Автореферат диссертации на соискание ученой степени
| Вид материала | Автореферат диссертации |
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 378.33kb.
- Автореферат диссертации на соискание учёной степени, 846.35kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 267.76kb.
- Акинфиев Сергей Николаевич автореферат диссертации, 1335.17kb.
- L. в экосистемах баренцева моря >03. 02. 04 зоология 03. 02. 08 экология Автореферат, 302.63kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 645.65kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 678.39kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 331.91kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 298.92kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 500.38kb.
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
ВОЛКОВ Павел Анатольевич
Административное приостановление деятельности в сфере незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров
Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2010
Работа выполнена на кафедре административного права Санкт-Петербургского университета МВД России
Научный руководитель доктор юридических наук,
профессор
Кайнов Владимир Иванович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Зубарев Сергей Михайлович
кандидат юридических наук
Кокорев Александр Николаевич
Ведущая организация: Всероссийский научно-исследовательский
институт МВД России
Защита состоится «___» _________ 2010 г. в 14 час. 30 мин. на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 при Академии управления МВД России (125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8) в ауд. 404.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.
Автореферат разослан «___» _________ 2009 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент К.Л. Яковлев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью решения как на государственном уровне, так и на региональном, проблемы наркотизации населения. В течение последних лет в Российской Федерации наркомания и незаконный оборот наркотиков превратились в социальные явления, оказывающие разрушительное воздействие на состояние общественного порядка и безопасности, здоровье и правосознание населения. Незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ создает угрозы возможности управления социальными процессами, определяющими качество жизни граждан России, угрозу национальной безопасности. В следствие этого, в концепции национальной безопасности Российской Федерации немедицинское потребление наркотических веществ и масштабы его роста выделены особо. Поэтому наркотизация населения требует расширения применения государством механизма административного принуждения. Противодействие незаконному обороту и немедицинскому потреблению наркотиков было и остается среди первостепенных задач правоохранительной системы и приоритетных объектов органов государственной власти.
Вместе с тем, на практике можно наблюдать всю неэффективность применения исключительно уголовно-правовых мер противодействия незаконному обороту и злоупотреблению наркотиками. Именно по этому в настоящее время повышается актуальность административно-правовых средств воздействия за правонарушения, связанные с наркотиками, а также выработка новых видов административного воздействия в данной области (таких как административное приостановление деятельности). Существует ряд факторов, обуславливающих активизацию научного интереса к исследованию проблем административной ответственности в сфере незаконного оборота наркотиков и противодействия злоупотреблению ими.
Во-первых, в результате административной реформы глубокие изменения произошли в составе субъектов, уполномоченных применять меры административной ответственности за наркоделикты. Основными органами административной юрисдикции, наряду с Министерством внутренних дел РФ, в настоящее время является Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков. Изменился и порядок назначения наказания за данные виды правонарушений, в частности такой вид наказания, как административное приостановление деятельности применяется исключительно судами с соблюдением особой процедуры.
Во-вторых, в науке и практике административного права наработан достаточный материал, обуславливающий изменение представлений о содержании административного противодействия нарушениям оборота наркотических средств. Нарабатывается и практика исполнительного производства по отдельным видам наказаний, за незаконный оборот наркотических средств.
В-третьих, законодательство об административной ответственности за правонарушения, связанные с наркотиками, представляет собой двухуровневую систему нормативных актов, не лишенную противоречий и несоответствий. В месте с тем динамично развиваясь, оно в отдельных случаях не учитывает исторического опыта формирования института административной ответственности как в России так и зарубежных странах.
Помимо прочего, сегодня становятся актуальными исследования содержания административной ответственности за незаконные действия, связанные с наркотиками, с учетом требований норм международного права.
Степень научной разработанности темы исследования. Материальные и процессуальные аспекты теории административной ответственности исследовали многие российские ученые: А.Б. Агапов, А.П. Алёхин, К.С. Бельский, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, С.В. Горобцова, М.И. Еропкин, В.И. Кайнов, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.Н. Манохин, Л.А. Николаева, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, В.Е. Севрюгин, А.П. Солдатов, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба и др.
Несмотря на то, что административно-правовые средства противодействия распространению и злоупотреблению наркотическими средствами и психотропными веществами уже рассматривались под различными углами зрения в работах отечественных ученых-административистов, неблагоприятное развитие наркоситуации в последние годы послужило причиной постоянного изучения ими проблемы применения административно-правых средств противодействия незаконному обороту наркотиков и их немедицинскому потреблению (В.С. Болотин, Д.А. Газизов, Г.П. Гиоргадзе, М.А. Дугушкин, Н.Н. Дальский, А.В. Жуйков, Х.Д. Таджибаев, А.А. Старовойтов и другие). Однако административная ответственность рассматривалась в диссертационных исследованиях преимущественно как один из видов административно-правовых средств профилактики наркомании в контексте теории административного принуждения. Социальная значимость общественных отношений в данной сфере требует освещения проблем административной ответственности за правонарушения, связанные с наркотиками с позиции деликта, а также подробного изучения сравнительно недавно появившегося нового наказания в данной сфере – административного приостановления деятельности.
