Министерство финансов российской федерации в системе государственного управления публичными финансами 12. 00. 14 административное право; финансовое право; информационное право

Вид материала

Автореферат диссертации

Содержание Заслуженный деятель науки Российской Федерации БОРЗУНОВА Ольга Александровна Общая характеристика исследования Степень научной разработанности темы Объект исследования. Предмет исследования Целью данной работы Методологическая основа и методы исследования. Теоретической основой диссертации Нормативная основа диссертации. Научная новизна диссертационного исследования На защиту выносятся следующие выводы и практические предложения Теоретическая значимость исследования Практическая значимость исследования Апробация результатов исследования. Структура работы. Основное содержание работы Теоретико-правовые аспекты становления и развития системы управления государственными финансами» В первом параграфе главы «Понятие управления государственными финансами в системе государственного управления в России В третьем параграфе первой главы «Современные методологические основы административно-правового статуса Министерства финансов» ... Полное содержание

Подобный материал:

• «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской, 645.64kb.
• Дисциплинарное производство в таможенных органах российской федерации, 269.4kb.
• Уплата налогов в российской федерации как институт налогового права, 269.71kb.
• Правовое регулирование публичного кредита субъектов Российской Федерации (на примере, 306.13kb.
• Административные процедуры как средство противодействия коррупции в образовании российской, 343.98kb.
• Публично-правовое регулирование банковской деятельности в российской федерации (финансово-правовые, 707.5kb.
• Теоретико-правовые основы регулирования системы доходов государственных и местных бюджетов, 649.74kb.
• Судебная защита законных финансовых интересов субъекта российской федерации 12. 00., 342.79kb.
• Административный надзор в российской федерации: теоретические основы построения, практика, 2718.48kb.
• Унификация организационно-правового обеспечения электронного документооборота органов, 271.85kb.

На правах рукописи


Ячевская Светлана Викторовна


МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНЫМИ

ФИНАНСАМИ


12.00.14 – административное право;

финансовое право; информационное право


Автореферат

диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва - 2009

Работа выполнена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У) МИД России


Научный руководитель –

Заслуженный деятель науки Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор

ЕНГИБАРЯН Роберт Вачаганович


Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

КОЗБАНЕНКО Виктор Анатольевич


кандидат юридических наук

БОРЗУНОВА Ольга Александровна


Ведущая организация –

Московский государственный университет путей сообщения,

юридический институт


Защита состоится 16 декабря 2009 г. в 15.00 часов на заседании Диссертационного совета Д-209.002.01 при Московском государственном институте международных отношений (университет) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, пр. Вернадского, 76, МГИМО (У) МИД России, центральный корпус, аудитория 2126. Телефон 434-06-90, факс 434-93-88.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного института международных отношений (университета) МИД России.

Автореферат размещен на официальном сайте МГИМО(У) МИД России http://www.mgimo.ru 10 ноября 2009 года.


Автореферат разослан 16 ноября 2009 года.


Ученый секретарь

Диссертационного совета,

доктор социологических наук,

профессор Е.В.Охотский

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ

Актуальность исследования административно-правового статуса Министерства финансов Российской Федерации определяется рядом факторов.

Во-первых, возрастающей необходимостью эффективного управления публичными финансами. В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление общественными финансами имеет фундаментальное значение для всех стран с точки зрения обеспечения устойчивости национальных бюджетных систем, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста. Как известно, Министерство финансов Российской Федерации в рамках председательствования Российской Федерации в «Группе восьми» выступило с инициативой повысить роль предпринимаемых на международном уровне усилий по содействию эффективному и ответственному управлению общественными (государственными и муниципальными) финансами. Исходя из накопленного за последние годы коллективного опыта в области управления общественными финансами, включая результаты бюджетных реформ, к обсуждению предложена инициатива по развитию и применению общепризнанных, форм и методов стандартов и критериев эффективного и ответственного управления общественными финансами. Роль Минфина России в реализации этой инициативы невозможно переоценить, но для этого необходимо трезво и четко представлять права и обязанности такого государственного органа как Минфин России, его реальные возможности и ограничения, что предопределяет актуальность изучения его правового статуса.

Во-вторых, многовековое существование российского государства породило огромное многообразие и богатство форм и методов государственного управления во всех сферах общественной жизни, в том числе и в области финансов. К сожалению, изучение истории и правового статуса отдельных государственных органов и учреждений России, их роли в жизни российского общества на различных этапах его развития пока не стали предметом активного научного изучения. Между тем в условиях административной реформы опора на сокровищницу национального государственного строительства и управления, несомненно, также может помочь в понимании того, какими путями сегодня лучше решать стоящие проблемы в области управления публичными финансами. Но для этого отечественный опыт надо знать, а, следовательно, изучать, анализировать, делать соответствующие выводы.

