Министерство образования и науки рк северо-Казахстанский Государственный университет Кафедра географии и экологии С. В. Пашков Правовые аспекты охраны природы и природопользования (учебное пособие)

Вид материала

Учебное пособие

Содержание

Подобный материал:

Министерство образования и науки РК

Северо-Казахстанский

Государственный университет

Кафедра географии и экологии

С.В.Пашков

Правовые аспекты

охраны природы

и природопользования

(учебное пособие)

Петропавловск 2002

Учебное пособие подготовлено ст. преподавателем кафедры географии и экологии Пашковым С.В.

Рецензент: ст. преподаватель кафедры правовых дисциплин СКГУ Юсупалиев Г.А.

С.В.Пашков. Правовые аспекты охраны природы и природопользования. Учебное пособие для студентов специальности «Экология и природопользования».

Рекомендовано кафедрой географии и экологии

I.Государственная политика защиты ОС

Необходимость бережного отношения к природе, ее защиты понимали еще философы древности. Например, древнегреческий философ-материалист Эпикур еще в 4 веке д.н.э. пришел к выводу: « Не следует насиловать природу следует повиноваться ей…», который не утратил своей актуальности ив настоящее время.

Существовала и другая концепция подхода к природе - дающая право беспредельного господства над ней. Некоторые современные исследователи считают основоположником такого подхода Ф.Энгельса, который считал в отличие от животного, только пользующегося внешней природой, « …человек…заставляет служить ее своим целям, господствует над ней». Может быть, именно в развитии этого тезиса родился в 50-х годах широко известный в нашей стране лозунг, оправдывающий насилие над природой: «Нам нельзя ждать милостей от природы, взять их у нее наша задача».

В настоящее время для защиты среды обитания в каждой стране разрабатывается природоохранное законодательство, в котором присутствует раздел международного права и правовой охраны природы внутри государства, содержащий юридические основы сохранения ПР и среды существования жизни. ООН в декларации Конференции по ОС и развитию (Рио-де-Жанейро, июнь1992 г.) юридически закрепила два основных принципа правового подхода к охране природы:

1. Государствам следует ввести эффективное законодательство в области ООС. Нормы, связанные с ООС, выдвигаемые задачи и приоритеты должны отражать реальную ситуацию в областях ООС и ее развития, в которой они будут реализовываться.

2. Государство должно разрабатывать национальное законодательство, касающееся ответственности за загрязнение ОС и нанесение другого экологического ущерба и компенсации тем, кто пострадал от этого.

Из общих принципов правового подхода охраны природы следует, что все государства должны иметь жесткое и одновременно разумное законодательство, однако до сих пор у многих членов ООН такого законодательства нет. Например, в России до сих пор нет закона о возмещении вреда, нанесенного здоровью людей не благоприятными воздействиями ОС, связанными с хозяйственной или другой деятельностью, а также других необходимых актов.

В различные исторические периоды развития нашей страны система органов экологического управления, контроля и надзора всегда зависела от фирмы организации ООС. Когда вопросы ОПС решались за счет рационального использования ПР. - управление и контроль осуществлялись множеством организаций. Так в 70-80 г.г. в бывшем СССР управлением и охраной ОПС занималось 18 (!) различных министерств и ведомств.

Такие природные объекты, как вода и воздух, находились в ведение нескольких ведомств одновременно. При этом, как правило, функции контроля за состоянием ПС совмещались с функциями эксплуатации и использования природных объектов. Получалось, что министерство или ведомство от имени государства контролировало само себя. Общий координационный орган, который бы объединял природоохранную деятельность, отсутствовал. Понятно, что такая система управления и контроля порождала преступное отношение к природе, прежде всего со стороны самих министерство и ведомств, а также подчиненных им крупных предприятий, которые являлись основными загрязнителями и разрушителями ПС.

Историки полагают, что природоохранное право впервые появилось в 13 веке. Это был эдикт короля Эдуарда, запрещающий использовать каменный уголь для отопления жилищ в Лондоне. В России этому праву положили начало указы Петра 1 по охране лесов, животного мира и др. все это было попытками комплексного подхода к защите природной среды. Такая же попытка была осуществлена сразу после октября 1917 года путем издания декретов - «О земле (1917)», «О лесах (1918)», «О недрах Земли (1920)» и кодексов – земельного (1922), лесного (1923). Однако и в них принцип « господства» над природой, приоритет «производственной необходимости» доминировали над проблемами ООС.

Отчасти это объяснялось требованиями выживания страны, необходимостью ее интенсивного развития, но такой подход не обеспечивал эффективной природоохранной деятельности и вел к деградации природы.

В результате перестройки организации охраны природы, начиная с 1988 года, еще в бывшем СССР и его республиках, были созданы Государственные комитеты охраны природы. Они должны были стать координаторами всей природоохранной деятельности, единым центром комплексного управления природопользования взамен многочисленных ведомственных структур. Однако до конца эту задачу решить так и не удалось.

Недостаточно устранить примат производства над экологией, а также нарушение экологических требований в процессе хозяйствования. Необходимо повышение экологической культуры общества, в том числе правовой на базе знаний естественнонаучных и экологически правовых нормативных актов.

С1991 года Комитет по охране природы был упразднен, а вместо него было организовано Министерство ООС и природных ресурсов. В его состав вошли преобразованные в комитеты природоохранные службы Гидромет, лесного хозяйства, водных ресурсов, охраны и использования недр, рыболовства. На базе шести реорганизованных министерств и ведомств был создан природоохранный блок, соединяющий в едином центре всю службу охраны ОПС. Однако и этот блок оказался неуправляемым, и годичная практика его функционирования показала, что он был не способен решать поставленные задачи.

