Geum.ru

Доклад Аудит программ поддержки малого и среднего предпринимательства, реализуемых федеральными органами исполнительной власти

Вид материалаДоклад
1. ФЕДЕРАЛЬНАЯ ПРОГРАММА ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА 1.1. Общая характеристика программы
1.2. Сопоставление целей и реальных результатов реализации программы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12

1. ФЕДЕРАЛЬНАЯ ПРОГРАММА ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

1.1. Общая характеристика программы


С 2005 года на федеральном уровне реализуется система мероприятий по поддержке малого и среднего предпринимательства, которую принято называть федеральной программой финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства. Такая ее характеристика содержится в официальных выступлениях политических лидеров, а также на Федеральном портале малого и среднего предпринимательства6. Другие официальные источники оперируют понятием «Программа Минэкономразвития России по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства»7.

Суть системы мероприятий – предоставление на конкурсной основе бюджетам субъектов РФ субсидий из федерального бюджета на реализацию региональных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Указанные мероприятия реализуются в рамках постановления Правительства РФ от 27 февраля 2009 года № 178 «О распределении и предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» (далее также – Постановление № 178)8.

Утверждение порядка и условий конкурсного отбора субъектов РФ, принятие решений о выделении субсидий региональным бюджетам, а также определение порядка оценки эффективности использования субсидий осуществляются Министерством экономического развития РФ. Иными словами, Минэкономразвития России выступает основным оператором федеральной программы финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства.

Вместе с тем данную систему мероприятий сложно назвать собственно программой. В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» федеральные программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства – это нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, в которых определяются перечни мероприятий, направленных на достижение целей государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства, в том числе отдельных категорий субъектов малого и среднего предпринимательства, и осуществляемых в Российской Федерации, с указанием объема и источников их финансирования, результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти, ответственных за реализацию указанных мероприятий. Федеральная программа финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства не в полной степени соответствует данному определению.

Так, цели в Постановлении № 178 обозначены лишь косвенным образом. В частности, указывается, что субсидии предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств субъекта РФ, возникающих при выполнении мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в данном субъекте РФ. При этом эти мероприятия должны быть направлены на:
  • обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства;
  • повышение конкурентоспособности субъектов малого и среднего предпринимательства;
  • увеличение количества субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечение занятости населения;
  • увеличение производимых субъектами малого и среднего предпринимательства товаров (работ, услуг).

Таким образом, предполагается, что выделяемые субсидии будут способствовать реализации мероприятий и тем самым обеспечивать достижение указанных целей на региональном уровне.

С другой стороны, в постановлении Правительства не указаны объемы финансирования мероприятия. Эти объемы ежегодно уточняются при утверждении федерального бюджета.

Более того, в Постановлении № 178 не указаны ожидаемые результаты от реализации программы. Таким образом, взаимоувязка между целями, мероприятиями, затрачиваемыми ресурсами и результатами в явном виде в программе отсутствует.

1.2. Сопоставление целей и реальных результатов реализации программы


Попытка по обеспечению взаимоувязки целей, задач, мероприятий и индикаторов федеральной программы финансовой поддержки МСП была предпринята в другом документе – Проектной карте «Развитие малого и среднего предпринимательства» (далее также – проектная карта), которая была разработана в рамках реализации Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года, утвержденных Распоряжением от 17 ноября 2008 года №1663-р. С точки зрения внутренней логики этот документ является наиболее завершенным обоснованием федеральной программы финансовой поддержки МСП. Проектная карта указывает список планируемых мероприятий и значений целевых индикаторов, по которым предлагается оценивать эффективность действия программы.

Тем не менее возможность оценки результатов значительно сужается из-за наличия иных документов, выпущенных по инициативе Минэкономразвития России, и включающих в себя иные подходы к формулировкам целей, задач и ожидаемых результатов от реализации мероприятий по развитию МСП: прогноза социально-экономического развития РФ (последняя версия которого ориентируется на 2012-2014 гг.) и доклада «О состоянии и развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации и мерах по его развитию в 2008 году» (далее также – доклад или доклад о состоянии МСП)9. Отметим, что один из них – доклад о состоянии МСП – является не нормативным актом, а документом информативного характера. Однако и в нём приведены собственные цели, задачи по развитию МСП и соответствующие значения целевых индикаторов, которые, согласно тексту доклада, вытекают из Концепции долгосрочного социально-экономического развития.