Реформы Е.Ф. Канкрина, М.X. Рейтерна, Н.X. Бунге, С.Ю. Витте и разрабатывались и осуществлялись в рамках существовавших финансовых органов России. В ряде случаев эти органы работали весьма эффективно и будет разумно, как с научной, так и практической точек зрения обратиться к их опыту управления финансами, изучить его уроки и использовать в современной действительности. Особое значение в этом опыте имеет организация работы министерств, так как именно министерства в системе российского государственного управления всегда были центрами разработки и реализации всех важнейших решений, принимаемых российским руководством. В полной мере это относится к Минфину России одному из наиболее влиятельных министерств в России с самого начала своего создания в 1802 году. Что также предопределяет актуальность исследование его правового статуса, полномочий, форм и методов работы в структуре государственной власти.

Наконец, в-третьих, актуальность исследования административно-правового статуса Минфина России объясняется необходимостью оценить динамику и состояние стремительно меняющегося законодательства, регулирующего государственное управление финансами и роль в этом процессе Минфина России в условиях бюджетной, налоговой и административной реформ в стране.

Степень научной разработанности темы.

Изучение проблем государственного управления насчитывает несколько столетий. Обстоятельный обзор и анализ научных исследований по проблемам государственного управления содержится в фундаментальной работе профессора Е.В.Охотского «Государственное управление в современной России»¹. В ней отмечается, что первой серьезной работой в области государственного управления, созданной на собственной концептуальной основе, стали изданные в 1845 году во Франции «Очерки об администрации» Александра Франсуа Вивьена.

Дальнейшее развитие концепции государственного управления связно с трудами немецкого философа Макса Вебера. Его классические труды «Протестантская этика и дух капитализма» (1904—1905 гг.), «Хозяйство и общество» (1921 г.), теория «социального действия» заложили основы современного понимания государственного управления.

В России до 1917 года господствовала школа административного права, в границах которой исследовались проблемы государственного управления. Им были посвящены работы И.Е. Андриевского «О наместниках, воеводах и губернаторах», А.В. Лохвицкого «Губерния, ее земские и правительственные учреждения», А.И. Васильчикова «О самоуправлении», А.С. Алексеева «Начала современного правового государства и русский административный строй», В.М. Грибовского «Государственное устройство и управление Российской империи».

В советские времена проблемы государственного управления исследовались в контексте внедрения в управленческую деятельность элементов научной организации труда. Под флагом НОТ (научная организация труда) вокруг таких видных наших ученых, как А.К. Гастев, И.М. Бурдянский, Н.А. Витке, П.М. Керженцев, Е.Ф. Розмирович, С.Г. Струмилин стали формироваться первые отечественные школы управления, изучались общие проблемы организации труда и управления на научных основаниях.

С 70-х годов государственное управление стало развиваться как самостоятельное направление обществознания, соприкасаясь, но не сливаясь, с «соседствующими» научными направлениями. Одно из таких направлений - общая теория социального управления была представлена в трудах В.Г.Афанасьева, К.И. Варламова, Д.М. Гвишиани, А.М. Омарова, Ж.Т. Тощенко, Н.М. Слепенкова, В.Г. Смолькова. Другое - управление производством - объединило исследователей и практиков, академическую и вузовскую науку в рамках специальностей «Экономика и управление» и «Менеджмент».

Государственное управление как самостоятельная отрасль науки была представлена работами правоведов Г.В. Атаманчука, В.Г. Вишнякова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Б.Н. Курашвили, М.И. Пискотина, Ю.А. Тихомирова. Ими широко исследованы общие и частные вопросы государственного управления, его принципы, функции, организационные структуры и технологии.

В последние годы в России вышло немало монографий, брошюр, научных статей, учебников и учебно-методических пособий, специально посвященных вопросам конституционного права и государственного управления. Заметное место среди них занимают публикации Г.В. Атаманчука, Ю.К. Краснова, Р.В. Енгибаряна, Г.Л. Куприяшина, А.В. Пикулькина, Р.Е Пихоя, В.А. Прокошина, А.И. Соловьева, В.Е. Чиркина, Ф.И. Шамхалова, Б.С. Эбзеева². В трудах указанных и других авторов дано определение «государственного управления», исследуются его структура, признаки и отличительные черты, свойства и правовые механизмы. Анализируются принципы и закономерности построения и функционирования государственных управленческих систем, основные направления их развития. Российской академией государственной службы издана «Энциклопедия государственного управления в России» в четырех томах.

В работах Р.У. Айбазова, Н.И. Глазуновой, Д.П. Зеркина, В.Г. Игнатова, А.И. Радченко, М.М. Телемтаева³ исследуется сущ­ность и содержание властных государственно-управленческих отношений, их институционально-структурная, функциональная и коммуникативная составляющие. Управленческая деятельность представлена как процесс разработки, принятия и реализации государственно-управленческих решений, как органическая совокупность специальных форм и методов управленческой деятельности. Тут же исследуются основы государственного системного управления, политико-идеологические, организационно-административные и профессионально-интеллектуальные факторы, влияющие на формирование целостности этого управления.

