Правовое регулирование публичного кредита субъектов Российской Федерации (на примере г. Москвы)

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

На правах рукописи

Можарова Мария Евгеньевна

Правовое регулирование публичного кредита

субъектов Российской Федерации (на примере г. Москвы)

Специальность 12.00.14 – административное право; финансовое право; информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва - 2009

Работа выполнена на кафедре финансового права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академии правосудия»

Научный руководитель: доктор юридических наук,

профессор С.В. Запольский

Официальные оппоненты: доктор юридических наук,

профессор А.Д. Селюков

кандидат юридических наук

Д.Л. Хейло

Ведущая организация: Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

Саратовская государственная академия права

Защита состоится: 25 марта 2009 года в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 170.003.02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» по адресу 117418, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, д. 69, корп. «а», ауд. 910

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии правосудия

Автореферат разослан « » февраля 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Доктор юридических наук, профессор С.П. Ломтев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время большинство стран столкнулись с проблемой мирового финансового кризиса, и Россия не стала тому исключением. Резкое снижение доступности кредитов приводит во всем мире к необходимости осуществления государственными органами и центральными банками ведущих стран антикризисных мероприятий, направленных на обеспечение экономики необходимыми ресурсами.

Устойчивый рост экономики России в целом и субъектов Федерации, наблюдавшийся в последние годы, позволяет государству не только выполнять взятые на себя социальные обязательства, но и осуществлять поддержку организаций банковской системы, реального сектора экономики, финансового рынка.

В то же время несовершенство законодательной базы в такой области бюджетного права как публичный (государственный и муниципальный) кредит, ее противоречивость и нелогичность отдельных положений усложняют правоприменительную практику. В сложившейся экономической ситуации как никогда актуальным становится тема совершенствования законодательства Российской Федерации в области публичного кредита как правовой базы реализации мероприятий, направленных на борьбу с последствиями мирового финансового кризиса.

Актуальность диссертационной работы также предопределена тем, что исследование осуществлено на основе «нового» бюджетного законодательства, т.е. с учетом изменений бюджетного законодательства, вступивших в силу с 1 января 2008 года, а также положений т.н. антикризисных документов.

В качестве меры по предотвращению финансового кризиса в России Российской Федерацией и ее субъектами может рассматриваться предоставление денежных средств, в том числе в форме государственного кредитования.

Вместе с тем, несмотря на научно-практическую значимость, на настоящий момент на диссертационном уровне особенности публичного (государственного) кредита субъектов Российской Федерации изучены еще недостаточно. Диссертации в области публичного кредита посвящены либо государственному кредиту Российской Федерации, либо только такой части государственного долга субъектов, как государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации. Данные обстоятельства говорят о неразработанности вопросов в области теории государственного кредита субъектов Российской Федерации.

Актуальность темы исследования также видится в рассмотрении особенностей правового регулирования публичного кредита субъектов Российской Федерации на основе правовых актов города Москвы. Особенности не только правового статуса города Москвы как субъекта Российской Федерации, многомиллионного города и столицы Российской Федерации, но также и его экономическое положение и развитая нормативно-правовая база позволяют выработать ряд рекомендаций по совершенствованию законодательства как на федеральном, так и на региональном уровне.

Степень научной разработанности темы исследования. На современном этапе развития российской наблюдается отсутствие комплексных научных исследований государственного кредита субъектов Российской Федерации как части публичного кредита.

Вместе с тем, отдельные общетеоретические вопросы публичного (государственного) кредита как финансово-правовой категории рассматривались отечественными и зарубежными авторами в дореволюционный науке, в советский период, а также исследуются современными учеными юристами и экономистами.

В дореволюционной России проблемами экономико-правовых теорий государственного кредита занимались ученые М. Алексеенко, Н.Х. Бунге, М.И. Боголепов, Н.К. Бржеский, А.Н. Гурьев, А.А. Исаев, А.С. Залшупин, М.И. Слуцкий, М.Ф. Орлов, Л. В. Ходский. С.И. Иловайский, М.М. Сперанский.

В советский период вопросы государственного кредита рассматривались А.Т. Зверевым, Б.Н. Ивановым, ЯМ. Миркиным, М.И. Пискотиным, Т.Я. Сокольниковым, Е.А. Ровинским, В.Н. Твердохлебовым, С.Д. Цыпкиным.

