Правовая работа в сфере военно-жилищных отношений: вопросы совершенствования

Вид материала

Анализ

Подобный материал:

• Решение жилищных споров, 964.65kb.
• Льных отношений и права гражданско-правовая, конституционно-правовая и уголовно-правовая, 32970.64kb.
• Жилищное законодательство, 1277.49kb.
• Положение о порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставления, 713.16kb.
• В. Ф. Санин Встатье рассматриваются вопросы оценки межличностных отношений в производственном, 262.12kb.
• Юрист-правовед уголовно-правовая и гражданско-правовая аналитика, 242.86kb.
• Миронов Сергей Михайлович Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской, 5916.47kb.
• Информационное общество и правовая информатика. Информационное обеспечение правоохранительной, 1012.63kb.
• Понкин И. В. Половое воспитание школьников в России. Материалы к оценке ситуации, 6430.11kb.
• Я работа посвящена анализу влияния политической обстановки в странах Северной Африки, 1433.39kb.

Правовая работа в сфере военно-жилищных отношений: вопросы совершенствования

Овчаров О.А., подполковник юстиции, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета

В процессе правовой работы в Вооруженных Силах Российской Федерации в настоящее время возникают большие затруднения как при осуществлении нормотворческой деятельности органов военного управления, так и при реализации правовых предписаний в жизнь. Особенную остроту приобретают жилищные правоотношения, требующие повышенного внимания, поскольку обеспеченность военнослужащих жильем оказывает существенное влияние на морально-психологическое состояние личного состава, боеготовность войск в целом.

Анализ всего правового механизма обеспечения военнослужащих жильем, а также отдельных правовых средств, регулирующих те или иные отношения в этой сфере, показывает, что во многом данный механизм требует серьезной переработки и усовершенствования на предмет достижения стоящих перед правовой работой в этой области целей и задач, в первую очередь это обеспечение максимально возможной боеготовности частей и соединений. Следовательно, и все правовые средства, включаемые в данное направление правовой работы, должны способствовать, а не мешать, командирам в достижении этой главной цели деятельности. С этой позиции и попытаемся посмотреть на роль и значение некоторых правовых средств в области жилищного обеспечения военнослужащих.

Анализ жилищного договора (его заключение предусмотрено п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 1999 г. № 487) как правового инструмента регулирования военно-жилищных отношений показывает, что широкого практического применения в деятельности органов военного управления он не нашел. Это подтверждает низкую эффективность указанного правового средства. Органы военного управления обязаны обеспечить военнослужащего жилыми помещениями независимо от того, заключен этот договор ими или нет, а в случае заключения такого договора стороны не могут отступить от предусмотренных законодательством правовых предписаний и установленного порядка предоставления жилых помещений (например, предоставить жилье вне очереди).

Предоставление военнослужащему жилья лежит практически вне пределов компетенции командиров, так как, как правило, жилье (или средства на его строительство) выделяют вышестоящие довольствующие органы, а распределяется оно военнослужащим в воинской части жилищными комиссиями, в которых командиры частей не состоят, в связи с чем и повлиять на их решение не могут (если оно не нарушает установленный законодательством порядок).

Более того, Жилищным кодексом Российской Федерации (далее — ЖК РФ) предусматривается (ст.ст. 99—102) порядок заключения, расторжения и прекращения договора найма специализированного жилого помещения (в том числе и служебного), в котором все необходимые и существенные условия стороны могут отразить с учетом военной специфики и особенностей выполняемых воинской частью задач, поэтому нет необходимости в дублировании этих условий в жилищном договоре.

Таким образом, данное правовое средство (жилищный договор) какой-либо ценности для командиров (в смысле достижения указанной выше цели правовой работы на данном ее направлении), впрочем, как и для самих военнослужащих (поскольку они и без заключения жилищного договора вправе обращаться в суды за защитой своих жилищных прав), не представляет, а, напротив, создает дополнительный источник напряженности в отношениях между командованием и личным составом.

В связи с изложенным представляется целесообразным рассматриваемый правовой институт из военного законодательства исключить как бесполезный в деле военного строительства и усложняющий военное законодательство, мешающий оптимизации и совершенствованию правовой работы в сфере военно-жилищных отношений.

Некоторые проблемы возникают и в связи с недавними изменениями, внесенными федеральными законами от 20 июля 2004 г. № 71-ФЗ и от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих». В соответствии с данными изменениями служебные жилые помещения предоставляются военнослужащим в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии возможности предоставить служебные жилые помещения в указанных населенных пунктах — в других близлежащих населенных пунктах. Как видно, в данной законодательной норме не указана граница, в пределах которой населенные пункты считаются близлежащими.