Несоответствие значений индикаторов, представленных в различных официальных документах, друг другу (и особенно реальной ситуации в секторе МСП), во-первых, затрудняет интерпретацию и оценку результатов, а, во-вторых, ставит под сомнение вопрос об обоснованности намеченных показателей, учитывая, как легко и быстро меняются их планируемые значения. Проследить это можно на примере целевых индикаторов, приведенных в проектной карте для оценки выполнения предложенных целей: увеличения доли малого и среднего предпринимательства в экономике и формирования инновационно-производственной структуры МСП. Сравнение значений данных индикаторов с подобными индикаторами, указанными в других документах программы, приведено в таблице 1.1.


Таблица 1.1

Целевые индикаторы проектной карты, а также их целевые значения согласно различным документам, характеризующим федеральную программу финансовой поддержки МСП

Наименование

индикатора
Источник
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2020

Цель 1. Увеличение доли малого и среднего предпринимательства в экономике

Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий от совокупного количества экономически активного населения, %
Проектная

карта10
13
14
15
16
18









Прогноз









25
25,5
26
26,5



Доклад о

состоянии МСП





















32,3

Оценка11
16,7
16,2
17,0















Доля выпуска продукции малых и средних предприятий, % от ВВП
Проектная

карта
21
22,5
24
25,5
29









Прогноз









21,2
21,5
21,8
22,1



Доклад о состоянии МСП





















50

Оценка 12
н/д
н/д
21,0















Количество малых и средних предприятий в расчете на 1 тысячу человек населения Российской Федерации, ед.
Проектная

карта
9,6
9,7
9,8
9,9
10,2









Прогноз









11,3
12,3
13,3
14,3



Оценка 13
9,59
11,40
11,53















Цель 2. Формирование инновационно-производственной структуры малого и среднего предпринимательства

Доля оборота субъектов малого и среднего предпринимательства, занятых в неторговой сфере (в том числе ЖКХ, промышленность и строительство), %
Проектная

карта
28
30
32
34
40









Оценка14
25,9
23,3
28,1















Количество малых и средних предприятий, поддержанных за счет средств венчурного фонда с региональным участием, ед.
Проектная

карта
20
58
138
152
165









Оценка15
н/д
н/д
60

















Так, увеличение доли МСП в экономике согласно проектной карте планировалось исчислять по трём индикаторам: (1) количеству малых и средних предприятий в расчете на 1 тысячу человек; (2) среднесписочной численности работников и (3) выпуску продукции малых и средних предприятий (последние два индикатора – в качестве долей).

Целевой индикатор доли среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий от совокупного количества экономически активного населения не имеет однозначного статистического содержания. Дело в том, что уже в 2008 году значение подобного индикатора, рассчитанное по данным Росстата (без учета индивидуальных предпринимателей), составляло 16,7%, что фактически превосходило целевое значение и снижало планку по целевому повышению данного индикатора к 2012 году с 5% до 1,3%. Таким образом, формально по результатам 2010 года реализация соответствующей цели, казалось бы, идет с опережением графика, предусмотренного проектной картой, однако фактически за два года значение индикатора увеличилось лишь на 0,3%, что ставит под сомнение способность достичь заявленного к 2012 году уровня в 18%, особенно учитывая снижающееся количество экономически активного населения.

Индикатор среднесписочной численности работников с аналогичным названием присутствует и в тексте Прогноза социально-экономического развития на 2012 год и плановый период 2013-2014 гг., однако при его расчете, видимо, учитываются и индивидуальные предприниматели. Рассчитанное таким образом значение индикатора в 2010 году составило 23,7%. Прогноз предусматривает его повышение до 25% по результатам 2011 года и на 0,5% ежегодно в последующие 3 года.

Резкое повышение (по сравнению с проектной картой) целевых значений индикаторов присутствует в планах, заявленных в докладе о состоянии МСП, в котором предложенные цифры, согласно тексту доклада, приведены «в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, к 2020 году» (отметим, что в самой концепции никаких целевых индикаторов, освещающих прогноз развития малого и среднего предпринимательства, не приводится). Доклад утверждает возможность достижения к 2020 году доли занятых в сфере малого и среднего бизнеса уровня «60% населения Российской Федерации и 30% от числа занятого населения» (т.е. предполагается, что численность занятого населения больше численности всего населения).

