Рассмотрение жалоб и претензий граждан – альтернативы судебному процессу в контексте системы общего права профессор Мартин партингтон

Вид материала

Документы

Содержание Обоснование: изменение природы государства Проблемы дефиниций (1): административное право и административная юстиция Проблемы дефиниции (2): споры и процедуры по их разрешению Необходимость системы административной юстиции Институциональная структура административной юстиции Процедурные черты. Стиль работы Устный или письменный процесс Полномочия трибуналов Формальные пересмотры Неформальный пересмотр Сильные стороны Слабые стороны Model Rules of Procedure Administrative Justice in the 21st Century

Подобный материал:

• Сфера деятельности, 154.02kb.
• Доклад о деятельности, 549.6kb.
• Регламент по предоставлению муниципальной услуги " Рассмотрение обращений и жалоб граждан, 236.17kb.
• Конституцией Российской Федерации; 2 Федеральным закон, 359.6kb.
• I. статистические данные о работе судебной коллегии по уголовным делам верховного суда, 635.49kb.
• Управление Пенсионного фонда Российской Федерации, 21.69kb.
• Доклад моу «Воронихинская сош», 408.22kb.
• Регламент исполнения муниципальной функции «Рассмотрение обращений граждан в Администрации, 684.44kb.
• Проблемы теории права, 170.47kb.
• Курсовая на тему субъектов административного права на примере граждан, 276.69kb.

РАССМОТРЕНИЕ ЖАЛОБ И ПРЕТЕНЗИЙ ГРАЖДАН – АЛЬТЕРНАТИВЫ СУДЕБНОМУ ПРОЦЕССУ В КОНТЕКСТЕ СИСТЕМЫ ОБЩЕГО ПРАВА


Профессор Мартин ПАРТИНГТОН

(Соединенное Королевство)

Введение

Взаимоотношения между гражданином и государством – суть и основа современной демократической формы правления. В этой связи следует сказать, что в прессе широко освещаются важнейшие вопросы, связанные с изменением конституции, такие как внесение положений Европейской конвенции по правам человека в наше внутреннее законодательство, либо изменение властных структур, вызванное серьезными политическими изменениями, такими как окончание холодной войны. На фоне этих значительных и исключительно важных вопросов есть опасность забыть об отдельном человеке и его роли.


В государствах системы общего права в отношении вопросов административного права и административной юстиции исторически применялся подход, достаточно отличный от стран, где действовало гражданское (римское) право. В то время как страны гражданского права без труда вписали droit administratif (административное право) в свои правовые системы, а следовательно и в свои правовые институты, в рамках общего права – вслед за Дайси – считается, что не должно быть отдельных правовых норм, специально предусмотренных для регулирования государственного управления. Приверженцы этого подхода утверждают, что в соответствии с принципом «равенства перед законом” государственные чиновники должны подчиняться тем же правовым нормам, что и все остальные граждане, а не какому-то особому кодексу законов.


Цель данной работы состоит не в том, чтобы проанализировать правомерность или преимущества подобного подхода. Однако следует отметить, что в странах системы общего права в «судах ординарной юрисдикции» рассматривается очень мало, по крайней мере в количественном выражении, дел административно-правового характера. Вместе с тем, в этих странах существует огромное разнообразие институтов «административной юстиции», где и решаются споры между гражданами и государством.


В данной работе предлагается обзор этих разнообразных институтов, которые все могут быть названы «альтернативой судебному процессу», а в этом смысле они связаны с основной темой нашей конференции, поскольку представляют собой альтернативу формальным процедурам судебного разбирательства в судах ординарной юрисдикции. ¹


Хотя основным предметом рассмотрения в рамках данной конференции является возможная роль согласительных процедур, посредничества и арбитража, однако в данном докладе мы намерены также высказаться по вопросу «альтернатив судебному процессу»”. Мы не предполагаем, конечно, что все эти идеи можно легко перенести на почву различных государств-членов Совета Европы, имеющих различные правовые системы. Однако мы надеемся, что эти идеи покажутся интересными участникам конференции, а также лицам, занимающимся выработкой политики в сфере административной юстиции в других странах. Какими бы ни были юрисдикционные различия, практические задачи, стоящие перед всеми этими странами, возможно, имеют общий характер.

Обоснование: изменение природы государства

Необходимость создания институтов административной юстиции возникла в двадцатом веке, когда изменился характер взаимоотношения государства и гражданина. Если в начале века функции государства были весьма ограничены, а в большинстве стран играли весьма незначительную роль в жизни отдельных граждан, то к концу столетия ситуация изменилась. Теперь государство участвует во многих, если не во всех сторонах жизни человека: предоставление образования, социальных услуг, социального страхования, здравоохранения, - лишь несколько примеров.