Известно, что чем дальше от крупного города располагается жилье, тем оно дешевле. Поэтому довольствующие органы будут стремиться закупать жилье для воинских частей по самым низким ценам (поскольку в этом случае на одну и ту же сумму можно будет приобрести больше квадратных метров жилья и обеспечить большее количество личного состава жилплощадью), а значит, достаточно далеко от воинских частей, дислоцированных в крупных городах. Это может существенно повлиять на боеготовность таких воинских частей (поскольку по тревоге собрать личный состав, разбросанный в большом радиусе проживания, будет практически невозможно), а также поставить военнослужащих, лишенных бесплатного проезда на общественном транспорте, перед необходимостью тратить существенную часть денежного довольствия на транспортные расходы.

С учетом того, что в крупных городах и населенных пунктах, как правило, дислоцируются штабы и управления соединений, объединений, округов, главкоматов и т. п., их боеготовность и боеготовность подчиненных им частей ставится под угрозу. При наступлении войны оповестить и собрать штабы, командования и органы управления в кратчайший срок будет практически невозможно.

Данная норма может, кроме того, напряженность как в отношениях командования воинских частей и вышестоящих квартирно-эксплуатационных органов, так и в отношениях между командирами и подчиненными, вынужденными проживать далеко от воинской части, что также негативно скажется на морально-психологическом состоянии личного состава, боеготовности войск.

В связи с изложенным данную норму представляется необходимым исключить либо, в крайнем случае, установить предельно допустимое расстояние до близлежащего населенного пункта с учетом потребностей обеспечения высокого состояния боеготовности войск.

Следует также учитывать и другое противоречие, свидетельствующее о низком уровне правовой работы уполномоченных органов. Так, в силу п. 6 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащие — граждане Российской Федерации, а также граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей имеют право безвозмездно получать в собственность занимаемые ими жилые помещения в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением служебных жилых помещений и жилых помещений в закрытых военных городках. Анализ данной нормы дает основание полагать, что жилые помещения в общежитиях (не расположенных в закрытых военных городках) могут быть безвозмездно переданы в собственность военнослужащих при наличии их желания, что, в свою очередь, обнаруживает несовершенство данной нормы, ее несоответствие целям правовой работы в этой области общественных отношений, а также ст. 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и требует соответствующей ее корректировки.

Более того, в связи с принятием 29 декабря 2004 г. ЖК РФ, вступившего в силу с 1 марта 2005 г., в Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» были внесены существенные изменения, связанные с порядком безвозмездной передачи жилых помещений в собственность, которые могут создать определенные трудности в реализации вышеуказанного п. 6 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Речь идет о Федеральном законе от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ, в силу которого ряд статей (1—3) Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» будут признаны утратившими силу с 1 января 2007 г., и с этой даты прекратит свое существование институт бесплатной передачи гражданам в собственность занимаемого ими в государственном и муниципальном жилищном фонде жилья, т. е. возникнет коллизия норм права, состоящая в том, что согласно Федеральному закону «О статусе военнослужащих» у военнослужащих имеется право на приватизацию жилья в соответствии с федеральными законами, а согласно этим федеральным законам (на которые ссылается Федеральный закон «О статусе военнослужащих», т. е. в силу Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации») бесплатная передача жилья гражданам прекращена, а следовательно, указанное право военнослужащих реализовано быть не может, поскольку порядок такой безвозмездной передачи вместе с отменой указанных статей Закона действовать не будет.

Федеральным законом № 189-ФЗ внесены изменения и в ст. 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», в результате которых в настоящее время не подлежат приватизации жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г. А это означает, что если военнослужащему после этой даты было предоставлено установленным порядком жилое помещение по договору социального найма, то в силу вышеуказанных обстоятельств бесплатно получить в собственность это жилье он уже, по-видимому, не сможет, если только не будет устранена данная коллизия законодательных норм путем внесения дополнения в указанную статью: «за исключением военнослужащих».

Более того, в соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования), и совместно проживающим с ними членам их семей на первые пять лет военной службы предоставляются служебные жилые помещения или общежития, а при продолжении военной службы свыше указанных сроков им предоставляются жилые помещения на общих основаниях. Однако ЖК РФ таких общих оснований не предусматривает.

Анализ ст. 5 ЖК РФ дает основание полагать, что федеральные законы (затрагивающие жилищные отношения) должны соответствовать данному Кодексу, а не наоборот, что свидетельствует о приоритете ЖК РФ над другими федеральными законами, его большей юридической силе.

Согласно ст. 7 ЖК РФ в случаях, если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона). Это правило, по-видимому, необходимо применить к возникшей правовой неопределенности.