Существенным является то, что большинство диссертационных исследований по проблемам административной ответственности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ проводилось до вступления в действие норм Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 и тем более до Федерального закона № 45-ФЗ от 09.05.2005 года «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», практика применения которого требует глубокого анализа. В следствии этого назрела необходимость теоретического осмысления нового вида наказания – административного приостановления деятельности, соответствия нормативной базы данного вида наказания основным направлениям административной антинаркотической политики.
Аргументом в проведении данного исследования является и то обстоятельство, что административное приостановление деятельности в сфере незаконного оборота наркотиков еще не исследовались в виде диссертационных работ, а структура административного противодействия наркотизации общества рассматривалась без учета опыта деятельности Федеральной службы России по контролю за оборотом наркотиков. До сегодняшнего дня ученым юристам не удалось выработать единый подход по проблемам административной ответственности за правонарушения, связанные с наркотиками, сформировать предложения по оптимизации соответствующего российского законодательства и правоприменительной практики.
Указанные обстоятельства послужили основанием выбора темы данного диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации административного приостановления деятельности за правонарушения, связанные с наркотическими средствами и психотропными веществами.
Предметом исследования выступает нормативно-правовые основа и правоприменительная практика применения административного приостановления деятельности за правонарушения, связанные с наркотиками.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационной работы заключается в комплексном исследовании роли административного приостановления деятельности в системе противодействия правонарушениям, связанным с наркотическими средствами и психотропными веществами, выработка и внесение предложений по совершенствованию правоприменительной практики по данному виду административного наказания.
Для достижения цели исследования в диссертации были решены следующие задачи:
- конкретизировать понятийный аппарат;
- уточнить особенности, место и роль административной ответственности в системе административно-правовых средств противодействия незаконному обороту и злоупотреблению наркотиками;
- проанализировать федеральное законодательство об административном приостановлении деятельности;
- исследовать функционально-правовые проблемы реализации уполномоченными органами практики по рассмотрению и разрешению дел, связанных с применением административного приостановления деятельности в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков;
- разработать и обосновать предложения по совершенствованию действующего административного законодательства и правоприменительной практики в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств.
Методология и методика исследования. Методологической основой диссертационного исследования являются диалектико-материалистический метод научного познания социальных и правовых явлений. Были использованы исторический, формально-логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, статистический и конкретно-социологический методы исследования.
Теоретическая база исследования представлена трудами ведущих ученых и работами специалистов в области административного права, общей теории государства и права, конституционного права, криминологии и уголовного права и иных научных направлений, имеющими отношение к проблематике диссертационного исследования. В частности, использованы научные труды А.Б. Агапова, А.П. Алёхина, Ю.Е. Аврутина, К.С. Бельского, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, М.И. Еропкина, В.И. Кайнова, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.Н. Манохина, Л.А. Николаевой, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, В.Е. Севрюгина, А.П. Солдатова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова, О.М. Якуба и др.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты, решения Верховного Суда Российской Федерации по вопросам применения мер административной ответственности, международные правовые акты в данной сфере. Углубленному исследованию подверглись законодательные и подзаконные акты субъектов Российской Федерации по рассматриваемой проблематике.
Эмпирическую базу исследования составили результаты социологического опроса, проведенного диссертантом в сфере исследования, исторические факты, статистические данные ГИЦ МВД России, данные контент-анализа средств массовой информации, включая и данные из сети Интернет, интервьюирование должностных лиц подразделений ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Белгородской области, осуществляющих деятельность в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ на практике. В работе впервые проанализированы и обобщены материалы дел об административном приостановлении деятельности Калининского, Кировского, Красногвардейского и Московского районов Санкт-Петербурга; Гатчинского, Приозерского, Кингисеппского, Волховского, Ломоносовского городских судов Ленинградской области и Ленинградского областного суда, Белгородского областного суда, а так же результаты анкетирования должностных лиц.
Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация является одной из первых работ теоретико-прикладного плана, посвященных комплексному анализу административного приостановления деятельности за правонарушения, связанные с наркотиками. В процессе изучения получены новые сведения об особенностях рассматриваемых правонарушений и признаков, отличающих эти общественно опасные деяния от других, регистрируемых в территориальных органах внутренних дел, дана многофакторная характеристика субъектов данных противоправных деяний. Также в работе определены основания привлечения к административной ответственности за рассматриваемые правонарушения и особенности применения такого вида ответственности как административное приостановление деятельности.
