП в области культуры, обеспечение доступа МСП к госзаказу и оказание информационной поддержки МСП в отрасли культуры.
Общий объем финансирования программы составил 1 млрд. 890 млн. рублей (из бюджета действующих обязательств), а ее результативность должна была измеряться в количестве мероприятий, направленных на создание положительного имиджа (в 200941 – 21 мероприятие, в 2010 – 9-11, а в 2011 – 8-10). При этом список тех самых мероприятий на 2010 год включал в себя всего лишь два мероприятия: финансирование неигровых фильмов на тематику, связанную с МСП (тем не менее, в списке из более, чем десятка тем лишь две темы относятся к МСП) и «Проработка совместно с Общероссийской общественной организацией «Опора России» о проведении творческого конкурса на сценарий про современного российского предпринимателя».
Стимулирование МСП в области культуры сосредотачивается, согласно программе, в сфере кинематографа и выражается в субсидировании кинотеатров, создании региональных кинокомиссий и создании технопарка «Москинап». В целевых индикаторах уровень выполнения и эффективности этих мероприятий никак не отражается, однако в тексте программы выражена уверенность в том, что по результатам деятельности кинокомиссий в регионах ожидается видимый косвенный экономический эффект в виде темпов прироста оборота МСП в регионах.
Задача по привлечению МСП к государственному заказу, судя по заявленным мероприятиям, не выходила за рамки текущей работы ведомства по размещению госзаказа, однако именно она оценивалась с точки зрения целевых индикаторов программы (удельный вес субъектов МСП в общем количестве организаций, принявших участие в размещении госзаказа в 2010-2011 году должен был составить 15%).
Наконец, оказание информационной поддержки МСП в отрасли культуры уже никак не относилось к малому и среднему предпринимательству: под заголовком «проведение аналитических исследований по вопросам МСП» предлагалось провести аналитический обзор отечественного кино, под тематикой «Освещение проблем МСП», научно-практическую конференцию «Человек, культура и общество в контексте глобализации» и подготовку монографии про «интеллектуальную элиту» и «культурологический анализ феномена». В число мероприятий по поддержке и развитию МСП также включено общее мероприятие «организация и осуществление взаимодействия со СМИ».
2.2.3. Программа Министерства промышленности и торговли РФ
Ведомственная целевая программа Минпромторга России ставит перед собой цели содействия снятию административных барьеров при ведении предпринимательской деятельности и содействия развитию МСП в промышленности и торговли.
При этом наиболее значимым мероприятием в рамках снижения уровня административных барьеров является перевод в 2009 и 2011 году ряда видов продукции из перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации, в разряд продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии. Между тем эта задача в рамках реформы технического регулирования стояла перед ведомством еще с 2003 года, когда был принят соответствующий закон, который прямо диктовал ежегодно утверждать и уточнять такие перечни. Остальные мероприятия по снижению административных барьеров, согласно заявленной программе, носят аналитический характер («анализ» и «изучение возможностей»), однако, по мнению разработчиков программы, окажут значимое влияние на достижение вполне конкретных целевых показателей (таблица 2.3).
Таблица 2.3
Целевые индикаторы в рамках задачи снижения административных барьеров
| Наименование индикатора | 2008 год | 2009 год | 2010 год | Фактический (2010 год) |
| Доля издержек на преодоление административных барьеров в выручке субъектов малого и среднего предпринимательства | 8,00 | 6,00 | 5,00 | 6,00 (опросный показатель, 2009 год) |
| Количество малых предприятий, занятых в обрабатывающей промышленности, в % от общего числа малых предприятий | 10,7 | 11 | 11,5 | 9,5 (9,7 для МСП) |
| Оборот малых предприятий, занятых в обрабатывающей промышленности, в % от общего оборота малых предприятий | 9,8 | 10,0 | 10,6 | 9,3 (10,9 для МСП) |
Это же наблюдение касается и других задач в рамках программы: значительная часть мероприятий относится к мониторингу реализации действующих нормативных правовых актов и программ, консультированию и информационной поддержке. При этом заявляется, что проведение мониторинга привете у росту и масштабу деятельности МСП (росту доли или количества предприятий) в соответствующей сфере (легкая промышленность, фармацевтическая промышленность и др.).
Кроме того, в рамках программы Минпромторг России собирался также разработать проект федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», который ко времени появления проекта программы уже был принят Государственной Думой в первом чтении.
Тем не менее уже принятая программа Минпромторга России по объему финансирования оказалась самой весомой: 591 млн. 939 тыс. руб. за три года (из бюджета действующих обязательств). Большая часть средств направляется на субсидии организациям народных художественных промыслов (поддержка производства и реализации изделий).