Правовые аспекты государственного управления предметно представлены в монографиях и учебных издания по социальному управлению и административному праву ученых-юристов, социологов и политологов А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, В.И.Лукьяненко, А.В. Оболонского, Е.В. Охотского, В.Л. Романова, А.И. Турчинова, В.А. Сулемова⁴.

«Но, как справедливо отмечает в связи с этим Е.В.Охотский, в целом, процесс становления науки управления в нашей стране, по сути, только начинается и характеризуется настойчивым поиском пригодной для России парадигмы государственного управления. XXI век требует новых форм общественного устройства и межгосударственных отношений. Это, в свою очередь, актуализирует задачу разработки теории государственного управления в форме комплексного научного знания, «охватывающего» как универсальные, так и сугубо национальные, «самобытные» закономерности управленческой деятельности⁵

Исследование проблем управления финансами в России ведется по нескольким направлениям.

В этом блоке работ, прежде всего, привлекают внимание исторические исследования.

Интерес к изучению истории управления финансами в России появился вместе с формированием отечественной исторической науки. Однако возможность на широкой источниковой базе рассмотреть этот вопрос появилась только в XIХ веке.

Первая значительная работа на эту тему - книга Д.А. Толстого «История финансовых учреждений России со времени основания государства до кончины императрицы Екатерины II» опубликованная в 1848 году, в которой прослеживалось развитие управление финансами в России с момента появления Русского государства до времен Екатерины II.

А первая работа по истории собственно Министерства финансов России - это четырехтомный труд И.С. Блиоха «Финансы России XIX столетия. История. Статистика», опубликованный в 1882 году.

К столетию Минфина России по его истории был подготовлен обстоятельный двухтомный исторический очерк, который вышел под названием «Обзор деятельности Министерства финансов в царствование Александра III».

В 1993 году Минфин России отметило 190-летие своего существования брошюрой, содержащей сведения о деятельности министерства почти за два века⁶.

Однако после издания 1902 году не было ни одной работы с общим обзором развития министерства финансов и системы финансового управлении России в целом. Только, в 2002 году по случаю 200-летнего юбилея министерства вышел четырехтомник «Истории Министерства финансов России»⁷.

Значительный вклад в изучение проблемы управления финансами вносят экономисты⁸. Что касается юридических работ, посвященных правовому статусу Минфина России, то их крайне мало. В результате не получили должного научного анализа такие вопросы как генезис и эволюция правового статуса министерства финансов, его места в системе государственного управления финансами, характер его взаимоотношений с другими государственными институтами, такими как глава государства, парламент, центробанк и т.д.

Объект исследования.

Объектом исследования является система общественных отношений, связанных со становлением и функционированием Минфина России, формированием правовой основы его деятельности, местом и ролью в системе государственного управления публичными финансами на современном этапе.

Предмет исследования - совокупность законов, иных нормативных актов дореволюционного, советского и современного периодов, определяющих статус Минфина России, его место в системе государственного управления финансами, его полномочия и задачи на современном этапе.

Целью данной работы является определение места Минфина России в системе государственного управления публичными финансами на современном этапе.

Для достижения этой цели необходимо решение следующих задач:

- раскрыть содержание и представить современную трактовку понятия «управление государственными финансами» в системе государственного управления в России;

- проанализировать генезис и историческую эволюцию государственных институтов управления финансами России и их правовой статус;

- определить современные методологические подходы к категории административно-правового статуса органов исполнительной власти в сфере управления финансами;

- исследовать механизм реализации административно-правового статуса Минфина России для чего: установить место и функции Минфина России в системе органов исполнительной власти в условиях административной реформы; определить структуру и полномочия Минфина России; охарактеризовать основные направления и особенности нормативного регулирования Минфином России в установленной сфере деятельности.

Методологическая основа и методы исследования.

В основу исследования положены принципы научности и объективности. Использовались такие методы исследования, как сравнительный, формально-юридический, ретроспективный и другие современные методы.

Теоретической основой диссертации послужили труды по истории и теории государственного управления, концептуальные положения общей теории права, финансового и административного права.

Нормативная основа диссертации.

Главный источник - Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.), в которой на уровне Основного закона государства закреплены основные принципиальные положения деятельности органов государственной власти. Правовой базой исследования являются также многочисленные федеральные законы, регулирующие различные виды финансовых отношений. Нормы финансового права, касающиеся Минфина России, содержатся в указах Президента РФ, в соответствующих постановлениях и распоряжениях Правительства РФ. Особое значение для регулирования деятельности Минфина России имеют положения о министерстве, департаментах, административные регламенты и инструкции, письма и другие документы Минфина России.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе содержится комплексный анализ административно-правового статуса Минфина России в системе государственного управления современной России. Такое рода исследование предпринимается впервые в период кардинальных демократических и рыночных преобразований в стране.