Решение экологических задач на современном этапе должно реализовываться как в деятельности специальных государственных органов, так и всего общества. Целью такой деятельности является рациональное использование природных ресурсов, устранение загрязнения среды, экологическое обучение и воспитание всей общественности страны.

Правовая охрана ОПС заключается в создании, обосновании и применении нормативных актов, которыми определяются как объекты природы, так и меры по ее обеспечению. Эти меры образуют экологическое право, регулирующее отношения между природой и обществом.

II.Природоохранное законодательство.

ООС и рациональное использование ПР представляет собой сложную и многоплановую

проблему. Решение ее сопряжено с регулированием взаимоотношений человека и природы, подчинением их определенной системе законоположений, инструкций и правил. В нашей стране такая система установлена в законодательном порядке.

Правовая охрана природы представляет собой совокупность установленных государством правовых норм и возникающих в результате их реализации правоотношений, направленных на выполнение мероприятий по сохранению естественной среды, рациональное использование ПР, оздоровлению окружающей человека жизненной среды в интересах настоящего и будущего поколений. Это система государственных мероприятий , закрепленных в праве и направленных на сохранение, восстановление и улучшение благоприятных условий, необходимых для жизни людей и развития материального производства.

В систему правовой охраны природы входят 4 группы юридических мероприятий:

1.Правовое регулирование отношений по использованию, сохранению и возобновлению ПР.

2.Организация воспитания и обучения кадров, финансирования кадров и материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий.

3.Государственный и общественный контроль за выполнением требований охраны природы.

4.Юридическая ответственность правонарушителей.

. В соответствии с экологическим законодательством объектом правовой охраны выступает природная среда – объективная, существующая вне человека и независима от его сознания реальность, служащая местом обитания, условием и средством его существования.

Имеется большое количество законоположений, определяющих правовое регулирование природоохранных отношений. Совокупность природоохранных норм и правовых актов, объединенных общностью объекта, предметов, принципов и целей правовой охраны, в России образует природоохранная (экологическое) законодательство.

Источниками экологического права признаются нормативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, регулирующие экологические отношения. К ним относятся законы, указы, постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств. Также в числе источников экономического права большое место занимают международно-правовые акты, регулирующие внутренние экологические отношения на основе примата международного права.

Новая кодификация экологического законодательства проходила на основе преемственности законотворчества, с учетом недостатков прежней системы правового регулирования: например, резко сократилось число порученческих норм, которыми были наполнены нормы Основ законодательства СССР и союзных республик о земле, недрах, водах, лесах, законы о животном мире и атмосферном воздухе. Значительно сократилась декларативная часть принимаемых законов, усилилась детализация законодательного материала.

Один из пороков прежней системы экологического законодательства состоял в ее ведомственности. Законы определяли лишь общие положения, а относительно деталей регулирования ссылались на действующие нормативные акты правительства, министерств, ведомств. В новом экологическом законодательстве этот диктат подзаконных актов правительства и ведомственных учреждений практически отсутствует.

В результате последней кодификации окончательно сложилась система экологического законодательства, в основе которой находятся три основополагающих нормативных акта. Система экологического законодательства, руководствующихся идеями основополагающих конституционных актов, включает в себе две подсистемы: природоохранное природоресурсное законодательство.

В природоохранное законодательство входит “Закон об охране окружающей среды” и другие законодательные акты комплексного правового регулирования.

В подсистему природоресурсного законодательства входят: Земельный кодекс, Закон о недрах, Лесной кодекс, Водный кодекс, Закон об охране и использовании животного мира, а также другие законодательные и нормативные акты. Вводится в научный оборот определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности

В Конституции РФ есть две очень важные нормы, одна из которых (ст. 42) закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, а другая провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ст. 9 ч. 2). Первая касается биологических начал человека, вторая - его материальных основ существования.

19 декабря 1991 года был принят Закон “ Об охране окружающей среды “, который заполнил пробел экологического законодательства и определил следующие пути разрешения противоречий, возникших между экологией и экономикой:

Во-первых, этот закон является главным законодательным актом, предметом регулирования которого служат природоохранные отношения. Регулируя эти отношения, он преследует цель решения трех задач: сохранения ПС, предупреждения и устранение вредного влияния хозяйственной деятельности на природу и здоровье человека, оздоровление и улучшение качеств ОПС. Закон возглавляет систему экологического законодательства, т. е. в вопросах охраны ПС нормы других законов не должны противоречить данному законодательству.

Во- вторых, основное направление Закона состоит в обеспечении научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов с приоритетом охраны здоровья и естественных прав человека на здоровую и чистую ОС. В качестве такого обоснования выступают ПДН воздействия хозяйственной деятельности на ПС. Превышение этих норм является экологическим правонарушением.

В-третьих, в отличие от отраслевых законов (например, Земельного кодекса) Закон формулирует требования, обращенные к источникам вредного воздействия на ОС.

В-четвертых, центральная тема Закона - человек, охрана его жизни, здоровые от неблагоприятного воздействия ОС. В Законе человек рассматривается и как субъект воздействия на ОС, несущий ответственность за свою деятельность, и как объект такого воздействия, наделенный гарантиями на возмещение причиненного вреда.

В-пятых, нормы закона закрепляют механизм его использования, который состоит из системы, включающий экономические стимулирование хозяйственника в охране природной среды и меры административно-правового воздействие на нарушителей эколого-правовых предписаний.

Закон закрепляет экономический механизм ООС, а также обязательность государственной экологической экспертизы, государственно-экологического контроля, его правомочия по приостановлению, ограничению, прекращению деятельности экологически вредных производств, меры административной и уголовной ответственности за экологические правонарушения, возмещение вреда природной среде и здоровью человека, экологическое образование и воспитание.