На основе анализа правоприменительной и судебной практики внесены предложения по совершенствованию законодательства в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
Основные положения выносимые на защиту:
1. В процессе системного анализа правовой базы и правоприменительной практики об административном приостановлении деятельности, сделан вывод, что отсутствие четкой процедуры применения данного административного наказания в сфере незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, последовательных ориентиров в ее реализации, недостаточная судебная практика являются свидетельством недооценки данной санкции в системе обеспечения наркологической безопасности общества. В связи с этим обоснована целесообразность формирования в рамках единой административной политики системы правовых мер, существенно расширяющих практику применения приостановления деятельности, позволяющих в полной мере использовать превентивный потенциал административных санкций.
2. Противодействие административным правонарушениям в сфере незаконного оборота наркотиков можно определить как урегулированную правовыми нормами правоохранительную правоприменительную, подзаконную деятельность компетентных органов по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушении, привлечению к административной ответственности в целях обеспечения установленного режима оборота наркотических средств и психотропных веществ.
3. Реализация административной антинаркотической политики возможна с помощью административно-правовых средств, к которым следует отнести систему форм и методов деятельности органов исполнительной власти и иных субъектов, имеющих функции по обеспечению целей и задач государственной политики в сфере оборота наркотиков. Применение административной ответственности в качестве одного из основных правовых средств административной антинаркотической политики неизбежно будет способствовать повышению её эффективности и сокращению масштаба административной наркоделиктности.
4. Традиционная классификация административных правонарушений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, как правонарушений, связанных с их потреблением и способствующим их распространению, не отражает всей совокупности административной наркоделиктности, т.к. в ней не учитываются все группы общественных отношений, направленные на обеспечение установленного режима наркотических средств и психотропных веществ. В соответствии с этим предложена новая классификация данных деяний, учитывающая предмет и объект посягательства, характер деяния, особенности субъекта наркоделикта, правонарушения, связанные с наркотиками: связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ; связанные с немедицинским потреблением наркотических средств или психотропных веществ; связанные с бездействием или противодействием контрольно-надзорной и административно-юрисдикционной деятельности по обеспечению правового режима наркотических средств и психотропных веществ.
5. Расширение юрисдикционных полномочий судей и органов Федеральной службы по контролю за незаконным оборотом наркотиков РФ, не изменило роли милиции общественной безопасности территориальных органов и органов внутренних дел на транспорте, как основных субъектов административной юрисдикции по рассматриваемой категории дел, что подтверждается показателями статистики. В связи с этим выявлена целесообразность зафиксировать в статье 28.3 КоАП РФ должностную подведомственность возбуждения дел об административных правонарушениях, связанных с наркотиками, отнесенных к компетенции ОВД.
6. Определение пропаганды наркотических средств и психотропных веществ в ч. 1 ст. 46 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» не позволяет применить административную ответственность по статье 6.13 КоАП РФ. В связи с этим сделан вывод о необходимости изменения редакции ст. 46 и расширения понятия пропаганды до «деятельности по популяризации и распространению идей наркокультуры в общественном сознании не зависимо от способа передачи информации». Для обеспечения проведения специальных экспертиз в производстве по делам данной категории также следует предусмотреть в статье 28.7 КоАП РФ административное расследование по делам о пропаганде наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров.
7. Обоснована целесообразность внесения в Приказ МВД России от 2.07.2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию» дополнения, указав должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 20.20, 20.21 КоАП РФ, за нарушение которых возможно применение такого вида ответственности как административное приостановление деятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется, в первую очередь, тем, что оно может способствовать более эффективному научному поиску правовых решений задач антинаркотической политики, адекватных происходящим изменениям и тенденциям развития в данной сфере. Научное обоснование теоретических положений и выводов, сформулированных в диссертации, развивает и дополняет представления об правовых средствах противодействия распространению правонарушений в области незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и, в частности, об административном приостановлении деятельности.
Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут быть использованы в деятельности органов государственной власти по совершенствованию законодательства об административной ответственности за наркоправонарушения; научной разработке проблем производства по делам об административных правонарушениях; учебном процессе образовательных учреждений юридического профиля по дисциплинам «Административное право», «Административный процесс», «Административная юрисдикция». «Организация борьбы с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ».
Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы и рекомендации, обоснование исследованием, способствуют формированию эффективной системы субъектов административной юрисдикции, совершенствованию форм и методов практики применения законодательства за правонарушения, связанные с наркотиками.
Апробация результатов исследования.
Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России.