На защиту выносятся следующие выводы и практические предложения:

1. В диссертации обосновывается вывод, что в условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление общественными финансами имеет фундаментальное значение для страны с точки зрения обеспечения устойчивости национальной бюджетной системы, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста, что требует существенного повышения качества управления публичными финансами.

2. В работе констатируется, что в рамках науки административного права нет единого понимая сущности и составных элементов административно-правового статуса министерств, многие понятия, связанные со статусом государственных органов в различных трудах трактуются по-разному, фундаментальные категории и понятия теории управления при изучении правового регулирования работы государственных органов используются недостаточно и все это существенно снижает теоретико-методологическое значение работ на эту тему. В своей работе диссертант делает попытку унифицировать ряд категорий и предлагает свои трактовки ключевых понятий правового статуса Минфина России.

3. В диссертации дано авторское определение административно-правового статуса Минфина России как политико-правовой категории, отражающей правовое положение и социальное предназначение этого государственного органа в механизме правового государства, выраженное в совокупности управленческих функций и полномочий по определенным предметам ведения, а также ответственности, установленных государством.

4. Диссертант обосновывает положение о том, что основным элементом организационного механизма такого органа исполнительной власти как Минфин России является его компетенция. В отечественной юридической литературе существует достаточно устоявшееся понимание компетенции через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. В связи с этим компетенция Минфина России автором представляется как совокупность властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие Минфина России понимается как юридически закрепленное за ним право и одновременно, обязанность по принятию правовых актов, иных мер, направленных на выполнение задач и функций данного органа.

5. Автором обоснован вывод, что наиболее эффективным принципом управления в современных условиях является функциональный, положенный в основу организации современной системы федеральных органов исполнительной власти и ознаменовавшей собой новый этап построения и развития российского государственного администрирования, кардинально отличающийся от предыдущих схем организации исполнительной власти.

6. С научных позиций аргументировано положение о том, что сложившаяся практика функционирования министерств показала, что очень актуальным является вопрос о нормативном определении целей и задач их деятельности. В этой связи в настоящее время широкое распространение получили такие формы установления целей и задач деятельности конкретного федерального министерства, как издание внутреннего документа, определение показателей деятельности и разработка планов работы. Подобная практика, по мнению диссертанта, не совсем эффективна. Необходимо закрепление целей и задач министерства и его подразделений в документах, утверждаемых вышестоящим органом.

7. В связи с этим, в работе обосновано положение, что наличие в актах, регулирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти, прямо закрепленных целей и задач служит, прежде всего, упорядочению их функционирования в целом. В частности:

- исключает дублирование деятельности иного аналогичного органа исполнительной власти;

- способствует концентрации усилий и направленности деятельности органа исполнительной власти на достижение поставленных перед ним целей и задач, не позволяя уклоняться от их достижения;

- является объективным критерием оценки деятельности органа власти;

- представляется важнейшим системообразующим фактором в ходе выработки различных программ и планов деятельности того или иного федерального органа исполнительной власти, в том числе и прогнозных.

Поэтому закрепление основных целей и задач федеральных министерств непосредственно в положениях о них позволит более четко определить их правовой статус и специализацию деятельности.

Теоретическая значимость исследования.

В диссертации содержится теоретический концептуальный анализ административно-правового статуса, юридического содержания, состояния правового регулирования деятельности одного из ключевых органов исполнительной власти – Минфина России. В связи с этим в работе предлагается авторская трактовка ряда понятий, терминов, категорий, составляющих юридическую сущность правового статуса Минфина России.

Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области. Могут использоваться в процессе законодательной деятельности при дальнейшем осуществлении административной реформы.

Практическая значимость исследования. Положения диссертации расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований в данной области, могут быть использованы в процессе преподавания курсов административного, финансового права, основанных на них спецкурсов и семинаров. Сформулированные автором предложения по совершенствованию законодательства в сфере реализации функций и полномочий Минфина России могут способствовать качеству управления публичными финансами.

Апробация результатов исследования.

Результаты диссертационного исследования нашли отражение в научных статьях, в процессе чтения учебного спецкурса по проблемам управления публичными финансами в современной России, в выступлениях на совещаниях и конференциях, организованных Минфином России.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения, списка нормативно-правовых актов и использованной литературы.


ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, описываются методологические и методические основы диссертации, раскрывается научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, дается характеристика теоретического и практического значения работы, приводятся сведения об апробации полученных результатов.

