Судебная защита законных финансовых интересов субъекта российской федерации 12. 00. 14 административное право; финансовое право; информационное право
| Вид материала | Закон |
- Дисциплинарное производство в таможенных органах российской федерации, 269.4kb.
- «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской, 645.64kb.
- Уплата налогов в российской федерации как институт налогового права, 269.71kb.
- Административные процедуры как средство противодействия коррупции в образовании российской, 343.98kb.
- Правовое регулирование публичного кредита субъектов Российской Федерации (на примере, 306.13kb.
- Публично-правовое регулирование банковской деятельности в российской федерации (финансово-правовые, 707.5kb.
- Теоретико-правовые основы регулирования системы доходов государственных и местных бюджетов, 649.74kb.
- Административно-правовое противодействие незаконной миграции в российской федерации, 456.96kb.
- Унификация организационно-правового обеспечения электронного документооборота органов, 271.85kb.
- Административный надзор в российской федерации: теоретические основы построения, практика, 2718.48kb.
На правах рукописи
Зверева Виктория Александровна
СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ЗАКОННЫХ ФИНАНСОВЫХ ИНТЕРЕСОВ
СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.14 – административное право; финансовое право;
информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва-2007
Работа выполнена на кафедре финансового права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия».
Научный руководитель: Доктор юридических наук, профессор
Запольский Сергей Васильевич
Официальные оппоненты: Доктор юридических наук, профессор
Гриценко Валентина Васильевна
Кандидат юридических наук
Крутышев Андрей Владимирович
Ведущая организация: Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права»
Защита состоится «11» декабря 2007 г. в 16 час. на заседании диссертационного совета Д170.003.02 при государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» по адресу: 117418, г. Москва, Новочерёмушкинская ул. д. 69, корп. «а»
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» по адресу: 117418, г. Москва, Новочерёмушкинская ул. д. 69, корп. «а»
Автореферат разослан «____» ______________ 2007 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор С.П. Ломтев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. В сфере финансовой деятельности государства значительную практическую ценность представляют вопросы защиты финансовых интересов субъектов Российской Федерации, для нормального удовлетворения которых необходимо создание государством благоприятной правовой среды. Обладая властными полномочиями, государство должно применять их с учетом специфики финансового рынка, который не терпит прямого администрирования, но нуждается в осмысленном регулировании.
Проведение бюджетной реформы, появление актов бюджетного законодательства породило категорию судебных дел, где основным ответчиком выступает государство в лице своих финансовых органов. Резкий рост судебных исков, предъявляемых к бюджету субъекта Российской Федерации, вызван отсутствием федеральных законов о казне, о государственных минимальных стандартах, незавершенностью бюджетного процессуального законодательства, регулирующего досудебный порядок разрешения споров.
Интерес к изучении механизма судебной защиты финансовых интересов субъектов Российской Федерации предопределяется необходимостью при помощи правовых методов урегулировать проблемы, возникающие в бюджетных отношениях между федеральным центром, регионами, муниципальными образованиями, а также получателями бюджетных средств.
Проблемы, связанные с введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации, вызваны тем, что он создавался в обстановке отсутствия глубоких теоретических исследований казначейской системы исполнения бюджета на современном этапе, опыта адаптации этой системы к особенностям российских условий, а также в отсутствии упорядоченной адекватной реальным условиям нормативно-правовой базы, эффективных механизмов правового регулирования, системы результативного контроля. До настоящего времени не завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение. Нет однозначного ответа на вопрос о самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в исполнении своих бюджетов. Отсутствует и окончательная позиция по вопросу предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. Рост криминализации в сфере бюджетных отношений создает угрозу экономическому положению страны.
Перечень этих вопросов можно продолжать, но без ответа на них невозможно обеспечить полноценное исполнение бюджета и управление государственной казной.
Если бюджетно-правовой статус субъектов Российской Федерации всегда был и остается предметом пристального изучения и анализа ученых, то судебная защита финансовых интересов субъектов Российской Федерации в публично-правовой сфере до сегодняшнего дня не выступала предметом комплексного системного и всестороннего анализа. Следствие тому - формальные, без учета специфики существующих реалий в области бюджетных и налоговых отношений, подходы к защите финансовых интересов публичных субъектов права. Подтверждением служит и система курса финансового права как учебной дисциплины. Здесь мы не найдем освещения вопросов о способах защиты бюджета субъекта Российской Федерации, об исполнении судебных актов о взыскании с казны, применении иммунитета бюджета, требований, предъявляемых к субъекту Российской Федерации, а встретим лишь изложение норм Гражданского кодекса Российской Федерации о существующих положениях о казне.