Однако теперь, по мере приближения конца двадцатого века, становится совершенно очевидным, что природа взаимодействия между государством и человеком снова меняется. Во многих странах услуги, ранее предоставлявшиеся государственными служащими, работающими в государственных ведомствах, теперь оказывают полуавтономные «агентства» или даже, после осуществления соответствующих приватизационных программ, частные корпорации, которые предоставляют эти услуги на основании контрактов, заключенных с государственными ведомствами. Произошел переход от традиционной концепции «государства всеобщего благосостояния» к иной модели, модели «государства-регулятора» или «государства-контрактанта».


Проблемы дефиниций (1): административное право и административная юстиция

Прежде чем двигаться дальше, необходимо вкратце рассмотреть две проблемы дефиниций. Первая такая проблема - это различие между «административным правом» и «административной юстицией». Хотя эти два понятия явно родственны, их необходимо различать.


В основном рассмотрение вопросов административного права в юрисдикциях системы общего права прежде всего основывается на принципах судебного надзора и основанной на этих принципах деятельности и решениях судов. Действительно, это создает соответствующие условия для развития системы административной юстиции, но не может являться единственным объектом внимания.


Административная юстиция – более широкое понятие, охватывающее большее число институтов и ценностей.² В данном докладе внимание в основном сосредоточено на институциональной составляющей системы административной юстиции, поскольку именно в институтах системы административной юстиции должны разрешаться споры, возникающие между гражданами и государством.


Существует мнение, что институциональная составляющая административной юстиции должна ограничиваться теми формами принятия решений, которые основываются на том или ином виде квазисудебных процедур, в отличие от государственного управления. Четкую грань между этими двумя понятиями провести невозможно. Скорее речь можно вести о скользящей шкале различий, которые можно усматривать и проводить по мере того как государственное управление незаметно переходит в квазисудебную деятельность. Таким образом, представление об «административной юстиции» должно включать весь диапазон институтов, принимающих решения, от первого решения до последней апелляционной инстанции, а не только те процессы, которые можно квалифицировать как «квазисудебные». В основе перечня институтов, приводимого ниже, лежит именно этот подход.


Проблемы дефиниции (2): споры и процедуры по их разрешению

Вторая проблема дефиниций, которую часто упускают из виду, состоит в том, что понимать под «спором»? Как .порядок разрешения «споров» связан с различными видами жалоб и претензий?


В современном государстве претензии и жалобы имеют крайне разнообразный характер. Можно выделить как минимум шесть различных видов претензионной деятельности:

• Споры по поводу юридической неправомочности решения, вызванной неспособностью должностного лица понять юридическую основание решения, в результате чего было принято неправильное решение
  

• Споры по поводу принятия решения на основе недостаточной или неправильной информации
  

• Споры, вызванные несправедливым применением дискреционных полномочий
  

• Споры, возникающие в результате недобросовестной работы органов государственного управления (например, серьезная задержка в принятии решения, потеря официальных документов, или даже неподобающее поведение должностных лиц и других сотрудников по отношению к гражданам).
  

• Споры, вызванные представлением о фундаментальной «несправедливости» или несовместимости с правами человека правил и норм, которые должны применять должностные лица
  

• Споры, вызванные убеждением, что не соблюдается «публичный интерес», например, когда речь идет об органах регулирования поставщиков коммунальных услуг, таких как электроснабжение, газоснабжение или водоснабжение.
  

Для разрешения этих различных категорий споров могут потребоваться различные процедуры. Для первой категории может понадобиться более квалифицированный и подробный анализ правовых вопросов, для второй категории – более совершенные процедуры сбора информации, для третьей – иные стандарты оценки и принятия решения, для четвертой – расследование возможных процедурных нарушений, для пятой – политическая дискуссия в органах законодательной власти или других нормотворческих органах, направленная на внесение изменений в нормативно-правовые акты, и для шестой – новые процедуры, способные учитывать «публичный интерес».


Эту типологию нельзя считать безупречной или исчерпывающей. И вряд ли можно ожидать, что между этими различными типами споров можно на практике провести такие же четкие различия, как это представляется возможным в теории. Но эта типология, по крайней мере, показывает, что для развитой системы административной юстиции потребуется целый ряд методов разрешения споров, многие (большинство?) из которых выходят за рамки традиционного представления о судебном процессе.


Таким образом, «альтернативы судебному процессу» следует считать неотъемлемой составной частью системы административной юстиции, а не просто неким дополнением к существующей системе судопроизводства, и не временным этапом, предшествующим расширению использования судебной системы.³


Необходимость системы административной юстиции

Как бы ни развивалось государство, неизбежно будет сохраняться потребность в системе административной юстиции. Этому имеется по меньшей мере три причины:

• Правила и институты административной юстиции должны обеспечивать механизмы привлечения к ответственности тех, кто состоит на службе у государства или тех, кто действует от имени государства. Даже если все официальные решения или решения, принимаемые от имени государства правильны, для демократической формы правления важно, чтобы все лица, принимающие решения, были подотчетны и могли быть привлечены к ответственности.
  