В первой главе « Теоретико-правовые аспекты становления и развития системы управления государственными финансами» рассматриваются различные аспекты формирования государственного управления финансами в России, правовые основы этого управления, основные его этапы.

В первом параграфе главы «Понятие управления государственными финансами в системе государственного управления в России» анализируется сущность государственного управления финансами.

В связи с этим в диссертации отмечается, что среди всех видов управления государственное управление занимает особое место. И это не случайно. Государственное управление - это механизм реализации властных полномочий государства по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. Это особый вид профессиональной деятельности по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и воспитательных функций.

В научной и учебной литературе существуют разные трактовки понятия «государственное управление»

В работе Российской академии государственной службы «Система государственного и муниципального управления» государственное управление трактуется как «интеллектуально-информационное воздействие государства, его органов и должностных лиц на сознание, поведение и деятельность людей, его коллективов, общностей в стратегических целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядочении и развитии общества»⁹.

Профессор Г.В. Атаманчук представляет государственное управление как сознательное организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования¹⁰. С этой точки зрения государственное управление представляет собой целенаправленное, системно-организованное, практически-преобразующее воздействие на процессы, отношения и явления в обществе, на сознание, поведение и деятельность людей, придающее объекту управления необходимую динамику и социально ориентированный характер.

Профессор В.Е. Чиркин трактует государственное управление как «процесс регулирования и упорядочения жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества, установления рациональных взаимосвязей между ними путем применения государственной власти»¹¹.

Институт Всемирного банка государственное управление определяет как применение-использование политической власти для контроля-регулирования внутригосударственных дел¹², как способ осуществления власти в регулировании экономических и социальных ресурсов общества для их развития¹³.

Обобщив представленные позиции, профессор Е.В. Охотский определяет государственное управление как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей¹⁴.

Административно-правовая сущность государственного управления выступает как нормативное регулирование определенных сфер общественной жизни, осуществляемое органами исполнительной власти.

В системе органов исполнительной власти важнейшая роль принадлежит федеральным министерствам, которые выполняют несколько функций:

- непосредственно управляют соответствующими субъектами в рамках своей сферы деятельности и своих полномочий;

- координируют в этой сфере деятельность других федеральных органов исполнительной власти, организационно им не подчиненных.

По своей сути в министерской координации, говорится в работе, выражается регулирующая функция. Она реализуется в нормативных актах, регламентирующих административно-правовой статус федеральных министерств.

В финансовой сфере существует система органов управления, основная компетенция которых - финансовая деятельность.

В совокупную компетенцию этой системы включены бюджет, внебюджетные фонды, кредит, страхование, финансы предприятий, учреждений и иных организаций. В диссертации показывается, что в единую систему органов государственного управления финансами в Российской Федерации входят Минфин России, министерства финансов республик в составе РФ, финансовые управления в других субъектах Российской Федерации и органы Федерального казначейства. Контроль за расходованием бюджетных средств (государственный финансовый контроль) осуществляют законодательные (представительные) органы (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

В системе органов местного самоуправления образуются финансовые отделы.

В работе подчеркивается, что в сферу полномочий финансовых органов входит решение таких задач как формирование бюджета, государственных внебюджетных фондов путем подготовки проектов бюджетов, и принятия нормативных актов в установленной сфере деятельности (финансовое законодательство), а также контроль за его реализацией и др.

Целями управления выступают финансовая устойчивость и независимость, государства, которые достигаются обеспечением макроэкономической сбалансированности сокращении государственного долга, стабильности национальной валюты.

Во втором параграфе первой главы «Генезис и эволюция государственных институтов управления финансами России и их правовой статус» показывается возникновение различных государственных форм управления финансами в России.

Автор отмечает, что в течение многих столетий существования Российского государства не существовало стройной системы управления государственными финансами.

Первое упоминание о казначеях мы находим в тексте Никоновского летописного свода 1409 года. Формирование системы органов финансового управления происходило в XV - XVII вв. Принципиальную реорганизацию государственного аппарата провел Иван IV. Реформа Ивана IV была продиктована именно потребностями финансового управления. На высшем уровне в тот период финансовые вопросы решались Земским собором, Боярской думой коллегиальными органами, имевшими совещательный характер. Практически финансовыми вопросами занимались все приказы. Относительно специализированным учреждением можно назвать только Приказ большой казны.

В целом финансовая система России в XV - XVII вв., как показывается в диссертации, была чрезвычайно сложна и запутанна. Несколько упорядочена она была в царствование Алексея Михайловича (1629 - 1676 гг.), создавшего в 1655 году Счетный приказ и его территориальные подразделения. Впоследствии проверка финансовой деятельности приказов, анализ приходных и расходных книг позволили довольно точно определять бюджет государства.