Результаты изысканий отражены в научных публикациях, а также в выступлениях автора на международных, межвузовских научно-практических конференциях, семинарах, форумах: на международном специализированном форуме «Антинарко-2006», секция 5 «Комплексное использование сил и средств правоохранительных органов в противодействии незаконному обороту наркотиков» (Санкт-Петербург, июнь 2006); на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы деятельности правоохранительных органов по профилактике, раскрытию и расследованию преступлений» (Санкт-Петербург, сентябрь 2006); на международной научно-теоретической конференции «Правовые состояния и взаимодействия: историко-теоретический, отраслевой и межотраслевой анализ» (Санкт-Петербург, ноябрь 2006 г.), на Межвузовской научно-практической конференции «10 лет Уголовному кодексу Российской Федерации» (Санкт-Петербург, декабрь 2006 г.), на международной научно-теоретической конференции «Семейная политика: социально-правовые аспекты защиты прав матери и ребенка» (Санкт-Петербург, март 2008 г.) и др.
Структура диссертации предопределяется целью и задачами исследования и включает введение, две главы, объединяющие семь параграфов, заключение и список литературы.
II. Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, сформулированы цели и задачи исследования, его теоретическая и практическая значимость, а также научная новизна, излагаются методология исследования и положения, выносимые на защиту.
Первая глава - «Правовая характеристика административного приостановления деятельности» состоит из трех параграфов: § 1.1. Понятие и сущность института административного приостановления деятельности как правового регулятора ответственности; § 1.2. Применение административного приостановления деятельности; § 1.3. Пределы применения административного приостановления деятельности и других видов административной ответственности применяемых в области незаконного оборота наркотических веществ.
В первом параграфе рассмотрены общие вопросы и правовая характеристика института административной ответственности в сфере незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ.
Анализ юридической литературы, посвященной понятию и содержанию административной ответственности как одного из видов юридической ответственности, позволяет отметить, что она выступает в качестве одного из способов правовой защиты общественных отношений, что обусловлено потребностью развития этих отношений, необходимостью адекватной реакции государства на их нарушения.
Рассматривая различные как по форме, так и по методам подходы ведущих ученых-административистов к понятию административной ответственности, автор выделяет важные для определения ее содержания и характерных особенностей и наиболее существенные обстоятельства.
Особенная часть КоАП РФ содержит 18 статей в которых перечислены 27 составов (простых и квалифицированных) административных правонарушений, связанных с наркотическими средствами и психотропными веществами Их можно условно разделить на следующие группы: в сфере охраны прав, здоровья и воспитания несовершеннолетних; в сфере охраны здоровья населения и общественной нравственности; в сфере сельского хозяйства; в области водного транспорта; в области дорожного движения; в сфере посягательств на институты государственной власти; в сфере установленного порядка управления; в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности.
Соответственно к правонарушениям, связанным с наркотическими средствами и психотропными веществами, следует отнести следующие составы: 1) это правонарушения, связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ: незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов (ст. 6.8 КоАП РФ); пропаганда наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров (ст.6.13 КоАП РФ); непринятие мер по обеспечению режима охраны посевов, мест хранения и переработки растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и конопли (ст. 10.4 КоАП РФ); непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и дикорастущей конопли (ст. 10.5 КоАП РФ); потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах (ч.2 ст. 20.20 КоАП РФ); 2) это составы правонарушений, связанные с немедицинским потреблением наркотических средств или психотропных веществ: потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача (ст.6.9 КоАП РФ); управление судном судоводителем или иным лицом, находящимся в состоянии опьянения (ст. 11.9 КоАП РФ); допуск к управлению судном лиц, находящихся в состоянии опьянения (ст. 11.13 КоАП РФ); управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения (ст. 12.8 КоАП РФ); нарушение Правил дорожного движения лицом, управляющим мопедом, велосипедом, либо возчиком или другим лицом, непосредственно участвующим в процессе дорожного движения (за исключением водителя механического транспортного средства), совершенное в состоянии опьянения (ч. 3 ст. 12.29 КоАП РФ); допуск к управлению транспортным средством водителя, находящимся в состоянии опьянения (ст. 12.32 КоАП РФ); появление в общественных местах в состоянии опьянения (ст.20.21 КоАП РФ). Отдельную подгруппу составляют правонарушения в которых лица, их допустившие, не выступают в качестве их субъектов: появление в состоянии опьянения несовершеннолетних, а равно потребление ими наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах (ст.20.22 КоАП РФ); неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних по воспитанию несовершеннолетних (ст. 5.35 КоАП РФ); 3) это правонарушения, связанные с бездействием или противодействием контрольно-надзорной и административно-юрисдикционной деятельности по обеспечению правового режима наркотических средств и психотропных веществ: невыполнение требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения (ст. 12.26 КоАП РФ); невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении (ст. 17.7 КоАП РФ); неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего, сотрудника органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ либо сотрудника органов уголовно-исполнительной системы (ст. 19.3 КоАП РФ); неприятие мер, по устранению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений (ст. 19.5 КоАП РФ); невыполнение лицом, освобожденным из мест отбывания лишения свободы, обязанностей, установленным в отношении его судом, в соответствии с федеральным законом (ст. 19.24 КоАП РФ).