• Принципы административной юстиции помогут определить и укрепить ценности, на которых строятся административные процессы – например, справедливость, прозрачность, участие и рациональность.
  

• Теория теорией, но на практике неизбежно возникают ситуации, когда принимаются неправильные решения, или решения, основанные на ошибочных данных, или по иной причине неправомерные или несправедливые решения. Для подобных случаев должны быть предусмотрены средства исправления ошибок и замены таких решений более адекватными.
  

По этим и, без сомнения, по многим другим причинам, анализ проблем административной юстиции должен лежать в основе дискуссии о конституционных и политических механизмах.


В настоящем докладе предлагается краткий обзор некоторых механизмов разрешения споров, созданных в странах системы общего права, прежде всего в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии. (Подобные механизмы существуют и в других странах общего права, таких как Ирландия, Австралия, Новая Зеландия и Канада)


Институциональная структура административной юстиции

В целях настоящего доклада предлагается следующая институциональная структура административной юстиции:

• Суды
  

• Трибуналы:
  
• Административные трибуналы;
  
• Трибуналы, замещающие суды;
  
• Дисциплинарные трибуналы
  
• Институты расследования
  
• Институты пересмотра (формального и неформального)
  
• Омбудсмены
  
• Институты рассмотрения претензий – «Хартия граждан»
  
• “Коллективная административная юстиция”
  
• Альтернативное разрешение споров: арбитраж, посредничество, согласительные процедуры
  

Суды

Несмотря на то, что было сказано выше о роли судов в системах административной юстиции в государствах системы общего права, нет сомнений, что в качественном, пусть и не в количественном аспекте, суды все еще играют основополагающую роль. Именно в судах были разработаны принципы судебного надзора над административными решениями, и все другие институты административной юстиции должны до определенной степени учитывать эти принципы в том виде, в каком они были сформулированы в рамках судебной системы.


Кроме того, по многим аспектам материального административного права существует право обжалования решений в Апелляционном суде (а в некоторых случаях после него – в Палате лордов (британском Высшем суде) по юридическим вопросам. Таким образом, суды могут играть решающую роль в толковании конкретных положений законодательства, что опять же играет важнейшую роль в развитии административной юстиции.


Теперь, когда в результате принятия Акта о правах человека 1998 года положения Европейской конвенции по правам человека стали частью законодательства Великобритании, эта роль будет повышаться.


В определенных условиях суды играют более непосредственную роль в структуре административной юстиции. В Великобритании, например, это роль магистратских (мировых) судов в различных делах, связанных с лицензированием, таких как предоставление разрешения на продажу алкогольных напитков.


Трибуналы

Прежде всего, необходимо договориться о терминологии. Во многих европейских странах название «трибунал» дается органам, которые явно входят в обычную судебную систему. Напротив, в Великобритании «трибуналом» называют почти без исключений только те органы, которые выходят за рамки обычной судебной системы.⁴


Положение еще более осложняется тем фактом, что некоторые органы, которые часто характеризуются как «трибуналы», либо которые классифицируются как трибуналы в Акте о трибуналах и расследованиях 1992 года, попадая таким образом под надзорную юрисдикцию Совета по трибуналам, на самом деле официально «трибуналами» не называются. Например, речь может идти о «Апелляционном суде по вопросам иммиграции», где принимаются решения по апелляциям, обжалующим решения чиновников иммиграционной службы. Есть и другие примеры подобного рода.


Трибуналы стали первой альтернативой судам, появившейся в рамках британской системы административной юстиции и в других системах общего права. Первые административные трибуналы были учреждены в Соединенном Королевстве в 1911 году с принятием первого Акта о национальном страховании 1911 года.

Несмотря на все опасения, высказывавшиеся в двадцатые, тридцатые и сороковые годы двадцатого века относительно использования органов, отличных от судов, для решения споров между гражданином и государством, теперь уже не вызывает сомнений тот факт, что трибуналы, не являясь частью формальной судебной системы, должны рассматриваться как независимые квазисудебные органы, функционирующие на основе тех же общих принципов, что и суды.


Эта точка зрения была недвусмысленно подтверждена в историческом Докладе об административных трибуналах и расследованиях, подготовленном комиссией под председательством лорда Франкса и опубликованном в 1957 году. Безусловно, именно с этого момента трибуналы практически повсеместно стали рассматриваться как правомерная альтернатива судам.


За эти годы число трибуналов действительно сильно увеличилось. В настоящее время Совету по трибуналам – органу, учрежденному в 1968 году в целях осуществления общего надзора за деятельностью трибуналов, – подведомственны свыше 70 систем трибуналов. Эта цифра до некоторой степени обманчива, поскольку у ряда этих трибуналов очень мало или совсем нет работы. С другой стороны, другие трибуналы значительно загружены делами, особенно в области социального обеспечения, занятости, иммиграции и психиатрии.