Актуальность настоящей темы диссертационного исследования объясняется и тем, что имеет место противоречие во взглядах частноправовой и публично-правовой наук на природу и характер бюджетных отношений в системе гражданского и бюджетного права. С точки зрения цивилистов отношения, связанные с исполнением бюджета по доходам и расходам, лежат вне сферы регулирования финансового права. Представители финансово-правовой науки, вслед за Конституционным Судом Российской Федерации считают, что отношения, возникающие между получателями бюджетных средств и органами, осуществляющими исполнение бюджета, являются бюджетными. Существует настоятельная необходимость разработки проблем судебной защиты финансовых интересов бюджета субъектов Российской Федерации в бюджетном праве для объяснения новых явлений общественной жизни, связанных с принятием Налогового кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации. Теоретические разработки в указанной области могут позволить снять существующие между публичным и частным правом разногласия в понимании бюджета как публично-правовой категории.
Теоретическое осмысление практики судебной защиты финансовых интересов субъектов Российской Федерации, обобщение бюджетной деятельности, разработка и обоснование прикладных методов позволят, на наш взгляд, повысить качество принимаемых нормативных актов в этой области вооружает исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующими ориентирами.
Степень научной разработанности темы. Для настоящего времени характерно отсутствие комплексных исследований по проблемам судебной защиты финансовых интересов субъекта Российской Федерации. Различные аспекты этих проблем рассматриваются по отдельности представителями экономической, гражданско-правовой и финансово-правовой отраслей науки.
В рамках исследования бюджетно-правового статуса субъектов Российской Федерации, бюджетного федерализма Российской Федерации затрагивались проблемы финансовых интересов субъектов Российской Федерации, но без учета судебной защиты их бюджетных прав. В то же время остаются неизученными принципиально важные вопросы защиты финансовых интересов субъектов Российской Федерации в арбитражных судах и судах общей юрисдикции Российской Федерации.
Отсутствие научных работ, посвященных судебной защите бюджетов субъектов Российской Федерации, предоставляет возможность проведения специального комплексного анализа вопросов финансово-правового регулирования бюджетных отношений, в которые вступает субъект Российской Федерации, осуществляя бюджетный процесс.
Значительный интерес для раскрытия темы настоящей работы представляют исследования в области общей теории государства и права, а также теории государственного управления и науки административного права С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, Н.И. Барцица, Д.М. Генкина, Ю.И. Гревцова, Л.М. Карапетяна, Е.И. Козловой, И.А. Конюховой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, М.С. Строговича, Ю.А. Тихомирова, А.В. Усса, В.Е. Чиркина, Р.О. Халфиной и др.
Финансово-правовые аспекты бюджетной деятельности были исследованы в дореволюционной литературе Г. Елинником, С.И. Иловайским, В.А. Лебедевым, Д.М. Львовым, М.Ф. Орловым, И.И. Янжулом, Л.Н. Яснопольским и другими учеными.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы М.М. Агаркова, Ю.В. Арбатской, В.В. Бесчеревных, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, И.С. Гуревича, В. В. Гриценко, Ю.В.Друговой, О.С. Иоффе, М.В. Карасевой, О.А. Красавчикова, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, А. В. Крутышева , Л.А. Новоселовой, Я.А. Павлодского, С.Г. Пепеляева, М.И. Пискотина, Э.Г. Полонского, Е.А.Ровинского, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Д.Е. Фадеева, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина, Г.Ф. Шершеневича, В.А. Язева и других авторов.
Автором были использованы научные публикации известных экономистов, появившиеся в последнее время в реферативных изданиях и в периодической печати, Т.Г. Нестеренко, С.Сауль, В. Христенко, материалы авторефератов Е. Артемова, Л. Белоусова, В.С. Белых, М. Блинова, И.Н. Горяинова, Н.Ю. Ерпылевой, А.В. Зимина, И. Ильюшихина, Ю.Н. Извекова, Ю.А. Крохиной, А.Я. Курбатова, О.С. Лекомцевой, Н.И. Новиковой, И.П. Рудовол и других авторов, рассматривающих преимущественно смежные с темой настоящего исследования вопросы.
Информационной базой исследования послужили монографические исследования, доклады, материалы конференций.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие между участниками бюджетного процесса, получателями бюджетных средств и судами Российской Федерации, их правовая природа, содержание и классификация.
Предметом диссертационного исследования является механизм судебной защиты финансовых интересов субъектов Российской Федерации, проявляющийся через деятельность государственных органов посредством устанавливаемых ими норм права и других правовых средств.
Кроме того, с целью проработки понятийного аппарата исследуются отдельные правовые категории, которые лишь поверхностно упоминаются в правовых актах.
Предметом исследования являются практические материалы бюджетной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов Федерального казначейства и судебная практика.