Административное приостановление деятельности применяется только к правонарушениям первой группы, что с точки зрения автора значительно сужает пределы государственного регулирования оборота наркотических веществ. Право выбирать в каких случаях применять данный вид наказания по логике закона должно находится в исключительном ведении суда.
Таким образом, эффективность административного противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими, во многом зависит от совершенствования правового регулирования нормативных оснований административной ответственности.
Во втором параграфе рассматриваются вопросы применения административного приостановления деятельности.
Анализ нормативно-правовых документов, регламентирующих данные вопросы, позволил автору выявить особенности применения рассматриваемого вида административной ответственности.
Прежде всего, административное приостановление деятельности отнесено к перечню наказаний, которые могут назначаться только судьей, причем судья избирает данный вид наказания, если "менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания"1.
При назначении судьей административного наказания в виде административного приостановления деятельности в постановлении решается вопрос о мероприятиях, необходимых для обеспечения исполнения данного административного наказания и состоящих в запрете деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность.
Постановление судьи об административном приостановлении деятельности исполняется судебным приставом-исполнителем немедленно после вынесения такого постановления (ст. 32.12 КоАП РФ).
В отношении данного вида наказания установлено правило, не имеющее аналогов в законодательстве об административных правонарушениях и позволяющее судье на основании ходатайства привлеченного к ответственности лица досрочно прекратить исполнение наказания в виде административного приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения данного административного наказания (ч. 3 ст. 3.12, ч. 3 - 4 ст. 32.12 КоАП РФ).
Установлен сокращенный срок рассмотрения жалоб на постановления о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности пять дней со дня поступления жалобы со всеми материалами в вышестоящий суд (ч.6 ст. 30.2 КоАП РФ).
Автор приходит к выводу, что доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Устанавливается гражданско-правовая ответственность (ст. 1070 ГК РФ) за вред, причиненный юридическому лицу в результате его незаконного привлечения судом к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности.
В третьем параграфе автор делает попытку уточнить правовые пределы применения административного приостановления деятельности в области незаконного оборота наркотических средств.
Появление новых видов наказаний в административной практике, по мнению автора, свидетельствуют о дальнейшем совершенствовании административно-правового института в целом и государственного регулирования оборота наркотических и психотропных веществ в частности. И, как следствие, введение в практику такого вида ответственности как административное приостановление деятельности стало логическим продолжением в совершенствовании всей системы наказаний в данной сфере.
Административное приостановление деятельности находится в исключительном ведении федерального законодательства поскольку устанавливать данный вид наказания может только суд, но несмотря на это практика установления административной ответственности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ на уровне субъектов Федерации, сыграла определенную положительную роль в условиях отмены уголовного и несовершенства административного преследования за потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, должна быть одобрена, с учетом необходимости внесения в нее корректировки в части исключения противоречий федеральному законодательству. Это необходимо для обеспечения реализации задач целевых программ, направленных против злоупотребления наркотических средств и психотропных веществ, а также для дифференциации административной ответственности в зависимости от условий конкретного субъекта, не установленной нормами об административной ответственности КоАП РФ.
Не менее актуально стоит вопрос интеграции уголовной и административной политики в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ.
Одной из основных правовых проблем, способствующих динамике незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ среди населения России, по мнению автора, является излишняя нацеленность карательной политики на дельцов наркобизнеса (приоритетного направления современной уголовной политики), тогда как ответственность за деяния, связанные с немедицинским потреблением наркотических средств, их приобретением и нахождением в личном пользовании, пропаганда наркотических средств, нарушение правил оборота веществ, инструментов или оборудования, используемых для изготовления наркотических средств отходит на «второй» план правового регулирования.
Стремление законодателя к первочередности установления уголовно-правовых ориентиров, приводит к неоправданной конкуренции уголовных и административных норм, фактической разобщенности уголовной и административной антинаркотической политики.
Автономная разработка проектов внесений изменений и дополнений в УК РФ и КоАП РФ, имеющее при этом место игнорирование мнения правоохранительных органов, специально уполномоченных на решение задач в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, снижает превентивный потенциал административной юрисдикции, ограничивает ее возможности в предупреждении преступлений.
Автор также делает вывод о том, что основными направлениями совершенствования правового регулирования института административной ответственности за правонарушения, связанные с наркотическими средствами и психотропными веществами являются: развитие практики установления административной ответственности за наркоделикты нормами федерального законодательства и законами субъектов Российской Федерации; совместная разработка проектов и согласование между собой принимаемых норм уголовного законодательства и административного законодательства; полное обеспечение объективно общественно опасных деяний с наркотиками и правовых антинаркотических запретов соответствующими санкциями; повышение превентивного потенциала административной юрисдикции. Эффективность его применения лежит прежде всего в установлении уголовно и административно-правовых параметров оценки противоправности деяний, связанных с нахождением наркотических средств или психотропных веществ в личном пользовании, а также урегулировании правовых пробелов, возникших в сфере нарушений правил легального оборота.