Следующий целевой индикатор – доля выпуска продукции малых и средних предприятий в ВВП – в социально-экономическом прогнозе на 2012-2014 гг. – принимает, наоборот, более мягкий характер, нежели в проектной карте, что, видимо, связано с тем, что индикаторы проектной карты рассчитывались тремя годами ранее, в условиях отсутствия статистики подобного индикатора по малым и средним предприятиям вместе взятым16. Даже после выделения понятия «среднее предприятие» Росстат приводил расчеты лишь показателя доли выпуска малых предприятий в ВВП: в 2008 году эта доля составила 15,5%, в 2009-м сократилась до 12,4%. Долю выпуска и малых, и средних предприятий в ВВП чаще всего оценивают в 20-27%. По оценкам Опоры России, за 2010 год эта доля составляла 21%17. На похожее значение ориентировалось, видимо, и Минэкономразвития России при корректировке целевых значений на 2012-2014 годы в социально-экономическом прогнозе (вместо 29% в 2012 году – 22,1% в 2014 году). Тем не менее однозначной оценки состава показателя нет, и потому под вопросом остаются выбираемые при прогнозах числовые значения.

Но, даже если не уточнять методику расчета, весьма амбициозным представляется долгосрочное целевое значение индикатора, заявленное в докладе о состоянии МСП: доля малого и среднего бизнеса в общем ВВП к 2020 году должна составить 50% (доля малого бизнеса – 30%). При этом доля малого бизнеса в общем количестве действующих субъектов предпринимательства должна вырасти до 80% (доля малого и среднего бизнеса – 90%).

Последний индикатор первой цели – количество малых и средних предприятий в расчете на тысячу человек населения – является более реалистичным в плане достижения целевых значений, чем предыдущие: во-первых, соотносится со статистикой 2008 года, во-вторых, имеет однозначную текущую оценку индикатора. Изначально в рамках проектной карты предполагалось достичь значения 10,2 (предприятий на 1 тысячу человек) к 2012 году, однако в 2009 году показатель уже составил 11,4, в связи с чем, видимо, в социально-экономическом прогнозе Минэкономразвития России подняло планку целевого тренда на ближайшие годы (увеличение на 1 ед./год до 14,3 в 2014 году).

Доклад о состоянии МСП также включает задачу увеличения количества субъектов МСП. Так, для обеспечения модернизационно-инновационного рывка в 2012-2015 гг. общее число субъектов МСП должно составлять не менее 4,5-5 млн, а к 2020 году их количество должно достичь 6 млн.

Однако главное критическое замечание в отношении приведенных в проектной карте индикаторов – ровно то же, какое выдвигалось и в отношении признанных неэффективными программ 1990-х годов. А именно то обстоятельство, что даже достижение целевых значений индикаторов может быть связано не столько с результатом конкретных действий ведомства, сколько с влиянием макроэкономических и макрополитических процессов более общего характера, а потому такое целеполагание давно отвергнуто в зарубежной литературе по политике в области содействия предпринимательству18. Помимо прочего, выдвижение такого рода индикаторов на роль показателей эффективности программы создает возможность для манипулирования: при достижении целевых значений этот факт можно отнести на счет успешности действий Минэкономразвития России, а при недостижении реальных значений плановым «обстоятельства непреодолимой силы» (рецессия, инфляция и т.п.) могут уже использоваться в качестве оправдания.

Вторая основная цель программы – формирование инновационно-производственной структуры малого и среднего предпринимательства – также предлагает ориентироваться на то, что и заявлено в её названии: изменение структуры МСП по видам экономической деятельности в сторону неторговой сферы (промышленность, наука, строительство, ЖКХ) и повышение уровня инновационности сектора МСП. При этом уровень инновационности сектора предлагается измерять в количестве малых и средних предприятий, поддержанных за счет средств венчурного фонда с региональным участием. Необходимо отметить, что подобный показатель скорее относится к показателям, которые устанавливаются при определении задач, а не целей: иначе говоря, он ориентирован на «то, что нужно сделать». Опять-таки, в зарубежной литературе наиболее надежным индикатором инновационности является доля МСП, в составе выпуска которых значимую часть составляет продукция, являющаяся новой для большинства клиентов фирмы.