Цель и задачи диссертационного исследования состоит в выявлении и решении теоретических и практических проблем повышения эффективности судебной защиты финансовых интересов субъекта Российской Федерации, а также в разработке научно-практических предложений по совершенствованию федерального, регионального и местного законодательства в области бюджетного процесса, а также практики его применения. Достижение указанной цели предполагает постановку и решение следующих задач:
1. Исследовать и разграничить понятия «финансовые интересы», «бюджетно-правовой статус», «государственные минимальные стандарты», «расходные обязательства», «бюджетные обязательства», «судебная защита», исследовать их правовую природу и обозначить взаимосвязь друг с другом.
2. Исследовать способы правового регулирования судебной защиты финансовых интересов субъектов Российской Федерации.
3. Провести анализ отличий между расходными обязательствами и бюджетными обязательствами.
4. Выявить и проанализировать разновидности требований, предъявляемых к субъекту Российской Федерации как участнику бюджетных правоотношений.
5. Разработать классификацию исков, предъявляемых к субъектам Российской Федерации.
6. Исследовать предмет, основания исков, предъявляемых к бюджету субъекта Российской Федерации, участников процесса по заявленным требованиям.
7. Исследовать характер правоотношений по исполнению судебных актов, применению иммунитета бюджета.
8. Разработать рекомендации, предложения по решению теоретических и практических проблем в рамках исследуемой темы, а также внести предложения по созданию соответствующей нормативной базы, восполнению пробелов и ликвидации противоречий в действующем законодательстве.
Методологическая основа исследования. В ходе диссертационного исследования автором использовался диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: нормативно-правовой, исторический, метод сравнительного правоведения; использовались также методы системного, структурного и математического анализа, конкретно-социологический и аналитический методы. Для определения отдельных финансово-правовых категорий автор применял логические законы: тождества, достаточного основания и др. Обобщена и проанализирована монографическая и учебно-методическая литература по исследуемым вопросам, материалы периодических изданий. Использование всех перечисленных методов способствовало рассмотрению вопросов и проблем повышения эффективночти судебной защиты в комплексе мер реализации норм финансового права, в том числе процессуальным путем.
Теоретической основой исследования явились современные концепции теории права, а также финансового, гражданского права, экономической науки.
Эмпирическая база исследования. В работе использовались эмпирические данные, отражающие ход бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и практику защиты финансовых интересов субъектов Российской Федерации. Эмпирическую базу исследования составили также постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, определения и решения Верховного суда Российской Федерации, практика федеральных арбитражных судов и судов общей юрисдикции Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем представлено качественное решение проблем, касающихся судебной защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации. В отличие от опубликованных научных работ, в диссертации реализован системный подход к исследованию категорий судебной защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации. Такой подход позволил выделить комплексный характер правового регулирования института судебной защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации, основывающийся на синтезе норм бюджетного, гражданского, налогового, банковского и процессуального законодательства. При этом нормы финансового права имеют приоритет над иными отраслевыми нормами.
Как показал проведенный в диссертации анализ, проблемы судебной защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации, во многом обусловлены нестыковками межотраслевых институтов. Научную новизну работы определяет теоретическое обоснование отраслевой специфики отдельных правовых средств, составляющих институт судебной защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации.
Новизна определяется и научно обоснованной классификацией исков, предъявляемых к субъекту Российской Федерации, а именно: по процессуальному положению казны субъекта Российской Федерации в судебном процессе иски, где казна является надлежащим истцом и иски, где казна является надлежащим ответчиком; по правовым основаниям - материально-правовая и процессуально-правовая классификация; по основаниям возникновения ответственности иски, возникающие из договорной и внедоговорной ответственности; по экономическому содержанию иски к казне субъекта Российской Федерации делятся на бюджетные и финансово-публичные.
Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования, направлены на совершенствование бюджетного законодательства в области бюджетного процесса, исполнения бюджета субъекта Российской Федерации по доходам и расходам.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Судебная защита финансовых интересов субъекта Российской Федерации осуществляется в виде вторичных, акцессорных правоотношений, следующих за основными финансовыми правоотношениями, опосредствующими мобилизацию средств в бюджет и другие государственные фонды, осуществление социальных и экономических общественно значимых программ, финансируемых за счет государственных ресурсов, иную финансовую деятельность государства. «Основное» правоотношение определяет не только характер и объем прав и обязанностей участников соответствующей финансовой деятельности, но и порядок защиты их субъективного права по формированию и/или использованию бюджетных и внебюджетных финансовых ресурсов.
2. Судебная защита финансовых интересов субъекта Российской Федерации носит комплексный характер и осуществляется путем универсального правоприменения, когда финансовый орган выступает в суде представителем казны субъекта Российской Федерации, применяя нормы бюджетного, гражданского, налогового, банковского права и соответствующих норм процессуального права.