Развитие института административной ответственности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ связано с установлением оптимальной модели отграничения административной ответственности от других видов юридической ответственности, дифференциации видов и размеров административных наказаний.
В связи с этим принятие нового вида наказания - административного приостановления деятельности является, по мнению автора, несомненным положительным фактором. Возможность судов самостоятельно применять данный вид наказания по достаточно широкому кругу оснований позволит постепенно перейти от правоприменительной практики исполнительных органов власти к полноценному институту административного правосудия, что весьма актуально в сфере незаконного оборота наркотических веществ.
Вторая глава - «Общая характеристика административных правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров» состоит из четырех параграфов: 2.1. Административные правонарушения в области незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; § 2.2. Меры, обеспечивающие производство по делам об административном приостановлении деятельности, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; § 2.3. Процессуальные полномочия субъектов ведущих производство по делам о правонарушениях связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; § 2.4. Исполнение принятых решений по административному приостановлению деятельности по делам об административных нарушениях связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
В первом параграфе автор анализирует правоприменительный аспект административной ответственности за правонарушения в области незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, который приобретает особую значимость в связи с отсутствием соответствующих научных разработок, создавая, тем самым, определенные трудности для правоприменителя. Усилия в этом направлении должны быть сосредоточены, по мнению автора, на специфических особенностях квалификации административных правонарушений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ и на разработке рекомендаций по правовой оценке отдельных видов этих противоправных деяний.
Центральной проблемой применения норм административного наркоделиктного законодательства является квалификация административных правонарушений.
Оборот наркотических средств и психотропных веществ, является очень сложной правовой категорией не только для ученых-теоретиков, но и для практических работников правоохранительных органов. Эффективность борьбы с правонарушениями в этой сфере изначально зависит от знания их составов.
По мнению автора, следует обратить внимание и на особенности и на проблемы квалификации иных правонарушений, совершаемых в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ.
В квалификации административных правонарушений, нередко возникают проблемы, связанные с необеспеченностью реализации административно-наркоделиктных норм необходимыми подзаконными актами.
Поддерживая позицию разработчиков законопроекта федерального закона № 22645-4 «О внесении изменения в статью 228 Уголовного кодекса Российской Федерации» (по вопросу определения крупного и особо крупного размера для каждого вида наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов), предлагающего изменить примечание ст. 228 УК РФ, установив конкретно крупный и особо крупный размер для каждого вида наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов, утвержденный Правительством Российской Федерации с учетом ранее применяемых рекомендаций Постоянного комитета по контролю наркотиков, автор остаемся сторонником «пакетного» принципа подготовки законопроектов, регулирующих совместную сферу уголовного и административного законодательства, учитывающего при этом необходимость соблюдения правила, «в соответствии с которым проекты подзаконных актов, обеспечивающих реализацию закона, должны разрабатываться параллельно с ним и вводиться в действие одновременно с вступлением в силу самого закона».
С этой целью, диссертант обосновывает необходимость изменения диспозиции ст. 6.8 КоАП РФ, дополнив ее пределами «в небольшом размере». По мнению автора, целесообразно также изменить и формулировку названия соответствующего постановления Правительства РФ, направленного на устранение подспудности реализации административно-деликтных норм, прямо указав в ее окончании «для целей статей 228, 229 УК РФ и статьи 6.8 КоАП РФ».
В завершении параграфа автор делает вывод, что механизм квалификации административных правонарушений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, алгоритм которого содержит и иные действия, кроме определения состава правонарушения и выбора меры ответственности, напрямую зависит от действий лиц, в чью компетенцию входит возбуждение, расследование, рассмотрение и принятие решения по указанной категории административных дел, т.е. субъектов административной юрисдикции.
Во втором параграфе работы автором проведен анализ мер, обеспечивающих реализацию такого вида наказания как административное приостановление деятельности, связанной с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, который позволил выявить ряд противоречий между нормативно-правовой базой и правоприменительной практикой. В частности существующая редакция законодательства в области противодействия распространению наркотических средств, вызывает ряд замечаний, в первую очередь связанных с неопределенностью самих условий. В связи с этим автор предлагает свою редакцию ряда норм действующего административного законодательства.
В частности, автор, соглашаясь в целом с мнением ряда авторов, относящих к критериям определения небольших размеров количество наркотического средства или психотропного вещества, выраженное в общепринятых единицах объема, массы, нахождение которого в незаконном хранении или обороте представляет одного человека в случае его немедицинского употребления; крупных размеров - опасность для здоровья нескольких лиц; особо крупных размеров - особую опасность для здоровья нескольких лиц, отмечает, что данная формулировка имеет скорее теоретическое значение и не является необходимым для квалификации административных правонарушений, указанием на размеры, не отнесенные уголовной нормой к крупным и особо крупным.