Трибуналы можно разделить на три основные категории:

• Административные трибуналы, stricto sensu, которые занимаются рассмотрением жалоб граждан на действия государственных чиновников и структур – например, трибуналы по вопросам социального обеспечения или трибуналы по вопросам налогообложения (генеральные уполномоченные по подоходному налогу, специальные уполномоченные по подоходному налогу и трибунал по вопросам НДС)
  

• Трибуналы, замещающие суды, которые регулируют взаимоотношения между юридическими лицами частного сектора, имеющие, тем не менее, нормативное закрепление в законодательстве – например, трибуналы по вопросам занятости (которые рассматривают дела, связанные с несправедливым увольнением, либо обвинения в гендерной или расовой дискриминации в контексте найма)
  

• Дисциплинарные трибуналы, которые применяют положения законодательства, регулирующие деятельность профессиональных групп, таких как врачи, архитекторы, адвокаты или других поставщиков услуг, таких как агентства потребительского кредита или агентства недвижимости.
  

Административные трибуналы характеризуются следующими чертами.

1. Процедурные черты.
   

Большинство административных трибуналов в своей работе не придерживаются строгих процессуальных правил⁵ - конкретный порядок рассмотрения дела определяется для каждого случая председателем трибунала. Лишь в некоторых трибуналах требуется приносить присягу при даче свидетельских показаний, в большинстве же эта процедура является необязательной. Некоторые трибуналы правомочны присуждать судебные издержки в конце слушаний, в особенности если есть мнение, что одна из сторон вела себя несправедливо, но в большинстве случаев трибуналы не имеют таких полномочий. Для начала производства в трибунале обычно достаточно самого элементарного письменного заявления в виде заполненной формы или даже в некоторых случаях в виде письменной жалобы; нет никаких сложных правил, требующих предварительного обмена «состязательными бумагами».


Часто утверждают, что трибуналы обеспечивают «неформальное» судопроизводство. Это не так, если здесь имеется в виду полное отсутствие формальной, официальной структуры – такое отсутствие структуры приводит к хаотичному, неорганизованному и неэффективному процессу. Правильнее сказать, что сутью производства в рамках трибунала является гибкость, которая позволяет рассматривать дела таким образом, чтобы стороны имели возможность сказать все, что они хотят сказать, не заботясь о строгом следовании формальному процедурному порядку.

2. Стиль работы
   

Как правило, заседания административных трибуналов не носят истинно состязательного характера, поскольку в большинстве случаев апеллянты выступают в личном качестве без профессионального юридического представительства (хотя они могут пользоваться помощью «друзей» в широком смысле или помощью общественных защитников). (Трибунал по земельным спорам, который занимается целым спектром вопросов по оценке земли и по выплате компенсаций за вынужденно приобретенные земли, может рассматриваться как исключение – он функционирует скорее как традиционный «суд»)


В то же время административные трибуналы нельзя с полным основанием назвать следственными. Хотя у многих трибуналов есть полномочия привлекать доказательства по делу, они сами не начинают расследование, необходимое для решения вопросов, которые могут возникнуть по тому или иному делу. Объем решения, которое принимает трибунал, в большинстве случаев задается самим апеллянтом, вне зависимости от того, как неформально или непрофессионально составлена его апелляция.


Есть хорошее выражение, адекватно характеризующее стиль работы многих трибуналов: они выполняют «роль фасилитатора”. Другими словами, трибуналы должны работать таким образом, чтобы давать возможность апеллянту изложить свои требования и доводы, причем члены трибунала должны так формулировать вопросы, чтобы выявить факты, имеющие наиболее важное значение для рассматриваемого вопроса.

3. Устный или письменный процесс
   

Для некоторых трибуналов обычной формой производства являются устные слушания. Другие же пытаются удержать апеллянтов от физического присутствия на рассмотрении дела и всячески побуждают их отдавать свои дела на письменное рассмотрение без устных слушаний, предусматривая, однако, такую возможность, если апеллянт захочет ею воспользоваться. До некоторой степени подобная ситуация существует в Апелляционном трибунале по делам социального обеспечения. Другие же структуры, например, Уполномоченные по делам социального обеспечения (нечто вроде апелляционного суда для Апелляционного трибунала по делам социального обеспечения, который занимается исключительно юридическими вопросами), принимают решения по большинству своих дел исключительно на основании предоставленных им документов. Они проводят очень мало устных слушаний – хотя у них всегда есть такая возможность.

4. Состав
   

В настоящее время получила широкое признание точка зрения, что трибуналы должны возглавлять лица, имеющие высшее юридическое образование, хотя эта практика и не имеет всеобщего распространения. Во многих трибуналах есть специалисты в отдельных областях, таких как медицина или бухгалтерский учет, либо другие специалисты. С другой стороны, многие другие трибуналы имеют в своем составе обычных граждан без специального образования. Некоторые члены трибуналов приходят туда, уже обладая определенными знаниями и квалификацией, другие же приобретают их в процессе работы.