3. В указанных правоотношениях нормы финансового права имеют не только приоритет над нормами отраслевой принадлежности, но и выполняют роль «правового фона» для применения норм гражданского и гражданско-процессуального права, а в некоторых случаях предопределяют цели и порядок осуществления правоохранительных процедур.
4. Правовое регулирование судебной защиты финансовых интересов субъекта Российской Федерации образует самостоятельный межотраслевой институт, динамично развивающийся в последние годы, но нуждающийся в системном совершенствовании и восполнении материально-правовых и процессуальных пробелов.
5. Сформированы критерии классификации исков, предъявляемых субъектом Российской Федерации и к субъекту Российской Федерации в области финансов; приводится классификация подобных исков по: а) процессуальному положению субъекта; б) правовых оснований возникновения спора о праве; в) оснований возникновения ответственности; г) экономического содержания финансовых отношений, являющихся предметом спора.
6. В целях совершенствования защиты финансовых интересов субъекта Российской Федерации, предложены некоторые уточнения в сложившиеся финансово-правовые понятия, такие как бюджет, закон о бюджете, иммунитет бюджета, бюджетные обязательства, расходные обязательства, государственные минимальные стандарты, что продиктовано спецификой их использования в правоохранительных отношениях.
7. Доказывается, что расчетные правоотношения в бюджетно-финансовой сфере объективно обладают повышенной степенью формальной определенности, нежели расчеты в других сферах экономики и существенным ограничением диспозитивности сторон, что требует отражения в специальном законодательстве, посвященном казначейскому исполнению бюджета.
На основании выводов, сделанных в работе, вносятся предложения об изменении действующего законодательства.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Научное значение диссертационного исследования заключается, прежде всего, в самой постановке проблемы как одного из фундаментальных и перспективных финансово-правовых направлений. Теоретические выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при совершенствовании бюджетного и налогового законодательства, при подготовке постановлений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, а также в процессе преподавания в вузах курсов «Финансовое право», «Бюджетное право», «Государственное и муниципальное управление», в процессе подготовки учебных программ, методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов юридических и экономических специальностей.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации, имеющиеся в диссертации, отражены в опубликованных статьях, в докладах, сделанных на международной научно-практической конференции «Федерализм и местное самоуправление в России и Германии: современные тенденции развития», межрегиональной научно-практической конференции «Региональные проблемы экономики и общества»; отдельные положения диссертации освещены автором в ходе выступлений на межрегиональной научно-практической конференции «Выборы в органы государственной власти и местного самоуправления: законодательное регулирование и перспективы совершенствования избирательного процесса». Материалы по исследуемой проблематике использовались в лекционных и семинарских курсах, при проведении практических занятий в Алтайском государственном университете и занятий по организационно-правовым проблемам финансовой политики и государства с главами местных администраций, руководителями финансовых органов муниципальных образований в Учебно-методическом центре Алтайского краевого Совета народных депутатов.
Результаты диссертационного исследования нашли применение в деятельности законодательных и исполнительных органов власти Алтайского края. Отдельные положения диссертации использовались при подготовке ежегодных проектов законов о краевом бюджете Алтайского края.
Структура диссертационного исследования определена основными целями и задачами и состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цель и задачи диссертационного исследования, характеризуются научная новизна и практическая значимость результатов исследования, а также приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.
Первая глава диссертации «Правовые основы защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации» состоит из трех параграфов.
Первый параграф посвящен общим вопросам финансово-правового статуса субъектов Российской Федерации, финансовых полномочий субъекта Российской Федерации. На основе анализа региона как субъекта финансового права диссертант устанавливает, что в сфере финансовой деятельности субъектов Российской Федерации определенную научную ценность представляют вопросы разграничения компетенции между публичными субъектами права. В данном параграфе подвергается научному анализу построение в России финансовых отношений на основе федерализма, что позволяет определить границы финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации. Независимо от того, кто является участником конкретных финансовых правоотношений - Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, их органы или должностные лица, финансовая деятельность государственных органов носит публичный характер, так как обеспечивает движение денежных средств в интересах всего общества.
Правовые связи, складывающиеся в сфере сбора, распределения и использования публичных денежных средств, характеризуются соподчиненностью субъектов финансовых отношений, при этом одна и та же группа участников может занимать как властвующее, так и подчиненное положение. Специфика данных правовых связей обусловлена тем, что финансовая деятельность государства осуществляется через многоуровневую финансовую систему, предполагающую наличие различных финансово-правовых отношений между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерацией и органами местного самоуправления.
Автор придерживается мнения, что право на собственный бюджет является основным, из него следуют права на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование бюджетных средств, на распределение бюджетных доходов между бюджетами данной территории, на образование и использование в рамках бюджета целевых и резервных фондов.