В соответствии с п. 3 ст. 19 ЖК РФ в зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на:

1) жилищный фонд социального использования — совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;

2) специализированный жилищный фонд — совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам разд. IV ЖК РФ жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (применительно к военнослужащим это прежде всего служебные жилые помещения и жилые помещения в общежитиях);

3) индивидуальный жилищный фонд — совокупность жилых помещений частного жилищного фонда, которые используются гражданами — собственниками таких помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами — собственниками таких помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования;

4) жилищный фонд коммерческого использования — совокупность жилых помещений, которые используются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования, предоставлены гражданам по иным договорам, предоставлены собственниками таких помещений лицам во владение и (или) в пользование.

Анализ данной нормы показывает, что под общим порядком предоставления жилья применительно к Федеральному закону «О статусе военнослужащих» допустимо рассматривать лишь порядок предоставления военнослужащим жилья из жилищного фонда социального использования, т. е. по договорам социального найма. Однако и здесь имеется ряд серьезных противоречий, требующих разрешения на законодательном уровне.

В соответствии со ст. 49 ЖК РФ по договору социального найма жилое помещение государственного жилищного фонда предоставляется определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным ЖК РФ и (или) федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном ЖК РФ порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Поскольку Федеральный закон «О статусе военнослужащих» не устанавливает иной порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма, следовательно, военнослужащим необходимо руководствоваться в этом вопросе ЖК РФ, ст. 53 которого устанавливает, что жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, за исключением установленных ЖК РФ случаев. При этом принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления на основании заявлений данных граждан, поданных ими в указанный орган по месту своего жительства. Этим же органом согласно данной норме ЖК РФ выносится решение о принятии на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях или об отказе в принятии на такой учет.

А это значит, что решать вопрос о постановке на учет и вести учет военнослужащих, нуждающихся в жилье, предоставляемом на общих основаниях, должны не жилищные комиссии военных организаций по месту их службы под руководством и контролем командиров, а органы местного самоуправления по месту фактического проживания военнослужащих.

В силу ст. 57 ЖК РФ гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления, а решение о предоставлении жилого помещения по договору социального найма, принятое с соблюдением требований ЖК РФ, является основанием заключения соответствующего договора социального найма в срок, установленный данным решением. Как видно из данной нормы, в принятии решения о предоставлении жилья военнослужащему по договору социального найма (т. е. на общих основаниях) жилищная комиссия военной организации не участвует.

Определенные сложности возникают и при определении по договору социального найма самого наймодателя, т. е. уполномоченного собственником жилья представителя, заключающего от имени собственника данный договор с военнослужащим. Согласно ст. 60 ЖК РФ по договору социального найма жилого помещения одна сторона — собственник жилого помещения государственного жилищного фонда или муниципального жилищного фонда (действующие от его имени уполномоченный государственный орган или уполномоченный орган местного самоуправления) либо управомоченное им лицо (наймодатель) обязуется передать другой стороне — гражданину (нанимателю) жилое помещение во владение и в пользование для проживания в нем на условиях, установленных ЖК РФ.

Согласно ранее действовавшему порядку, предусмотренному ЖК РСФСР, ордер на вселение в жилое помещение по договору найма оформлялся и выдавался органами местного управления (ст. 47), а договор найма заключался с жилищно-эксплуатационными организациями (ст. 51). Ордер на вселение ныне действующее жилищное законодательство не предусматривает, а орган, который в настоящее время должен от имени собственника заключать с военнослужащим договор социального найма, законодательством не определен.

Все вышеизложенное свидетельствует о непродуманности и слабой правовой проработке принимаемых в последнее время законодательных актов, вызывающих затруднения у органов военного управления при решении стоящих перед ними задач по расквартированию войск, а также свидетельствует о несовершенстве правовой работы в военно-жилищной сфере, что ставит под угрозу обороноспособность страны.

Для скорейшего разрешения вышеперечисленных, а также и других проблем в законодательном регулировании порядка реализации жилищных прав военнослужащих необходимо внести изменения в соответствующие законодательные акты, а также тщательно переработать Инструкцию о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации с учетом ст. 12 ЖК РФ, устанавливающей, что к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относятся определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом.

При осуществлении правовой работы необходимо помнить, что неизменными достоинствами любого нормативного правового документа является простота, удобство как в пользовании им, так и в применении содержащихся в нем предписаний. Однако анализ законотворческой и правоприменительной деятельности в сфере обороны и военного строительства последнего десятилетия показывает, что наметились тенденции по «распылению» правовых норм во множестве различных законодательных актов, что, безусловно, усложняет военное законодательство (ярким примером тому могут служить приведенные выше примеры, а также недавно принятый Федеральный закон «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих». Складывается впечатление, что законодателей больше интересует количество законов, нежели их качество и исполнение, в том числе и в жилищной сфере.