В большинстве трибуналов сохраняется традиционный трехчленный состав. Некоторые другие задействуют большее количество членов. В последние годы, однако, наметилась отчетливая тенденция сокращать по мере возможности число членов трибунала. Так, например, жалобы по поводу решений иммиграционных властей разбираются Уполномоченными по вопросам иммиграции, которые единолично решают эти вопросы (хотя последующие апелляции на их решения подаются в трехчленные Апелляционные трибуналы по вопросам иммиграции⁶). В области апелляций по делам социального обеспечения и занятости недавно были приняты инициативы, предусматривающие возможность принятия определенных категорий решений единолично председателем трибунала.⁷

5. Полномочия трибуналов
   

Большинству трибуналов законом предоставлены полномочия по разрешению споров по определенным вопросам. Так, апелляционный трибунал по делам социального обеспечения определяет объем прав апеллянта-истца на социальные выплаты и льготы, которые должно обеспечить Агентство по социальным пособиям, занимающееся выплатой пособий по социальному обеспечению. Но это не всегда так. Например, апелляционные трибуналы по делам душевнобольных, рассматривая апелляцию от человека, задержанного по постановлению уголовного суда, могут только давать рекомендации, окончательное решение по которым принимает Министерство внутренних дел.


В отличие от административных трибуналов, трибуналы, замещающие суды, и дисциплинарные трибуналы в своей процессуальной деятельности используют более формальный и собственно судебный подход.


Институт расследований

Расследование в Великобритании характеризуется поразительным разнообразием видов и форм – формат настоящего доклада не позволяет дать им исчерпывающую характеристику. Для целей данного доклада достаточно сказать, что все виды расследований можно разделить на две большие группы:

• Специальные, незапланированные расследования, которые рассматривают конкретные вопросы, такие как тот или иной скандал в правительстве или катастрофу; и
  

• Расследования на регулярной основе, занимающиеся вопросами текущего характера, например, предоставлением разрешения на новую застройку.
  

В отличие от трибуналов институт запросов и расследований традиционно использовался прежде всего как механизм получения информации лицами, принимающими государственные решения, от значительного числа заинтересованных сторон. На основании фактов, полученных в ходе расследования, инспектор или другое лицо, производящее расследование, дают рекомендации соответствующему министерству, на котором лежит окончательная ответственность за принятие решения. Тем не менее, институт расследования обеспечивал возможность более широкого участия в информационном процессе, а следовательно и в процессе принятия решений.


Вместе с тем, в последние годы произошли изменения в характере некоторых важнейших процедур расследования, в особенности это касается расследований на регулярной основе. Например, инспектор, занимающийся расследованиями по вопросам градостроительства и землеустройства по жалобам относительно отказов со стороны местных органов предоставить разрешение на строительство, в большинстве случаев (около 95% случаев) имеет полномочия принимать окончательное решение по этой жалобе. Следовательно, в данном конкретном контексте процесс расследований приблизился по своему результату к функциям трибуналов, рассмотренным выше.


В рамках самого процесса расследований также существует огромное разнообразие различных процедур. Например, по вопросам строительства и землепользования для решения по большинству апелляций и жалоб не проводится полномасштабное расследование, и не проводится устное разбирательство, применяется лишь процедура письменного представления. А в последние годы внедряется более неформальная устная процедура, известная как слушания, в качестве альтернативы полномасштабному расследованию. На практике в настоящее время расследование в строгом смысле слова применяется лишь в отношении масштабных спорных проектов, таких как строительство новой дороги или аэропорта. ⁸


Институт пересмотра

Пересмотр – это процесс повторного рассмотрения первоначального решения, принятого государственным должностным лицом. Это процесс осуществляется либо тем самым должностным лицом, которое принимало первоначальное решение, либо другим должностным лицом данной организации, либо в некоторых случаях иной организацией, обладающей некоторой независимостью по отношению к организации, принимавшей первоначальное решение. Этот институт представляет собой подлинную «альтернативу судебному процессу», так как, по крайней мере в тех случаях, когда решение пересматривается в пользу гражданина, дальнейшие процессуальные действия больше не нужны.


Процедуры пересмотра решений делятся на две большие категории: формальные и неформальные.

Формальные пересмотры – это процедуры, предусмотренные в соответствующих законодательных актах, принятых парламентом. В современном британском публичном праве существует множество примеров такого рода: например, граждане, неудовлетворенные отказом местных властей предоставить им льготное жилье, не имеют право на апелляционную жалобу, но имеют право обращаться за формальным пересмотром этого решения. Точно так же, гражданин, обратившийся за выплатой из Социального фонда (который по своему усмотрению предоставляет займы и гранты наиболее нуждающимся категориям населения), может требовать формального пересмотра неблагоприятного решения. В обоих этих случаях, если первый пересмотр не удовлетворяет гражданина, у него есть право обращаться за повторным пересмотром – в первом случае в Совет по пересмотру решений о льготах на жилье, а во втором случае – в специальную Службу независимого надзора по социальному фонду.