Эффективность этого механизма зависит от уровня организационной деятельности органов надзора и контроля по охране ПС, от материально технического и финансового обеспечения природоохранных мероприятий, от исполнительской дисциплины, а также состояние экологической культуры в обществе.

Охрана здоровья и обеспечения благополучия человека – конечная цель охраны ОПС. Поэтому в законодательных актах, направленных на охрану здоровья граждан, экологические требования занимают ведущее место. В этом смысле, источником экологического права служит Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Он регулирует санитарные отношения, связанные с охраной здоровья от неблагоприятного воздействия внешней среды – производственной, бытовой, природной. Экологические требования, выраженные в статьях Закона, одновременно являются и источниками экологического права. Например, на охрану здоровья и ОПС направлены нормы (ст. 18) Закона о захоронении, переработке, обезвреживания и утилизации производственных и бытовых отходов.

Другим источником экологического права служит основы законодательства об охране здоровья. В целом они относятся к источникам административного права, так как они регулируют административные отношения. Однако в них есть нормы, обеспечивающие экологические права граждан. Так, ст.28 закрепляет права граждан на охрану здоровья в экологически неблагополучных районах (Приаралье, Семипалатинский полигон) .

Большую роль в обеспечении экологического права играют акты природоресурсного законодательства, основным из которых является Земельный кодекс . Все нормы 3емельного кодекса разделяются на 4 группы. Первая группа - нормы, регулирующие земельно-гражданские отношения; вторая группа - земельно-административные нормы, регулирующие управленческие отношения в области использования, распределения и перераспределения земель, их учета по количеству и качеству (кадастр); третья группа - земельные отношения связанные с использованием земель и выполнением прав и обязанностей землепользователями; и, наконец, четвертая группа - земельно-экологические нормы, регламентирующие охрану земель в качестве природного фактора и защиту ОПС от вредного воздействия использования земель.

Отход от административного метода регулирование характерное и для других актов природоресурсного законодательства. Вместе с тем в ряде законов наблюдается тенденция к укреплению административно–правового метода регулирования за счет сокращения норм экологической защиты. Так произошло и с Законом о недрах. Цель правового регулирования использование недр как объекта государственной собственности состоит, согласно содержанию закона, в решении 3 проблем: установление строгой системы лицензирования на использование недр; введения оплаты за использование недр; распределение доли доходов, получаемых от использовании недр, добычи ископаемых, захоронения вредных веществ.

Несмотря на то, что недра являются природным объектом, составной частью ОПС, охраняемой государством, Закон не включены нормы собственно эколого-правового содержания. Следовательно, говорить о Законе о недрах как об источники экологического права можно только в самом общем виде.

Немаловажную роль играют нормативные правила - санитарные, строительные, технико-экономические, технологические и т.д. К ним относятся нормативные качества окружающей среды: нормы допустимой радиации, уровня шума, вибрации и т. д. Эти нормативы представляют собой технические правила и в этом виде они не рассматриваются как источники права. Закон об охране ОС устанавливает юридическую обязанность их использования, что и придает таким нормам юридический характер.

Помимо специальных нормативно-правовых актов экологического содержания в последние годы широко используется экологизация нормативных актов, регулирующих экономическую, хозяйственную и административную деятельность предприятий. Под экологизацией понимают введение экологических требований в нормативно-правовые акты неэкологического содержания. Необходимость такого процесса объясняется тем, что экологические законы не всегда могут напрямую касаться хозяйствующих субъектов, занятых в различной сфере производства.

Так, закон о защите прав потребителей (ст. 7) дает право потребителю требовать, чтобы товары были безопасны для его жизни. Он также дает право органам управления на приостановление реализации товаров, если создается угроза здоровью граждан, либо состоянию ОС. В законах о местном самоуправлении, налогообложении юридических лиц отражены различные льготы за снижение выбросов, использования чистых технологий и т.д.

III. Правовое обеспечение экологического контроля.

Система природоохранного законодательства имеет 4 уровня: законы, правительственные нормативные акты, нормативные акты министерств и ведомств, нормативные решения органов местного самоуправления. Вершиной этой пирамиды является Конституция, в которой декларируются права человека на благоприятную ОС, отражаются положения об охране природы и рационального использования ПР.

Ключевым экологическим законом является Закон об охране ОС. В его 15 разделах отражены основные вопросы взаимодействия человека с природой. Из 94 статей Закона главные его положения явились основой для других нормативных природоохранных актов.

Задачи, принципы и основные объекты охраны ОПС сформулированы в I разделе Закона. Впервые четко выражен приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных условий для жизни, труда и отдыха населения при осуществлении любой деятельности, оказывающей воздействие на природу. Согласно этому разделу Закона объектами охраны являются естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы, а также Земля ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты. Особой охране подлежат заповедники, заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие растения и животные.

Право граждан на здоровую и благоприятную ОС закреплено во II разделе Закона. Каждый гражданин Казахстана имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия ОПС, которое обеспечивается планированием, нормированием и госконтролем качества среды, страхованием граждан, возмещения им ущерба здоровью, нанесенному им за счет загрязнения ПС или иных вредных воздействий. Каждый гражданин имеет право участвовать в общественных экологических объединениях и движениях, которые имеют государственные гарантии предоставляемых им прав в области охраны среды.

Экономический механизм охраны среды (III разд.) - основной в Законе. В нем раскрывается принцип платности за природопользование и загрязнение среды. Размеры оплат отличаются в несколько раз для разрешенных (в пределах установленных лимитов) объемов природопользования (или загрязнения) и сверхлимитных. При нанесении ущерба среде плата не освобождает природопользователя от обязанности восстановления нарушенного объекта.