Среди современных ученых в области финансового права различные аспекты публичного (государственного, муниципального) кредита исследовали Н.М. Артемов, В.В. Бесчеревных, К.С. Бельский, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, А.А. Евтеева, С.В. Запольский, М.В. Карасева, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, Н.А. Куфакова, С.Г. Пепеляев, Е.В. Покачалова, М.М. Прошунин, А.Д. Селюков, Е.Г. Ситникова, Д.Л. Хейло, Н.И. Химичева, С.О. Шохин и другие.

Вопросы регулирования рынка ценных бумаг, в том числе государственных, подробно рассматриваются в трудах ученых А.Ю. Аршавского, Э.А. Баринова, Н.И. Берзона, В.А. Галанова, Ю.А. Данилова, Е.Ф. Жукова, Б.И. Златкис, А.А. Кичлякова, И.Н. Конькова, Н.М. Коршунова, А.О. Краева, П.Ю. Малеева, Я. М. Миркина, Л.А. Чалдаевой, Б.М. Ческидова, О.В. Хмыза, А.А. Ялбулганова.

Среди работ, затрагивающих вопросы правового статуса субъектов Российской Федерации в отношениях бюджетной деятельности, регулирования ими бюджетных отношений, можно отметить работы А.Г. Гранберга, П.И. Евсеева, Ю.А. Крохиной Г.Б. Поляка, Ю.Л. Смирниковой, Е.И. Соминой, О.Б. Шемякиной, Л.И. Якобсона,

Теоретической основой диссертации также послужили труды по общей теории права, работы в области конституционного, административного и гражданского права таких видных ученых и практиков, как М.В. Баглай, М.И. Брагинский, А.Б. Венгеров, В.В. Витрянский, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафин, Н.А Михалева, Д.М. Овсянко, Б.А. Страшун, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, С.А. Хохлова В.Н. Храпонюк, и др.

Тем не менее, необходимо отметить, что исследования особенностей правового регулирования публичного кредита субъектов Российской Федерации в прямой постановке вопроса не встречаются. Кроме того, комплексный научный подход к исследованию всей совокупности общественных отношений в рамках публичного кредита, не нашел должного отражения в финансово-правовой литературе. Данные обстоятельства также предопределили выбор темы данного диссертационного исследования.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу получения или размещения субъектами Российской Федерации денежных средств, а также отношения по предоставлению государственных гарантий субъектов Российской Федерации, их содержание и признаки, закрепляемые нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Предмет исследования образуют правовые нормы, регулирующие правоотношения публичного кредита субъектов Российской Федерации, а также практика применения этих норм.

Целью исследования является, на основе комплексного анализа существующих научных работ, правовых актов федерального и регионального уровней, складывающейся правоприменительной практики, определить сущность и специфику публичного кредита субъектов Российской Федерации, особенности, тенденции и перспективы совершенствования законодательства в области публичного кредита.

Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение таких задач как:

- определение понятие, сущности и содержания правовой категории «публичный кредит», выявление признаков, характерных для публичного кредита; разграничение применительно к категории «публичный кредит» правоотношений, в которых публично-правовые образования вправе выступать в качестве кредитора, должника и гаранта;

- осуществление типологии принципов публичного кредита на основе историко-правового анализа системы взглядов на проблему публичного кредита, изучения мнений зарубежных и отечественных авторов, а также опыта иностранных государств в сфере регулирования отдельных институтов публичного кредита;

- рассмотрение вопросов соотношения норм частного и публичного права при регулировании правоотношений в области публичного кредита;

- определение финансово-правовых особенностей и отличительных
признаков составных частей публичного кредита, а также правового статуса и особенностей участия в данных правоотношениях субъектов Российской Федерации;

- исследование особенностей государственного кредитования субъектами Российской Федерации юридических лиц в зависимости от их организационно-правовой формы, а также муниципальных образований;

- анализ правоотношений, входящих в состав государственного долга субъектов Российской Федерации;

- выработка на основе проведенного анализа научно обоснованные общетеоретические выводы и конкретные предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства в сфере государственного и муниципального кредита.

Теоретико-методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания: исторический, логический, системный и сравнительно-правовой.

Диссертационное исследование основывается на общепринятых терминах, категориях, теориях и концепциях.

Нормативная база исследования состоит из:

- Законодательных актов Российской Федерации по проблемам
регулирования государственного (муниципального) кредита и государственного (муниципального) долга Российской Федерации;

- Указов Президента Российской Федерации, постановлений
Правительства Российской Федерации, приказов и распоряжений федеральных органов исполнительной власти.

- Законов, иных правовых актов субъектов Российской Федерации в области регулирования государственного кредита Российской Федерации, в том числе правовых актов города Москвы.