Во второй половине ХУIII века происходит централизация финансового управления. Оно сосредоточивается в руках Генерал-Прокурора. Указами императора от 24 октября 1780 года и от 15 февраля 1781 года при Сенате была создана особая организация финансового управления. В нее входили 4 экспедиции: доходов, расходов, счетов и государственных недоимок. Вместе они составляли экспедицию государственных доходов.

С приходом к власти императора Павла I (1796-1801 гг.) учреждается должность Государственного Казначея и управление финансовой частью становится самостоятельным.

В 1802 г. было создано Министерство финансов. Оно курировало все источники доходов. Ведомство Государственного Казначея фактически было соединено с ним.

В 1810 году в соответствии с двумя манифестами императора Государственный Казначей стал исполнителем государственной росписи, которую в конце года составлял Министр финансов.

В 1811 году был создан Государственный Контроль.

Таким образом, на высшем уровне государственного управления была создана стройная система управления финансами. В нее входили:

- Министерство финансов, отвечавшее за источники доходов;

- Государственное казначейство, обеспечивающее движение денег;

- Государственный контроль, занимающийся проверкой счетов. С 1810 года рассмотрение государственной росписи и обсуждение чрезвычайных финансовых мер стало компетенцией Государственного Совета.

1858 год стал в истории финансового управления годом начала разработки бюджетного законодательства. Эта работа продолжалась до 1862 года. В мае 1862 года были утверждены «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений».

Они были итогом общения уже сложившейся практики и содержали три требования: а) государственная роспись должна быть сводом всех доходов и расходов за исключением специальных, б) все государственные доходы должны поступать в кассы Министерства финансов, в) проверка доходов и расходов должна строиться на основе изучения подлинных документов.

Общие правила разработки бюджета сложились в первой четверти XIX в. Каждое министерство не позднее 15 ноября текущего года представляло министру финансов сметы на следующий год. В Министерстве финансов их сводили в единую роспись доходов и расходов и вносили на рассмотрение в Государственный совет, а затем на утверждение императора. Составление и реализация бюджета происходили в обстановке строгой секретности.

Одной из главных задач Министерства финансов на протяжении всего XIX в. было укрепление российского рубля. Для придания стабильности национальной денежной системе с интервалом в 50 лет были проведены две денежные реформы, схожие по своим общим принципам. Их главной целью был переход к привязке рубля к драгоценным металлам: в первом случае - к серебру, а во втором - к золоту. Одновременно принимались меры по упорядочению кредита, бюджетной, налоговой системы. Реформы повысили статус Министерства финансов.

После Октября 1917 года народные комиссариаты, а затем министерства финансов Советского Союза и РСФСР обслуживали нужды планового хозяйства. Они выступали инструментами административно-командной системы управления страной и ее экономикой, сосредоточивая в своих руках и финансы, и банковское дело, и социальное страхование, и сберегательные кассы, и государственный финансовый контроль.

Сегодня Минфин России - федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий проведение в стране единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики. В диссертации показывается, что Минфин России координирует в этой сфере деятельность других федеральных органов исполнительной власти, взаимодействует с ними, а также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, иными организациями. Ни одного важного решения, требующего расхода бюджетных средств, без участия Минфина России органы власти не принимают.

Перед Минфином России поставлен ряд ответственных государственных задач: совершенствование бюджетной системы, развитие бюджетного федерализма, концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития, разработка проекта и обеспечение исполнения федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации.

Минфин России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, азартных игр, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы.

В третьем параграфе первой главы «Современные методологические основы административно-правового статуса Министерства финансов» подчеркивается, что деятельность органов государственной власти по реализации тех или иных направлений политики тесно связана с объемом их полномочий и обязанностей.

В диссертации обоснован вывод, что научные исследования правового статуса органа государственной власти создают условия для лучшего понимания его места и роли в сфере управления, а также для определения путей совершенствования его деятельности. Это обстоятельство справедливо отмечал видный специалист по административному праву проф.Д.Н. Бахрах. В тоже время нельзя не отметить, что многие категории и термины, связанные с правовым статусом органов государственной власти разработаны недостаточно, нет единой концепции в понимании внутренней структуры правового статуса. Все это затрудняет дальнейшее развитие теории управления, имеющей важное теоретико-методологическое значение.

Ряд авторов, понятия «правовой статус» и «правовое положение» считают синонимами.

С.С. Алексеев, Р.О. Халфина полагают, что понятие «статус» означает стабильное, основополагающее начало в правовом состоянии субъекта. В него входит правосубъектность в единстве с другими конституционными правами и обязанностями. Конкретные же права и обязанности отражают специфику реального правового положения лица, связанного с наличием тех или иных юридических фактов¹⁵.

Правовой статус органа исполнительной власти характеризуется установленными в правовом порядке назначением органа, его местом и ролью в системе органов государственной власти, совокупностью функций и обязанностей данного органа по реализации возложенных на него задач, ответственностью за осуществление его полномочий¹⁶.