Важное место в экономическом механизме охраны среды имеет ст. 18, которая устанавливает, что любой природопользователь обязан заключить договор с исполнительными органами власти на предполагаемую хозяйственную или иную деятельность. Договор заключается на основе экологической экспертизы и лицензии на комплексное природопользование. Договор устанавливает порядок использования ресурсов, права и обязанности природопользователя, ответственность сторон, размеры платежей, порядок компенсации ущерба, организацию санитарно-защитных зон и др. Лицензия, выдаваемая специально уполномоченными государственными органами, устанавливает лимиты на использование ПР. и загрязнения среды, фиксирует экологические требования. Несмотря на некоторую неопределенность в порядке введения договоров на природопользование, во взаимодействии ветвей власти и государственных органов надзора при их использовании, эта статья Закона может играть решающую роль в переходе природопользователей к малоотходным и ресурсосберегающим технологиям, к бережному отношению к природе.

Нормирование качества ОС и порядок государственной экологической экспертизы (IV и V разд.) позволяют обеспечить государственное воздействие на природопользователей. Уровни предельно допустимых воздействий на ОС по всем их видом должны утверждаться специалистами управлениями экологии и санитарно-эпидемиологического надзора. Эти же органы могут выдавать предписания на ограничение, приостановление и прекращение деятельности природопользователя при нарушении им установленных экологических нормативов. Это важный рычаг воздействия на природопользователей, введение которого в жизнь диктуется отсутствием должного набора нормативных актов, определяющих порядок применения санкций к нарушителям.

Перед заключением договора на природопользование должна проводиться государственная экспертиза, выводы которой обязательны как при заключении договора и определении его условий, так и при применении экономических и иных санкций к природопользователю. В Законе предусматривается и общественная экологическая экспертиза, выводы которой становятся юридически обязательными, если они утверждены органами госэкспертизы.

Экологические требования к предприятиям, сооружениям и иным объектам (VI-VII разд.) Они обязательны как при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в строй, так и при эксплуатации объектов. Эти требования учитывают при составлении договоров на природопользование, при отработке ведомственных нормативных документов, в том числе строительных норм и правил ( СНиП ) норм технического проектирования (НТП, ВСН), ведомственных норм технического (ВНТП) и др. Только после приведения этих документов в соответствие с положениями Закона можно говорить о единой комплексной программе экологизации хозяйственной деятельности.

В ряде СНиПов вопросы экологии полностью отсутствовали (2.01-82 «Строительная климатология и геофизика», 3.05.05-84 «Технологическое оборудование и технологические трубопроводы»). В некоторых они сформулированы так, что не имеют юридической силы. Например, «По возможности следует давать оценку предполагаемого воздействия объекта строительства на ОС». (СН 225-79 «Инструкция по инженерным изысканиям для промышленного строительства»).

Порядок действий в чрезвычайных экологических ситуациях и на особо охраняемых природных территориях узаконен в VIII-IX разделах. Зоны чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия устанавливают Мажилис Парламента, и утверждает Президент РК. По представлению МПРиООС образуются и государственные природные заповедники, заказники, национальные парки, на чьих территориях запрещается хозяйственная и иная деятельность, противоречащая целям их создания.

Экологический контроль, согласно Закону (X разд.) является системным и состоит из государственного, производственного и общественного. Государственный контроль должен осуществляться как органами власти, так и специально уполномоченными органами. Оптимальным решением является скоординированный контроль представителями обоих органов.

Экологическому воспитанию, образованию, научным исследованиям отведено место в XI разделе Закона. Например, статьей 75 предусматривается: «Руководители министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, связанные с деятельностью, оказывающей вредное влияние на ОПС и здоровье человека…, обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников». Неподготовленные должностные лица и руководители, не только не смогут обеспечить сохранение ПС в сфере своей деятельности, но и грамотно отстаивать интересы организации надзорами и санитарно-экологическими органами (службами) и пр.

Порядок разрешения споров в области охраны окружающей среды устанавливается в XII разделе.

Ответственность за экологические нарушения (раздел XIII) подразделена на дисциплинарную, административную, материальную и уголовную - для физических и юридических лиц; административную и гражданско-правовую - для учреждений, предприятий и организаций.

Порядок возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением, предписан XIV разделом Закона. Несмотря на юридическую четкость положений Закона об экологических правонарушениях, пока они не привели к коренному улучшению защиты среды от посягательств на нее. Требуются многочисленные подзаконные и нормативные акты.

Отдельный раздел Закона (раздел XV) посвящен международному сотрудничеству в области охраны природы.

IV. Задачи и полномочия органов управления

в области охраны природы.

Высшие законодательные органы власти призваны определять основные направления государственной природоохранной политики, утверждать экологические программы. Устанавливать правовые основы и нормы (в пределах своей компетенции).

На правительство и конкретно на МПР и ООС возложены задачи реализации экологической политики и выполнение программ. Координации деятельности всех органов в области ОС, образование и использование внебюджетного экологического фонда, установление порядка платы за природопользование, обеспечение населения экологической информацией.

Вопросы, входящие в компетенцию органов управления можно подразделить на 7 групп:

Определение основных направлений экологической политики, утверждение экологических программ, установление правовых и экономических основ регулирования охраны ОПС и обеспечение экологической безопасности.
Планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение экологических программ, координация природоохранной деятельности.
Учет и оценка природных ресурсов, прогноз состояния ОС, ведение кадастра ПР, осуществление мониторинга ОС.
Утверждение нормативов вредных воздействий, платежей за использование ПР, за выбросы, сбросы вредных веществ, захоронение отходов. Выдача разрешений на природопользование, выброс, сброс, захоронение вредных веществ. Формирование и расходование экологических фондов.
Государственный экологический контроль, государственная экологическая экспертиза, решение об ограничениях, приостановлении, прекращение деятельности экологически вредных производств и услуг. Привлечение к административной и уголовной ответственности за экологические преступления. Предъявление исков в суд, арбитражный суд о взыскании ущерба, причиненного экологическим правонарушителем.
Организация заповедного дела, охрана памятников природы, ведение Красной книги, экологическое образование и воспитание.
Международное сотрудничество.