В других случаях формальный пересмотр является первым шагом к подаче апелляционной жалобы в трибунал. Например, граждане, недовольные решением Агентства по алиментам на детей (которое определяет денежные суммы, которые должны выплачивать отсутствующие родители на содержание своих детей), сначала должны обратиться за пересмотром этого решения. Если результаты пересмотра их по-прежнему не удовлетворяют, у них есть право апелляционной жалобы в Апелляционный трибунал по алиментам на детей. Точно так же, инвалиды, которые безуспешно обратились за социальным пособием по инвалидности, должны сначала потребовать формального пересмотра отрицательного решения, а затем только у них появится возможность подать официальную апелляцию в Апелляционный трибунал по вопросам инвалидности.⁹


Неформальный пересмотр – это пересмотр, не предусмотренный законодательством, происходящий, тем не менее, как результат административной практики органов государственного управления. Во многих случаях, когда гражданин подает апелляционную жалобу по поводу того или иного решения, это решение пересматривается теми же должностными лица в данном министерстве или ведомстве, которые принимали это первоначальное решение. Если в результате такого пересмотра они приходят к выводу, что первоначальное решение было неправильным, оно может быть изменено именно на этом этапе. Если пересмотр решения осуществляется в интересах гражданина, существует возможность не проводить формальную апелляцию. Таким образом, имеется возможность избежать формального процесса апелляционного обжалования, который по всей вероятности был бы более затратным по времени и финансовым средствам.


Институт пересмотра занимает неоднозначное место в британской системе административной юстиции. ¹⁰ Одни считают его разумным этапом в процессе принятия решений, неким мостом между первоначальным этапом принятия решения и последующими этапами его обжалования. Другие, напротив, утверждают, что процедура пересмотра играет отрицательную роль, по крайней мере в деле защиты интересов гражданина, поскольку она может ограничивать возможности граждан по дальнейшему прохождению процесса обжалования и доведения своих требований до конца.


Первая точка зрения нам представляется более правильной. Конечно, могут быть не очень эффективные случаи пересмотра, когда не проводится серьезной переоценки фактов, на которых основывалось первоначальное решение. Однако, с другой стороны, если процедура пересмотра обеспечивает более быстрое разрешение потенциальных споров, ее необходимо сохранить как компонент системы административной юстиции. Каковы бы ни были возражения против этой процедуры, нет оснований рассчитывать на отмену использования этой процедуры в административном судопроизводстве.


Омбудсмены

Должность первого омбудсмена, Парламентского уполномоченного по административным вопросам, в Соединенном Королевстве была учреждена в 1967 году. Роль Парламентского уполномоченного заключалась в расследовании обвинений в недобросовестном выполнении обязанностей должностными лицами центрального правительства.


В отличие от других моделей, явившихся источником данной концепции, в особенности подобных институтов в скандинавских странах, британские граждане не имели (и до сих пор не имеют) права прямого обращения к Парламентскому уполномоченному. Сначала они должны подать жалобу члену парламента, а затем этот член парламента передает эту жалобу парламентскому уполномоченному на расследование. Кроме того, омбудсмен не имел полномочий по предоставлению какой-либо компенсации гражданину, в случае подтверждения его обвинений в недобросовестных действиях властей. Уполномоченный мог лишь рекомендовать соответствующие меры по исправлению ситуации, а если эти рекомендации не исполнялись данным органом государственного управления, ему оставалось только надеяться на «отрицательную рекламу».


С того времени концепция функций омбудсмена была существенно расширена и дополнена. В настоящее время имеется должность омбудсмена, уполномоченного рассматривать жалобы на работу Государственной службы здравоохранения.¹¹ Кроме того, есть уполномоченные в местных органах власти, рассматривающие жалобы на недобросовестную работу чиновников местных органов власти.

Кроме того, концепция омбудсмена получила дальнейшее развитие в других конкретных областях государственного управления, например:

• Омбудсмен по жилищным вопросам разбирает жалобы на работу Жилищно-строительной корпорации и жилищно-строительных ассоциаций (полугосударственные организации, ответственные за предоставление «социального» жилья);
  

• Арбитр по налоговым вопросам рассматривает жалобы на работу налоговых властей;
  

• Омбудсмен по вопросам пенсионного обеспечения представляет собой законодательно учрежденный орган, занимающийся рассмотрением жалоб на работу пенсионных фондов.
  