Таким образом, административно-правовой статус Минфина России как органа государственной власти можно определить следующим образом: это политико-правовая категория, отражающая правовое положение и социальное предназначение Минфина России в механизме правового государства, выраженная в совокупности управленческих функций и полномочий по определенным предметам ведения, а также ответственности, установленных государством.

В научной литературе, как показывается в диссертации, внутренняя структура административно-правового статуса органа исполнительной власти трактуется по-разному.

Д.Н. Бахрах в административно-правовой статус органа исполнительной власти включает 3 элемента:

- нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности государственного органа;

- правовые предписания о порядке образования, реорганизации, ликвидации органа, определяющие его структуру, его линейную и функциональную подчиненность;

- нормы, определяющие компетенцию органа.

Очевидно, что подобная юридическая конструкция представляет собой незаконченную модель. В нее не вошел такой важный элемент правового статуса, как ответственность.

Несколько иную позицию высказывает Р.Р. Аллиулов. По его мнению, правовой статус органа государственного управления состоит «из трех элементов, имеющих юридический смысл. Это:

- максимально точное определение месторасположения органа управления в системе государственной власти и системе государственных органов Российской Федерации;

- юридическое закрепление совокупности его управленческих функций и полномочий - компетенции органа управления;

- юридическое закрепление его организационной структуры, форм, методов и процедур ее функционирования. Реализация управленческой компетенции требует соответствующего организационного обеспечения органа управления, правовой организации деятельности его подразделений и соответствующих субъектов, занимающих те или иные должности»¹⁷.

По мнению диссертанта, более правильным представляется выделение пяти блоков элементов в структуре административно-правового статуса органа исполнительной власти, в частности Минфина России.

1. Системный, характеризующийся установленными в правовом порядке назначением органа, его местом и ролью в системе органов государственной власти.

2. Функциональный, включающий положения о принципах, функциях, формах, методах и процедурах его функционирования, а также о целях деятельности органа.

3. Организационно-структурный, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: порядок формирования структуры органа, основания финансирования и порядок установления численности центрального аппарата; порядок принятия решений; положение и назначение коллегии и других коллегиальных структур, образуемых в данном органе исполнительной власти или при нем (научно-методические, технические советы, фонды, инспекции и др.); признаки органа как юридического лица; реорганизации и ликвидации органа.

4. Компетенционный, характеризующийся совокупностью властных полномочий по определенным предметам ведения.

5. Ответственности, определяющий порядок наступления неблагоприятных последствий для органа государственной власти и его должностных лиц в случае возникновения административно-правового деликта.

Применительно к Минфину России предложенная внутренняя структура административно-правового статуса имеет самое непосредственное отношение.

Во второй главе работы «Механизм реализации административно-правового статуса Минфина России» рассматриваются место Минфина России в системе органов исполнительной власти в условиях административной реформы, его функции, полномочия и структура, особенности нормативных актов министерства в современных условиях.

В первом параграфе второй главы «Место и роль Минфина России в системе органов исполнительной власти в условиях административной реформы» подчеркивается, что до марта 2003 года каждый государственный орган (министерство, государственный комитет, служба, агентство) выполняли все управленческие функции: политические, регулятивные, правотворческие, контрольные, надзорные и функции оказания государственных услуг.

Это приводило к необходимости иметь сложный механизм согласований правительственных решений, координации отношений между соисполнителями, вело к «раздуванию» штатов и снижало эффективность выполнения функций.

Существование контрольных и надзорных функций у всех государственных органов создавало широкую базу для коррупции. Нередко федеральные органы исполнительной власти выступали как небескорыстные защитники интересов подведомственных предприятий, учреждений.

В связи с этим важнейшим условием ускорения социально-экономического развития страны стало реформирование системы государственного управления в России.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год приоритетными задачами развития государственного управления назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов.

В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

Проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Приняты нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций¹⁸.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.

Деятельность вновь образованных и преобразованных федеральных органов исполнительной власти была организована на основе специальных постановлений Правительства Российской Федерации¹⁹.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Минфин России в рамках административной реформы было наделено следующими функциями:

1. правоустанавливающими – регулирование, в том числе нормативно-правовое, и выработка государственной политики в бюджетной, налоговой и других сферах;
   
2. правоприменительными – непосредственное администрирование и управление, в том числе предоставление государственных услуг, выполнение административных функций, администрирование государственных расходов (функции разработки проекта федерального бюджета, управления государственным долгом, управления Резервным фондом и Фондом национального благосостояния, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы);
   

Во втором параграфе второй главы «Структура и полномочия Минфина России» показывается, что Минфин России в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию по всем аспектам финансовой деятельности государства.