Указанные в перечне вопросы и задачи призваны решать все управленческие структуры. Разграничение их сферы деятельности идет по 2 направлениям: пространственному и ресурсному. Согласно первому, представительные и исполнительные органы власти осуществляют полномочия в масштабе Республики. Так, утверждение основных направлений экологической политики, экологических программ различного уровня, оценка, мониторинг, контроль, охрана заповедных объектов, экологическое образование и воспитание являются предметом деятельности государственных органов и их уровней.

Однако в рамках одного и того же территориального пространства могут находиться ресурсы разного значения: областного, районного или же представляющие исключительно республиканскую собственность. Это определяет объем представленных полномочий. Например, выдача прав на природопользование практически принадлежит всем органам управленческого уровня. Однако каждый раз оно распространяется на те ресурсы, которые находятся, соответственно, в ведении Республики, областей или местных органов.

Согласно данному порядку, разрешение на использование земель, недр, вод, лесов, составляющие ресурсы государственного значения, выдаются областными государственными органами. Такие же права принадлежат и другим органам в отношении ресурсов, находящихся в их ведении. Местные исполнительные органы обладают этим правом применительно к ресурсам муниципальной собственности. Например, право на выдачу разрешений на отдельные виды лесопользования, водопользование на водоемах местного значения.

Конкретные полномочия раскрываются в отраслевых законодательных актах.

Существует так же разграничение полномочий в области ОПС между представительными и исполнительными органами управления. Оно построено на конституционном разделение властей. Представительные органы решают общие вопросы, не требующие исполнительно-распределительных действий. Так, согласно Закона об охране ОПС всего 5 вопросов относятся к исключительной компетенции высшего представительного органа:

● определение основных направлений экологической политики;

● утверждение государственной экологической программы;

● определение правовых основ регулирования природоохранных отношений;

● определение полномочий в области ООПС и порядка организации и деятельности органов управления в данной области;

● установление режима в зонах чрезвычайной экологической ситуации и в зонах экологического бедствия.

Так же определяется компетенция представительных органов областей, городов и районов (маслихатов). К их ведению относится следующее:

◙ утверждение программ по рациональному использованию и охране ОПС;

◙ создание экологических фондов и определение порядка предоставления земельных участков;

◙ объявление на своей территории природных объектов памятниками природы;

◙ принятие решений об образовании и деятельности природоохранных инспекций.

В соответствии с законом о местном самоуправлении городские и районные представительные органы власти имеют следующие полномочия :

■ разрабатывать порядок охраны и использования природных ресурсов;

■ запрещают проведение на подведомственной им территории мероприятий , которые могут быть неблагоприятными по своим экологическим последствиям ;

■ выносят решение о прекращении строительства или строительных норм на подведомственной территории;

■ объявляют природные объекты местного значения памятниками природы , если они имеют экологическую , историческую или научную ценность и определяют режим их охраны.

Некоторые полномочия в области ООПС принадлежат сельским и поселковым представительным органам:

◘ установление на подведомственное территории порядка и условий размещения предприятий, которые не являются муниципальной собственностью ;

◘ остановка строительства или эксплуатации объектов, если выявлены нарушения экологических и санитарных норм ;

◘ запрещение на подведомственной территории проведения мероприятий , ведущих к неблагоприятным экологическим последствиям .При этом последние меры могут осуществляться на основании заключения СЭС или комитета по охране ОС.

Представительные органы власти всех рангов вправе рассматривать и другие вопросы , которые относятся к компетенции исполнительных органов , если на этот счет есть требования населения, депутатов или общественных организаций .

В то же время они могут делегировать свои полномочия в области охраны ОПС исполнительным органам для решения конкретных вопросов. Например, о приостановлении деятельности предприятия, нарушающего экологические и санитарные нормы, или о запрещении проведения мероприятий, которые являются экологически вредными .

Представительные органы могут приостановить решения исполнительных органов власти, если они противоречат экологическим требованиям ООС.

В то же время администрация вправе обратиться в суд и обжаловать принятые решения, если она не согласна с мнением представительных органов власти.

V. Специальные органы управления по охране природы, их функции.

Государственные специально уполномоченные органы по охране ОПС по объему и характеру своей компетенции подразделяются на 4 вида: комплексные, отраслевые, функциональные, территориальные.

Комплексные органы выполняют все задачи или какой-либо блок природоохранных задач.

Отраслевые сосредотачивают внимание на охране и использовании отдельных природных объектов.

Функциональные выполняют одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов.

К комплексным органам управления относятся :

Министерство природных ресурсов и ООС.
Агентство по санитарно-эпидемиологическому надзору.
Агентство по делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Республиканская служба по гидрометеорологии и мониторингу ОС.

Отраслевые специально уполномоченные органы включают:

Комитет по земельным ресурсам и землеустройству.
Служба лесного хозяйства.
Комитет по рыболовству.
Минсельхоз.

К функциональным и территориальным специальным уполномоченным органам относятся:

Республиканское агентство по атомной энергетике
Государственный таможенный комитет
Министерство внутренних дел РК.

Функции, которые выполняют специальные органы управления ООПС, следующие:

Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды является головным и комплексным органом всей системы специально уполномоченных органов в области ООПС. На МПР и ООС возложено осуществление государственной политике в области ООС, обеспечение экологической безопасности и сохранении биологического разнообразия, межотраслевой координации и функционального регулирования в этой сфере деятельности, а также осуществление государственного экологического контроля, государственными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в его ведении.