Примечательно, что концепция омбудсмена была распространена и на частный сектор экономики, а именно: ряд отраслей в секторе услуг, такие как банковские, страховые, финансовые услуги, даже похоронные услуги, - в настоящее время имеют собственные службы омбудсменов. ¹²


В контексте нашей конференции стоит отметить, что реализация концепции института омбудсменов в Великобритании свидетельствует, что она явно не возражает против заимствования процедурных моделей других правовых систем.


Следует также отметить, что процедуры, применяемые в рамках института омбудсменов, носят по сути дознавательный, а не состязательный характер. Каждый омбудсмен имеет штат сотрудников, которые способны расследовать обвинения в недобросовестном выполнении должностных обязанностей и собирать факты, необходимые омбудсмену для принятия решения.


Еще одной чертой работы омбудсменов является то, что все они пытаются как выявлять общие (структурные) проблемы в системах управления, требующие решения, так и заниматься отдельными конкретными делами.


Рассмотрение претензий

В настоящее время в государственный сектор перенесена одна важная процедура, применявшаяся традиционно в частном секторе, а именно рассмотрение претензий.


НЕ вызывает сомнений разумность требования как можно более быстрого рассмотрения претензий. Многие органы государственного управления, в особенности на местном уровне, начали разрабатывать процедуры рассмотрения претензий еще в семидесятые и в восьмидесятые годы.


Дополнительный импульс концепции рассмотрения претензий в государственном секторе был дан, когда в 1991 году Правительство объявило о создании «Хартии граждан». Она специально была разработана для того, чтобы стимулировать процесс внедрения в государственных учреждениях процедур рассмотрения претензий, аналогичных процедурам, существующим в частном секторе.


Хотя начало внедрения этого института, инициированное тогдашним премьер-министром Джоном Мейджором, сопровождалось политической полемикой и воспринималось с достаточной долей цинизма, это, тем не менее, был важный шаг в создании системы альтернативного разрешения споров в рамках административной юстиции. Нынешнее правительство, возглавляемое Тони Блэром, развило эту идею, которая сейчас носит название « as “Сначала услуги”. Таким образом, представляется вполне реальным, что рассмотрение претензий сохранится и получит дальнейшее развитие в качестве важной составной части системы административной юстиции.

Коллективная административная юстиция

Концепция «коллективной» административной юстиции¹³ представляет собой более современную концепцию, возникшую в результате осуществления программы приватизации, начатой Маргарет Тэтчер в восьмидесятые годы. В процессе приватизации государственных монополий стало ясно, что по крайней мере на начальных этапах вместо этих государственных монополий возникнут частные монополии, которые в отсутствие государственного регулирования смогут злоупотреблять своим монопольным положением на рынке. Поэтому была создана система органов регулирования бывших государственных отраслей экономики, таких как телекоммуникации, газ, водоснабжение и т.д.


Эти органы регулирования характеризуются не только тем, что им были даны полномочия определять «макро» вопросы, связанные с их отраслями (такие как вопросы ценообразования, установление предельных цен и пр.), но также им были предоставлены возможности решать вопросы на «микро» уровне, например, вопросы коллективных претензий и рекламаций от групп потребителей относительно работы данных секторов. Именно эти процедуры рассмотрения претензий со стороны групп потребителей получили название «коллективная административная юстиция» ”.


Сейчас нет возможности подробно рассматривать работу органов регулирования по рассмотрению претензий групп потребителей. Однако необходимо отметить этот институт как еще один аспект современной системы административной юстиции.


В этой связи возникает один вопрос, а именно вопрос концептуальных и практических сложностей, связанных с тем, что один и тот же орган должен создавать нормативную систему регулирования для отрасли и одновременно рассматривать претензии потребителей, обусловленные этой нормативной системой.¹⁴ Подобное взаимовлияние ставит вопрос о способности органов регулирования быть действительно независимыми при рассмотрении проблем, связанных с потребителями.


Альтернативное разрешение споров: согласительные процедуры, посредничество и арбитраж

Примеры альтернативного разрешения споров содержатся во многих процедурах, рассмотренных выше. Например, арбитр по налоговым вопросам – омбудсмен, занимающийся рассмотрением претензий к работе налоговых органов – использует процедуры посредничества третьего лица в соответствующих случаях с целью разрешения споров между налогоплательщиком и налоговым органом.


Есть один конкретный вопрос, который требует более широкого рассмотрения и обсуждения. Этот вопрос касается ситуаций, в которых такие формы разрешения споров могут оказаться полезными. Например, если спорным вопросом является вопрос законодательно закрепленного права на какое-то пособие или льготу, предоставляемую государством, либо на некий статус, обеспечиваемый государством, тогда вряд ли можно говорить об уместности в данном случае различных форм урегулирования посредством переговоров.