В рассматриваемом параграфе автор также обращает внимание на то, что для характеристики субъекта и субъективной стороны анализируемого административного правонарушения и последующего применения такого административного наказания как приостановление деятельности, важное значение имеет и факт добровольной сдачи наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов (работникам милиции, врачам и т.п.), свидетельствующий об осуждении лицом своего поведения, об осознании недопустимости его продолжения и создающий основания для неприменения мер административной ответственности. Однако существующая редакция примечания ст. 6.8 Кодекса, вызывает ряд замечаний, в первую очередь связанных с неопределенностью самих условий, оставляющих возможность правонарушителям использовать данную норму.
В связи с вышесказанным автор обосновывает целесообразность законодательного закрепления в примечании к ст. 6.8 Кодекса положения (по аналогии с прим. к ст. 228 УК РФ), указывающего, что «не является добровольной сдачей изъятие наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов при доставлении или задержании лица, личном досмотре, либо при производстве иных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях».
Проводя комплексное исследование мер, обеспечивающих реализацию такого вида наказания как административное приостановление деятельности, связанной с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, диссертант вносит и иные предложения по совершенствованию административного законодательства в рассматриваемой сфере.
В третьем параграфе рассматриваются процессуальные полномочия субъектов ведущих производство по делам о правонарушениях связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
Видовое многообразие административных правонарушений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ заставило автора обратить внимание на специфику формирования системы субъектов административной юрисдикции, необходимость распределения их компетенции, а также функций органов, специально уполномоченных на применение административного приостановления деятельности.
В соответствии с главами 22 и 23 КоАП РФ субъектами административной юрисдикции в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ являются судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях, связанных с наркотическими средствами и психотропными веществами. Кроме того, согласно ч.2 ст. 22.1 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, связанными с наркотическими средствами и психотропными веществами, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, могут рассматриваться также уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ, административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Существование различных видов субъектов административной юрисдикции с равной компетенцией предполагает необходимость ее целесообразного разграничения.
Возможность столкновения интересов предполагает возможность возникновения связей между этими органами. По мнению автора, связь между полномочиями субъектов носит горизонтальный характер, поскольку они имеют одинаковый статус, не подчинены друг другу, имеют свою собственную компетенцию, которая сходится в случае рассмотрения дела об административном правонарушении. Существование полномочий этих органов еще не означает их взаимодействия, содействие является лишь номинальным.
На сегодняшний день, по мнению автора, выявляется тенденция развития системы субъектов административной юрисдикции по пути их специализации, связанная с ростом числа органов отраслевой компетенции. С одной стороны это благотворно влияет на эффективность оперативного квалифицированного осуществления административной юрисдикции, что проявляется в наделении соответствующими полномочиями именно тех лиц, которые выполняют контрольно-надзорные функции. С другой стороны совмещение контрольных и юрисдикционных функций приводит к проблемам процессуального характера, а зачастую и к нарушениям прав и законных интересов граждан.
Несмотря на это автор считает, что развитие системы субъектов административно-наркоделиктной юрисдикции по пути их специализации в зависимости от их функционального предназначения в указанной сфере, вместе с существенным повышением роли судей, позволит повысить эффективность административно-юрисдикционной деятельности и значительно расширить число применения превентивных санкций, таких как административное приостановление деятельности.
В четвертом параграфе диссертационного исследования рассматриваются вопросы исполнения принятых решений по делам об административных правонарушениях, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
Тщательное исследование практики применения административного законодательства, в том числе и административного приостановления деятельности, в сфере незаконного оборота наркотиков позволило автору обосновать наиболее существенные проблемы в данной области. В частности, в ходе работы выявлено, что ряд нормативно-правовых актов, на которые ссылался в момент вступления в законную силу КоАП РФ, были приняты в более позднее время (например, «Правила медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и оформления его результатов» утверждены Правительством РФ лишь 26 декабря 2002 г. и вступили в силу в начале января 2003 г., т.е. спустя ровно полгода с начала применения КоАП РФ, а направленный на его реализацию Приказ Министерства здравоохранения РФ № 308 «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения», только 14 июля 2003 г.). В связи с этим механизм применения статей вновь принято Кодекса долгое время не работал, что послужило причиной неправильного применения административной ответственности в целом, и приостановления деятельности в частности. В мае 2009 года, в целях выявления эффективности применения административного приостановления деятельности за правонарушения в сфере незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их рекурсоров, проводилось анкетирование руководителей структурных подразделений органов внутренних дел г. Белгорода и судебных приставов исполнителей Московского районного отдела Управления Федеральной службы судебных приставов по Санкт-Петербургу. Было опрошено 23 должностных лица.