Диссертант на основе анализа мнений отечественных авторов делает вывод о том, что финансовые полномочия субъекта Российской Федерации являются объектом бюджетных правоотношений, зафиксированным бюджетно-правовыми нормами, и реализуются в виде публичных экономических отношений, опосредующих процесс образования и расходования фонда денежных средств на осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Четкое закрепление доходных источников и расходных полномочий в бюджете субъекта Российской Федерации положено в основу финансовой правосубъектности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которая реализуется в финансовых правоотношениях.
Разработка проблемы реализации расходных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации выявила ряд проблем, решение которых требует детального нормативного регулирования и значительного увеличения расходов бюджетов субъектов Российской Федерации. В настоящее время отсутствует федеральный закон о государственных минимальных социальных стандартах, что позволяет каждому субъекту Российской Федерации самостоятельно формировать финансовые затраты на оказание государственных услуг.
Минимальные социальные стандарты являются одним из важнейших институтов бюджетного права. Необходимость выработки фундаментальных научных подходов к указанному институту обуславливает необходимость проведения анализа научных мнений и действующего законодательства.
В ходе анализа и теоретического осмысления различных подходов к определению расходных обязательств, автор пришел к выводу о том, что под расходными обязательствами следует понимать права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции осуществлять правовое регулирование бюджетных расходов и обеспечивать их финансовыми средствами.
Решению указанной проблемы, по мнению автора, будет способствовать введение новых понятий: «публичные обязательства» – обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства перед физическими лицами, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере и (или) имеющие установленный порядок расчета (индексации); «денежные обязательства» - обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства, в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения.
Во втором параграфе раскрываются правовые гарантии и способы судебной защиты законных финансовых интересов субъектов Российской Федерации, дан анализ иммунитета бюджетов как один из способов защиты бюджетных прав субъектов Российской Федерации.
Анализ судебной практики показывает, что реформирование экономической системы России, появление на финансовом рынке множества коммерческих организаций и иных юридических лиц, являющихся в основном собственниками имущества, которые строят свои отношения на основе частноправовых принципов, обострили проблему обеспечения защиты прав и законных интересов участников имущественного оборота.
Проблемы реализации социальных льгот породили судебные споры, предъявляемые к государству в лице их финансовых органов. До недавнего времени судебная защита была не актуальна для финансовых органов субъектов Российской Федерации, так как все спорные вопросы, за исключением возмещения вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц, регулировались в досудебном порядке, а граждане крайне редко обращались в суд с исками к государству.
Бурное развитие правотворчества в бюджетной деятельности, обусловленное, в том числе, и возросшей самостоятельностью субъектов Российской Федерации, актуализировало выделение вопросов судебной защиты казны, требующих своего закрепления на федеральном уровне, прежде всего в Конституции Российской Федерации, а также в бюджетном и процессуальном законодательстве.
Автор отмечает, что одним из способов защиты бюджетных прав субъектов Российской Федерации является иммунитет бюджетов. Этот принцип преследует цель защиты бюджетных средств, утвержденных законом о бюджете, от нецелевого использования, а также сокращения вероятности возникновения к государству имущественных претензий.
В третьем параграфе автор рассматривает и анализирует иски, предъявляемые к казне субъекта Российской Федерации, определяет критерии их систематизации и впервые дает их научную классификацию.
Диссертант в ходе своего исследования отмечает, что в теории гражданского процесса, научных исследованиях отсутствует классификация исков, предъявляемых к казне Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. Любая классификация условна. Это тем более касается классификации исков к казне субъекта Российской Федерации, в которых переплетены политические, экономические и юридические аспекты. Критерии классификации, верные с экономической точки, не всегда правильны с позиции права. Подчеркивается, что для защиты финансовых интересов субъекта Российской Федерации не может быть исчерпывающим разовое деление данных исков на какие-либо группы даже с одновременным использованием различных критериев систематизации. Конструкция субъектов бюджетных правоотношений, осуществления бюджетного процесса предполагает последовательную, многоступенчатую классификацию на группы, подгруппы по различным основаниям.
Проведенное исследование позволяет выделить некоторые общие признаки споров и определить классификацию исков к казне субъекта Российской Федерации по следующим критериям:
- по процессуальному положению казны субъекта Российской Федерации в судебном процессе – иски, где казна является надлежащим истцом, и иски, где казна является надлежащим ответчиком;
- по правовым основаниям - материально-правовая и процессуально-правовая классификация;
- по основаниям возникновения ответственности – иски, основанные на договорной и внедоговорной ответственности;
- по экономическому содержанию иски к казне субъекта Российской Федерации делятся на бюджетные: споры, возникающие из деятельности субъекта Российской Федерации по расходованию разнообразных фондов денежных средств для реального обеспечения денежными средствами, финансовыми ресурсами выполнения задач и функций государства, а также из деятельности субъекта Российской Федерации по формированию бюджета за счет налоговых и неналоговых доходов, а также за счет безвозмездных перечислений; и финансово-публичные: споры, возникающие из деятельности субъекта Российской Федерации в сфере гражданских, административных и иных публичных правоотношений; а также в ходе исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства казны субъекта Российской Федерации.