Эмпирическую основу исследования составили судебные акты, в том числе Постановления и Определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума и Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения норм законодательства Российской Федерации с 1996 по 2008 год о порядке и пределах участия публично-правовых образований в заемно - кредитных отношениях.

Научная новизна исследования обосновывается выработкой понятий, принципов публичного кредита, определением механизма правового регулирования публичного кредита и его особенностей на региональном уровне.

Новизна исследования заключается в следующем:

- выработано понятие публичного кредита как не исключительно финансовой категории;

- институт публичного кредита предлагается рассматривать не с точки зрения властного характера правоотношений, входящих в него, а с точки зрения принципа «публичного интереса».

В диссертации исследован финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации в качестве участников правоотношений в сфере публичного кредита; детально рассмотрены вопросы участия субъектов Федерации в кредитных отношениях в качестве эмитента государственных ценных бумаг, кредитора, гаранта.

Положения, выносимые на защиту:

1. Проведенный анализ позволил сделать вывод о возможности рассмотрения публичного кредита как правоотношений по предоставлению и привлечению Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями денежных средств, а в специально оговоренных законодательством Российской Федерации случаях, и других вещей, определенных родовыми признаками, а также предоставлению государственных (муниципальных) гарантий.

2. Сделан вывод о возможности законодательного расширения круга субъектов бюджетного кредитования путем включения в него физических лиц, индивидуальных предпринимателей и автономных учреждений. В частности, закрепление такого инструмента как бюджетное кредитование физических лиц при реализации национальных проектов с одной стороны позволит сократить расходы государства в связи с предоставлением бюджетных средств на безвозмездной и безвозвратной основах (бюджетных субсидий), а с другой сократит расходы населения на оплату процентных платежей (в связи с льготным кредитованием за счет бюджетных средств).

3. Обосновывается возможность и целесообразность осуществления выпуска государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации в целях реализации социально значимых инвестиционных проектов региона. Установленные Бюджетным кодексом РФ цели осуществления государственных заимствований субъектов Российской Федерации, в том числе путем выпуска государственных ценных бумаг, являются в настоящее время экономически не актуальными и ограничивающими возможность решения региональных задач по средствам привлечения финансовых активов населения региона.

4. С целью развития рынка государственных ценных бумаг, представленного в настоящее время лишь государственными облигациями, вносится предложение о закреплении возможности выпуска публично-правовыми образованиями новых видов государственных (муниципальных) ценных бумаг. Законодательное установление возможности выдачи субъектами Российской Федерации векселей для целей покрытия временных кассовых разрывов позволит не только не отвлекать бюджетные средства иных бюджетов для решения указанных проблем, но и будет способствовать развитию фондового рынка Российской Федерации.

5. На основании проведенного исследования аргументировано предложение о необходимости осуществления государственными и муниципальными органами предоставления бюджетных кредитов и государственных (муниципальных) гарантий не произвольно, как это происходит сейчас, а путем проведения конкурсного отбора кредитуемых организаций и гарантируемых проектов.

6. Тенденция развития кредитных отношений с участием публично-правовых образований свидетельствует о необходимости соблюдения баланса частных и публичных интересов. Характеристика публичного кредита как основанного на принципе властного характера данных отношений теряет свою актуальность. Научно обосновано применение к публичному кредиту категории «публичный интерес», как компромисс интересов лиц, являющихся кредиторами и должниками государства, при наступлении кризисных ситуации в экономике, в связи с чем, законодательного закрепления требует порядок изменения государством условий исполнения своих обязанностей при наступлении финансовых кризисов.

7. Публичный кредит является комплексным явлением, регулирование которого выходит за рамки бюджетного законодательства на основании рассмотрения данной категории не только в связи с денежными отношениями, что требует выделения правового регулирования государственного кредита в отдельный федеральный закон. Представленный в приложении к диссертации проект федерального закона «О государственном и муниципальном кредите» включает в себя правовое закрепление понятий «государственный (муниципальный) кредит», «государственное (муниципальное) кредитование», «управление государственным (муниципальным) кредитом», а также систематизированные на основе произведенного анализа изменения бюджетного законодательства в области публичного кредита, которые, как представляется, необходимо внести.

Теоретическая и практическая значимость состоит в возможности использования сформулированных теоретические выводов и практических предложений для дальнейшей научной и учебно-методической разработки вопросов государственного (муниципального) кредитования, государственного (муниципального) долга, участия субъектов Российской Федерации в кредитных отношениях.

Практическое значение проведенного исследования определяется
возможностью использования выводов и предложений в процессе совершенствования законодательства Российской Федерации и правовых актов субъектов Российской Федерации. Выводы диссертации могут быть использованы при разработке учебной и методической литературы, а также преподавания курса финансового права и гражданского права.