Проанализировав результаты анкетирования, можно сделать вывод о том, что административное приостановление деятельности за правонарушения в изучаемой области практическими работниками органов внутренних дел и службы судебных приставов практически не используется. Из общего количества опрошенных, лишь 4 должностных лица использовали в своей практике данный вид наказания, применительно к рассматриваемым правонарушениям. Тем не менее, все опрошенные сталкивались в ходе своей деятельности с административным приостановлением деятельности и считают его эффективным в случае, если менее строгий вид наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. 89 % опрошенных высказали мнение о том, что в рассматриваемой сфере наиболее эффективной является не административная ответственность, а уголовная ответственность. Однако 73% опрошенных, тем не менее считают, что необходимо усовершенствование законодательства, в частности: 23 % опрошенных считают необходимым принятие на уровне субъектов нормативно-правовых актов, регламентирующих применение мер административной ответственности за правонарушения, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; 37% считают необходимым дополнить Приказ МВД России от 21 августа 2002 г. № 803 «О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание» указанием на должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 20.20, 20.21 КоАП РФ; 68% считают целесообразным внесение в Кодекс об административных правонарушениях РФ нормы, закрепляющей определение административной ответственности за правонарушения, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
Оперативное разрешение многих вопросов, затрудняющих реализацию норм об административной ответственности в сфере оборота наркотических средств, как при квалификации правонарушений, так и в части ее процессуального обеспечения, возможно лишь посредством своевременного официального толкования норм соответствующего права. Постоянный обзор правоприменительной практики всех субъектов административно-наркоделиктной юрисдикции, осуществляющийся в порядке, устанавливаемым Верховным Судом Российской Федерации, позволит, по мнению автора, давать единую юридическую оценку фактам, ориентироваться в действующем законодательстве, производить правильный выбор и анализ норм, подлежащих применению, тем самым повышая эффективность реализации мер административной ответственности в целом, и приостановления деятельности в частности.
В заключении изложены основные выводы и предложения, являющиеся результатом диссертационного исследования.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в восьми научных статьях общим объемом 2,8 п.л.
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных в перечне ВАК:
1. Волков П.А. Некоторые особенности определения объекта посягательства при квалификации деяний, связанных с незаконным приобретением, хранением, перевозкой, изготовлением и переработкой без цели сбыта наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. Аспирантские тетради. № 27 (61). 2008. 0,4 п.л.
2. Волков П.А. Современный подход к определению понятия административной ответственности // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. Аспирантские тетради. № 38 (82). 2008. 0,4 п.л.
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
3. Волков П.А. Административное приостановление деятельности юридических и должностных лиц как гарант обеспечения избирательного права// Избирательное законодательство РФ в механизме обеспечения права граждан на управление делами государства: Материалы международной научно-практической конференции / Под. общ. Ред. П.П. Глущенко, Б.П. Белозерова. Спб.: Изд-во Спб Академии управления и экономики, 2007. 0,4 п.л.
4. Волков П.А. Применение принудительных мер медицинского характера для лиц, употребляющих наркотические вещества // Правоохранительная деятельность органов внутренних дел России и зарубежных государств в контексте современных научных исследований: Материалы международной научно-теоретической конференции адъюнктов и докторантов / Под. общ. Ред. Е.Д. Проценко. Спб.: Изд-во Спб Университета МВД России, 2008. 0,3 п.л.
5. Волков П.А., Карагодин А.В. Материальные и процессуальные нормы регламентации мер процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Образование, наука, производство и управление. Сб. трудов региональной научно-практической конференции, посвященной 60-летию принятия Декларации прав человека. Т. 6. Старый Оскол: СТИ МИСиС, 2008. 0,3 п.л.
6. Волков П.А. Общая характеристика административной ответственности за правонарушения, связанные с наркотическими средствами, психотропными веществами и их прекурсорами // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 7. В 2-х томах. Т. 1. М.: Юрист, 2007. (в соавт.). 0,3 п.л.
7. Волков П.А. Административно-правовые основы противодействия незаконному обороту наркотических средств в Российской Федерации: вопросы истории, теории, практики и профилактики // Молодые ученые – науке и производству. Сб. трудов региональной научно-практической конференции. В 4-х томах. Т. 1. Старый Оскол: СТИ МИСиС, 2007. 0,4 п.л.
8. Волков П.А. Деликтологическая характеристика административных правонарушений, связанных с наркотическими и психотропными веществами и их прекурсорами // Вестник Белгородского университета потребительской кооперации. Вып. 1 (21). Белгород, 2007. 0,3 п.л.
1 Наталья К.Н. В Административном кодексе появился новый вид наказания/ "Российская газета" (Федеральный выпуск) N3769 от 13мая 2005г.