Предлагаемая классификация исков позволяет определить юридическое содержание бюджетных правоотношений, субъективные права и обязанности конкретных участников. Представляется, что она, не претендуя на бесспорность, позволяет учесть общие признаки, соблюсти определенную последовательность построения, которые обуславливают место различных видов в единой системе исков. Каждый вид исков занимает относительно самостоятельное место в общей системе исков, одновременно находясь в тесной взаимосвязи с осуществлением бюджетного процесса, участниками бюджетных правоотношений. Автор отмечает, что в правовом государстве особую важность приобретает одинаковое понимание и реализация сущности бюджетных отношений как на общефедеральном уровне, так и субъектами Российской Федерации, что возможно только в условиях развития и совершенствования бюджетного законодательства.
Вторая глава диссертационной работы посвящена вопросам судебной защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации по спорам, связанным с исполнением бюджета субъекта Российской Федерации.
В первом параграфе автор дает общую характеристику закона о бюджете как источника права, рассматривает и исследует споры, связанные с основами исполнения бюджета субъекта Российской Федерации. Исследование вопросов объектного состава бюджетных правоотношений представляет существенную научную и практическую ценность, поскольку законодательное определение объектов финансовых правоотношений, возникающих в процессе бюджетного перераспределения, дает реальное представление о бюджетном процессе в государственном устройстве Российской Федерации.
Бюджетные правоотношения в Российской Федерации складываются, опираясь на нормативно-правовые акты, которые принимаются на соответствующем уровне власти. Законодательная форма бюджета установлена Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 180) и признана в качестве источника права (ст.2). Бюджет субъекта Российской Федерации как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти и выполнения ее функций – самостоятельная сфера правового регулирования. Юридической формой, в которую облачается региональный бюджет, служит специальный закон субъекта Российской Федерации о бюджете, который в силу части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации относится к собственному правовому регулированию субъектов Российской Федерации.
Во втором параграфе рассматриваются споры, связанные с применением законодательства о социальных льготах, гарантиях, компенсациях, исследуются вопросы ответственности казны субъекта Российской Федерации по обязательствам государства перед физическими и юридическими лицами.
Одним из видов ответственности казны субъекта Российской Федерации является такой вид ответственности как возмещение убытков, возникших в результате предоставления льгот и социальных выплат гражданам в соответствии с федеральными законами. Отношения, возникающие между получателями пособий, льгот и органом, предоставляющим и выплачивающим пособия, носят публично-правовой характер. Уполномоченный государственный орган выступает от имени государства, однако он отвечает по обязательствам государства в пределах переданных ему бюджетных средств; Когда этих средств недостаточно, к ответственности привлекается соответствующая казна. Наличие в действующем законодательстве норм о финансовом обеспечении полномочий субъекта Российской Федерации дает возможность получателям бюджетных средств, при реализации установленных федеральными законами льгот и гарантий, предъявлять требования непосредственно к казне субъекта Российской Федерации. Указанные основания порождают дела по спорам, связанным с выплатой гражданам социальных пособий и предоставлением организациями гражданам льгот, предусмотренных федеральными законами. Первую категорию дел рассматривают суды общей юрисдикции, а иски организаций, оказавших услуги населению,- арбитражные суды.
В третьем параграфе автор рассматривает и анализирует споры, связанные с формированием доходов бюджета субъекта Российской Федерации.
В диссертации автор все иски данной категории судебных споров делит в зависимости от вида доходов: налоговых и неналоговых доходов, а также безвозмездных и безвозвратных перечислений.
В рамках изучения формирования доходов бюджета субъекта Российской Федерации автор отмечает, что основную категорию указанных дел составляют споры по возврату и зачету излишне уплаченных сумм налога. Основанием возникновения исков является отказ налогового органа в предоставлении льготы по уплате налога, правильность определения налогооблагаемой базы и объекта налогообложения, а также применение сроков давности по уплате налога.
В диссертации подчеркивается, что на рост указанных дел влияют изменения в налоговом законодательстве и отсутствие единства в применении судами норм, устанавливающих обязанность налогоплательщиков уплачивать налоги.
В четвертом параграфе исследуются вопросы правового регулирования финансирования инвестиционной деятельности субъекта Российской Федерации и споры, связанные с исполнением бюджета по капитальным расходам.
Практика рассмотрения споров с участием субъекта Российской Федерации по искам, связанным с инвестиционной деятельностью, показала, что возможности защиты интересов субъекта Российской Федерации во многом зависят от субъектного состава участников бюджетных правоотношений, предмета иска, времени возникновения права собственности на объекты, создаваемые за счет бюджетных средств. Как правило, вложение бюджетных средств в строительство крупных объектов является отношениями длящимися и, как следствие, регулировалось нормами законодательства, которые за этот период претерпели серьезные изменения.