Выводы по работе могут представлять интерес для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня, для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе для финансовых органов государственной власти, преподавателей и аспирантов в области финансового права.

Апробация результатов исследования. Основные выводы были обсуждены, в том числе в процессе преподавания дисциплин в институте повышения квалификации Московского городского университета управления Правительства Москвы.

Апробация отдельных положений исследования была осуществлена путем участия автора в III научно-практической конференции студенческого научного общества «Управление социально-экономическими процессами в столичном мегаполисе: потенциал развития» 29 апреля 2005 года, а также международной научно-практической конференции «Управление государственной и муниципальной собственностью в крупном городе: российский и германский опыт» 16 ноября 2006 года в Московском городском университете управления Правительства Москвы.

Основные теоретические положения и выводы отражены в научных статьях, подготовленных диссертантом, в том числе в четырех статьях, опубликованных в журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.

Важнейшие положения диссертационного исследования нашли практическое применение в профессиональной деятельности диссертанта в качестве консультанта Правового управления Правительства Москвы при подготовке экспертных заключений на проекты федеральных законов, законов города Москвы, правовых актов Мэра и Правительства Москвы.

Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложения в виде модели (научного обоснования проекта) федерального закона «О государственном и муниципальном кредите».

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяется степень ее научной разработанности, указываются цель и задачи диссертационной работы, обозначаются ее методологическая, теоретическая и эмпирическая основы, практическая значимость работы, положения, выносимые на защиту, обосновывается научная новизна, отмечается апробация результатов исследования.

Первая глава «Теоретико-правовые основы публичного кредита» состоит из трех самостоятельных параграфов и посвящена исследованию ряда теоретических вопросов, касающихся анализа понятий «публичный кредит», «государственное (муниципальное) кредитование», «государственный (муниципальный) долг», определения принципов публичного кредита, в том числе в историческом разрезе.

В первом параграфе первой главы «Понятие и принципы публичного кредита» особое внимание уделено исследованию такой финансово-правовой категории, как «кредит» и ее составляющей – публичному кредиту, в том числе рассмотрению основных отличий данных категорий. Проведенный анализ на основе сравнительно – правового метода понятий «заем» и «кредит» в гражданском и бюджетном законодательстве Российской Федерации позволил сделать вывод о существенном несовпадении понятийного аппарата и терминологии, используемой законодателем в области публичного кредита.

Проблематика публичного кредита на протяжении многих лет волнует самых авторитетных исследователей финансового права. Однако до настоящего времени в научном сообществе нет единого мнения по данному вопросу. Систематизация различных точек зрения на правоотношения, входящие в понятие публичного кредита, позволила произвести следующую классификацию научных взглядов на понятие публичного кредита: в зависимости от отношения авторов к субъектному составу, а также в зависимости от правоотношений, входящих в состав данного понятия.

Основная часть авторов разделяет публичный кредит на такие составные части, как государственный и муниципальный кредит и относит к государственному кредиту кредитные правоотношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Рассмотрено и иное мнение, согласно которому местный (муниципальный) кредит рассматривается в качестве не отдельной, а составной части государственного кредита.

Подходы к публичному кредиту также разделяются в зависимости от той роли, в которой, по мнению автора, выступают публично-правовые образования, вступая в правоотношения в сфере публичного кредита. В работе обосновывается приверженность автора точки зрения на публичный кредит как правоотношений, в которых государство (Российская Федерация и субъекты Российской Федерации), а также муниципальные образования выступают в роли кредитора, заемщика и гаранта. Вместе с тем, рассмотрены работы авторов, относящих к публичному кредиту деятельность публично-правовых образований только в качестве заемщика и гаранта, а также только кредитора и гаранта.

Проведенный анализ позволил сделать вывод о том, что правоотношения в области публичного кредита включают в себя три составные части:

1.Правоотношения, в которых Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в качестве заемщика – публичные заимствования.

2. Правоотношения по предоставлению Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями государственных (муниципальных) гарантий.

Первые две части в совокупности образуют правоотношения по публичному долгу (пассивный кредит).

3. Правоотношения, в которых Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в качестве кредиторов. Данные правоотношения, определяются как публичное кредитование (активный публичный кредит).

В диссертационной работе кроме классификации публичного кредита по субъектному составу и содержанию правоотношений, входящих в него, рассматривается также и объектная сторона публичного кредита, а именно с точки зрения объекта заимствования (передачи в займы) в правоотношениях публичного кредита. Обращение к нормативно-правовой базе и практике позволяет сделать вывод о том, что объектом публичного кредита являются не исключительно денежные средства, но также и иные вещи, определенные родовыми признаками. Таким образом, вводится разделение публичного кредитования на бюджетное и внебюджетное.