2.2.4. Программа Министерства энергетики РФ
Программа «Развитие малого и среднего предпринимательства в сфере топливно-энергетического комплекса» направлена на достижение следующих целей: развитие МСП в сфере энергоаудита, обеспечение благоприятных условий для развития инновационной активности субъектов МСП: развитие МСП в угольной и торфяной промышленности, создание правовой основы развития рынков инфраструктурных услуг в сфере МСП для ТЭК, инфраструктурное развитие МСП в части ресурсообеспечения и пропаганда среди МСП использования возобновляемых источников энергии.
Для первых трех целей программы не предусмотрены числовые значения целевых индикаторов. Предполагается, что значения будут уточняться в процессе реализации программы. Таким образом, формально выполнение данных целей можно оценить лишь по «натуральным» показателям – факту разработки или принятия определенных нормативных актов. В некоторых случаях целевые индикаторы больше похожи на цели: «формирование единого информационного пространства на территории Кемеровской области» (о масштабах, качестве и определении единого информационного пространства ничего не сказано), «разработка и внедрение инновационных технологий производства, использования и обработки новых материалов и вторичных энергоресурсов» (в этом индикаторе даже не упомянута связь с МСП).
В рамках достижения цели по инфраструктурному развитию МСП в части ресурсообеспечения программой запланировано внедрение энергосберегающего газового оборудования в субъекты МСП и подключение к газораспределительной сети. При этом министерство рассчитывает запустить этот процесс за счет целевого кредитования, однако в качестве целевого индикатора почему-то рассматривает увеличение объема потребления газа в РФ (также без приведения на конкретного числового значения индикатора).
Единственной четкой в цифрах и самостоятельно заявленной системой целевых индикаторов обладает последняя цель программы – создание, поддержка и мониторинг информационного обеспечения, а также оказание практической помощи хозяйствующим субъектам МСП в выборе рациональных решений по использованию возобновляемых источников энергии. Основным мероприятием является деятельность экспертно-консалтинговой сети (далее также – ЭКС) по заявленным в цели вопросам и её информатизация. Тем не менее четко измеряется в целевых индикаторах лишь активность ЭКС (количество «электронных конференций» и реализованные проекты экспертиз). Эффективность деятельности ЭКС, согласно приведенным индикаторам, должна повлиять на весь объем электрической и тепловой энергии, произведенной на объектах, работающих на основе возобновляемых источников энергии, и количестве таких объектов, построенных в 2011-2012 гг. Влияние конкретно данных мероприятий на такие «широкие» индикаторы оценить будет трудно.
Финансирование программы небольшое – всего 14 млн. рублей, средства разбиты в разрезе поставленных целей, поэтому не вполне понятно, на что фактически тратятся. Исходя из общего анализа документа, можно предположить, что таким образом «замаскированы» проведение аналитических работ и подготовка нормативных документов.
2.2.5. Программа Министерства здравоохранения и социального развития РФ
Минздравсоцразвития России – единственное из ведомств, имеющих соответствующую программу, которое по итогам 2010 года разместило в открытом доступе отчет о ходе её реализации, указав выполненные мероприятия и фактические значения выбранных целевых индикаторов.
Таблица 2.4
Результаты реализации программы Минздравсоцразвития России
за 2010 год
| Целевой индикатор | Целевое значение (2010) | Фактическое значение (2010)42 |
| Доля безработных граждан, открывших собственное дело, в общей численности безработных граждан, зарегистрированных в органах службы занятости | 0,7% | 3,3% |
| Доля безработных граждан, прошедших профессиональную подготовку по организации предпринимательской деятельности, в общей численности безработных граждан, прошедших профессиональную подготовку | 15,0% | 9,1% |
| Доля предприятий малого и среднего предпринимательства, подавших декларацию о соответствии организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда | 0% | 0% |
| Доля предприятий малого и среднего предпринимательства, имеющих здравпункты | 3% | 3% |
| Количество субъектов Российской Федерации, в которых негосударственные социальные службы участвуют в оказании социальных услуг населению | 10 | 16 |
| Количество инновационных проектов по разработке лекарственных средств, изделий медицинского назначения и новых технологий профилактики, диагностики, лечения заболеваний и патологических состояний и реабилитации больных, в которых принимают участие организации малого и среднего бизнеса | 3 | 5 |
| Количество инновационных проектов по разработке новых высокоэффективных средств индивидуальной защиты, в которых принимают участие организации малого и среднего предпринимательства | 1 | 1 |
| Количество подготовленных и утвержденных санитарных норм и правил | 65 | 89 |
| Количество подготовленных и утвержденных типовых норм обеспечения работников средствами индивидуальной защиты | 9 | 6 |
| Количество веб-сайтов в органах и учреждениях, осуществляющих контрольные (надзорные) функции | 209 | 396 |
| Количество оказанных представителям предприятий малого и среднего бизнеса консультационных услуг | 190000 | 217293 |
При этом основные мероприятия ведомства проводились по четырем направлениям: содействие созданию безработными гражданами собственного бизнеса, обеспечение доступа субъектов МСП к госзаказу, снижение административных ограничений с помощью редакции ряда нормативных правовых актов и совершенствование системы контроля и надзора (последние две задачи мало имели отношения конкретно к МСП). О выполнении большинства из поставленных задач министерство доложило превышением фактических значений индикаторов программы над целевыми (9 из 11).