В пятом параграфе рассматриваются споры, связанные с государственным внутренним долгом субъекта Российской Федерации.
В диссертации отмечается, что образование государственного долга субъекта Российской Федерации нередко ведет к возникновению споров, вытекающих из долговых обязательств субъекта Российской Федерации. В соответствии с п.2 ст. 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный долг субъекта Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта Российской Федерации имуществом, составляющим казну субъекта Российской Федерации. Данные долговые обязательства могут осуществляться в форме: кредитных соглашений и договоров; государственных займов субъекта Российской Федерации, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта Российской Федерации; договоров и соглашений о получении субъектом Российской Федерации бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта Российской Федерации; соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта Российской Федерации прошлых лет.
Общественные отношения, связанные с долговыми обязательствами субъекта Российской Федерации, затрагивают интересы не только государства, но и частных субъектов, являющихся контрагентами органов публичной власти. Специфика данных отношений обусловливает, как правило, наличие императивных, государственно-властных методов регулирования, однако допускаются и диспозитивные подходы. Правовые нормы, регулирующие долговые обязательства субъекта Российской Федерации, содержатся в различных отраслях права и создают комплексный правовой институт по защите финансовых интересов субъекта Российской Федерации.
В диссертации предлагается ввести в Бюджетный кодекс Российской Федерации понятие «государственный или муниципальный долг - обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными настоящим Кодексом, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием».
Главное место в юридическом регулировании указанных отношений занимают нормы финансового права. Основная задача механизма финансово-правового регулирования ответственности по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации заключается в создании оптимального правового режима отношений с участием государства по поводу использования бюджетных средств. Правовое регулирование отношений государственного долга находится в постоянном движении, обусловленном сложностью обостренностью процессов заимствования денежных средств для публичных потребностей, а также временным предоставлением государственных средств иным лицам.
Третья глава диссертационной работы посвящена исследованию вопросов судебной защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации.
В первом параграфе рассматриваются споры о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов или их должностных лиц, дан анализ предмета и оснований возникновения, участников бюджетных правоотношений указанной категории споров.
В соответствии со ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов, не соответствующих закону или иному правовому акту государственного органа, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Одной из важнейших теоретических проблем, ждущей своего законодательного решения, является отсутствие единого подхода к определению надлежащего ответчика, выступающего в суде от имени соответствующего публично-правового образования. В условиях федеративного государства особую важность приобретает одинаковое понимание и реализация сущности бюджетных правоотношений, как на общефедеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Во втором параграфе автор рассматривает и анализирует основания возникновения субсидиарной ответственности по обязательствам созданных субъектом Российской Федерации юридических лиц.
В диссертации отмечается, что одним из видов внедоговорной ответственности казны субъекта Российской Федерации является субсидиарная ответственность по обязательствам созданных субъектом Российской Федерации юридических лиц. При этом ответственность имуществом казны субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 126 ГК РФ и п. 3 ст. 215 ГК РФ), то есть «не распределенным» между отдельными юридическими лицами на ограниченном вещном праве государственным или муниципальным имуществом, в таких случаях предопределяет, что надлежащим ответчиком в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам этого учреждения является соответствующее публично-правовое образование, а не его государственные (муниципальные) органы.
Третий параграф посвящен спорам о заключении, изменении, расторжении и признании действительными договоров, последствия признания ничтожными сделок, предметом которых являются бюджетные средства.
Реализация государственной политики в области экономики и финансов приводит к тому, что публично-правовые образования в лице соответствующих органов вступают в гражданско-правовые сделки. Как показывает анализ данных сделок, нередко органы государственной власти вступают в договорные отношения с нарушением норм гражданского и бюджетного законодательства, устанавливающих правовой статус субъектов Российской Федерации. Это проявляется в том, что зачастую руководители органов исполнительной власти заключают договоры с превышением полномочий, не учитываются особенности правового статуса органов государственной власти в гражданско-правовых отношениях.
В диссертации отмечается, что Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит норм, согласно которым сделки, совершенные с нарушением бюджетного законодательства, могут быть признаны недействительными, и не определяет правовых последствий недействительности таких сделок. В силу пункта 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации к правоотношениям с участием публично-правовых образований подлежат применению нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или иных особенностей данных субъектов.
Автор выделяет основания недействительности сделок при рассмотрении споров, связанных с привлечением публично-правовых образований к ответственности по выданным ими государственным (муниципальным) гарантиям по обязательствам должника, а также споров о признании сделок с их участием недействительными, отмечает последствия признания данных сделок ничтожными.