Деятельность МПР и ООС имеет 3 особенности:

Первая состоит в комплексном выполнении контрольно-инспекционных функций. Непосредственно в их ведении находится лишь контроль за охраной атмосферного воздуха и природно-заповедных объектов. Контроль за охраной других природных объектов ведут отраслевые органы, специально уполномоченные государством.

Вторая особенность заключается в том, что МПР и ООС не относятся к числу хозяйственных субъектов, так как оно не ведает управлением использования ПР в экономике страны.

Третья особенность - функция государственного экономического контроля осуществляется отдельно от руководства эксплуатацией ПР.

В сферу функциональных обязанностей МПР и ООС входят:

а) координация мероприятий по охране природных объектов, выполняемых специально уполномоченными органами а также всеми другими министерствами и ведомствами, связанными с использованием природных ресурсов и воздействием на ОС;

б) Регулирование природопользования, т.е. утверждение норм и правил использования ПР правил ведения хозяйственной деятельности, связанной с воздействием нм ОС. Эти нормы и правила являются обязательными не только для исполнения любыми природопользователями независимо от их принадлежности и форм собственности, но и для всех природоохранных организаций;

в) Руководство и организация контрольно-инспекционной деятельности. Часть этой функции МПР выполняет непосредственно через свои территориальные органы (областные управления экологии). Например, оценка загрязнённости атмосферного воздуха, провидение государственной экологической экспертизы. Другие функции поручаются отраслевым природоохранным органам. Например, охрана земель, недр, вод, лесов, животного мира осуществляется ведомствами и организациями, специально уполномоченными государством. МПРиООС ведает также единой государственной системой экологического мониторинга;

г) Разрешительная деятельность, выполняемая МПР его органами, заключается в выдаче разрешений на выбросы, сбросы, продажу, скупку, обмен, пересылку, хранения, вывоз за границу и ввоз в страну биологических объектов, в том числе относящихся к видам, занесённым в Красную книгу РК. Сюда входит также определение нормативов, лимитов, условий природопользования, а также нормативов качества окружающей природной среды;

д) Информационная деятельность, согласно которой МПР обязано обеспечивать своевременную и правдивую информацию о состоянии ОС и её изменениях под воздействием хозяйственного развития. Ежегодно МПР публикует доклад о состоянии природной среды и использовании ПР РК;

е) Руководство охраной природно-заповедного фонда;

ж) Организация экологического образования и воспитания;

з) Участие в развитии международного сотрудничества в области ООС и ПР.

2. Госсанэпидемнадзор РК является головным органам санитарного надзора. В области охраны ОПС он выполняет следующие функции:

а) Координирует деятельность министерств и ведомств, предприятий и организаций в области санитарной охраны в природной среды;

б) Разрабатывает и утверждает санитарные нормативы вредных веществ в ОС, санитарные нормы и правила обязательные для всех хозяйствующих субъектов и граждан;

в) Проводит информационную работу путём создания банка данных о состоянии и общественного здоровья и среды обитания людей, прогнозирование изменения среды обитания под влиянием антропогенного воздействия, оповещения населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и мерах, принимаемых по оздоровлению ОС. Свою работу Госсанэпидемнадзор РК выполняет через систему территориальных органов (СЭС и инспекций).

3. Казгидромет является главной организацией в осуществлении единой государственной службы мониторинга ОС. На этот орган возложена организация и проведение наблюдений, оценка, прогноз состояния ОС и её изменений в процессе хозяйственного развития. Объектом его наблюдения являются: атмосфера, почвы, поверхностные воды, суши, морская среда, сельскохозяйственные угодья и культуры, околоземное космическое пространство. Основная функция Казгидромета - информировать население и государственные службы о состоянии и изменениях в ОС.

Особенности в деятельности Казгидромета является то, что этот орган не наделён полномочиями предупредительного или карательного характера и не имеет средств реагирования на выявление правонарушений. Этой деятельностью занимается получатель информации, т.е. соответствующие министерства, ведомства, инспекции, организации ,предприятия.

Среди мероприятий по стабилизации и дальнейшему улучшению экологической обстановки в РК особое место отводится формированию системы экологического мониторинга, основной задачей которого является информационное обеспечение и поддержка процедур принятия решений в области природоохранной деятельности и экологической безопасности.

В Казахстане функционирует несколько ведомственных систем мониторинга:

служба наблюдения за загрязнением ОС Казгидромета;
служба мониторинга лесного фонда;
служба мониторинга водных ресурсов МПР и ООС;
служба агрохимических наблюдений и мониторинга загрязнения сельскохозяйственных земель;
службы санитарно-гигиенического контроля среды обитания человека и его здоровья;
контрольно-измерительная служба МПР и ООС.

Помимо специально уполномоченных органов государства на выполнение функций по охране ОПС и ее отдельных объектов, среди отраслевых и функциональных органов исполнительной власти есть такие, которые в процессе выполнения своих специфических задач одновременно решают вопросы охраны природной среды. К ним можно отнести:

а) Министерство экономики, транспорта и торговли РК, по размещению производительных сил, по разработке основных направлений инвестиционной политики, должно учитывать экологические интересы общественного развития. Совместно с МПР и ООС оно обеспечивает развитие экологически чистого производства, внедрение безотходной и малоотходной технологии.

б) Госстандарт РК совместно с МПР и ООС, другими министерствами и ведомствами природоохранного профиля разрабатывает и утверждает государственные стандарты по охране природы ОС, рациональному использованию природных ресурсов. Он следит за правильностью учета экологических требований, предъявляемых к продукции, проводит правовую экспертизу стандартов, в т.ч. с точки зрения их соответствия природоохранному законодательству.