Принципы публичного кредита, являющиеся основополагающими, ключевыми положениями, отражают сущность публичного кредита и обуславливают его развитие. Анализ бюджетного законодательства Российской Федерации и научных трудов специалистов финансового права позволил выделить следующие принципы публичного кредита: возвратность, срочность, обеспеченность, целевой характер. Кроме того, для публичных заимствований характерны, кроме вышеперечисленных принципов, принципы добровольности и платности.

Истории правового регулирования публичного кредита посвящен второй параграф первой главы, где автором рассматриваются три подхода к рассмотрению роли и места публичного кредита, характерные для любого исторического периода: пессимистический, оптимистический и примиренческий. Проанализированы взгляды как зарубежных, так и российских ученых.

Проведенное исследование показало, что зародившись в качестве личного кредита правителей, публичный кредит к настоящему времени превратился в один из основных регуляторов экономической ситуации ведущих стран мира.

Обозначив основные этапы развития публичного кредита в России, представляющие фактически исторические этапы развития государственного долга, автором рассмотрена история одной из составляющих государственного кредита субъектов Российской Федерации – субфедеральных государственных ценных бумаг.

Развитие региональных ценных бумаг берет своё начало в 1871 году с выпуска городских облигаций, крупными городами Российской Империи, такими как Таллинн, Киев, Санкт-Петербург, Москва, средства от которых направлялись на решения конкретных городских проблем, таких как строительство дорог, мостов, школ.

История региональных ценных бумаг в советский период прерывается в связи с особенностями государственной экономики того времени. Следующий этап развития субфедеральных ценных бумаг начинается уже после принятия Конституции РФ и до вступления в силу Бюджетного кодекса РФ (2000 г.). В работе обозначены виды ценных бумаг субъектов РФ, характерные для того времени: облигации типа ГКО и ФКЗ; сельские и энергетические облигации; еврооблигации; облигации для финансирования инвестиционных программ и проектов; сберегательные займы для населения; векселя.

Автор остановился на подробном анализе жилищных облигаций, сельских и энергетических облигаций, векселей, в том числе на особенностях правового регулирования выпуска данных ценных бумаг.

Третий параграф первой главы «К вопросу об отраслевой принадлежности отношений в сфере публичного кредита» посвящен исследованию правовых позиций принадлежности категории публичного кредита, которые систематизированы и разделяются на три группы.

Анализируя точки зрения и аргументацию первой группы ученых-правоведов, которые исходят из абсолютной финансово-правовой сущности публичного кредита и ссылаются на характерный для данной категории метод властных предписаний, автор приходит к выводу о не характерности данного метода для существующих реалий. Такая правовая позиция, как представляется, является реакцией на печальную отечественную традицию в развитии отношений государственного займа, сложившуюся еще в советское время, когда граждан обязывали подписываться на облигации государственных займов, государство бесконечно переносило сроки погашения этих облигаций, а также продолжившуюся при кризисе в августе 1998 года, когда государственные облигации в порядке «новации» обязательств государственного займа навязывались их владельцам.

Закрепление принципа добровольности публичных займов, начиная с Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ, позволяет говорить о нехарактерности властного метода регулирования для современного этапа развития правоотношений публичного кредита.

Проанализирована также точка зрения правоведов - цивилистов, настаивающих на исключительно гражданском (частном) регулировании отношений публичного кредита, а также практика Высшего Арбитражного Суда, основанная на аналогичной позиции. Одновременно автором обосновывается невозможность однозначного применения частного регулирования ко всем без исключения правоотношениям, составляющим публичный кредит, в том числе в случаях предоставления публично-правовыми образованиями бюджетных кредитов бюджетам другого уровня.

Обосновывая приверженность точки зрения о публичном кредите как о комплексной правовой категории, одновременно автор вводит понятие публичного интереса. Как представляется, именно принцип публичного интереса должен лечь в основу дальнейшего развития законодательного регулирования правоотношений публичного кредита.

Принцип публичного интереса должен предусматривать, с одной стороны, ограничения на одностороннее необоснованное изменение договоров публичного кредита, с другой – необходимость учета в первую очередь интересов большинства при наступлении соответствующих условий. Под условиями реализации принципа публичного интереса должны пониматься условия, при которых выполнение публично-правовыми образованиями своих обязательств, вытекающих из отношений публичного кредита, может повлечь нарушение прав и законных интересов большинства граждан Российской Федерации. Только наступление таких условий может являться основанием для изменения публично-правовым образованием условий публичного кредита в одностороннем порядке.