Исходя из анализа задач, принципов и признаков государственного кредита, диссертантом предлагается следующее определение государственного кредита. Государственный кредит как правовая категория - это самостоятельный институт финансового права, совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения, а также предоставления государством денежных средств в кредит зарубежным государствам и иным субъектам международного права.
Четвертый параграф посвящен исследованию вопросов судебной защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, регулирующие бюджетный процесс и устанавливающие бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации, оспариваются в судебном порядке. Оспаривание преследует цель: 1) отказа суда от применения нормативного правового акта при рассмотрении конкретного спора о праве между сторонами; 2) признания нормативного правового акта недействующим.
В диссертации отмечается, что при первом способе проверка законности нормативного правового акта происходит в рамках разрешения судом субъективного спора о праве и не влечет за собой утрату этим актом юридической силы. Установив, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу (ч.2 ст.11 ГПК РФ).
При втором способе оспаривания проверка законности нормативного правового акта осуществляется в порядке абстрактного нормоконтроля, т.е. вне связи с рассмотрением спора о праве между конкретными субъектами. В этом случае решение суда о признании нормативного правового акта недействующим влечет за собой утрату актом юридической силы и невозможность его применения в дальнейшем.
В пятом параграфе рассматриваются вопросы исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета субъекта Российской Федерации, отражены результаты внедрения нововведений на территории Алтайского края.
В диссертации отмечается, что в настоящее время существенно изменился порядок исполнения судебных актов о взыскании средств с казны любого уровня. В регулировании порядка исполнения судебных актов, предусматривающих взыскание средств казны субъекта Российской Федерации, в настоящее время существует множество пробелов. Это связано с тем, что рассматриваемый институт является новым и при его реализации на практике автор предлагает внести соответствующие изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и процессуальное законодательство.
В работе обращается внимание на то, что статья 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации не возлагает на главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации, участвующих в суде в качестве представителя ответчика по делам о возмещении вреда, обязанности по направлению в финансовый орган субъекта Российской Федерации информации о результатах рассмотрения дела в суде, наличии оснований для обжалования, а также обязанности по обжалованию такого судебного акта при наличии к тому оснований, тогда как на главных распорядителей средств федерального бюджета такие обязанности статьей 242.2 Бюджетного кодекса возложены.
Утверждается, что для того, чтобы урегулировать взаимоотношения финансового органа субъекта Российской Федерации и главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации по вопросу выделения дополнительных лимитов бюджетных обязательств, в статью 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимо включить нормы, устанавливающие аналогичные обязанности для главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации.
В заключение диссертации делается основной вывод о том, что судебная защита финансовых интересов субъектов Российской Федерации в бюджетной сфере представляет собой относительно новое правовое явление в российском законодательстве, которое требует органичного «вплетения» в общую систему права. Эта концептуальная идея предопределяет все последующие теоретические выводы и практические предложения, содержащиеся в диссертации и вытекающие из результатов проведенного исследования.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
1. Зверева В.А. Классификация исков, предъявляемых к казне субъекта Федерации// Российское правосудие, 2007, № 4 – С. 46-51.
II. Статьи, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях.
- Зверева В.А. Бюджетные правоотношения на стадии исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации//Федерализм и местное самоуправление в России и Германии: современные тенденции развития: материалы международного научно-практического семинара 1-2 октября 2004 г./ Под ред. В.В. Невинского.- Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2004.-С. 78-85.
- Зверева В.А. Проблемы правового регулирования финансового обеспечения полномочий субъектов Российской Федерации// Выборы в органы государственной власти и местного самоуправления: законодательное регулирование и перспективы совершенствования избирательного процесса: Материалы межрегиональной научно-практической конференции/ Под ред. С.Л. Сытых, И.Л. Акимовой.-Барнаул: ОАО «Алтайский полиграфический комбинат», 2005.-С. 207-215.
- Зверева В.А. Проблемы взыскания с казны субъекта Российской Федерации.//Региональные проблемы эволюции экономики и общества. Кн. 1: Проблемы комплексного социально-экономического развития территорий: материалы межрегиональной научно-практической конференции (24 января 2006 г.)/ под ред. Э.Ф. Аунапу, В.Г. Горшкова, М.М. Шипицина.- Барнаул: Изд-во ААЭП, 2006.- С. 197-200.
5. Зверева В.А. Проблемы реализации финансовых полномочий субъектов Российской Федерации// Финансовое право.-.2005.- № 11.-С.2-5.
6. Зверева В. А. Проблемы взыскания с казны субъекта Российской Федерации// Финансовое право.-. 2006. -№ 12- С.6-10.
7. Зверева В.А. Экономическое содержание исков, предъявляемых к казне субъекта Российской Федерации// Арбитражный и гражданский процесс, 2007, № 5- С. 42-44.