в) Республиканское управление геодезии и картографии является службой, которая занимается геодезией и картографией. Совместно с МПР и ООС оно выполняет экологическое картографирование, мониторинг ОС, взаимодействует по вопросам ведения природоресурсных кадастров.

VI.Органы управления, контроля и надзора

по охране природы, их функции.

Исключительно важную роль в реализации основ природоохранного законодательства играют органы управления, контроля и надзора в области охраны окружающей природной среды Казахстана. Действующей структурой органов управления охраны ОПС предусматриваются две категории: органы общей и специальной компетенции.

К государственным органам общей компетенции относятся: Президент РК, Мажилис, Сенат, Правительство, представительные и исполнительные органы власти областей Казахстана, местные органы. Наряду с охраной окружающей природной среды эти органы ведают и другими вопросами, входящими в круг их компетенции.

К государственным органам специальной компетенции относятся те, которые предназначены выполнять только природоохранные функции.

В соответствии с постановлением Правительства №279 от 5.04.93 (МПР и ООС) Министерству экологии и биоресурсов (МэиБ) отводились как природоохранные функции, так и функции рационального использования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны. Однако последние функции были чисто символическими. Названное министерство не имело практических и юридических прав для их реализации. Все сводилось к слову "координация", правовое содержание которого в Казахстане не зафиксировано ни в одном документе. Этот термин обретает конкретный смысл только через расшифровывающие его документы, но их не было в положении о Министерстве экологии и биоресурсов. Не было, соответственно, и подразделений, осуществляющих данную функцию. Фактически координация выполнялась правительственной комиссией по охране ОС и природопользованию.

Вскоре МЭиБ было преобразовано в МПР и ООС, и, была утверждена новая структура органов управления и контроля за охраной ОПС на республиканском уровне. Природоохранные функции были распределены между двумя органами. Государственным комитетом по охране ОС и МПР и ООС. Все природоохранные функции перешли к Госкомэкологии. На МПР и ООС возлагается осуществление функций рационального использования и охраны видов природных ресурсов применяемых в экономике РК.

Экологическая политика Казахстана в области охраны ОС и рационального использования ПР на современном этапе должна базироваться на программных документах, принятых в 1992 на конференции ООН в Рио-де-Жанейро, а также на указе Президента РК «Об утверждении концепции перехода РК к устойчивому экономическому развитию» (апрель 1996 г.).

Основные направления экологической политики РК следующие:

последовательное решение проблем развития хозяйственного комплекса государства, при котором полностью учитываются экологические природно-географические условия конкретных территорий для обеспечения благосостояния народа населяющего эти территории ;
последовательное достижение на каждой конкретной территории надлежащего качества среды обитания, отвечающего не только принятым сегодня санитарно-гигиеническим требованиям, но и той системе его оценок , которая учитывала бы генетическое здоровье населения; восстановление и сохранение биосферного равновесия (на локальном, региональном и глобальном уровнях) генетического фонда животного и растительного мира;
рациональное использование всего природоресурсного потенциала Республики.

Реализации перечисленных (нормативов) направлений должно способствовать формирование эффективной системы органов государственного управления в области экологии и природопользования. Они должны рассматриваться в тесной взаимосвязи и объединяться механизмом управления в единую систему.

По-видимому, нарду с основами природоохранного законодательства, необходим экологический кодекс, который перевел бы правовые экологические нормы в ранг моральных ценностей и имел бы нравственную направленность и воспитательное значение.

VII. Развитие экологического движения.

Экологическое движение в России имеет свои исторические корни. Еще во времена Ярослава Мудрого в первом законодательном сборнике «Русская Правда» предусматривалось наказание за порчу охотничьих угодий и воровство ловчих птиц. В дальнейшем такие законы получили свое развитие в Уложении царя Алексея Михайловича (1649 г.). В них за правонарушение по отношению к природе полагалось «…бить батогами нещадно…».

В XVIII в. Петр I своими указами предписывал оберегать уникальные памятники природы, природные лечебные источники, особо ценные лесные массивы. Многое сделано в области охраны природы в советский период развития страны. Американский историк, профессор Аризонского университета Дуглас Вайнер так оценил научный экологический потенциал России: « Для многих будет удивительно, что еще в 20-х годах и начале 30-х Советский Союз был на переднем плане развития теории и практики охраны природы. Русские первыми предложили выделять специально охраняемые территории для изучения экологических сообществ, и Советское правительство было первым, кто воплотил эту идею. Более того, русские были первыми, кто понял, что планирование регионального землепользования и восстановление разрушенных ландшафтов должны строиться на основе экологических исследований. В настоящее время эти идеи получили международное признание в программе биосферных заповедников ЮНЕП».

Более полувека назад русский ученый, академик В.И. Вернадский показал, что мощь человеческой деятельности сравнима с геологической силой Земли, сдвигающей континенты, поднимающей горные массивы, опускающей материки. С тех пор эта мощь возросла в десятки раз, и сегодня уже не деятельность человечества в целом, а всего одно предприятие может нанести огромный, а иной раз и непоправимый вред громадному региону. А поскольку любой регион связан неразрывными экологическими узами с континентами, со всей атмосферой, сушей и водой земного шара, вред этот зачастую приобретает глобальные масштабы и вызывает отрицательные последствия для нормального существования жизни на Земле, для закономерного протекания планетарных процессов. Такая мощь требует и соответствующего ей сознания и мышления, профессиональной подготовки и материально-технического обеспечения.

В структуре современного экологического движения в России следует отметить три существенных элемента:

формирование экологического сознания;
развитие организационных форм экологического движения;
наличие различных путей и методов реализации задач, поставленных экологическим движением.