Вторая глава «Субъекты Российской Федерации как участники правоотношений по государственному кредитованию» посвящена детальному рассмотрению особенностей участия субъектов РФ в правоотношениях по публичному (государственному) кредитованию, основанному на теоретических выводах, обозначенных в первой главе.

В первом параграфе второй главы «Правовые основы бюджетного кредитования субъектами Российской Федерации юридических лиц» исследованы общие условия кредитования юридических лиц, закрепленные бюджетным законодательством Российской Федерации.

Проанализировав положения Бюджетного кодекса РФ, автор выделил следующие условия:

1. предоставление ликвидного обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита. Рассмотрены законодательно установленные возможные способы обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетных кредитов – залог имущества, поручительство, государственная (муниципальная) и банковская гарантии, в том числе обозначены особенности, а также преимущества и недостатки того или иного способа.

2. проведение предварительной проверки финансового состояния потенциального заемщика, его гаранта и поручителя. Проведен сравнительный анализ норм бюджетного права, действовавших до и после 1 января 2008 года. На основе судебной практики делается вывод о необходимости закрепления условия не в виде факта проведения предварительной проверки финансового состояния, а виде соответствия заемщика (гаранта, поручителя) конкретным финансовым показателям.

3. цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит юридическим лицам. Обосновывается необходимость внесения изменений в Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части устранения правовой коллизии, при которой бюджетное кредитование юридических лиц может рассматриваться в качестве оказания государственной (муниципальной) помощи. Анализируются соотношение понятий «направление кредитования» и «цели кредитования».

4. взимание платы за пользование бюджетными средствами. Автором исследуются соотношение понятия «бюджетный кредит» как исключительно возмездное предоставление средств, закрепленное в статье 6 Бюджетного кодекса РФ, а также установленная статьей 93.2 Кодекса возможность предоставления безвозмездных бюджетных кредитов. В целях устранения данной коллизии предлагается ввести наряду с бюджетным кредитом понятие «бюджетной ссуды». Кроме того, обосновывается социальная сущность взимания «экономически не выгодной» платы за пользование бюджетными средствами.

5. срок возврата бюджетного кредита. Проводится сравнительный анализ, и выявляются особенности оснований права и обязанности заемщика на досрочное погашение кредита.

6. отсутствие у заемщика задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом, обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации. Предлагается создание единой базы данных по предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе по аналогии с положениями Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях», позволяющей на практике реализовать выполнение данного условия.

7. иные условия кредитования. Анализируется нормативная база субъектов Российской Федерации, в первую очередь города Москвы, с целью выявления таких условий, к которым относится, в частности, увеличение рабочих мест.

Во втором параграфе второй главы « Особенности предоставления субъектами Российской Федерации бюджетных кредитов отдельным категориям юридических лиц и муниципальным образованиям» исследуются особенности применения условий кредитования, рассмотренных в первом параграфе второй главы, для отдельных категорий юридических лиц и муниципальных образований.

Особенности бюджетного кредитования государственных (муниципальных) унитарных предприятий и учреждений публично-правовыми образованиями вытекают, прежде всего, из возможности совпадения в одном лице кредитора и собственника имущества организации (учредителя).

В части бюджетного кредитования государственных (муниципальных) унитарных предприятий автором обосновывается необходимость закрепления таких исключений в условиях бюджетного кредитования как: возможность получения бюджетных кредитов на безвозмездной основе; отсутствие необходимости проведения проверки финансового состояния предприятия; возможность не предоставлять обеспечение исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита.

На основании законодательно закрепленной солидарной ответственности учредителя казенного предприятия по обязательства предприятия делается вывод о необходимости исключения казенных предприятий из состава возможных получателей бюджетных кредитов.

В части рассмотрения особенностей бюджетного кредитования субъектами РФ муниципальных образований рассмотрены следующие их них: возможность не предоставлять обеспечение исполнение обязательств по возврату кредитов; проведение предварительной проверки финансового состояния; цели кредитования; взимание платы за пользование бюджетными средствами; срок кредитования.

На примере правового акта Правительства Москвы проанализированы правила предоставления бюджетных кредитов субъектами Российской Федерации муниципальным образованиям.

В связи с мировым финансовым кризисом, а также реализацией приоритетных национальных проектов обосновывается возможность расширения круга получателей бюджетных кредитов путем включения в него физических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также порядок и условия предоставления данным субъектам кредитов.