С другой стороны, если данный вопрос возникает в связи с применением дискреционных полномочий того или иного государственного учреждения, либо в связи со способом рассмотрения того или иного решения, тогда такие формы альтернативного разрешения споров могут быть весьма уместны. Размышляя о проблемах, поставленных на данной конференции, важно иметь в виду необходимость разрабатывать типологию различных видов жалоб и претензий, чтобы процедуры альтернативного разрешения споров применялись только в тех случаях, где они действительно могут принести пользу.


Комментарий

Большая часть данного доклада была посвящена описанию главных характеристик системы административной юстиции в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии. Позвольте мне еще раз выделить следующие основные моменты.


Сильные стороны: можно утверждать, что модель системы общего права имеет ряд преимуществ. Она продемонстрировала гибкость, поскольку в нее были успешно интегрированы новые процедуры и институты, в результате чего в настоящее время она характеризуется значительным разнообразием. По сравнению с формальными судами, в функционировании большей части этих институтов наблюдается значительная степень неформальности. Отдельные элементы этой системы характеризуются относительной экономичностью, по крайней мере с точки зрения пользователей системы. Во многих институтах работают сотрудники, обладающие достаточно хорошим уровнем профессиональной квалификации. Кроме того, в целом решения принимаются относительно быстро, несмотря на наличие некоторых исключений.


Слабые стороны: Несмотря на наличие сильных сторон, имеются также и недостатки. Само разнообразие институтов и процедур свидетельствует об отсутствии между ними необходимой координации. В некоторых элементах системы наблюдается обострение проблем из-за отсутствия необходимых ресурсов, которое в некоторых случаях составляет угрозу независимости данного института. В рамках правительственной концепции «нового менеджеризма» упор делается на административные ценности, которые не всегда совпадают с представлением общества о справедливости. Отсутствие единства управления в системе означает, что не все части системы одинаково хорошо управляются. Имеются признаки того, что в некоторых элементах системы неформальность процесса ведет к подрыву авторитета лиц, принимающих решения. Наконец, традиционные представления об административной юстиции и институтах этой системы оставляют в стороне процесс первоначального принятия решений и не обеспечивают обратную связь и структурные поправки в деятельность лиц, принимающих первоначальные решения.


Возможности: Несмотря на эти проблемы, существуют значительные возможности использования имеющихся преимуществ и сильных сторон и преодоления недостатков. Потрясающие возможности открываются с расширением использования информационных технологий и с повышением образованности и информированности граждан. Поддержка Совета Европы, о которой свидетельствует и нынешняя конференция, и работа CJ-DA закладывает основу для появления других возможностей выявления важности административной юстиции. Требуется усилить работу по признанию института «коллективной административной юстиции» и по разработке понятий административной юстиции в качестве международного феномена глобальной экономики.


Угрозы: Несмотря на возможности, по-прежнему имеется ряд угроз. Прежде всего, будет сохраняться желание политиков контролировать независимость лиц, принимающих решения, что потребует постоянной бдительности. Еще одно тревожное обстоятельство состоит в том, что в конкретной области «альтернатив судебному процессу», которые являются темой данной конференции, некоторые новые процедурные предложения могут не пройти по причине статьи 6 Европейской конвенции о правах человека, если только лица, призванные толковать эти положения, не проявят свою солидарность с делом обеспечения разнообразия институциональных механизмов системы административной юстиции.¹⁵


Выводы

Как было сказано в самом начале, цель данной работы состоит в обзорном анализе подходов к проблеме административной юстиции и альтернатив судебному процессу, которые имеют место в системах общего права. По прагматическим и практическим соображениям мы в основном рассматривали ситуацию в Соединенном Королевстве, хотя подобная ситуация вполне характерна и для других государств системы общего права.


Различие между системами общего права и гражданского права часто считают глубокими и труднопреодолимыми. Можно предположить, что во всех странах-членах Совета Европы и в тех странах, которые намереваются в него войти, необходимо решать те же вопросы о взаимоотношении человека и государства.


Если Совет захочет содействовать дальнейшей работе по этим направлением, следовало бы сосредоточиться на следующих вопросах:

• Разработка «типологии» споров, начальная попытка которой представлена выше, в целях лучшего понимания соотношения между типом спора и правильным способом его разрешения;
  

• Достижение лучшего понимания всеми странами-участницами конкретных видов споров, возникающих в каждой стране и имеющихся в настоящее время методов их разрешения; а также
  

• Выработка более четких определений различных форм альтернативного разрешения споров, учитывая при этом, что многих из этих форм еще находятся в процессе разработки и создания, а следовательно, необходимо допустить на данном этапе определенную гибкость в этих определениях.
  

Разумеется, на различных этапах политического и экономического развития будут вставать различные приоритеты. Данный доклад ни в коей мере не претендует на роль плана или программы. Тем не менее, здесь представлены некоторые соображения относительно того, как можно было бы создавать альтернативы судебному процессу для взаимоотношений между органами государственного управления и частными лицами.