Минфин России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Минфин России руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также упомянутым Положением.

Минфин России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В структуре министерства в настоящее время 15 департаментов.

В диссертации в сравнительно-правовом ключе анализируются функции и полномочия каждого из этих департаментов.

Отдельно в диссертации рассматриваются полномочия и предметы ведения федеральных служб, входящих в систему министерства: Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального казначейства Российской Федерации, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, а также статус подведомственных организаций.

В третьем параграфе второй главы «Основные направления и особенности нормативного регулирования в установленной сфере деятельности Минфина России» раскрывается структура и юридическое содержание правовых актов Минфина России.

Финансово-правовые акты, говорится в диссертации - это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию.

Финансово-правовые акты можно классифицировать по юридическим свойствам, юридической природе, органам, издающим их, и другим основаниям.

По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные.

В действующем законодательстве пока отсутствует определение понятия «нормативный правовой акт». Вместе с тем в юридической доктрине принято исходить из того, что нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) организаций и граждан перед государством, порядок исчисления установленных платежей, типичные признаки плательщиков, порядок расходования бюджетных средств, порядок проведения государственного финансового контроля и т.д.

По юридической природе финансово-правовые акты делятся на: а) законодательные, к которым относятся законы, принимаемые Государственной Думой, законы субъектов Российской Федерации; б) подзаконные.

К документам, которые разрабатываются Минфином России, относятся приказы, инструкции, письма и разъяснения, проекты законов о бюджете, проекты развития отрасли на перспективу (бюджетная стратегия, основные направления налоговой политики и т.д.).

Наибольшее количество споров в юридической среде порождает вопрос о юридической сущности писем и разъяснений Минфина России.

В Письме Минфина России от 07.08.2007 № 03-02-07/2-138 изложена позиция о ненормативном характере собственных писем. ФНС России Письмом от 14.09.2007 № ШС-6-18/716@ довела эту позицию до сведения нижестоящих налоговых органов.

Данное письмо № 03-02-07/2-138 от 07.08.2007 разъясняет:

Минфину России в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации предоставлены полномочия по разъяснению законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Письменные разъяснения Минфина России по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах не содержат правовых норм и не направлены на установление, изменение или отмену правовых норм, не являются нормативными правовыми актами, а также не подлежат подготовке и регистрации в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009.

Не верно, позицию Минфина России, выраженную в его разъяснениях по тем или иным вопросам законодательства Российской Федерации о налогах и сборах воспринимать как обязательную к применению всеми субъектами налоговых правоотношений.

Поскольку разъяснения Минфина России не являются нормативными правовыми актами, они не подлежат обязательной публикации. Публикация указанных писем осуществляется в неофициальном порядке.

Налоговые органы должны руководствоваться письменными разъяснениями Минфина России только в случае, если они направлены непосредственно в адрес налоговых органов. К таким разъяснениям, по мнению министерства, не относятся письма, адресованные налогоплательщикам по их запросам.

Дискуссия вокруг юридической сущности писем и разъяснений Минфина России порождена также отсутствием единообразной судебной практики в данной сфере.

Но важно отметить, что судебные акты арбитражных судов, признававшие разъяснения (письма) Минфина России нормативными актами единичны и относятся к периоду 2007 года. Кроме того, такая участь постигла только письма, адресованные Федеральной налоговой службе, а не конкретным налогоплательщикам.

В настоящее время, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации исходит из того, что факт направления письма Минфина России в адрес Федеральной налоговой службы и рассылка такого письма по территориальным органам, образующим единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, не является основанием для изменения юридического статуса письма Минфина России и его квалификации как нормативного правового акта (Определение ВАС РФ от 17.10.2008 № 10265/08, от 18.08.2009 № 8738/09).

Важно не смешивать и не рассматривать во взаимозависимости два различных института полномочий Минфина России, это полномочия по нормотворчеству в установленной сфере деятельности и полномочия по разъяснению законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

В заключении подводятся итоги исследования и формулируются основные обобщающие теоретические выводы и предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения.

Основные научные результаты диссертации опубликованы в следующих изданиях:


Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации

1. Ячевская С.В. Генезис и эволюция управления финансами России // Право и управление. ХХI век. 2009. № 3 - 0,6 п.л.

2. Ячевская С.В. Правовой статус министерства в системе государственного управления России. Административно-правовые аспекты // Право и управление. ХХI век. 2009. № 4 - 0,7 п.л.

Другие публикации


3. Ячевская С.В. Министерство финансов в системе государственного управления публичными финансами. Учебное пособие. - МГИМО(У). 2009 - 2,0 п.л.

4. Ячевская С.В. Министерство в системе государственного управления в России. Административно-правовой статус // Интернет -журнал «Lex terra incognita». 2009. № 2(5)- 0,8 п.л.