Особым успехом программы представлено резкое увеличение доли безработных граждан, открывших собственное дело (3,3% вместо планировавшихся 0,7%), с помощью программы субсидий (выделение 60 тыс. рублей на открытие бизнеса). Правда, мониторинг такого индикатора оставляет за скобками дальнейшую судьбу подобных предприятий, жизненный цикл которых обычно не превышает года. Кроме того, данный индикатор может расти и из-за простого снижения числа безработных.
Обеспечение доступа субъектов МСП к госзаказу предусматривало размещение заказов на оказание услуг в сфере социального обслуживания (судя по отчету, число новых регионов, в которых негосударственные социальные службы благодаря госзаказу начали участвовать в оказании социальных услуг населению, составило 9) и дополнительное субсидирование существующих организацией (в 7 регионах). Кроме того, в рамках этой задачи ведомство разрабатывало тематические инновационные проекты с привлечением МСП.
Задача снижения административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности решалась с помощью редакции ряда нормативных правовых актов, целевым индикатором выступало количество подготовленных новых санитарных норм и правил.
Наконец, совершенствование контроля и надзора, по мнению ведомства, заключалось в поддержке системы информирования и консультирования юридических лиц по вопросам, связанным с осуществлением контрольно-надзорных органов юридических значимых действий. Оценивалась эта задача по количеству веб-сайтов в органах и учреждениях, осуществляющих контрольные и надзорные функции, и числу консультаций с представителями МСП (кто проводил консультации, указано не было).
2.2.6. Программа Министерства сельского хозяйства РФ
Министерство сельского хозяйства РФ подготовило наиболее детальную и подробную программу, отказавшись от размытых формулировок, и сконцентрировался на инструментах субсидирования крестьянско-фермерских хозяйств (далее также – КФХ). Программа ставила задачей стимулирование инноваций и создание условий для развития инфраструктуры оборота сельскохозяйственной продукции, потому включала субсидии по кредитам, выданным КФХ на приобретение материально-технических ресурсов, КФХ, применяющим высокопродуктивные породы животных и семена сортов сельскохозяйственных культур, а также на реализацию инвестиционных проектов, направленных на создание инфраструктуры для первичной переработки, хранения и транспортировки сельскохозяйственной продукции. Кроме того, отдельной задачей (правда, без соответствующего целевого индикатора) программа предусматривала снижение административных барьеров – оптимизацию системы обязательной отчетности КФХ и других малых форм хозяйствования перед органами государственной власти и местного самоуправления.
Единственное несоответствие между целями и индикаторами программы отмечается в планируемом изменении числа КФХ. В системе целевых индикаторов программы растет лишь совокупная стоимость валовой продукции сельского хозяйства, произведенного КФХ и индивидуальными предпринимателями (согласно программе, стоимость равнялась 237, 90 млрд рублей в 2008 году, а в 2009 году с учетом инфляции она должна была составить 240,60 млрд рублей, при этом фактическое значение в 2009 году составило 228 млрд рублей в ценах 2008 года). При этом число КФХ должно было стабильно сохраняться на уровне 285 тыс. единиц вплоть до 2011 года, а одна из основных целей программы указывала, что основным индикатором является повышение производительности. Тем не менее в рамках нескольких мероприятий программы подчеркивается, что достижение целей позволит привлечь граждан к созданию дополнительных КФХ (в том числе граждан, имеющих личное подсобное хозяйство) и росту числа КФХ.
Резюмируя, следует признать, что ведомственные программы развития МСП представляют собой образец бюрократической мимикрии: содержат в основном ведомственные новации, далекие от интересов сектора МСП, в значительной мере являются инструментом выбивания дополнительного финансирования на решение мало связанных с состоянием МСП вопросов, не содержат четких критериев оценивания.