Формирование экологического сознания. Любое общественное движение носит осмысленный и целеустремленный характер. У истоков формирования экологического миропонимания находились идеи консервативной охраны природы. В период интенсивного использования природных ресурсов в нашей стране в обществе закрепилось потребительское отношение к природе. Объективно это поддерживалось (природой) правительством, исходя из понимания того, что территория России огромна, а ее природные богатства - неисчислимы.

На этой основе в середине 20-го века появилась антропоцентрическая концепция, в центре которой стоял человек – могучий преобразователь природы , не ждущий милости от природы, а преобразующий ее по своей воле и знаниям . Официальная пропаганда внушила советскому человеку , что в условиях планового развития хозяйства и общественной собственности на средства производства, а так же согласно социалистическому мировоззрению - нет и не может быть антагонистических противоречий между обществом и природой.

Однако нарастание экологического кризиса и недостаточная эффективность государственной политике вызвали перелом в общественном экологическом сознании. Усиливается протест против загрязнения окружающей среды, нерационального использования природных ресурсов, варварского уничтожения памятников природы.

Трагедия Чернобыля, Арала, крупные аварии и катастрофы техногенного характера окончательно повернули общественное мнение в сторону необходимой защиты окружающей природной среды и положили начало широкому экологическому движению.

В конце 50-х годов образуется Всероссийское общество охраны природы с отделениями в городах и районах. Вслед за этим создается сеть природоохранных организаций в рамках профсоюзных, комсомольских и пионерских структур. Образуются секции, отделы охраны природы в составе Союза научно-технических обществ, Всероссийского общества «Знание» и т.д.

Однако до 1985 года на фоне общественной жизни экологическое движение не было явно заметным. Углубление экологического кризиса и растущее недовольство экологической политикой центра, с одной стороны, и развитие демократии, гласности, с другой, послужили толчком в развитии экологического движения, его активизации. Создаются новые организации экологического профиля, проходят экологические забастовки, конкретизируются требования о закрытии экологически вредных производств. По предложениям общественного экологического движения, требованиям населения и общественных организаций за последние годы приостановлена деятельность свыше тысячи предприятий.

Развитие организационных форм экологического движения. Практика экологического движения в России выработала несколько организационных форм, в числе которых: общества, союзы, фонды, ассоциации, политические партии.

Добровольные общества: Московское общество испытателей природы, Всероссийское общество охраны природы, Союз научно-технических обществ, Общество защиты животных и др. На первое января 2001 г. в РФ действовало свыше 800 экологических объединений.

Союзы: Экологический союз, Социально-экологический союз, ассоциация «Экология и Мир», ассоциация содействия экологическим проектам, Центр экологических проектов, Экологический центр и др.

Фонды: Экологический фонд, Фонд Байкала, Фонд Арала, Фонд защиты Ямала, Молодежный экологический фонд и т.д.

Самостоятельные организации: клубы, патрули, дружины, коммерческие кооперативы, частные предприятия и организации по оказанию экологических услуг.

Земельное движение - решает вопросы от охраны природы до возрождения национальных и исторических ценностей. В 1993 году оно оформилось как партия. Однако слабая поддержка избирателей не позволяет этой партии принимать участие в выборах. Накануне выборов в Государственную Думу шестого созыва на фоне политической борьбе появилось экологическое движение КЕДР. Его задачи не ограничивались только экологией. Однако и оно не получило большинства на выборах.

3. Наличие различных путей и методов реализации задач, поставленных экологических движением. По профилю деятельности общественные образования экологического движения могут быть комплексными и специальными.

Комплексные – занимаются охраной окружающей природной среды в числе других выполняемых ими функций.

Специальные – выполняет лишь одну экологическую функцию.

По территориальному признаку общественные экологические организации подразделяются на республиканские, региональные, городские и др.

Несмотря на многообразие форм экологического движения, цели у них общие:

● содействие решению природоохранных проблем, стоящих перед обществом;

● пропаганда экологических знаний;

● развитие экологического воспитания и образования;

● общественный природоохранный контроль.

В соответствии с Законом «Об охране окружающей среды» общественные организации экологического профиля решают следующие задачи:

■ разрабатывают, утверждают и обнародуют свои экологические программы;

■ участвуют в борьбе с экологическими правонарушениями;

■ участвуют в проведении государственной экологической экспертизы отдельных предприятий.

Они также вправе требовать предоставления экологической информации и разъяснения назначения и целей той или иной государственной экологической экспертизы.

Одним из методов решения задач, поставленных экологическим движением, является организация забастовок, собраний, митингов, референдумов по вопросам охраны окружающей среды.

Граждане и общественные организации вправе обращаться с требованиями о прекращении экологически вредной деятельности и возмещении причиненного вреда в административные органы, суд и арбитражный суд.

Гармонизация отношений ПРИРОДЫ, ЧЕЛОВЕКА, ЗАКОНА – ключевая триада и формула действия современного экологического движения.

Список использованной литературы

Арустамов Э.А., Волощенко А.Е., Гуськов Г.В. и др. Качество окружающей природной среды и её нормирование. Лекция. – М., 1997
Арустамов Э.А., Волощенко А.Е., Платонов А.П. и др. Организация экологического контроля, надзора и управления в РФ. Лекция. – М., 1997
Петров В.В. Экологическое право России. – М., 1999
Путилов А.В. Охрана окружающей среды. – М., 2000
Седов С.П. Основы экологической безопасности. Учебно-методическое пособие. – М., 1998
Экологическое право России. Учебное пособие под ред. Ермакова В.Д. и Сухорева А.Я. – М., 1998

36

35

3

34

4

33

5

32

6

31

7

30

8

29

9

28

10

27

11

26

12

25

13

24

14

23

15

22

16

21

17

20

18

19

Blog