Так, недавно установленный и введенный в действие с 1 января 2005 г. порядок обеспечения военнослужащих жильем по накопительно-ипотечной системе представляет особую сложность в реализации. Правовой механизм данного способа решения жилищных прав военнослужащих предполагает включение в него огромного количества сторонних (невоенных) организаций и органов (уполномоченный федеральный орган, специализированный депозитарий, управляющие компании, кредитные организации, брокеры, совет по инвестированию, иностранные индексные инвестиционные фонды, аудиторские и страховые организации), что ставит под сомнение возможность воздействия на них, четкого управления всем процессом со стороны органов военного управления, а следовательно, вызывает сомнение в эффективности функционирования этого порядка жилищного обеспечения.

Как известно, себестоимость строительства жилья значительно ниже его рыночной стоимости. Так, например, в Москве себестоимость квадратного метра составляет в среднем около 12—15 тыс. руб., а рыночная стоимость — 45—60 тыс. руб., т. е. рыночная цена в 3—4 раза выше себестоимости (т. е. реальных затрат на строительство), а это значит, что на одну и ту же сумму можно построить для военнослужащих в 3—4 раза больше жилья, вопрос только в том, каким правовым средством при решении этой задачи пользоваться. Если строительство будут вести военно-строительные отряды, себестоимость строительства жилья будет значительно ниже, а значит, можно построить в 3—4 раза больше жилья, а если через накопительно-ипотечную систему или государственные жилищные сертификаты, то жилье будет оцениваться по рыночной стоимости, а значит, военнослужащие получат в 3—4 раза меньше квадратных метров жилья. Понятно, что в других городах разница значительно меньше, но ведь и выгода от этого для государства совершенно очевидна.

Удивляет также и то, что рассматриваемое правовое средство (накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих) предусматривает возможность размещения средств военного бюджета в иностранных ценных бумагах. Неужели нельзя было предусмотреть размещение данных бюджетных инвестиций исключительно в стратегически важных для обороны страны и перспективных секторах экономики — военно-промышленном комплексе, сельском хозяйстве, автомобильной или электронной промышленности и т. п.

А ведь инвестиции в экономику это, прежде всего, дополнительные рабочие места, это дополнительные налоги в государственный бюджет, это возрастание экономической, а следовательно, и политической, и военной мощи страны.

Таким образом, данное правовое средство по своей сущности противоречит интересам государства, его обороны, а также целям правовой работы в Вооруженных Силах. Более того, оно подрывает экономическую и военную мощь нашей страны, в связи с чем должно быть в кратчайшие сроки отменено или, в крайнем случае, скорректировано не на интересы иностранной экономики, а на интересы России и ее Вооруженных Сил.

Остается по-прежнему малоэффективным и правовой механизм реализации права военнослужащих на жилье через государственные жилищные сертификаты (ГЖС).

Главной военной прокуратурой были организованы масштабные проверки законности оформления, выдачи и реализации ГЖС военнослужащим, подлежащим увольнению. Как было установлено, из 60 тыс. таких сертификатов более 10 тыс. оформлены и выданы с нарушением действующего порядка. А на 2005 г. Правительством Российской Федерации для Министерства обороны Российской Федерации предусмотрено выделение лишь 4 559 сертификатов при потребности военного ведомства в 57,8 тыс. (т. е. менее 8 % от необходимого)¹, что свидетельствует об устойчивом и глубоком кризисе данного правового средства жилищного обеспечения и его неприемлемости.

По мнению автора, представляет интерес доперестроечный (в том числе и дореволюционный) опыт решения жилищного вопроса в войсках. Из него можно заимствовать наиболее действенные и эффективные правовые средства, проверенные временем. Например, вернуть порядок, согласно которому 10 % построенного жилья органами местного самоуправления передавалось военнослужащим. Возвращение данного порядка позволило бы во многом снизить напряженность в данном вопросе, ликвидировать образовавшийся в войсках кризис жилищного обеспечения, повысить морально-психологическое состояние личного состава, боеготовность войск в целом.

Кроме того, следует обратить внимание на опыт правительства Москвы, которое при заключении инвестиционного контракта на строительство жилья предусматривает безвозмездную передачу городу до 40 % и более вводимой по этому контракту жилой площади². Представляется разумным 10 % из них передавать военнослужащим-очередникам, что и следует установить на законодательном уровне.

Как альтернативу можно было бы рассмотреть и возможность выплаты квартирных денег по примеру царской армии, когда их размер дифференцировался в зависимости от воинского звания и был достаточно высок. Полезным может оказаться и зарубежный опыт в решении аналогичных вопросов жилищного обеспечения военнослужащих.