Факт привлечения инвестиций венчурного фонда в предприятия МСП мало может сказать об уровне инновационности сферы в целом – по крайней мере, потому, что дальнейшая судьба этих предприятий в данных индикаторах уже не отражается. Кроме того, в широком доступе отсутствует и статистика данного показателя. Всероссийский информационно-аналитический портал в обзоре рынка прямых и венчурных инвестиций в Россию за 2010 год19 приводит данные о том, что в 2010 году поддержку венчурных фондов, созданных при участии региональных венчурных фондов и Российской венчурной компании, получили в общей сумме около 60 компаний (20 из них получили поддержку региональных венчурных фондов), в то время как согласно проектной карте в 2010 году подобные инвестиции должны были получить уже 138 компаний.

В докладе о состоянии МСП также обосновывается необходимость инновационно-модернизационного рывка за счет инновационных субъектов малого и среднего предпринимательства. Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, на которую ориентируется доклад, доля подобных предприятий должна составлять 15-20% от общего количества субъектов МСП.

С целевым индикатором доли оборота субъектов малого и среднего предпринимательства, занятых в неторговой сфере (в том числе ЖКХ, промышленность и строительство) аналогичная ситуация: реальная статистика пока не поспевает за указанными в проектной карте ориентирами. В 2009 году доля оборота МСП, занятых в неторговой сфере, должна была составить 30% (в реальности получилось около 23%20), в 2010 году – 32% (реальный показатель составил около 28%).

Прогноз социально-экономического развития РФ на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов не включает подобных целевых индикаторов, однако похожие требования к развитию инновационно-производственной структуры сферы МСП имеются в докладе о состоянии МСП. В частности, в нем утверждается, что к 2020 году должны произойти:
  • рост числа предприятий, занятых в сфере здравоохранении, ЖКХ, информационных услугах, науке – до 50% (в 12 раз по сравнению с 2007 годом);
  • сокращение относительной доли малых предприятий, занятых в сфере торговли – до 20% (в 2,5 раза по сравнению с 2007 годом), без сокращения их общей численности;
  • рост числа компаний, занятых в строительстве и обрабатывающей промышленности – в 4-5 раз (от 130 тысяч до 500 тысяч компаний).

Учитывая, что в 2007 году было около 40 тыс. малых и средних предприятий, занятых в сфере здравоохранении, ЖКХ, информационных услугах, науке, к 2020 году исходя из такого прогноза их число должно составить около 480 тыс., а, поскольку их доля в числе всех предприятий, согласно тому же требованию, должна составить 50%, постольку общее количество субъектов МСП должно в 2020 году достичь 960 тыс., т.е. даже меньше уровня 2010 года (4,5 млн. субъектов МСП21). Включение в единый прогноз остальных двух требований делает задачу невыполнимой в принципе, а целевые индикаторы, указанные в докладе, – недостижимыми.

Различие целевых значений индикаторов, представленных в различных документах, отмечается и в перечне задач, с помощью которых предусматривается реализация представленных целей. Так, количество бизнес-инкубаторов, согласно карте, должно было повыситься к 2010 году до 105 (фактически их число составило 93), к 2012 году – до 160. Доклад о состоянии МСП же указывает конечную цель этого тренда – довести число бизнес-инкубаторов к 2020 году до 500 единиц.

В рамках задачи обеспечения доступа субъектов МСП к объектам недвижимости рассматривается целевой индикатор количества предприятий, воспользовавшихся правом приоритетного выкупа арендованного имущества. Согласно проектной карте, их число в 2010 году должно было составлять 8000, согласно социально-экономическому прогнозу в следующем, 2011 году, – уже 30000 с последующим ростом к 2013 году до 45000.

Также резким повышением значения характеризуется и индикатор доли налогоплательщиков, перешедших на упрощенную систему налогообложения (на основе патента): проектная карта предполагала достичь к 2012 году 5%, социально-экономический прогноз ставит уже планку в 12%, а к 2014 году – в 18%.

При этом отчитываться по достижению показателей (при том, что большинство из них отсутствует в публикуемых статистических сводках Росстата или публичной статистике ведомств, а часть показателей являются опросными) или проведенным мероприятиям, указанным в проектной карте, пока никто не пытается, что оставляет проектную карту на данном этапе просто списком заявленных целей.

В заключение опять подчеркнем: дело даже не в том, что в отдельных документах, принятых в разное время без учета уже публично заявленных иных целей, не сходятся цифры. Самый большой недостаток такого подхода – отсутствие приростных индикаторов, очищенных от влияния массы привходящих более общих причин, что делает их использование в качестве критериев эффективности программ поддержки МСП заведомо неприемлемым.