Третья глава «Правовое регулирование государственного долга субъектов Российской Федерации» состоит из двух параграфов, посвященных государственному долгу (государственным заимствованиям и государственным гарантиям) субъектов РФ как составной части публичного кредита субъектов Федерации.

Публичный долг, т.е. правоотношения, в которых государственные (муниципальные) органы выступают в качестве заемщика (должника) или гаранта, составляют подавляющую часть правоотношений по публичному кредиту.

В первом параграфе третьей главы «Государственные заимствования субъектов Российской Федерации» автором исследуются основные виды долговых обязательств субъекта Российской Федерации, входящих в понятие «государственные заимствования». В соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ в понятие «государственные заимствования субъекта РФ» включаются выпуск государственных ценных бумаг; бюджетные кредиты, привлеченные в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; кредиты, полученные субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций.

Как правило, подавляющую часть публичных заимствований составляет выпуск государственных (муниципальных) ценных бумаг и размещение их среди компаний и населения. Важная роль ценных бумаг, как разновидности основания возникновения долговых обязательств публично-правового образования подчеркивается и учеными.

Несмотря на то, что законодательно закреплена возможность выпуска публично-правовыми образованиями и иных видов ценных бумаг, анализ действующего законодательства Российской Федерации о государственных (муниципальных) ценных бумагах позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время единственным видом государственных (муниципальных) ценных бумаг являются облигации, вне зависимости от их наименования.

В исследовании на примере государственных облигаций города Москвы рассмотрена процедура выпуска облигационных займов, а также возможные виды облигаций (внутренние, сберегательные, внешние). В частности, приводится обоснование необходимости законодательного исключения приоритета внешних заимствований Российской Федерации перед субъектами Федерации.

Основываясь на зарубежном опыте, автором предлагается закрепить возможность выпуска публично-правовыми образованиями и такого вида ценных бумаг, как векселя. Одновременно необходимо установить следующие особенности выпуска векселей:

- ограничение суммы, на которую могут быть выданы векселя в течение финансового года;

- ограничение целей выдачи векселей - только в связи с возникновением (возможностью возникновения) кассовых разрывов;

- уведомительный порядок выдачи векселей;

- максимально возможный срок выдаваемых векселей – в пределах финансового года.

Осуществление государственных и муниципальных заимствований для покрытия дефицита бюджета как фактически единственной цели государственных заимствований, отмечалось многими авторами как дестабилизирующее экономику и понижающее уровень жизни населения. Проведенный в главе первой исторический анализ, а также анализ зарубежного опыта в области выпуска целевых (доходных) ценных бумаг позволил автору сделать вывод о целесообразности законодательного расширения целей, на которые публично-правовыми образованиями, в особенности субъектами РФ, могут быть выпущены облигации. В качестве примера автором рассмотрен возможный инвестиционный проект.

В продолжение рассмотрения общих принципов бюджетного кредитования публично-правовыми образованиями бюджетов иного уровня, проанализирован порядок и особенности получения бюджетных кредитов субъектами Российской Федерации.

Институт государственной (муниципальной) гарантии, рассматриваемый во втором параграфе третьей главы «Государственные гарантии субъектов Российской Федерации» является сравнительно новым – впервые получил свое закрепление в системе законодательства Российской Федерации только с принятием Бюджетного кодекса РФ. Основной особенностью гарантий, отличающей ее от иных форм долговых обязательств, является их двойной статус - с одной стороны, гарантия представляет собой разновидность долгового обязательства, с другой – способ обеспечения обязательств.

В работе автором на основе сравнительно-правового метода проведен анализ соотношения норм о государственной (муниципальной) гарантии, поручительстве и банковской гарантии, позволяющий обозначить государственную (муниципальную) гарантию, как способ обеспечения исполнения обязательств, главной отличительной чертой которого является субъект предоставления такого поручительства (гарантии) – публично-правовое образование.

Условия гарантий, под которыми понимаются положения договоров о предоставлении государственных (муниципальных) гарантий, могут быть обязательными, т.е. обязательное закрепление которых в гарантии установлено Бюджетным кодексом РФ, и дополнительными.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрены следующие обязательные условия государственных гарантий субъектов Российской Федерации:

наименование гаранта (субъект Российской Федерации) и наименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта.
объем обязательств гаранта по гарантии и предельная сумма гарантии.
определение гарантийного случая
наименование принципала
безотзывность гарантии или условия ее отзыва
основания для выдачи гарантии
вступление в силу (дата выдачи) гарантии.
срок действия гарантии.
порядок исполнения гарантом обязательств по гарантии.
порядок и условия сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии и (или) исполнении обязательств принципала, обеспеченных гарантией
наличие или отсутствие права требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной гарантии (регрессное требование гаранта к принципалу, регресс).
иные сведения, определенные Бюджетным кодексом РФ, правовыми актами гаранта, актами органа, выдающего гарантию от имени гаранта.

Анализ норм бюджетного законодательства позволяет выделить следующие условия, которые могут быть указаны в гарантии (дополнительные условия):

а) иные, непоименованные в гарантии основания прекращения гарантии;

б) право выдвигать против требования бенефициара возражения, которые мог бы представить принципал;

в) возможность передачи другому лицу права требования к гаранту;

г) вид ответственности гаранта по обеспеченному им обязательству принципала: солидарная или субсидиарная;

Наряду с условиями гарантии бюджетное законодательство выделяет условия предоставления гарантии, т.е. соблюдение гарантом и принципалом действий, необходимых для заключения договора о предоставлении государственной гарантии. Автором выделяются следующие условия предоставления государственных гарантий субъектов РФ:

принятие закона о бюджете, предусматривающего программу государственных гарантий субъекта Российской Федерации;
проведение финансовой проверки принципала (получателя гарантии);
предоставление принципалом обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии;
отсутствие у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности;
конкурсный отбор.

В заключении автор в обобщенном виде излагает результаты своего диссертационного исследования и выводы, к которым он пришел в ходе рассмотрения темы.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:

I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК Минобрнауки России:

1. Можарова М.Е. О совершенствовании рынка субфедеральных ценных бумаг в России. М.: Юридический мир, Издательство Юрист, 2009 г., № 1, С. 44-47 – 0,5 п.л.

2. Можарова М.Е. О бюджетном кредитовании. М.: Налоги, Издательство Юрист, 2008 г. № 6. С. 7-9 – 0,2 п.л.

3. Можарова М.Е. К вопросу о правовом регулировании государственного кредита. М.: Журнал российского права, Издательство «Норма», 2008 г. № 10. С. 87-94 – 0,7 п.л.

4. Можарова М.Е. Екатеринбург, Налоги и финансовое право. Актуальные вопросы налогообложения, налогового и бюджетного права, 2007. Приложение к № 4/2007 С. 98-105 – 0,4 п.л.

II. Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:

5. Можарова М.Е. О взаимосвязи государственного долга с вопросами реализации социальных прав. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Социальные права и практика Конституционного Суда Российской Федерации": Сборник материалов научной конференции 5-7 июня 2007 г. / СПб.: Издательский Дом С.-Петерб. гос. ун-та, Издательство юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2008. С.263-267 – 0,15 п.л.

6. Можарова М.Е. К вопросу о способах обеспечения обязательств по возврату бюджетных кредитов М.: Труды Правительства Москвы, Московский городской университет управления Правительства Москвы, 2007 г. Выпуск 10 С. 165-173 - 0,3 п.л.

7. Можарова М.Е. Предоставление бюджетных средств как способ решения социальных проблем, стоящих перед городом Москвой. М.: Вестник МГУУ, Московский городской университет управления Правительства Москвы, 2007 г. № 2. С. 98-101 – 0,25 п.л.

8. Можарова М.Е. Проблемы создания акционерных обществ с участие города Москвы. М.: Управление государственной и муниципальной собственностью в крупном городе: российский и германский опыт. По материалам международной научно-практической конференции. Московский городской университет управления Правительства. С. 84-88 – 0,15 п.л.

9. Павлова М.Е. Особенности предоставления бюджетных кредитов государственным и муниципальным унитарным предприятиям. М.: Труды Правительства Москвы, Московский городской университет управления Правительства Москвы, 2006 г. Выпуск 7. С. 189-195 – 0,2 п.л.

10. Павлова М.Е. Правовые аспекты финансирования деятельности по осуществлению городом Москвой функций столицы Российской Федерации. М.: Управление социально-экономическими процессами в столичном мегаполисе: потенциал развития. Материалы III научно-практической конференции студенческого научного общества 29 апреля 2005 г. Московский городской университет управления Правительства Москвы. С. 182-187 – 0,2 п.л.

11. Павлова М.Е. Современная система органов государственной власти в г. Москве. М.: Москва на пути модернизации и кадровой потенциал как решающий фактор ее эффективного развития. Материалы научно-практической конференции 31 октября 2002 г. Московский городской институт управления Правительства Москвы. С. 142-144 – 0,15 п.л.

Blog

Правовое регулирование публичного кредита субъектов Российской Федерации (на примере г. Москвы)

Содержание